Actieplan professioneel omgaan met brieven en elektronische berichten
Het kabinet heeft in het programma Andere Overheid aangekondigd een
actieplan te ontwikkelen, teneinde de afhandeling van brieven en elektronische
berichten te verbeteren. Dit doe ik u hierbij toekomen. Dit actieplan is tevens de
kabinetsreactie op het Openbaar Rapport 2003/325 van de Nationale
ombudsman van 30 september 2003, waarin de Nationale ombudsman verslag
doet van zijn onderzoek naar de behandelingsduur van brieven en van
elektronisch verzonden berichten van burgers aan de rijksoverheid. In het
actieplan is tevens een standpunt ingenomen op de door de Tweede Kamer bij
de bespreking van het Meerjarenprogramma herijking van de VROM-regelgeving
aanvaarde motie van het lid Koopmans inzake de introductie van fatale termijnen
in de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003-2004, 29 383, nr. 3).
Met dit actieplan verwacht het kabinet zorg te dragen voor een meer
voortvarende beantwoording van brieven en elektronische berichten bij de
rijksoverheid.
Ik bied u hierbij tevens het in het programma Andere Overheid aangekondigde
onderzoek naar de kwaliteit van briefafhandeling in de quartaire sector aan. Aan
de hand van dit onderzoek en het voornoemde actieplan zal ik in overleg treden
met andere instellingen in de openbare sector om ook hen te stimuleren aan de
hand van deze acties verbeteringen aan te brengen.
DE MINISTER VOOR BESTUURLIJKE VERNIEUWING EN
KONINKRIJKSRELATIES
Th. C. de Graaf
Actieplan professioneel omgaan met brieven en
elektronische berichten
[ Actieplan professioneel omgaan met brieven en e-mail zoals is
aangekondigd in het kabinetsprogramma Andere Overheid, mede
de reactie van het kabinet op openbaar rapport 2003/325 van de
Nationale ombudsman ]
1. Inleiding
In deze nota schetst het kabinet zijn visie en plannen over het omgaan met brieven
(klaagschriften, bezwaarschriften, aanvragen en andere brieven) en elektronische
berichten van burgers. Het kabinet heeft in het programma Andere Overheid
aangekondigd dat correspondentie van de overheid met burgers, groepen en bedrijven
beter moet. Deze nota is tevens een reactie op het openbaar rapport van de Nationale
ombudsman1 over de behandelingsduur van brieven en elektronisch verzonden
berichten van burgers aan de rijksoverheid.
In het programma Andere Overheid is ook een aanvullend onderzoek aangekondigd
naar de wijze van afhandeling van brieven en e-mail door andere overheids-
organisaties. Mede op basis van dit onderzoek en het onderzoek van de Algemene
Rekenkamer over beslistermijnen, zal in overleg met rijksinstellingen,
uitvoeringsinstellingen, IPO, VNG, UvW en private organisaties met een publieke
taak worden bezien in hoeverre deze ambities nader uitgewerkt kunnen worden.
In de kabinetsvisie van het programma Andere Overheid2, die op 1 december 2003
aan de Tweede Kamer is aangeboden, is geschetst hoe overheid en samenleving over
en weer nog te vaak gevangen zitten in oude patronen, en hoe dat veranderd moet
worden in de richting van meer gelijkwaardige verhoudingen. Dit geldt in veel
gevallen ook voor de correspondentie tussen burgers en overheid. Het blijkt dat de
voortvarendheid waarmee brieven en elektronisch verzonden berichten van burgers
worden behandeld door de ministeries en hun diensten - en de manier waarop daarbij
tussentijds informatie wordt verschaft over de voortgang - nog te vaak tekortschiet,
ondanks de diverse verbeteringen die de afgelopen jaren zijn doorgevoerd.
In het navolgende zal de visie van het kabinet kort worden toegelicht. Vervolgens
worden de resultaten van het onderzoek van de Nationale ombudsman meer uitgebreid
besproken, mede in antwoord op de vragen die het kamerlid Van Bommel op 26
oktober 2003 heeft gesteld aan de Minister-President en aan de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Daarna volgt een schets van de
maatregelen die het kabinet gaat nemen om de praktijk te verbeteren. Tot slot zal de
vraag of wijziging van de wetgeving daarvoor gewenst is worden beantwoord. Daarbij
wordt tevens een standpunt ingenomen over de door de Tweede Kamer aanvaarde
motie van de kamerleden Koopmans en De Krom inzake de introductie van fatale
termijnen in de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003-2004, 29 383, nr.
3).
1 Openbaar rapport 2003/325 van de Nationale ombudsman, 30 september 2003
2 Kamerstukken II 2003-2004, 29 362, nr. 1.
---
2. Visie van het kabinet op de afhandeling van brieven en
e-mail door de overheid.
Het kabinet deelt de conclusie van de Nationale ombudsman dat de briefafhandeling
bij de rijksoverheid beter kan en moet. Zoals de Nationale ombudsman in zijn rapport
al heeft aangegeven is op veel plekken binnen de rijksoverheid daar de afgelopen
jaren veel aan gedaan, zoals bij de Belastingdienst, ministerie van SZW en Postbus
51. Daaruit kan worden afgeleid dat meer verbeteringen mogelijk zijn, ook bij andere
onderdelen van de rijksdienst.
Elke overheidsinstelling is primair zelf verantwoordelijk voor een adequate
afhandeling van correspondentie met burgers. Naar aanleiding van het rapport van de
Nationale ombudsman brengen ministeries inmiddels verbeteringen aan in de wijze
van briefafhandeling. Met name bij klaagschriften en bezwaarschriften heeft een
aantal ministeries inmiddels interne bedrijfsprocessen aangepast om meer voortvarend
te kunnen werken. Ministeries hebben aan de Nationale ombudsman geantwoord dat
wanneer de afhandeling expertise van derden vraagt of het verzoek dermate complex
is dat meer tijd nodig is voor de beantwoording, vaker door middel van een
tussenbericht aan burgers wordt gemeld met welke termijn rekening moet worden
gehouden en wat de reden van vertraging is. Ministeries die meer gebruik gaan maken
van digitale documenthuishouding, verwachten door rappelsystemen en het
automatisch genereren van tussenberichten bij overschrijden van termijnen,
effectiever te kunnen sturen op een adequate beantwoording. Het ministerie van BZK
zal medio 2004 met een digitaal informatiesysteem en organisatorische maatregelen
de behandelingsduur bekorten en vaker tussenberichten versturen. Aan het eind van
deze nota wordt daarop meer uitgebreid ingegaan.
Het kabinet is van mening dat het bij een zorgvuldige en voortvarende beantwoording
van brieven in hoge mate neerkomt op de cultuur van het bestuursorgaan en zijn
ambtenaren. Immers een overheid die haar burgers serieus neemt, geeft prioriteit aan
contacten met burgers, bedrijven en andere maatschappelijke instellingen en zal er
alles aan doen om betrouwbaar en professioneel te handelen. Deze cultuur binnen de
overheid begint met de houding van het overheidsbestuur en zijn topmanagement,
omdat zij door hun handelen de feitelijke prioriteiten bepalen in het werk en een
zekere voorbeeldfunctie hebben. Dat daarbij op een verschillende wijze, binnen
diverse wettelijke kaders, moet worden gehandeld bij de onderscheiden categorieën
correspondentie (te weten aanvragen, bezwaarschriften, klaagschriften, "andere
brieven" en e-mails) spreekt vanzelf. Het kabinet neemt als uitgangspunt dat de
wettelijke termijnen en de aanvullende normen van de Nationale ombudsman voor
deze categorieën van correspondentie, zoals door de Nationale ombudsman
uiteengezet in onderdeel I van zijn rapport, bij normale omstandigheden redelijk en
haalbaar zijn. Alleen in uitzonderlijke omstandigheden, bijvoorbeeld piekbelastingen,
is het niet altijd doelmatig om de organisatie daarop in te richten. Het normenkader is
als bijlage 1 bij dit actieplan opgenomen.
De gewenste cultuur kan door concrete maatregelen verder worden ontwikkeld.
Daarom zal het kabinet ook organisatorische en logistieke maatregelen nemen om de
afhandeling van brieven en elektronische berichten te verbeteren. Met de inzet van
ICT zullen verbeteringen in de afhandeling van correspondentie worden aangebracht.
Mede op basis van de positieve ervaringen van de Belastingdienst zal het kabinet
bepalen voor welke financiële overheidsdiensten het systeem van voorlopige
---
beschikkingen ook geschikt is. Dit voorkomt termijnoverschrijdingen.
Het kabinet verwacht dat ondersteunende maatregelen zoals externe verantwoording
en de introductie van kwaliteitshandvesten ook kunnen bijdragen aan een meer
voortvarende afhandeling van correspondentie. Het kabinet zal een aantal pilots
binnen de rijksdienst starten om ervaring te kunnen opdoen.
In overleg met rijksinstellingen, uitvoeringsinstellingen, IPO, VNG, UvW en private
organisaties met een publieke taak zal worden bezien in hoeverre de ambities uit dit
actieplan ook voor hen toepasbaar zijn.
