Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AO3168 Zaaknr: C03/014HR
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 7-05-2004
Datum publicatie: 7-05-2004
Soort zaak: civiel - civiel overig
Soort procedure: cassatie
7 mei 2004
Eerste Kamer
Nr. C03/014 HR
RM/JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
, zowel voor zich als in haar hoedanigheid van wettelijk
vertegenwoordiger van , en , allen in hun
hoedanigheid van gezamenlijke erfgenamen van ,
wonende te 's-Gravenhage,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. E. Grabandt,
t e g e n
DE GEMEENTE DEN HAAG,
zetelende te 's-Gravenhage,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaten: mrs. V.P. Aarts en J.A.M.A. Sluysmans.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerster in cassatie - verder te noemen: de Gemeente - heeft bij
exploot van 25 augustus 1995 - de inmiddels overleden echtgenoot van
eiseres tot cassatie - verder te noemen: - gedagvaard
voor de rechtbank te 's-Gravenhage. Na wijziging van eis heeft de
Gemeente gevorderd:
primair te veroordelen tot terugbetaling van de door
ten onrechte ontvangen subsidiebedragen van de Gemeente
ter hoogte van f 112.092,--;
subsidiair te veroordelen tot terugbetaling van de door
hem ten onrechte ontvangen subsidiebedragen ter hoogte van f
54.242,--; en
meer subsidiair te veroordelen tot terugbetaling van
een bedrag als door de rechtbank in goede justitie te bepalen, steeds
te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag der dagvaarding.
heeft de vordering bestreden.
Na een tussenvonnis van 15 januari 1997 heeft de rechtbank heeft bij
eindvonnis van 20 september 2000 veroordeeld aan de
Gemeente te betalen een bedrag van f 112.092,--, te vermeerderen met
de wettelijke rente vanaf 24 augustus 1995.
Tegen beide vonnissen van de rechtbank heeft hoger
beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 12 september 2002 heeft het hof de vonnissen van de
rechtbank bekrachtigd.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft eiseres tot cassatie, zowel voor
zich als in haar hoedanigheid van wettelijk vertegenwoordiger van
, en , allen in hun hoedanigheid van
gezamenlijke erfgenamen van beroep in cassatie
ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt
daarvan deel uit.
De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal E.M. Wesseling-van Gent strekt
tot verwerping van het beroep.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten die zijn vermeld in
1.1 tot en met 1.6 van de conclusie van de Advocaat-Generaal.
3.2 De Gemeente heeft betaling gevorderd van de ten onrechte door
ontvangen subsidiebedragen van f 112.092,--. Aan deze
vordering heeft de Gemeente ten grondslag gelegd dat zij bij besluit
van 24 augustus 1995 - waartegen door tevergeefs is
opgekomen bij de bestuursrechter - de besluiten tot verlening van
subsidies aan voor verbetering van panden en
herinrichtingskosten heeft ingetrokken. De rechtbank heeft deze
vordering in haar eindvonnis toegewezen. Het hof heeft dit vonnis
bekrachtigd.
3.3 Het middel is gericht tegen rov. 12 en 13 van het bestreden
arrest. Daarin heeft het hof de grief die was gericht tegen de
verwerping van de stelling van dat in de procedure voor de
bestuursrechter fundamentele beginselen van procesrecht zijn
geschonden en dat daarom een uitzondering op het beginsel van de
formele rechtskracht moet worden gemaakt, van de hand gewezen. Het hof
heeft daarbij overwogen dat het bestuursrecht wat betreft het horen
van getuigen afwijkt van het burgerlijk procesrecht, omdat de
bestuursrechter niet verplicht is getuigen te horen, maar dat zulks
niet betekent dat de bestuursrechter, handelend conform het voor hem
geldende bestuursprocesrecht, door het niet willen horen van getuigen
enig fundamenteel beginsel heeft verzaakt en daarmee grond heeft
gegeven voor het maken van een uitzondering op de formele rechtskracht
van het intrekkingsbesluit.
3.4.1 Volgens het primaire onderdeel van het middel kan in een
procedure als de onderhavige, bij de burgerlijke rechter niet worden
beslist, zoals het hof heeft gedaan, zonder aan recht te
doen met het oog op de waarborgen die in het burgerlijk procesrecht op
het punt van het horen van getuigen zijn neergelegd. Aan die
waarborgen wordt, aldus het onderdeel, op onaanvaardbare wijze afbreuk
gedaan indien de bestuursrechter, handelend conform het voor hem
geldende bestuursprocesrecht, niet bereid is (voorgestelde) getuigen
te horen en vervolgens in de procedure voor de burgerlijke rechter de
beslissing van de bestuursrechter met zich brengt dat sprake is van
formele rechtskracht van het intrekkingsbesluit waarop geen
uitzondering kan worden gemaakt, waardoor de in de procedure voor de
burgerlijke rechter ingestelde vordering toewijsbaar is zonder dat
in de gelegenheid is geweest tot (relevante) bewijsvoering.