Het kabinet zal in de voortgangsrapportages PAO rapporteren over de nadere
uitwerking van dit actieplan en over de voortgang.
De Nationale ombudsman heeft aangegeven in 2005 te willen evalueren in hoeverre
van een meer voortvarende afhandeling en meer zorgvuldige informatievertrekking
sprake is, waarover hij openbaar zal rapporteren.
Het kabinet is niet voornemens wettelijke beslistermijnen te verruimen, tenzij vast
komt te staan dat een bepaalde termijn ook met optimale inzet en organisatie in een
aanzienlijk deel van de gevallen niet haalbaar is. Er zullen in ieder geval
voorzieningen getroffen worden, teneinde een zorgvuldige procedure bij dreigende
termijnoverschrijdingen te kunnen waarborgen. Het tussentijds informeren van de
betrokkene is daarbij een minimumvereiste.
Bij beslissingen op aanvragen zal het kabinet van geval tot geval bezien in hoeverre
de wettelijke figuur van `fictieve verlening' als ondersteuning van een in de wet
gestelde termijn haalbaar is. Deze figuur houdt in dat bijvoorbeeld een vergunning of
een uitkering wordt geacht te zijn verleend conform de aanvraag zodra de
beslistermijn is verstreken zonder dat op de aanvraag is beslist.
---
3. De onderzoeksbevindingen van de Nationale ombudsman
In 2003 heeft de Nationale ombudsman, mede naar aanleiding van een in de Tweede
Kamer ingediende motie3, onderzocht hoe het staat met de naleving van de normen
voor briefafhandeling en behandeling van e-mail door de rijksdienst. Op 30 september
2003 heeft hij daarover een openbaar rapport uitgebracht. Daaruit blijkt dat het nog te
vaak voorkomt dat een burger onaanvaardbaar lang op een antwoord moet wachten en
dat hij niet voldoende op de hoogte wordt gehouden van de voortgang van de
behandeling en van de redenen van eventuele vertragingen.
Niettemin is de Nationale ombudsman gebleken dat het onderwerp "beantwoording
burgerbrieven" bij veel ministeries hoog op de agenda staat.
Het beoordelingskader van de Nationale ombudsman bevat vanouds het criterium
`voortvarendheid'. In zijn rapporten naar aanleiding van klachten en in het al
genoemde `Algemeen kader' heeft de ombudsman dit criterium uitgewerkt in normen
voor de behandeling van brieven en e-mails van burgers. In zijn jaarverslagen geeft de
Nationale ombudsman elk jaar een overzicht van het aantal keer dat een bepaald
criterium aan de orde is geweest in de door hem afgedane zaken. Steevast blijkt het
criterium `voortvarendheid' daaronder hoog te scoren. In 2002 was dit criterium aan
de orde in 46 procent van de gevallen waarin een beoordelingscriterium werd gebruikt
en in 2003 in 38 procent van de gevallen4. In veel van die gevallen die overigens
ook over andere zaken gaan dan de beantwoording van brieven en e-mail - bleek de
klacht gegrond. Op zichzelf genomen zegt zo'n percentage nog niet zoveel over de
stand van zaken bij het beantwoorden van brieven en e-mail, alleen al omdat niet
iedereen gemakkelijk de stap zet naar het indienen van een klacht bij de ombudsman.
Daarom is het goed dat de Nationale ombudsman in een apart onderzoek geprobeerd
heeft een breder beeld te krijgen van de naleving van de normen op dit punt door de
ministeries en de daaronder vallende diensten. Dit onderzoek geeft een beeld van de
stand van zaken, ook al blijft het een globaal beeld en al plaatst de Nationale
ombudsman in zijn rapport zelf terecht een aantal kanttekeningen bij zijn bevindingen
en zijn beoordeling (zie daarvoor de bladzijden 17 en 18 van het rapport).
Het onderzoek van de Nationale ombudsman betrof in de woorden van het rapport
"de behandelingsduur van aanvragen, bezwaarschriften, klaagschriften en andere
brieven of elektronisch toegezonden berichten van burgers door de ministeries en hun
diensten, alsmede de wijze waarop de ministeries en hun diensten betrokkenen
tussentijds informeren indien de afhandeling van aanvraag, bezwaarschrift,
klaagschrift, andere brief of elektronisch toegezonden bericht niet direct mogelijk is."
De conclusie van de Nationale ombudsman is dat het beeld van de uitvoeringspraktijk
op deze punten zeer wisselend is. Aanvragen worden in de meeste gevallen wel
voldoende voortvarend behandeld (met als duidelijke uitzondering aanvragen om
informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur). Datzelfde geldt voor de
behandeling van e-mailberichten. Heel anders is de situatie bij de behandeling van
bezwaarschriften en klaagschriften. Daar slagen veel onderdelen van de rijksoverheid
er met regelmaat niet in de wettelijke termijnen te halen. De behandeling van gewone
brieven geeft een meer wisselend beeld. De tussentijdse informatieverstrekking aan de
burger blijkt bijna overal voor verbetering vatbaar.
3 Motie van het lid Kalsbeek, Kamerstukken II 2002-2003, 28 600 III, nr. 5.
4 Zie Jaarverslag 2003 van de Nationale ombudsman, Kamerstukken II 2003-2004, 29 460, nrs. 1-2;
blz. 89.
---
De Nationale ombudsman besluit zijn rapport met de waarschuwing dat het van
essentieel belang is dat de thema's behandelingsduur en tussentijdse
informatieverstrekking ook in tijden van bezuinigingen constant de aandacht van
bestuursorganen hebben.
In zijn rapport heeft de Nationale ombudsman het door hem gehanteerde ´Algemeen
normenkader´ voor de behandeling van burgercorrespondentie geactualiseerd. Dat
normenkader is als bijlage bij deze notitie opgenomen.
---
4. Het actieplan professionaliseren briefafhandeling en e-mail
Het kabinet zal samen met de diverse overheidsinstellingen en private instellingen met
een publieke taak dit actieplan nader uitwerken. Afhankelijk van de omvang van de
burgercontacten van de overheidsinstelling en de vigerende wettelijke kaders bij de
uitvoering van publieke taken, zal de meest effectieve professionalisering bepaald
moeten worden. Dit vereist daarom maatwerk. Diverse overheidsinstellingen hebben
uit eigen beweging al een groot aantal acties in praktijk gebracht en zullen weinig
aanvullende acties hoeven uitvoeren. Deze zogeheten best practices kunnen benut
worden voor verdere professionalisering. De plannen van het kabinet hebben
betrekking op
* het cultuuraspect
* organisatie en logistiek
* ondersteunende maatregelen
* juridische voorzieningen
Cultuuraspect
· Ambitie: afspraken meer dan nakomen
De houding van het bestuur, de ambtelijke leiding en de behandelende
ambtenaar ten aanzien van het tijdig reageren op aanvragen, bezwaren,
klachten, brieven en e-mails, is allesbepalend voor de mate waarin hieraan
aandacht en prioriteit wordt Best Practice Belastingdienst
gegeven. Professioneel omgaan In 1997 heeft de Belastingdienst
met burgervragen betekent ook afgesproken dat voor de behandeling van
aanvragen (8 weken) en bezwaarschriften (6
dat eventuele wettelijke weken) de Algemene wet bestuursrecht
termijnen niet worden gezien als zoveel mogelijk wordt aangehouden en dat
in elk geval te benutten tijd, zo min mogelijk een beroep wordt gedaan
maar dat reacties waar mogelijk op de 1-jaarstermijn die in de Algemene wet
inzake rijksbelastingen is opgenomen.
of nodig ruim binnen de termijn Implementatie van een verkorting van
gegeven worden. Bij eenvoudige behandeltermijnen vereist een integrale
e-mail of brieven denkt het aanpak. Dit houdt in dat alle factoren die van
kabinet daarbij eerder aan dagen belang zijn voor het behandelproces
dan aan weken. Wanneer dat aandacht krijgen. Zo blijkt het van belang
een adequaat systeem van
niet mogelijk is, moet de voortgangsbewaking op te zetten. Hoe
overheid helder aangeven welke groter de ondersteuning die het systeem de
procedure wordt gevolgd, welke behandelaar zelf daarbij biedt, hoe groter de
aanvullende informatie nodig is kans dat het systeem ook daadwerkelijk
voor een snelle afhandeling, hoe ingevuld wordt. Bij de Belastingdienst is het
Awb-conform werken niet enkel gericht op
lang het beantwoorden gaat de verkorting van de behandeltermijnen, ook
duren en waar meer informatie andere kwaliteitsaspecten (horen, kwaliteit
ingewonnen kan worden. van de besluitvorming) spelen daarbij een
Het kabinet maakt hierbij geen rol. Belangrijk element hierin is dat getracht
onderscheid in de wordt bezwaarschriften zoveel mogelijk te
voorkomen.
afhandelingstermijn van
schriftelijke of digitale
correspondentie.
Het rijksexpertisebureau innovatieve beleidsvorming (XPIN) zal ook aan
deze ambitie middels het cultuurprogramma "TOP-ambtenaren" in 2004 -
---
2005 bijdragen . TOP-ambtenaren: Trotse, Open en Praktische ambtenaren
(www.xpin.nl).
Het kabinet zal via het innovatiespoor van PAO zorgen voor de verspreiding
van alternatieven en good practices om organisaties zodanig te veranderen, dat
een voortvarende en kwalitatief hoogwaardige afhandeling van burgerbrieven
bevorderd wordt. Overheidsinstellingen zullen vervolgens op maat de meest
passende maatregelen in een eigen verbeterplan kunnen toepassen.
Organisatie en logistiek
· Ambitie: professionaliseren door bundelen burgercontacten
Postregistratiesystemen en kwaliteitsnormen alleen garanderen geen snelle en
adequate afhandeling, blijkt uit het onderzoek van de Nationale ombudsman.
Het kabinet wil daarom waar nodig ook organisatorische aanpassingen
bevorderen. De afhandeling van aanvragen, bezwaarschriften en klachten zal,
indien dat nog niet gebeurt, meer vanuit een centraal punt binnen de betrokken
organisatie aangestuurd en bewaakt kunnen gaan worden. In specifieke
situaties, bijvoorbeeld wanneer burgers en bedrijven actief participeren in een
interactief beleidsproces, is het doelmatiger dit in het beleidsproces te
organiseren. Ministeries zullen zelf moeten afwegen in hoeverre bundeling
meer doelmatig en wenselijk is. Voor overige brieven en e-mails, verwacht
het kabinet professioneler te kunnen werken door de afhandeling te bundelen
op twee niveau's:
- rijksbreed met Postbus 51 als shared service center voor alle departementen
- en een coördinatiepunt burgercontacten per kerndepartement.
Het kabinet zal de Postbus 51 Informatiedienst als shared service center een
grotere rol geven als centrale front office van de rijksoverheid voor het
beantwoorden van algemene publieksvragen. Zowel telefonische vragen als
vragen via e-mail, die zoveel mogelijk rechtstreeks bij de Postbus 51
Informatiedienst binnen komen, worden in eerste instantie aldaar beantwoord.
Het uitgangspunt is de één-loket-gedachte. Dit zal zoveel mogelijk worden
bevorderd door 0800-8051, het nummer van de Postbus 51 Infolijn, als
centraal nummer te gebruiken. E-mail die via de internetsites van de
departementen binnen komt, zal automatisch worden doorgeleid naar de
Postbus 51 Informatiedienst. Een beperkt deel van alle vragen zal, vanwege
het specifieke karakter, door het betreffende departement zelf worden
afgehandeld.
Bezien zal worden of ook schriftelijke publieksvragen van algemene aard door
de Postbus 51 Informatiedienst kunnen worden beantwoord, overeenkomstig
de werkwijze bij de beantwoording van e-mail. Andere categorieën brieven
zullen door de departementen zelf worden afgehandeld.
De Voorlichtingsraad neemt het initiatief om hieraan in het kader van het
Programma Andere Overheid nader vorm te geven.
Om een diffuse verantwoordelijkheid voor een snelle en kwalitatief goede
afhandeling van brieven in de hele organisatie te vermijden, kan elke minister
een frontoffice burgercontacten inrichten, tenzij de aard en omvang van de
correspondentie andere meer passende organisatorische voorzieningen vraagt.
---
Dit moet voorkomen dat een brief of e-mail soms weken gaat zwerven binnen
een overheidsorganisatie, zeker wanneer niet direct duidelijk is wie de
verantwoording draagt. Het Best practice
ligt daarbij in de rede om dit In 2001 besloot SZW om de (persoonlijke)
coördinatiepunt zo dicht van burgers afkomstige brieven (om
logistieke en efficiency redenen) binnen te
mogelijk bij het onderdeel te laten komen bij dezelfde afdeling die al de e-
plaatsten dat de meeste mail en telefonische vraagbeantwoording
burgercontacten heeft. Voor deed. In de praktijk blijkt dat zo'n 98% van
moeilijke vragen zal de burgercorrespondentie direct door
specialistische informatie Publieksinformatie afgehandeld kan worden.
ingewonnen worden bij Overigens vraagt dit wel een intensief
contact met de beleidsdirecties om steeds
ambtelijk deskundigen. De van de laatste stand van zaken op de hoogte
ervaring van bijvoorbeeld te zijn. De persoonlijke brieven worden
SZW en AZ met een dergelijk veelal door de SZW-bewindspersoon zelf
burgerbureau zal worden ondertekend. Voor de e-mail is een
benut bij de implementatie. eenvoudiger proces ingericht om de snelheid
van beantwoording te bevorderen.
· Ambitie: Beter benutten ICT Het kabinet wil ICT beter benutten bij het afhandelen van brieven en e-mail:
- veelgestelde vragen en antwoorden op de website publiceren (FAQ)
- de vraaggerichtheid van de websites versterken
- nagaan of digitaal ontsluiten van de procesgang voor burgers haalbaar is. Het kan erg "stimulerend" voor een tijdige afhandeling van burgerbrieven en burgermail zijn als het bestuursorgaan de informatievragen en antwoorden geanonimiseerd en samengevat op de website zet. Het kabinet wil voor 2007 voor alle ministeries op deze manier de website aanpassen en zal andere instellingen daartoe aanmoedigen. Het werkt ontlastend indien langzaam maar zeker een collectie FAQ (frequently asked questions and their answers) ontstaat. De Best practice burger die onbedoeld naar de SZW is gestart met het vertalen van vragen die per telefoon, e-mail en brief bekende weg zou vragen heeft worden gesteld naar 'veelgestelde vragen' het antwoord dan al direct van op het internet. Deze taak zal de komende de website en hoeft geen brief periode verder uitgebouwd worden met als meer te schrijven en vervolgens bijdoel, naast een goede internetsite, dat enkele weken te wachten op het directe beroep op de voorlichters kan worden teruggedrongen. een antwoord.
Het kabinet wil de procesgang van briefafhandeling meer transparant voor burgers maken door ICT beter te benutten. Digitaal ontsluiten van de procesgang van verzoeken, aanvragen en bezwaren voor de indiener wordt door sommige gemeenten al toegepast (bijv. gemeente Zoetermeer). Invoering hiervan vraagt echter véél van de elektronische organisatie van de backoffice. Vooralsnog lijkt dit alleen bij grootschalige processen kostenefficiënt en haalbaar. Het kabinet zal de mogelijkheid hiervan verder bestuderen.
· Ambitie: werken met voorlopige beschikkingen Overheidsinstellingen die periodiek grote groepen burgers of bedrijven op aanvraag voorzien van een financiële bijdrage of verrekening zouden, indien
---
de risico's beheersbaar zijn, kunnen werken met voorlopige beschikkingen. Deze beschikking wordt snel na de aanvraag gegeven, waarna de definitieve vaststelling achteraf wordt verricht. Het inrichten van een dergelijke voorziening zal zodanig moeten zijn, naar het voorbeeld van de Belastingdienst, dat een extra belasting van de rechtelijke macht wordt voorkomen. Het kabinet zal nog in 2004 bepalen welke financiële transacties zich hiervoor kunnen lenen en dit verder uitwerken in concrete voorstellen. Voor de meest kansrijke financiële transacties zal eerst experimenteel met voorlopige beschikkingen worden gewerkt, zodat ongewenste neveneffecten en procedurele complicaties tijdig kunnen worden gesignaleerd.
Experimenteren met ondersteunende maatregelen Het kabinet verwacht dat bij een aantal rijksdiensten externe prikkels kunnen helpen om onder meer de briefafhandeling te verbeteren. Het kabinet denkt daarbij aan kwaliteitshandvesten, prestatievergelijking en burgerjaarverslagen. Overheidsorganisaties zullen de medewerkers hierbij intensief moeten betrekken, omdat veel van de externe prikkels kunnen bijdragen aan een cultuurverandering. Afhankelijk van de functie of rol van de overheidsinstelling en de oorzaak van een minder voortvarende afhandeling van burgerbrieven zullen ondersteunende maatregelen meer of minder zinvol zijn. Instellingen die op dit moment bijvoorbeeld te maken hebben met een uitzonderlijk grote stroom van aanvragen of verzoekschriften of met een tijdelijk tekort aan menskracht zullen niet zijn gebaat met de ondersteunende maatregelen. Het is dus maatwerk. Het kabinet wil voorkomen dat met de ondersteunende maatregelen de administratieve lasten voor de overheidsorganisatie onevenredig toenemen en het geen aanleiding is voor nieuwe klachten of bezwaren, waardoor uiteindelijk de belasting van de rechtelijke macht toeneemt. Indien voldoende ervaring is opgedaan met een ondersteunde maatregel en de effecten positief uitwerken, zal het kabinet bepalen in hoeverre brede invoering doelmatig en haalbaar is.