3.4.2 Bij de beoordeling van dit onderdeel moet worden vooropgesteld
dat in cassatie niet is bestreden dat de procedure bij de
bestuursrechter die niet heeft geleid tot de vernietiging van het
intrekkingsbesluit, een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang is
en dat evenmin ter discussie staat dat de bestuursrechter bevoegd is
om opgeroepen of meegebrachte getuigen te horen doch daarvan kan
afzien indien hij van oordeel is dat dit redelijkerwijs niet kan
bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
3.4.3 Voor een uitzondering op het beginsel van de formele
rechtskracht in een geval als het onderhavige is alleen dan plaats
indien moet worden geoordeeld dat in de procedure bij de
bestuursrechter, die het bestreden besluit in stand heeft gelaten, is
gehandeld in strijd met een fundamenteel rechtsbeginsel waardoor niet
meer gesproken kan worden van een eerlijke en onpartijdige behandeling
van de zaak. De enkele omstandigheid dat in de procedure bij de
bestuursrechter, waarin geen verplichting bestaat om getuigen te
horen, geen getuigen zijn gehoord, levert een dergelijke schending
niet op.
3.4.4 Voorzover het onderdeel ertoe strekt dat toewijzing van de
onderhavige vordering door de burgerlijke rechter slechts
gerechtvaardigd kan zijn indien óók in de procedure bij de
bestuursrechter is voldaan aan dezelfde waarborgen voor het leveren
van bewijs als in een civiele procedure, gaat het uit van een
rechtsopvatting die niet kan worden aanvaard. Noodzakelijk doch
voldoende is dat de procedure bij de bestuursrechter voldoet aan de
hiervoor in 3.4.3 vermelde maatstaf. De omstandigheid dat de regels
die gelden voor procedures bij de bestuursrechter en bij de
burgerlijke rechter op het gebied van bewijs en het horen van getuigen
verschillen, brengt niet mee dat de regels die de burgerlijke rechter
hanteert, ook steeds zouden moeten zijn toegepast in de
bestuursrechtelijke procedure om de uitkomst daarvan voor de
burgerlijke rechter bindende kracht te doen hebben. Een dergelijke eis
past niet in het stelsel van taakverdeling tussen de bestuursrechter
en de burgerlijke rechter, die ieder volgens hun eigen procesregels
hebben te oordelen.
3.5 Volgens het tweede onderdeel van het middel had het hof het
antwoord op de vraag of sprake was van een rechtvaardiging voor een
uitzondering op de formele rechtskracht van het intrekkingsbesluit,
afhankelijk moeten stellen van de uitkomst van (nadere) bewijslevering
bij de burgerlijke rechter. Uit hetgeen hiervoor in 3.4 is overwogen
volgt echter dat ook deze klacht geen doel kan treffen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt in de kosten van het geding in cassatie, tot op
deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op EUR 1.391,34
aan verschotten en EUR 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter
en de raadsheren D.H. Beukenhorst, A.M.J. van Buchem-Spapens, A.
Hammerstein en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de
raadsheer A. Hammerstein op 7 mei 2004.
*** Conclusie ***
Rolnr. C03/014HR
mr. E.M. Wesseling-van Gent
Zitting: 6 februari 2004
Conclusie inzake:
tegen
de Gemeente Den Haag
1. Feiten(1) en procesverloop
1.1 In of omstreeks de periode 1989 tot 1992 heeft verweerster in
cassatie, de Gemeente(2), op grond van enige subsidieregelingen aan de
inmiddels overleden echtgenoot van eiseres in cassatie, [betrokkene
3], als eigenaar van een aantal huurwoningen te 's-Gravenhage, ten
behoeve van de verbetering van deze panden alsmede ten behoeve van de
herinrichtingskosten van een andere huurwoning, subsidies toegekend.
De Gemeente heeft eveneens op de voet van deze subsidieregelingen en
tot voormeld doel subsidies toegekend aan de schoonvader van
, (3).
1.2 Deze subsidies zijn direct of indirect via de bij de renovatie
ingeschakelde aannemer uitbetaald. Aan
is een bedrag van totaal f 112.092,-- betaald.
1.3 Nadat uit onderzoek door de fiscus bij drie aan
gerichte en niet aan de Gemeente bekende, creditnota's
van in totaal f 217.287,74 waren aangetroffen, heeft de Gemeente tegen
en aangifte gedaan van oplichting c.q.
valsheid in geschrifte. Tot een vervolging heeft dit echter niet
geleid.