· Kwaliteitshandvesten burgerdienstverleners Overheidsorganisaties die veel communiceren met burgers en bedrijven kunnen, zoals in het programma Andere Overheid is aangekondigd, met een kwaliteitshandvest en een burgerpanel de kwaliteit van dienstverlening en betrokkenheid van burgers vergroten. Onderdeel van de kwaliteit van dienstverlening is het verbeteren van de kwaliteit en snelheid van afhandeling van correspondentie. In het burgerjaarverslag (zie hieronder) zal worden gerapporteerd over de resultaten ervan. Het kabinet zal in aantal pilots eerst ervaring op willen doen met kwaliteitshandvesten, waarbij de effecten op de dienstverlening en de lasten voor de organisatie inzichtelijk worden gemaakt. Daarbij zal ook meer specifiek gekeken worden voor welke typen organisaties een kwaliteitshandvest en een burgerpanel bijdraagt aan kwaliteit en burgerbetrokkenheid en hoe met een slimme vormgeving onnodige bureaucratie wordt voorkomen. Met de overheids- organisaties die het aangaat zullen nadere afspraken worden gemaakt over de fasering en over de wijze waarop kwaliteitshandvesten worden ingevoerd . Het kabinet wil uiteindelijk dat alle overheidsorganisaties die frequent schriftelijke contacten met burgers hebben, een 'kwaliteitshandvest' vaststellen na overleg met representanten van de doelgroep. In een dergelijk handvest gaat
---
een organisatie tegenover zijn wederpartijen een inspanningsverplichting aan om bepaalde normen voor dienstverlening te behalen, waaronder afhandelingstermijnen van bezwaren, aanvragen, verzoeken en klachten. Het is als het ware een `contract met de samenleving'. De voortgang en de resultaten van de invoering van kwaliteitshandvesten zullen jaarlijks worden gepubliceerd, te beginnen met een nulmeting in 2004. Indien overheidsorganisaties goede ervaringen opdoen of juist nog geen kwaliteitshandvest hebben, zal dit openbaar worden gemaakt. Afhankelijk van voortgang en ervaringen zal het kabinet bezien of kwaliteitshandvesten wettelijk verankerd moeten worden.
· Prestatievergelijking Het kabinet wil door prestatievergelijking en publieke verantwoording zichtbaar maken welke overheidsinstellingen het goed doen en welke minder goed presteren. In het actieprogramma Andere Overheid is een en ander aangekondigd. Een aantal uitvoeringsinstellingen van het rijk heeft inmiddels in een benchmark-onderzoek de kwaliteit van de afhandeling van aanvragen en bezwaren onderling vergeleken. Dit leidt tot interne verbeteringen en meer efficiency. Op basis van deze ervaringen en nieuwe pilots zal het kabinet bepalen in hoeverre brede invoering van prestatievergelijking doelmatig en haalbaar is. Ook decentrale overheidsinstellingen krijgen met een kwaliteitsbenchmark handvatten om de burgercorrespondentie te verbeteren. Nader bekeken zal worden welke bestuursorganen zich lenen voor een dergelijke benchmark.
· Experimenteren met burgerjaarverslagen Het kabinet wil, in navolging van het sinds kort door gemeenten verplicht op te stellen burgerverslag, in pilots nagaan of ook voor andere bestuursorganen, waaronder de departementen, een burgerjaarverslag bijdraagt aan de verhoging van de kwaliteit van dienstverlening aan burgers. Bestuurders van instellingen met een publieke taak kunnen met een burgerjaarverslag rechtstreeks verantwoording afleggen van de wijze waarop zij omgaan met burgers, burgergroepen en bedrijven. Het reeds verplichte jaarverslag van ontvangen klachten5 kan hierin worden geïntegreerd. Het burgerjaarverslag kan tevens als cultuurdrager voor de omslag van denken bij de overheid beschouwd worden. Nader bepaald zal worden welke bestuursorganen eerst experimenteel een burgerjaarverslag schrijven en wat daarvan de globale inhoud kan zijn. Op basis van deze ervaringen zal het kabinet bepalen in hoeverre brede invoering doelmatig en haalbaar is.
5 Awb, hfst 9
10
5. Wetgeving
Met de hiervoor geschetste maatregelen en werkwijzen zullen in veel gevallen de gewenste verbeteringen kunnen worden bereikt. De vraag is gerezen of daarnaast - ten aanzien van besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - misschien ook de van toepassing zijnde wettelijke regels moeten worden aangepast. Daarbij gaat het ten eerste om de duur van sommige wettelijke beslistermijnen en ten tweede om de vraag of aan overschrijding van termijnen meer wettelijke gevolgen moeten worden verbonden.
Wettelijke termijnen Bij het nemen van besluiten op aanvragen en bij het beslissen op bezwaren en klachten, zijn bestuursorganen gebonden aan bij of krachtens de wet (bijzondere wet of Algemene wet bestuursrecht) gestelde termijnen. In zijn rapport heeft de Nationale ombudsman erop gewezen dat een besluit als tijdig wordt ervaren wanneer het genomen is binnen de gestelde termijn. Daarom kan het óók vanuit het perspectief van de burger de voorkeur verdienen bestuursorganen wat langere beslistermijnen te gunnen die in de praktijk ook worden gehaald. Dat is naar het oordeel van de Nationale ombudsman beter dan bestuursorganen relatief korte termijnen voor te schrijven die slechts via verdaging kunnen worden gehaald of, erger nog, ondanks verdaging níet worden gehaald. Het kabinet deelt het oordeel van de Nationale ombudsman dat wettelijke termijnen realistisch en haalbaar moeten zijn. Anders dan de Nationale ombudsman is het kabinet echter niet van oordeel dat verdaging, in gevallen waarin de wet daartoe de mogelijkheid biedt, te allen tijde als een gebrek in het tempo van afhandeling moet worden gezien. Het is nu eenmaal zo dat bijna elk enigszins omvangrijk werkproces een zeker percentage ´moeilijke gevallen´ kent die onevenredig meer tijd en inspanning kosten in de afhandeling. Redenen daarvoor kunnen bij voorbeeld zijn dat extra onderzoek moet worden gedaan, gegevens in het buitenland moeten worden opgevraagd, de betrokken burger enige tijd naar het buitenland vertrekt, of een besluit van een rechterlijke instantie moet worden afgewacht. De wettelijke regelingen van termijnen bieden in de meeste gevallen dus niet voor niets een mogelijkheid voor verdaging. Die mogelijkheid is juist bedoeld voor dit soort ´moeilijke gevallen´. Wel past het een overheidsorgaan uiteraard - zoals ook door de Nationale ombudsman benadrukt wordt - om bij verdaging uitleg te geven van de redenen daarvan en aan te geven op welke termijn een beslissing of beantwoording kan worden tegemoet gezien. Voor de goede orde voegen wij hieraan toe dat artikel 4:14 Awb geen verdagings- mogelijkheden biedt, doch slechts informatieverplichtingen inhoudt. Het is verder niet juist om uit het derde lid van dit artikel af te leiden dat de redelijke termijn van de Awb altijd ten hoogste acht weken zou bedragen, zoals de Nationale ombudsman in zijn rapport en in zijn Normenkader doet. Over de duur van de redelijke termijn spreekt de Awb zich niet uit; bepaald is slechts dat op het bestuur een informatieplicht rust indien die termijn langer is dan acht weken. In sommige gevallen biedt de wet geen of een zeer korte verdagingstermijn. Dat geldt bij voorbeeld voor de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) die door de Nationale ombudsman met name is genoemd als een wet waarin de termijnen misschien toch te krap gesteld zijn. Dit is een al langer bekend knelpunt. De meeste verzoeken om informatie op grond van de Wob kunnen binnen de wettelijke termijnen worden beantwoord, maar in sommige gevallen blijken de wettelijke beslistermijn van twee weken, via verdaging eventueel te verlengen met twee weken, in de praktijk te kort te
---
zijn. De vraag of deze wettelijke termijnen verlengd of gedifferentieerd moeten worden, wordt betrokken bij het bepalen van het kabinetsstandpunt naar aanleiding van de lopende evaluatie van de Wob. Ook de beslissingen op bezwaar- en klaagschriften kunnen zo nodig slechts met een vaste en tamelijk korte termijn worden verdaagd. Die termijnen worden in veel gevallen niet gehaald en ook hier is sprake van een al langer bekend probleem. Het is onder andere door de Commissie Evaluatie Awb II in haar eindverslag van december 2001 vastgesteld. Het kabinet is er evenwel vooralsnog niet van overtuigd dat dit probleem niet op te lossen is door een verbetering van organisatie en werkwijzen. Daarom wordt niet overwogen om de hiervoor geldende termijnen aan te passen.