1.4 De Gemeente heeft daarnaast bij besluit van 24 augustus 1995 de
diverse besluiten waarbij destijds de subsidies voor verbetering van
de panden respectievelijk voor herinrichtingskosten zijn vastgesteld,
ingetrokken. Dit intrekkingsbesluit is genomen op de grond dat
wist of behoorde te weten dat de door hem verstrekte
gegevens zodanig onjuist dan wel onvolledig waren dat indien een
juiste dan wel volledige opgave van gegevens zou zijn gedaan, dit tot
andere vaststellingsbesluiten zou hebben geleid.
1.5 Aan dit intrekkingsbesluit heeft de Gemeente de last verbonden dat
de haars inziens ten onrechte betaalde subsidies dienden te worden
terugbetaald.
1.6 heeft tegen dit intrekkingsbesluit bezwaar gemaakt.
Dit bezwaar is ongegrond verklaard. Het daartegen door
ingestelde beroep is door de sector bestuursrecht van de rechtbank
gedeeltelijk (on)gegrond verklaard bij uitspraak van 17 maart 1999.
Tegen deze laatste uitspraak heeft de Gemeente hoger beroep
ingesteld(4). De afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
heeft op 8 februari 2000 de uitspraak van 17 maart 1999 vernietigd
voorzover daarbij het beroep van gegrond is verklaard
en dat beroep vervolgens verworpen door het ongegrond te verklaren.
1.7 Inmiddels had de Gemeente op 29 juni 1995 conservatoir beslag doen
leggen op een aantal onroerende zaken van . Vervolgens
heeft de Gemeente bij inleidende dagvaarding van 25
augustus 1995 gedagvaard voor de arrondissementsrechtbank te
's-Gravenhage en daarbij betaling gevorderd van de ten onrechte door
ontvangen subsidiebedragen van f 112.092,--.
1.8 Nadat de rechtbank de zaak bij tussenvonnis van 15 januari 1997
heeft aangehouden omdat de administratiefrechtelijke procedure nog
liep, heeft zij bij vonnis van 20 september 2000
veroordeeld tot (terug-)betaling van de verleende en uitgekeerde
subsidie van f 112.092,--.
1.9 is van deze vonnissen in hoger beroep gekomen bij
het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Het hof heeft de vonnissen van de rechtbank bij arrest van 12
september 2002 bekrachtigd.
1.10 Eiseres tot cassatie heeft, zowel voor zich als in haar
hoedanigheid van wettelijk vertegenwoordigster van de minderjarigen
en , allen in hun hoedanigheid van
gezamenlijke erfgenamen van , tijdig(5) beroep in
cassatie ingesteld tegen het arrest van het hof. De Gemeente heeft
geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Beide partijen hebben hun
standpunten schriftelijk toegelicht(6).
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1 Het gaat in deze zaak om het leerstuk van de formele
rechtskracht(7).
In de ontwikkeling van dat leerstuk staat het arrest HR 16 mei 1986,
NJ 1986, 723 m.nt. MS (Heesch/Van de Akker) centraal(8). Daarin heeft
de Hoge Raad geoordeeld (rov. 3.3.2):
"Voorop moet worden gesteld dat wanneer tegen een beschikking een met
voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang
heeft opengestaan (zoals die ingevolge de Wet Arob), de burgerlijke
rechter, zo deze beroepsgang niet is gebruikt, in geval de geldigheid
van de beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is,
ervan dient uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van
tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met
de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene
rechtsbeginselen.
Dit geldt in beginsel ook dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe
zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te
leggen van een beschikking waarvan als vaststaand mag worden
aangenomen dat zij, als daartegen tijdig administratief beroep zou
zijn ingesteld, zou zijn vernietigd. De daaraan verbonden bezwaren
kunnen evenwel door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat
op dat beginsel een uitzondering moet worden aanvaard. Of voor zulk
een uitzondering plaats is, hangt bijgevolg af van de bijzonderheden
van het gegeven geval." (9).
2.2 De ratio van de formele rechtskracht is drieërlei.
Allereerst kan genoemd worden de rechtszekerheid. In zijn arrest van 2
juni 1995, NJ 1997, 164 m.nt. MS overweegt de Hoge Raad dat als men
aan het beginsel van de formele rechtskracht gaat tornen, dit tot een
onaanvaardbare onzekerheid ten aanzien van de rechtmatigheid van
beschikkingen zou leiden:
"De bepleite uitbreiding zou tot een onaanvaardbare onzekerheid ten
aanzien van de rechtmatigheid van beschikkingen leiden en zou ook niet
verenigbaar zijn met het beginsel dat moet worden uitgegaan van de
geldigheid van een besluit van een bestuursorgaan indien daartegen een
met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opgengestaan en deze
rechtsgang hetzij niet is gebruikt, hetzij niet tot vernietiging van
het besluit heeft geleid (kort gezegd: het beginsel van de formele
rechtskracht)."(10)
A-G Koopmans formuleerde het in zijn conclusie vóór dit arrest aldus:
"De zekerheid zou verloren gaan wanneer de burgerlijke rechter er niet
alleen op zou letten of de overheidsbeschikking al dan niet in beroep
is vernietigd, maar daarnaast zou nagaan of de redeneringen van het
bestuursorgaan en van de administratieve rechter wel concordant zijn."