Juridische gevolgen van termijnoverschrijding Wanneer een beslissing op een aanvraag langer uitblijft dan is toegestaan op grond van de in de toepasselijke wetgeving gestelde termijn, heeft dat op dit moment juridisch als voornaamste gevolg dat een belanghebbende bezwaar of beroep kan instellen (Awb artikel 6.2, onder b), eventueel in combinatie met een verzoek om voorlopige voorziening. Dit is geen aantrekkelijke remedie voor betrokkenen, zoals een vorig kabinet al eens heeft gesignaleerd in de notitie "Termijnen voor bestuur en rechter" (Kamerstukken II 2000/01, 27 461, nr. 1). Naar aanleiding van die notitie heeft de Commissie Wetgeving Algemene Regels van Bestuursrecht (Commissie Scheltema) een voorontwerp gepubliceerd voor een nieuwe regeling van beroep bij niet tijdig beslissen, die ten dele een oplossing biedt voor de bezwaren die aan de huidige regeling kleven. Belangrijk bezwaar ervan blijft, dat mensen die geconfronteerd worden met te traag werkende bestuursorganen, zelf actie moeten ondernemen door een beslissing via de rechter af te dwingen. Daarnaast zal er een extra belasting van de rechterlijke macht uit voortvloeien, wat ten koste zal gaan van de behandeling van andere zaken. In de commentaren op het voorontwerp is hierop van verschillende kanten gewezen. Het kabinet zal binnenkort een standpunt bepalen over dit voorontwerp. Een oplossing die voor de aanvragende burger aantrekkelijker lijkt, is de figuur van de fictieve positieve beslissing. In het bestuursrecht komt deze figuur op dit moment onder andere voor bij de bouwvergunning (artikel 46, vierde lid, Woningwet). Waar de eerder genoemde motie Koopmans en De Krom pleit voor de introductie van fatale termijnen, is blijkens de daarop gegeven toelichting eveneens op deze figuur gedoeld. Het kabinet wil bekijken of deze figuur in meer gevallen kan worden toegepast. In gevallen waarin de wet verdaging toelaat (zie de beschouwingen daarover in het voorafgaande) zou de fictieve beslissing dan dus aangenomen moeten worden indien niet binnen de wettelijke termijn is beslist of verdaagd of indien niet is beslist binnen de na verdaging geldende (verlengde) termijn.
Omdat niet alle beslissingen op aanvraag zich voor deze figuur zullen lenen, ligt een dwingende algemene regeling ervan in de Algemene wet bestuursrecht niet voor de hand. In het bijzonder bestuursrecht kan echter van geval tot geval bezien worden of de te treffen organisatorische maatregelen met deze juridische figuur zinvol kunnen worden aangevuld. Dat zal soms wel, soms ook niet het geval zijn. Deze figuur lijkt in elk geval niet aangewezen bij beslissingen met potentieel zeer ingrijpende onomkeerbare maatschappelijke gevolgen (bij voorbeeld de toelating van een nieuw geneesmiddel). Er moet dus in elk geval telkens een politieke afweging ten grondslag liggen aan de introductie van deze figuur in de wetgeving. Die afweging kan niet in algemene zin voor alle soorten beslissingen worden gemaakt. De ervaringen met
12
onder andere de Woningwet leren verder dat een vergunningverlening van rechtswege in gevallen waarin ook belangen van derden betrokken zijn, tot de nodige juridische complicaties kan leiden in verband met de mogelijkheid van bezwaar en beroep. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft daar zeer onlangs nog nadrukkelijk op gewezen in het Jaarverslag 2003 van de Raad van State6. Bij complexe beslissingen die veel overleg vergen tussen aanvrager en bestuursorgaan, zal de beoogde tijdwinst bovendien niet zonder meer behaald kunnen worden door de introductie van een fictief besluit, omdat het overleg zich in dat geval al snel zal verplaatsen naar de fase die voorafgaat aan de indiening van de aanvraag. Ook dit is een ervaring die met de bouwvergunning is opgedaan. Bij meer eenvoudige beslissingen lijken de mogelijkheden groter. Bij de lopende en voorgenomen herijkingen van wetgeving op de verschillende beleidsterreinen zal het kabinet dit van geval tot geval bezien.
6. Specifieke maatregelen van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
In 2003 heeft een interne werkgroep, waarin zowel staf- als beleidsonderdelen zijn vertegenwoordigd, het proces "beantwoording burgerbrieven " in beeld gebracht en geanalyseerd. Uitgaande van onder andere het algemeen normenkader (bijlage 1), wordt binnenkort het (her)ontwerp van dit proces vastgesteld. In dit ontwerp wordt aangegeven op welke manier de informatieverstrekking aan burgers wordt uitgevoerd, inclusief de afhandeling van e-mail. De digitale implementatie van het proces burgerbrieven vindt plaats bij de invoering van het documentair informatiesysteem zoals voorzien vanaf medio 2004. De implementatie zal per directoraat-generaal plaatsvinden.
Het documentair informatiesysteem zal (tekst)sjablonen bevatten voor ontvangstbevestigingen, uitstelberichten en het instemmingsverzoek bezwaarschriften. Het systeem zorgt er voor dat een medewerker een ontvangstbevestiging stuurt indien deze geen kans ziet de brief binnen een week te beantwoorden.
Met betrekking tot de behandeling door de AIVD van bezwaarschriften in het kader van veiligheidsonderzoeken wordt de mogelijkheid bezien om de redenen voor een aanvaardbare overschrijding van de achtwekentermijn limitatief in de Wet veiligheidsonderzoeken op te nemen. Die redenen zouden dan in ieder geval betreffen de medewerking of beschikbaarheid van de referenten, het opvragen van gegevens bij andere instanties en in het buitenland en een voorgenomen weigering. In deze gevallen zou standaard een nader te bepalen termijn moeten gaan gelden. Bovendien wordt er aan gewerkt om de achterstand in de behandeling van bezwaarschriften in het kader van aanvragen om kennisneming terug te dringen.
De KLPD neemt bestuurlijke en organisatorische maatregelen om de behandelingsduur van klachten over medewerkers in lijn te brengen met wettelijke termijnen.
a) Per 1 maart geldt voor de klachtenregeling van de KLPD de gewijzigde Politiewet, waarin een uitzondering wordt gemaakt voor de termijnen die voor
6 Jaarverslag 2003 Raad van State, blz. 57-59
13
klachten gelden: 10 weken indien geen adviescommissie wordt ingeschakeld en 14 weken indien dat wel het geval is. b) Evenals bij BZK wordt ook het behandelingsproces zelf opnieuw ingericht:
- De klachtenonderzoeker is niet langer een onderzoeker, maar een behandelaar die zo snel mogelijk contact opneemt met de klachtindiener en niet, zoals voorheen, pas aan het eind van het onderzoekstraject.
- Indien de behandelaar de klacht naar tevredenheid van de klager oplost, kan de behandeling worden beëindigd. Klager ontvangt dan namens de Korpschef een brief waarin dit bevestigd wordt en waarin wordt vermeld dat wanneer de klager onverhoopt niet tevreden is, hij dat binnen 4 weken kan aangeven. De klacht wordt dan alsnog formeel behandeld met inschakeling van de commissie.
- Klagers worden direct geïnformeerd wanneer duidelijk is dat de termijn niet wordt gehaald. In de brief wordt aangegeven wat de oorzaak is en wat de nieuwe termijn wordt.
- De behandeltijd wordt nu gespecificeerd per actor bijgehouden.
- De diensthoofden ontvangen maandelijks overzichten van openstaande en afgehandelde klachten.
- Omdat de KLPD-bureau's verspreid zijn over het gehele land en er veel tijd verloren gaat met de fysieke verzending van dossiers, wordt er naar gestreefd de stukken zoveel mogelijk digitaal te verzenden Bij deze maatregelen moet in het oog worden gehouden dat de politie bij de uitoefening van zijn taak veelal gebruik maakt van bij wet toegekende dwangmiddelen en bovendien het geweldsmonopolie heeft. Een deel van de klachten is hieraan gerelateerd. Genoemde aspecten vereisen dat in de afweging tussen zorgvuldigheid en snelheid, het zwaarste gewicht aan de zorgvuldigheid wordt toegekend.