Ook in de literatuur wordt het argument van de rechtszekerheid
benadrukt(11).
2.3 Daarnaast geeft het beginsel van formele rechtskracht een
afbakening van competenties(12). Het gaat erom "doublures en elkaar
doorkruisende beslissingen zoveel mogelijk te vermijden"(13). Mok en
Tjittes schreven daarover(14):
"In de eerste plaats moet voorkomen worden dat de burgerlijke rechter
inzake vragen waarover ook de administratieve rechter tot oordelen is
geroepen, tot een ander oordeel komt dan deze. Dit betekent dat de
burgerlijke rechter de administratieve rechter niet alleen volgt
indien hij bereid is inhoudelijk tot concordantie te komen met de
rechtspraak van de administratieve rechter."
2.4 Bij die afbakening ligt het primaat van de beoordeling van de
rechtmatigheid alsmede de wijze van totstandkoming van
bestuursbesluiten bij de bestuursrechter(15). Mok en Tjittes noemen
dit de specialiteitsgedachte(16).
Met het voorgaande is ten slotte de doelmatigheid gediend en wordt een
efficiënte geschillenbeslechting bevorderd(17).
2.5 De vraag of en zo ja, wanneer voor een uitzondering op het
beginsel van formele rechtskracht plaats is, heeft de Hoge Raad
eveneens beantwoord.
In het reeds genoemde arrest HR 16 mei 1986, NJ 1986, 723 heeft de
Hoge Raad de uitzondering aanvaard die ziet op de situatie waarin het
verzuim om (tijdig) beroep langs de bestuursrechtelijke weg in te
stellen niet aan de belanghebbende kan worden aangerekend en bovendien
het bestuursorgaan de indruk heeft gewekt dat een en ander dient te
worden beoordeeld naar privaatrecht. De Hoge Raad heeft deze
jurisprudentie onder meer bevestigd in zijn arrest van 11 november
1988, NJ 1990, 563(18).
2.6 De Hoge Raad heeft geoordeeld dat ook de houding die het
bestuursorgaan zelf aanneemt tegenover het eigen bestuursbesluit reden
kan zijn een uitzondering te maken op het beginsel van de formele
rechtskracht(19), bijvoorbeeld in het geval dat de overheid niet heeft
betwist dat de beschikking onrechtmatig is(20).
2.7 Voorts is in de loop der tijd voor enkele specifieke beschikkingen
aanvaard dat een uitzondering geldt op het beginsel van de formele
rechtskracht(21). Een vooorbeeld is te vinden in het arrest van 25
oktober 2002, NJ 2003, 171 m.nt. MS, waarin de Hoge Raad in rov. 6.3
heeft overwogen:
"Onderdeel 1.2 faalt, aangezien uit de enkele omstandigheid dat geen
bezwaar en beroep is ingesteld tegen het niet tijdig nemen door een
bestuursorgaan van een besluit op een verzoek, niet de conclusie kan
worden getrokken dat de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan
behoort, niet aansprakelijk kan worden gehouden voor schade die uit
het niet tijdig nemen van het besluit is voortgevloeid. De Hoge Raad
komt in zoverre terug van zijn arrest van 15 december 2000 nr.
C99/034, NJ 2001, 318, zulks naar aanleiding van de uitspraak van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 november
2001, nr. 200004709/1, AB 2002, 183."
2.8 De hiervoor genoemde rechtspraak ziet op situaties waarin door
partijen géén gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om via de
administratieve rechtsgang beroep in te stellen tegen het besluit.
In zijn arresten van 31 mei 1991, NJ 1993, 112 m.nt. CJHB(22) en 7
april 1995, NJ 1997, 166 m.nt. MS(23) heeft de Hoge Raad zich
uitgelaten over het beginsel van de formele rechtskracht in het geval
dat wèl gebruik is gemaakt van de administratieve rechtsgang(24).
Onderscheid moet daarbij worden gemaakt tussen de situatie waarin het
oorspronkelijke bestuursbesluit door de bestuursrechter in stand is
gelaten en de situatie waarin het bestuursbesluit in de
administratiefrechtelijke procedure is vernietigd.
2.9 Voor deze beide gevallen heeft de Hoge Raad in beginsel de
bindende kracht van de uitspraak van de bestuursrechter aanvaard(25).
Dit betekent voor de situatie waarin het bestuursbesluit niet is
vernietigd - zoals in de onderhavige zaak - dat aan het
oorspronkelijke bestuursbesluit formele rechtskracht wordt toegekend.
Dit is vaste rechtspraak. Zo overwoog de Hoge Raad in HR 28 mei 1999,
NJ 1999, 508 m.nt. ARB:
"Nu door Transol tegen het hiervoor in 3.1 onder (vi) bedoelde besluit
van de Inspecteur gebruik is gemaakt van een met voldoende waarborgen
omklede administratiefrechterlijke rechtsgang, maar daarin niet de
vernietiging van dat besluit is uitgesproken, dient de burgerlijke
rechter ervan uit te gaan dat dat besluit zowel wat zijn wijze van tot
stand komen als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met de
desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen.
(...) In beginsel moet derhalve uitgegaan worden van de
onaantastbaarheid - de formele rechtskracht - van evenvermeld
besluit."(26)
2.10 Tot nu toe heeft de Hoge Raad geen uitzonderingen aanvaard op het
beginsel van de formele rechtskracht in de situatie dat de
administratiefrechtelijke rechtsgang is gebruikt. Volgens mijn
ambtgenoot Keus zou die mogelijkheid ook uiterst beperkt zijn(27):
"(...) de woorden "in beginsel" in de tweede volzin van rov. 3.4 van
dat arrest(28) de burgerlijke rechter, ook voor het geval dat
de bestuursrechter hem is voorgegaan, nog enige ruimte te laten; als
dit al de mogelijkheid van uitzonderingen op (wat de Hoge Raad ook
hier noemt:) de formele rechtsrecht van het betrokken besluit zou
impliceren, meen ik echter dat die mogelijkheid een (uiterst) beperkte
is."
2.11 Het cassatiemiddel is gericht tegen de rechtsoverwegingen 12 en
13 van het bestreden arrest, waarin het hof als volgt heeft
geoordeeld:
"12. Met grief 3 komt in het geweer tegen een tweede
grond waarop de rechtbank zijn verweer in prima heeft afgewezen.
stelde en stelt dat er mede aanleiding is een
uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht van het
gewraakte intrekkingsbesluit te maken, omdat hij in de
bestuursrechtelijke procedure geen of onvoldoende gelegenheid heeft
gehad getuigen te doen horen, met name omtrent de juistheid van de
door hem aan de Gemeente in het kader van de subsidieverlening
verstrekte gegevens. De rechtbank heeft de door aan het
voorgaande verbonden conclusie dat in de procedure voor de
bestuursrechter fundamentele beginselen van procesrecht zijn
geschonden en dat daarom een uitzondering op het beginsel van formele
rechtskracht moet worden gemaakt, van de hand gewezen. De Gemeente
onderschrijft het oordeel van de rechtbank.
13. Ook deze grief slaagt niet. Het is juist dat het bestuursrecht wat
betreft het horen van getuigen afwijkt van het burgerlijk procesrecht
op dat stuk omdat de bestuursrechter niet verplicht is getuigen te
horen, maar zulks betekent niet, gelet op de door de Gemeente
aangehaalde rechtspraak van het EHRM (pleitnota onder 17), dat de
bestuursrechter, handelend conform het voor hem geldend
bestuursprocesrecht, door het niet willen horen van getuigen enig
fundamenteel beginsel heeft verzaakt en daarmee grond heeft gegeven
voor het maken van een uitzondering op de formele rechtskracht van het
intrekkingsbesluit. "
2.12 Het middel bevat twee onderdelen.
Volgens het primaire onderdeel heeft het hof ten onrechte geen
uitzondering aanvaard op het beginsel van formele rechtskracht in deze
zaak, waarin het niet willen horen van getuigen door de
bestuursrechter weliswaar strookt met het bestuursprocesrecht maar in
strijd is met een fundamenteel beginsel van burgerlijk procesrecht.
Het subsidiaire onderdeel betoogt dat het hof de vraag of sprake was
van een rechtvaardiging voor een uitzondering op de formele
rechtskracht afhankelijk had dienen te stellen van de uitkomst van
nadere bewijslevering, nu het burgerlijk procesrecht de eis stelt dat
een ter zake dienend en voldoende concreet bewijsaanbod leidt tot
toelating tot bewijslevering en dat het hof dus ten onrechte aan het
bewijsaanbod van is voorbijgegaan.
2.13 Randvoorwaarde voor de aanvaarding van formele rechtskracht is
"een met voldoende waarborgen omklede
administratief-/bestuursrechtelijke rechtsgang".
In cassatie staat terecht niet ter discussie dat hiervan in dit geval
sprake is.
2.14 Zoals de rechtbank ook heeft overwogen in haar eindvonnis biedt
de Algemene wet bestuursrecht de mogelijkheid om getuigen te horen. Zo
kan de rechtbank getuigen oproepen op de voet van 8:60 lid 1 Awb. Een
andere mogelijkheid is dat partijen zelf getuigen oproepen bij de
zitting aanwezig te zijn, dan wel de getuigen ter zitting meebrengen
(8:60 lid 4).