14
Bijlage 1. Algemeen normenkader Nationale ombudsman A. Inleiding
Bestuursorganen hebben een veelheid aan taken. Een deel van die taken vervullen zij buiten het directe gezichtsveld van de burger. Voor de uitvoering van een ander deel van die taken is rechtstreekse communicatie met de burger echter onmisbaar. Communicatie met de omgeving of met de burger vormt daarmee een wezenlijk onderdeel van de werkzaamheden van bestuursorganen. Van bestuursorganen mag worden verwacht dat zij hun taken, en dus ook de communicatie met de buitenwacht, naar behoren uitvoeren. Voor het verkeer tussen burgers en bestuursorganen geldt een aantal wettelijke spelre- gels, met name sinds de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in 1994. Naast een aantal algemene bepalingen voor dit verkeer kent deze wet voor bepaalde vormen van schriftelijke communicatie specifieke beslistermijnen voor bestuursorganen, en bevat zij ook bepalingen over bijvoorbeeld de verzending van ontvangstbevestigingen en verdagingsberichten. Voor een groot aantal situaties waarin de burgers en bestuursorganen met elkaar communiceren, bestaan er echter geen specifieke wettelijke bepalingen. Met name de invoering van de Awb en de vlucht die het elektronisch berichtenverkeer heeft genomen, zijn in dit verband van belang. In de volgende paragraaf B. van dit ALGEMEEN NORMENKADER wordt in algemene zin ingegaan op het belang van voortvarendheid bij de beantwoording van correspon- dentie van burgers. Vervolgens wordt in paragraaf C. nagegaan welke eisen mogen worden gesteld aan de wijze waarop ministeries reageren op verschillende soorten van correspondentie van burgers. Vanzelfsprekend wordt daarbij rekening gehouden met de bepalingen van de Awb en met de ontwikkelingen op het punt van het elektronisch berichtenverkeer. B. Het belang van voortvarendheid De overheid is er voor de burger. Daarom dient bij de overheid een goede dienstverle- ning aan de burgers hoog in het vaandel te staan. Bestuursorganen die langdurig niets van zich laten horen, kunnen bij de betrokken burger de indruk doen ontstaan dat zij niet serieus worden genomen. Daarmee verliezen deze burgers vertrouwen in en sympathie en waardering voor de overheid. Bovendien kan het langdurig in het ongewisse laten van de betrokken burger niet alleen leiden tot veel ergernis en argwaan, maar ook tot telefoontjes, tot rappelbrieven of tot klachtprocedures. Met de afhandeling daarvan is vaak onevenredig veel extra tijd gemoeid. Daarom is het ook in het belang van bestuursorganen zelf om adequaat, en dus ook voortvarend, te reageren op verzoeken van individuele burgers. Aldus kan een grote hoeveelheid extra werk worden voorkomen. Voor zover sprake is van wettelijke termijnbepalingen komt daar nog bij dat alleen al vanwege het primaat van de wetgever in onze democratische rechtsstaat uitgangspunt dient te zijn dat deze bepalingen door bestuursorganen strikt worden nageleefd. Alhoewel deze bepalingen voor bestuursorganen doorgaans niet hetzelfde fatale karakter hebben als voor burgers, behoren bestuursorganen - ook met het oog op het behoud van hun geloofwaardigheid - alles in het werk te stellen zich aan deze termijnbepalingen te houden. Zoals de Nationale ombudsman in een aantal rapporten heeft overwogen, speelt in dit verband ook de tussen bestuursorganen en burgers na te streven gelijkheid op het punt van de betekenis van wettelijke termijnbepalingen een belangrijke rol.
15
Overigens is het uiteindelijk, afgezien van wat er wettelijk is geregeld, vooral ook een kwestie van fatsoen dat bestuursorganen vlot reageren op correspondentie van burgers.
C. Normen voor de beantwoording van correspondentie
1. Algemeen
Het rapport van de Nationale ombudsman van 18 december 1989 bevat een algemeen kader waarin normen zijn geformuleerd voor de behandelingsduur van brieven door bestuursorganen. Centraal in deze normstelling staat de notie dat overheidsinstanties waar mogelijk brieven binnen enkele weken afhandelen, en dat zij in de gevallen waarin dat niet mogelijk is de briefschrijver binnen twee à drie weken een zogenoemd behandelingsbericht sturen. Veertien jaar later ziet de Nationale ombudsman geen reden om de normstelling uit 1989 als zodanig te wijzigen. Gezien de in de tussentijd ingetreden ontwikkelingen bestaat er echter wel aanleiding om het normenstelsel uit het rapport van 1989 te actualiseren, en om meer differentiatie aan te brengen tussen verschillende categorieën brieven. In de volgende paragrafen zal steeds per categorie - aanvragen, bezwaarschriften, klaagschriften en "andere brieven" - worden nagegaan welke wettelijke termijnbepalingen of bepalingen over tussentijdse berichtgeving inmiddels gelden. Vervolgens worden de relevante normen per categorie nader uitgewerkt. Daarbij wordt nagegaan of eventueel aanvullende eisen moeten worden gesteld aan de wijze waarop bestuursorganen met dergelijke geschriften omgaan. In de daarop volgende paragrafen wordt apart aandacht besteed aan de omgang met faxberichten en met elektronisch verzonden berichten, de zogenaamde e-mailberichten. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een paragraaf waarin kort aandacht wordt besteed aan enkele randvoorwaarden voor een adequate afhandeling van correspondentie.
2. Aanvragen
2.1. Wettelijke bepalingen Een aantal speciale wetten schrijft bestuursorganen voor binnen welke termijn zij op bepaalde soorten van aanvragen moeten beslissen. De Wet openbaarheid van bestuur (WOB) is een voorbeeld van een wet waarmee alle bestuursorganen te maken kunnen krijgen. In de WOB is bepaald dat bestuursorganen binnen twee weken op een zogenoemd WOB-verzoek dienen te beslissen. Deze termijn kan eenmaal met ten hoogste twee weken worden verlengd. De Vreemdelingenwet 2000 is een ander voorbeeld van een wet waarin specifieke termijnen worden genoemd. Voor de beslissing op een verzoek om een verblijfsvergunning geldt in beginsel een termijn van zes maanden. In bepaalde, strikt omschreven, gevallen kan deze termijn met zes maanden worden verlengd. Sinds de inwerkingtreding van de Awb per 1 januari 1994 gelden daarnaast algemene bepalingen voor de termijn waarbinnen bestuursorganen op aanvragen dienen te beslissen. Deze bepalingen staan in de artikelen 4:13 en 4:14 van de Awb. Op grond daarvan dient te worden beslist binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn dan wel, indien voor de desbetreffende aanvraag geen wettelijke beslistermijn geldt, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. Bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na
16
ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch betrokkene ervan in kennis heeft gesteld dat het niet binnen die termijn van acht weken kan beslissen en daarbij een redelijke termijn heeft genoemd waarbinnen de beschikking tegemoet kan worden gezien. In de gevallen waarvoor wél een wettelijke beslistermijn geldt maar waarin het bestuursorgaan niet binnen die termijn kan beslissen, dient het de indiener van de aanvraag dat mee te delen en hem daarbij een zo kort mogelijke termijn te noemen waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. De Awb schrijft bestuursorganen overigens niet voor dat zij de ontvangst van aanvragen schriftelijk bevestigen.
2.2. Uitwerking normen Bestuursorganen behoren zich vanzelfsprekend in te spannen om zoveel mogelijk op aanvragen te beslissen binnen de in een bijzondere wet genoemde termijn dan wel binnen de redelijke termijn van acht weken van de Awb. Indien een bestuursorgaan er desondanks niet in slaagt binnen die wettelijk bepaalde dan wel redelijke termijn een beslissing te nemen, behoort het de indiener van de aanvraag tijdig een bericht van vertraging (een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, eerste lid dan wel een kennis- geving als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, van de Awb) te sturen. Onder `tijdig' moet in dit verband worden verstaan: vóór ommekomst van bedoelde wettelijk bepaalde respectievelijk redelijke termijn. Gezien enerzijds de termijnen die bestuursorganen zijn gegund om op aanvragen te beslissen en anderzijds het gegeven dat de Awb bestuursorganen niet verplicht ontvangstbevestigingen te versturen, rijst de vraag in welke gevallen van bestuursorganen mag worden verlangd dat zij de betrokken aanvrager vóór de beslissing op zijn aanvraag of vóór het bericht van vertraging enig bericht sturen. Het alleen maar tijdig - dat wil zeggen binnen de in een bijzondere wet gestelde termijn dan wel binnen de redelijke termijn van acht weken van de Awb - beslissen of tijdig versturen van een bericht van vertraging betekent immers niet zonder meer dat een bestuursorgaan niet gehouden zou zijn betrokkene tussentijds te informeren. Analoog aan de normstelling in zijn rapport van 18 december 1989 is de Nationale ombudsman van oordeel dat de indiener van een aanvraag in beginsel binnen twee à drie weken een reactie van het bestuursorgaan op zijn aanvraag behoort te ontvangen. Dit betekent dat indien het bestuursorgaan niet binnen twee à drie weken op de aanvraag kan beslissen, het de indiener van de aanvraag binnen die termijn een behandelingsbericht dient te sturen. Dit behandelingsbericht dient in ieder geval een indicatie te bevatten van de termijn waarop naar verwachting op de aanvraag zal worden beslist alsmede informatie die de aanvrager in de gelegenheid stelt op relatief eenvoudige en snelle wijze contact op te nemen met de behandelende ambtenaar of afdeling. Indien spoedig na de ontvangst van de aanvraag wordt ingezien dat de wettelijk bepaalde dan wel bedoelde redelijke termijn niet zal worden gehaald, kan dit behandelingsbericht tevens de functie van mededeling ex artikel 4:14, eerste lid respectievelijk kennisgeving ex artikel 4:14, derde lid, van de Awb vervullen. Dit behoort dan wel, onder vermelding van de reden voor de vertraging, expliciet aan betrokkene te worden meegedeeld. Mocht de genoemde termijn niet haalbaar blijken te zijn, dan behoort het bestuursorgaan betrokkene vóór het verstrijken van die termijn opnieuw te benaderen en hem een nieuwe termijn te noemen. Overigens zijn er bijzondere categorieën van aanvragen waarvoor de norm dat het betrokken bestuursorgaan de indiener van de aanvraag in ieder geval binnen twee à drie weken een reactie dient te sturen, niet onverkort geldt. Te denken valt dan bij
17
voorbeeld aan periodiek terugkerende aanvragen van burgers op het terrein van huursubsidie, aan belastingaangiften en aan aanvragen waarvoor het betrokken bestuursorgaan een formulier heeft vastgesteld. Indien de burger vooraf door middel van een toelichting op het aanvraagformulier of eventueel via algemene of specifieke informatie is geïnformeerd over hetgeen hij kan verwachten met betrekking tot de procedure en de behandelingsduur is verzending van een behandelingsbericht niet per se nodig, zo lang de procedure althans op de gebruikelijke wijze verloopt.
3. Bezwaarschriften
3.1. Wettelijke bepalingen Artikel 7:10 van de Awb bevat de termijn waarbinnen een bestuursorgaan dient te beslissen op een bezwaarschrift. De hoofdregel luidt dat binnen zes weken wordt beslist. Deze termijn is vier weken langer indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13, eerste lid, van de Awb is ingesteld.
Op grond van het derde lid van artikel 7:10 kan het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste vier weken verdagen. Daarvan moet de indiener van het bezwaarschrift schriftelijk mededeling worden gedaan, door middel van een verdagingsbericht. Op grond van het vierde lid van artikel 7:10 is verder uitstel mogelijk voor zover de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad of ermee instemmen. Op grond van artikel 6:14, eerste lid, van de Awb behoort het bestuursorgaan waarbij een bezwaarschrift is ingediend de ontvangst daarvan schriftelijk te bevestigen. Indien een commissie over het bezwaar zal adviseren, behoort het bestuursorgaan dat in de ontvangstbevestiging mee te delen (artikel 7:13, tweede lid, van de Awb). In dit verband verdient nog vermelding dat onder andere de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) op dit punt afwijkende termijnbepalingen bevat. De inspecteur heeft een jaar de tijd om op een bezwaarschrift uitspraak te doen, terwijl hij met schriftelijke toestemming van de minister van Financiën de uitspraak nog eens voor ten hoogste een jaar kan verdagen (artikel 25, eerste en tweede lid, van de Awr). Overigens streeft de belastingdienst ernaar zoveel mogelijk conform de Awb te handelen, en bezwaarschriften binnen zes weken af te doen. Dit beleid is neergelegd in het Voorschrift Algemene wet bestuursrecht.
3.2. Uitwerking normen
Ontvangstbevestiging De datum van ontvangst van het bezwaarschrift markeert het begin van de wettelijke beslistermijn. Overschrijding van deze termijn heeft tot gevolg dat de indiener van het bezwaarschrift beroep kan instellen bij de rechtbank. Op grond van artikel 6:2, onder b, van de Awb wordt het niet tijdig nemen van een besluit voor de toepassing van wettelijke voorschriften over (bezwaar en) beroep immers met een besluit gelijkgesteld. Dit betekent overigens dat het bestuursorgaan in de ontvangstbevestiging wel dient te vermelden op welke datum het bezwaarschrift is ontvangen, ten einde betrokkene in staat te stellen te bepalen vanaf welke datum hij eventueel in beroep kan gaan in verband met het uitblijven van een beslissing. Een ontvangstbevestiging biedt, ook met het oog op doelmatigheid, het bestuursorgaan bij uitstek de gelegenheid om de indiener van het bezwaarschrift te
18
informeren over de behandelingswijze en de behandelingsduur van het bezwaarschrift. Redelijke wetsuitleg brengt naar het oordeel van de Nationale ombudsman met zich mee dat van het verzenden van een afzonderlijke ontvangstbevestiging eventueel kan worden afgezien indien het bezwaarschrift binnen uiterlijk twee tot drie weken na de ontvangst daarvan schriftelijk wordt afgehandeld. In die gevallen is met de verzending van zo'n afzonderlijk bericht van ontvangst niet een wezenlijk doel gediend. Uit de beslissing blijkt immers dat het bezwaarschrift is ontvangen. In alle andere gevallen behoort de verzending van een ontvangstbevestiging vaste praktijk te zijn. Vanwege het belang van de indiener van het bezwaarschrift om spoedig zekerheid te krijgen over de ontvangst van zijn bezwaarschrift, mag van een bestuursorgaan worden verwacht dat het betrokkene binnen uiterlijk twee weken een bericht van ontvangst zendt.
Beslistermijn
De Awb is duidelijk in de termijn die het bestuursorgaan mag nemen om op een bezwaarschrift te beslissen. Van een bestuursorgaan dat gebruik maakt van de mogelijkheid de beslissing te verdagen, mag gezien de aard van zo'n mededeling worden verwacht dat het een verdagingsbericht aan betrokkene zendt vóór ommekomst van de reguliere termijn van zes dan wel tien weken. Uit de memorie van toelichting op artikel 7:10 blijkt dat in de mogelijkheid van verdaging is voorzien voor bijzondere gevallen. Dit betekent dat een bestuursorgaan dat als vaste praktijk door middel van verdaging de reguliere beslistermijn met vier weken verlengt, niet in overeenstemming met de geest van de Awb handelt. Bovendien maakt een bestuurs- orgaan dat stelselmatig de reguliere (wettelijke) beslistermijn overschrijdt zich ongeloofwaardig. Dit geldt uiteraard a fortiori voor bestuursorganen die er stelselmatig niet in slagen binnen de via verdaging met vier weken verlengde termijn op bezwaarschriften te beslissen.
Instemmingsverzoek Op grond van het vierde lid van artikel 7:10 van de Awb is (na verdaging) verder uitstel mogelijk voor zover de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt. Uit deze voorwaarde van instemming blijkt dat het bestuursorgaan de betrokkene behoort te vragen om instemming. Van het bestuursorgaan mag worden verlangd dat het daad- werkelijk gebruik maakt van deze mogelijkheid indien het niet in staat is binnen de (verdaagde) termijn te beslissen. Een bestuursorgaan dat dit nalaat, doet immers - vaak onnodig - een met de wet strijdige situatie ontstaan. Evenzeer mag van het betrokken bestuursorgaan worden verlangd dat het betrokkene in bedoelde gevallen met een verzoek om instemming met verder uitstel benadert vóór het verstrijken van de beslistermijn. Dit kan zowel schriftelijk als telefonisch gebeuren. Van het bestuursorgaan mag worden verwacht dat het betrokkene bij deze gelegenheid uit eigen beweging informeert over de mogelijkheid van beroep bij de rechtbank in verband met het uitblijven van een beslissing binnen de (verdaagde) termijn.
19
4. Klaagschriften
4.1. Wettelijke bepalingen Op 1 juli 1999 is hoofdstuk 9 van de Awb in werking getreden. Dit hoofdstuk bevat (onder meer) een aantal minimumvereisten waaraan bestuursorganen bij de behandeling van klachten dienen te voldoen. Artikel 9:11 noemt de termijn waarbinnen een bestuursorgaan een klaagschrift dient af te handelen. De hoofdregel luidt dat een klaagschrift binnen zes weken na ontvangst wordt afgehandeld. Deze termijn is vier weken langer indien de klachtadviesprocedure van afdeling 9.3 van de Awb wordt gevolgd. Op grond van het tweede lid van artikel 9:11 kan het bestuursorgaan de afhandeling voor ten hoogste vier weken verdagen. Daarvan moet aan de klager en aan degene op wiens gedraging de klacht betrekking heeft schriftelijk mededeling worden gedaan, door middel van een verdagingsbericht. Voor de gevallen waarin een bestuursorgaan besluit een klacht niet in behandeling te nemen, geldt overigens een kortere termijn: op grond van artikel 9:8, derde lid, van de Awb wordt de klager zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van het klaagschrift daarvan in kennis gesteld. Verdaging is in dergelijke gevallen niet mogelijk. Op grond van artikel 9:6 van de Awb behoort het bestuursorgaan waarbij een klaagschrift is ingediend de ontvangst daarvan schriftelijk te bevestigen. Indien een persoon of commissie over de klacht zal adviseren, behoort het bestuursorgaan dat in de ontvangstbevestiging mee te delen (artikel 9:15, eerste lid, van de Awb). Van belang is in dit verband dat hoofdstuk 9 van de Awb in 2002 nog niet van toepassing was op de interne behandeling van klachten over de politie.