2.15 Het tweede lid van art. 8:63 Awb bepaalt dat de rechtbank kan
afzien van het horen van door een partij meegebrachte of opgeroepen
getuigen en deskundigen indien zij van oordeel is dat dit
redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
Volgens de summiere toelichting op dit voorschrift dient de rechtbank
een middel te hebben om door partijen meegebrachte of opgeroepen
getuigen of deskundigen die naar haar oordeel niet aan de
oordeelsvorming kunnen bijdragen, "buiten de deur" te houden. Het
tweede lid voorziet daartoe in de mogelijkheid dat wordt afgezien van
het verhoor van deze getuigen en deskundigen(29).
2.16 De bestuursrechter is dus niet verplicht om getuigen te horen. De
beslissing dat de rechter bepaalde getuigen niet hoort, zal wel
deugdelijk gemotiveerd moeten worden(30), doch hierover is niet
geklaagd.
2.17 Het middel bepleit dat dan, hoewel de bestuursrechtelijke
rechtsgang is gevolgd en deze niet heeft geleid tot vernietiging van
het oorspronkelijke bestuursbesluit, toch een uitzondering moet worden
gemaakt op de formele rechtskracht in de zin van bindende kracht van
het oordeel van de bestuursrechter
Ik meen dat in deze situatie het beginsel van de formele rechtskracht
geval in volle omvang zou moeten gelden, tenzij er strijd zou ontstaan
met een fundamenteel rechtsbeginsel(31). Daarvan is in de onderhavige
zaak geen sprake. Het voorbijgaan aan een bewijsaanbod is immers geen
schending van een fundamenteel rechtsbeginsel. Ook de burgerlijke
rechter mag een bewijsaanbod passeren wanneer dit niet aan bepaalde
eisen voldoet, zoals de eis dat het te leveren bewijs ter zake
dienende, niet te vaag en tijdig gedaan moet zijn (art. 166 lid 1
Rv)(32).
2.19 Art. 6 EVRM staat er evenmin aan in de weg dat de rechter een
bewijsaanbod passeert. Met een verwijzing naar de relevante
jurisprudentie van de Europese Commissie, schrijft Smits hierover:
"Wapengelijkheid impliceert in dit verband tevens dat aangeboden
bewijs door de civiele rechter niet op willekeurige gronden van de ene
partij (wél) geaccepteerd wordt en van de andere partij wordt
geweigerd. De rechter heeft hier echter een beoordelingsmarge.
Partijen hebben geen recht op toelating van ál het door hen aangeboden
bewijs. Veeleer staat het de rechter vrij na te gaan welke van de
aangeboden bewijsmiddelen relevant kunnen zijn voor de beslechting van
het geschil. Zo mag een overbodig bewijsaanbod uit proceseconomische
gronden terzijde worden gesteld, evenals bewijsaanbiedingen die
betrekking hebben op feiten van algemene bekendheid."(33)
2.20 In de schriftelijke toelichting van wordt nog
opgemerkt dat een uitzondering op het beginsel van formele
rechtskracht moet worden aanvaard indien het belang van de individuele
rechtsbescherming van de burger belangrijk zwaarder weegt dan het
belang van een duidelijke competentieafbakening.
2.21 Ik meen allereerst dat de formele rechtskracht aldus te beperkt
wordt opgevat. In zijn reeds genoemde arrest van 31 mei 1991, NJ 1993,
112 (Van Gog/Nederweert), noemt de Hoge Raad in rov. 3.4 onder meer
als argumenten voor het aanvaarden door de burgerlijke rechter van de
bindende kracht van een oordeel bestuursrechter, het voorkomen dat
partijen - en met name de burger - opnieuw moeten strijden over een
punt waaromtrent reeds is beslist in een met voldoende waarborgen
omklede rechtsgang en het voorkomen dat de burgerlijke rechter in zake
vragen waarover ook de administratieve rechter tot oordelen is
geroepen, tot een ander oordeel komt dan deze.
2.22 Zoals ik hiervoor heb uiteengezet dient in beginsel te worden
uitgegaan van de bindende kracht van de uitspraak van de
bestuursrechter en de formele rechtskracht van het oorspronkelijk
bestuursbesluit indien dat door de bestuursrechter intact is gelaten.
De daarop toe te laten uitzonderingen dienen m.i. zeer beperkt te
blijven. Ik acht de individuele rechtsbescherming, nu deze in de
administratiefrechtelijke procedure met voldoende waarborgen is
omgeven, niet geschaad en zie derhalve geen reden een uitzondering op
het beginsel van de formele rechtskracht te aanvaarden.
2.23 Op het vorenstaande stuit het middel in zijn geheel af.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Zie het arrest van het hof Den Haag van 12 september 2002 onder 2-3,
alsmede het tussenvonnis van de rechtbank Den Haag van 15 januari 1997
waarnaar het hof verwijst, in het bijzonder onder 1.5.
2 De Gemeente Den Haag presenteert zich op haar eigen website als
"Gemeente Den Haag" waarbij "Gemeente" met een hoofdletter wordt
geschreven; die schrijfwijze neem ik in deze conclusie over.
3 Zie mijn conclusie van 6 februari 2004 in de zaak C03/013.
4 Uit de uitspraak van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State van 8 februari 2000, overgelegd met de procesdossiers, blijkt
dat aanvankelijk eveneens hoger beroep had ingesteld
tegen de uitspraak van de rechtbank, maar dit beroep naderhand heeft
ingetrokken.
5 De cassatiedagvaarding is op 12 december 2002 uitgebracht.
6 In het A-dossier ontbreken het door de Gemeente overgelegde
verzoekschrift conservatoir beslag onroerende zaken van 27 juni 1995,
het beslagexploit van 29 juni 1995 en een betekeningsexploit van 30
juni 1995.
7 Zie over het leerstuk van de formele rechtskracht onder meer J.A.M.
van Angeren, De gewone rechter en de bestuursrechtspraak (1998) p. 35
e.v; E.C.H.J. van der Linden, Formele en materiële rechtskracht, SDU
1998, hoofdstuk 3-5, en M.R. Mok en R.P.J.L. Tjittes, Formele
rechtskracht en overheids-aansprakelijkheid, RMTh 1995, p. 383-404,
waarin een uitgebreide bespreking van de jurisprudentie tot 1995 is
opgenomen. Tenslotte verwijs ik naar A-G Keus in zijn conclusie vóór
HR 12 september 2003, C01/309, JB 2003, 282 m.nt. EvdL.
8 Zie voor twee uitspraken die wel over het beginsel van formele
rechtskracht handelen, maar het begrip nog niet vermelden HR 19
november 1976, NJ 1979, 216 m.nt. MS en HR 4 februari 1983, NJ 1985,
21 m.nt. MS; Scheltema schrijft in zijn noot onder laatstgenoemd
arrest: "Vaste jurisprudentie is, dat een besluit, waartegen bij een
administratieve rechter beroep open staat, door de burgerlijke rechter
als onrechtmatig moet worden beschouwd indien geen beroep is
ingesteld. Vgl. HR 19 nov. 1976, NJ 1979, 216 en conclusie A-G, punt 9
slot. Dit uitgangspunt moet voorop staan, omdat anders twee
verschillende rechters over de rechtmatigheid van dezelfde beschikking
zouden kunnen oordelen. Het geldt, zo vermeldt het arrest nog
uitdrukkelijk, zowel de wijze van tot stand komen als de inhoud van de
beschikking."
9 Vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld nog HR 27 mei 1994, NJ 1997, 158
met een instructieve noot van Scheltema en HR 24 januari 2003, C01/321
en C01/322 HR, JOL 2003, 61.
10 Rov. 3.3.
11 Th.G. Drupsteen, Frank Bolsius: administratieve en civiele
rechtsgang, in AA 1990, 7/8, p. 461 en R.M. van Male, Herijking van de
formele rechtskracht, NTB juni 1999, p. 157-158; Van der Linden, a.w.,
p. 84
12 Van Angeren, a.w., p. 44.
13 Zie HR 25 juni 1982, NJ 1983, 194 m.nt. WHH, geciteerd door A-G
Bloembergen in zijn conclusie vóór HR 12 december 1986, NJ 1987, 381
m.nt. MS. Zie voorts HR 31 mei 1991, NJ 1993, 112 (Van
Gog/Nederweert), rov. 3.4 en M.H. Wissink in zijn bespreking van HR 15
november 1996, NJ 1997, 160 m.nt. MS: Prijs inclusief 'volgens de wet
verschuldigde' BTW, NbBW, 1997/1, p. 7-10.
14 Mok/Tjittes, t.a.p. p. 385
15 Zie hierover ook de noot van N.S.J. Koeman bij het arrest HR 26
februari 1988, NJ 1989, 528 m.nt. MS, ook gepubliceerd in BR 1988, p.
674 m.nt. Koeman (Hot Air/Staat).
16 T.a.p. p. 385
17 Van Angeren, a.w., p. 44.
18 Ekro/Staat, tevens gepubliceerd in AB 1989, 81 m.nt. FHvdB, rov.
3.5. Zie voorts het arrest HR 12 oktober 2001, NJ 2001, 636 waarin de
HR in rov. 3.4.2 overweegt: "De omstandigheid dat aan de overheid is
toe te rekenen dat de belastingplichtige geen gebruik heeft gemaakt
van zijn recht van beroep op de belastingrechter, kan grond zijn voor
het aannemen van een uitzondering als zo-even bedoeld [leer van de
formele rechtskracht, W-vG] (vgl. HR 14 mei 1993, nr. 8080, NJ 1993,
641)."
19 Van Angeren, a.w., p. 50 en de daar genoemde jurisprudentie.
20 De Hoge Raad liet reeds in 1976 een arrest van het hof Den Bosch in
stand waarin aldus is overwogen (HR 24 december 1976, NJ 1977, 380) en
deze jurisprudentie is bevestigd in HR 26 februari 1988, NJ 1989, 528
(Hot Air/Staat: in dit arrest overwoog de Hoge Raad in rov. 3.3 dat
zich niet het geval voordeed dat de burger en het overheidslichaam het
erover eens zijn dat de door het lichaam genomen beschikking
onrechtmatig is) en HR 18 juni 1993, NJ 1993, 642 m.nt. MS (Sint
Oedenrode).
21 Ik verwijs voor enkele voorbeelden naar Mok en Tjittes, t.a.p. p.
386-389.
22 Van Gog/Nederweert, rov. 3.4
23 Smit/Staat, rov. 3.6.
24 Zie hierover ook Van Angeren, a.w., hfdst. 8. Mok en Tjittes maken
in hun hiervoor in voetnoot 5 aangehaalde artikel, onderscheid tussen
"eigenlijke" en "oneigenlijke" formele rechtskracht. Van eigenlijke
formele rechtskracht zou sprake zijn wanneer de administratieve
rechtsgang niet is benut en van oneigenlijke formele rechtskracht
wanneer de administratieve rechtsgang wel is benut en dit tot
vernietiging van de beschikking heeft geleid: "In dat geval dient de
burgerlijke rechter er van uit te gaan dat de beschikking van de
aanvang af niet rechtsgeldig is wat betreft haar inhoud of
totstandkoming."(p. 389) Schrijvers verwijzen bij de oneigenlijke
formele rechtskracht naar het arrest Van Gog/Nederweert, HR 31 mei
1991, NJ 1993, 112 m.nt. CJHB.
25 Zie voor het onderscheid tussen formele rechtskracht en bindende
kracht de noot van Scheltema onder HR 27 mei 1994, NJ 1997, 158,
waarnaar Bloembergen in zijn noot onder HR 28 mei 1999, NJ 1999, 508
instemmend verwijst.
26 Staat/Transol, rov. 3.4. Zie voorts HR 7 april 1995, NJ 1997, 166;
HR 21 april 1995, NJ 1995, 437 (Kakkenberg/Kakkenberg), rov. 3.5.4 en
HR 27 april 2001, NJ 2002, 335 m.nt. MS, rov. 3.4 (Leers/Staat).
27 Zie zijn conclusie vóór HR 12 september 2003, JB 2003, 282 m.nt.
EvdL onder 2.18. De Hoge Raad is niet toegekomen aan een overweging
dienaangaande.
28 HR 28 mei 1999, NJ 1999, 508 m.nt. ARB (Staat/Transol) - voetnoot
W-vG.
29 MvT, 22 495, nr. 3, p. 139; Parl. Gesch. Awb II, p. 458
30 Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, 2002, p. 607
31 Bloembergen is in zijn noot bij HR 28 mei 1999, NJ 1999, 508 zelfs
nog stelliger: "Als een rechter die aan de vereisten van art. 6
voldoet in een procedure die aan de vereisten van dit artikel voldoet,
een oordeel heeft gegeven, kan een partij dat oordeel niet nadien met
een tegen de executie gerichte actie uit onrechtmatige daad tot
onderwerp van een nieuw geding maken, ook niet op de grond dat dit
oordeel strijdig zou zijn met het EVRM." A-G Keus, die naar deze noot
van Bloembergen verwijst, schrijft in zijn conclusie vóór HR 31
oktober 2003, C02/171HR (LJN: AJ3230), n.g., onder 2.: "Deze
gebondenheid van de burgerlijke rechter aan het oordeel van de
bestuursrechter vindt, naar mij voorkomt, slechts daar haar grens,
waar sprake is van een zodanige schending van het EVRM, dat van een
eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak door de
bestuursrechter niet meer kan worden gesproken. In de stellingen van
Hermes ligt niet besloten dat van een zodanige schending sprake is;
daarbij laat ik overigens in het midden of en in hoeverre een recht om
toegelaten te worden tot het leveren van getuigenbewijs, daadwerkelijk
in art. 6 EVRM ligt verankerd."
32 Voorheen art. 192 Rv. Zie voorts: Hugenholtz/Heemskerk, 20ste druk
(2002), nr. 87; G.R. Rutgers, Burg.Rv. Losbladig, aant. bij art. 166;
H.L.G. Wieten, Bewijs (2002), p. 50; HR 26 juni 1998, NJ 1998, 728
m.nt. PAS (rov. 3.6).
33 P. Smits, Artikel 6 EVRM en de civiele procedure (1996), p. 115.