4.2. Uitwerking normen Ontvangstbevestiging Net als bij bezwaarschriften het geval is, geldt bij klaagschriften dat de wettelijke termijn waarbinnen het bestuursorgaan de klacht behoort af te handelen, begint te lopen na de ontvangst van het klaagschrift. Daarom dient in de ontvangstbevestiging de datum van ontvangst te worden genoemd; de klager kan dan nagaan wanneer de beslistermijn verstrijkt. Daarnaast zal het ook bij klachtprocedures vaak doelmatig zijn om in de ontvangstbevestiging alvast informatie te verstrekken over de behandelingswijze en over de behandelingsduur. Redelijke wetsuitleg brengt naar het oordeel van de Nationale ombudsman met zich mee dat van het verzenden van een afzonderlijke ontvangstbevestiging eventueel kan worden afgezien indien de klacht binnen uiterlijk twee tot drie weken na ontvangst van het klaagschrift wordt afgehandeld. De verzending van zo'n afzonderlijke ontvangstbevestiging heeft in dergelijke gevallen immers betrekkelijk weinig zin, aangezien uit de afhandeling blijkt dat het klaagschrift is ontvangen. In alle andere gevallen dient de verzending van een ontvangstbevestiging vaste praktijk te zijn. Ook hier mag van het betrokken bestuursorgaan worden verlangd dat het de klager binnen uiterlijk twee weken na ontvangst van het klaagschrift een ontvangstbevestiging stuurt.
20
Afhandelingstermijn Een bestuursorgaan dat gebruik maakt van de mogelijkheid van verdaging behoort de klager vóór het verstrijken van de reguliere termijn van zes dan wel tien weken een verdagingsbericht te sturen. Overigens geldt ook hier dat de wetgever de mogelijkheid van verdaging heeft gecreëerd met het oog op bijzondere gevallen. Net als bestuursorganen die de beslissing op een bezwaarschrift standaard verdagen, handelen bestuursorganen die bij klachtbehandeling als vaste praktijk gebruik maken van de verdagingsmogelijkheid van artikel 9:11 niet in overeenstemming met de bedoelingen van de wetgever op dit punt. Anders dan het geval is bij bezwaarschriften biedt de Awb ten aanzien van klaagschriften aan bestuursorganen niet de mogelijkheid tot verdere verlenging van de afhandelingstermijn. Dit betekent dat bestuursorganen alles op alles behoren te zetten om de wettelijk bepaalde termijn te halen. Indien een bestuursorgaan er desondanks niet in slaagt om een klacht vóór het verstrijken van de verdaagde termijn af te handelen, behoort dit bestuursorgaan de klager daarover in ieder geval tijdig - dat wil zeggen vóór ommekomst van die termijn - en onder vermelding van de reden van de vertraging te informeren en daarbij een zo kort mogelijke termijn te noemen waarbinnen de klacht wel zal worden afgehandeld. Het ligt tevens op de weg van het betrokken bestuursorgaan om de indiener van de klacht bij deze gelegenheid te wijzen op de mogelijkheid eventueel een klacht in te dienen bij de Nationale ombudsman.
5. Andere brieven
De categorie "andere brieven" omvat die brieven van burgers aan de overheid die niet zijn aan te merken als aanvraag, bezwaarschrift of klaagschrift in de zin van de Awb. De Awb bevat geen bijzondere bepalingen voor de behandeling van dit soort brieven. Voor zover er sprake is van voorschriften voor de behandeling van deze brieven gaat het doorgaans om richtlijnen, instructies of circulaires die niet zijn aan te merken als algemeen verbindende voorschriften. De normen die zijn geformuleerd in het rapport van de Nationale ombudsman van 18 december 1989 zijn nog steeds actueel voor deze categorie van "andere brieven". In het kort komen deze normen op het volgende neer. Gezien de enorme verscheidenheid aan onderwerpen die in brieven aan de orde kunnen worden gesteld, is het niet zinvol een concrete termijn te noemen waarbinnen bestuursorganen brieven behoren af te handelen. Daarom wordt als norm gehanteerd dat bestuursorganen brieven van burgers binnen een redelijke termijn behoren af te handelen. Het antwoord op de vraag of een afhandelingstermijn als redelijk valt aan te merken, is goeddeels afhankelijk van de inhoud van de brief, en zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld. Indien afhandeling van een brief naar verwachting niet binnen twee à drie weken mogelijk is, behoort het betrokken bestuursorgaan de briefschrijver binnen deze termijn van twee à drie weken een behandelingsbericht te sturen. Zo'n behandelingsbericht dient informatie te bevatten over de reden waarom directe afdoening niet mogelijk is, alsmede een indicatie van de termijn waarop afhandeling naar verwachting zal plaatsvinden. Daarnaast behoort het behandelingsbericht zodanige informatie te bevatten dat de briefschrijver op relatief eenvoudige en snelle wijze contact kan krijgen met de afdeling of ambtenaar die zich met de behandeling van zijn brief bezighoudt. Indien de in het behandelingsbericht genoemde afdoeningstermijn niet wordt gehaald, behoort het betrokken bestuursorgaan betrokkene vóór het verstrijken van die termijn een tussenbericht te sturen. Dit tussenbericht behoort informatie te bevatten over de
21
reden van de ontstane vertraging en een nieuwe termijn waarbinnen naar verwachting afhandeling van de brief zal plaatsvinden. Indien het noemen van zo'n termijn niet mogelijk is, dient dit gemotiveerd aan betrokkene te worden meegedeeld. Zoals in genoemd rapport van 18 december 1989 is aangegeven, zijn er verschillende categorieën van brieven waarvoor deze normen niet of niet zonder meer gelden. Te denken valt aan brieven die ter kennisneming worden toegezonden en aan brieven die worden toegestuurd in vervolg op eerdere correspondentie of in het kader van een lopende procedure. Het antwoord op de vraag of brieven uit deze laatste categorie afzonderlijke beantwoording behoeven, is afhankelijk van de inhoud daarvan. Indien zo'n brief een rappel inhoudt of een verzoek om informatie bevat over de stand van zaken in een lopende kwestie, is een snelle reactie van het bestuursorgaan doorgaans geboden.
6. Faxverkeer
Blijkens de jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht- spraak van de Raad van State van 16 mei 2000; AB 2000, 325) is verzending van een bezwaar- of een beroepschrift per fax mogelijk. De afzender van het faxbericht draagt in beginsel het risico indien er bij de verzending iets mis loopt. Het tijdstip van ontvangst van het faxbericht is, waar het gaat om fatale termijnen, bepalend voor de beoordeling van de ontvankelijkheid. Gelet op deze jurisprudentie is er in beginsel voor bestuursorganen geen reden om per fax ontvangen brieven op een andere wijze te behandelen dan per reguliere post ontvangen brieven. Dit uitgangspunt lijdt uiteraard uitzondering in de gevallen waarin het bestuursorgaan de beschikking dient te hebben over originele documenten.
7. E-mailverkeer
Inleiding
De mogelijkheid van elektronisch berichtenverkeer is betrekkelijk nieuw, maar heeft de afgelopen paar jaren een enorme vlucht genomen. Ook de overheid heeft inmiddels in het kader van haar contacten met burgers nadrukkelijk te maken gekregen met deze nieuwe communicatiemogelijkheid. Dit heeft de overheid onder meer gesteld voor de vraag naar de status van e-mailberichten en voor vragen naar de wijze van beantwoor- ding en archivering van e-mailberichten. Op 22 juli 2002 is bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel ingediend tot aanvulling van de Awb met regels over e-mailverkeer tussen burgers en bestuursorganen, de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer. Op 17 april 2003 is het wetsvoorstel ingediend bij de Eerste Kamer. Een van de uitgangspunten van het wetsvoorstel is dat burgers berichten elektronisch naar een bestuursorgaan kunnen verzenden voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is geopend. Geruime tijd daarvóór waren binnen de rijksoverheid al initiatieven genomen om normen op te stellen voor de omgang met e-mailberichten van burgers. Zo is in oktober 2000 op initiatief van de directeuren voorlichting van de verschillende ministeries een beleidsvoorstel "Gemeenschappelijk webbeleid" tot stand gekomen, met richtlijnen voor de afhandeling van e-mailberichten. Van belang is met name het initiatief van de secretarissen-generaal van de verschillende ministeries dat heeft geleid tot het "Richtsnoer E-mail gebruik t.b.v. de Rijksoverheid" van februari 2001. Dit richtsnoer is opgesteld door vertegen- woordigers van negen ministeries, en bevat onder meer richtlijnen voor de
---
beantwoording van e-mailberichten van burgers. Zoals blijkt uit de inleiding bij dit richtsnoer is het richtsnoer opgesteld ten behoeve van alle ministeries. Daarbij is uitdrukkelijk aangegeven dat bestaande regelingen voor de omgang met e-mail aan het richtsnoer moeten worden getoetst en dat als gevolg daarvan in een aantal gevallen bijstelling van departementale regelingen nodig is. Het richtsnoer bevat enkele basisregels voor de omgang met e-mail door de rijksoverheid. Op het punt van de beantwoording van e-mailberichten van burgers is bepaald dat binnen vijf werkdagen behoort te worden gereageerd op binnenkomende e-mailberichten. De afzender van het e-mailbericht behoort binnen deze periode antwoord te ontvangen dan wel een mededeling over de procedure die voor de behandeling van zijn e-mail wordt gevolgd. Drie jaar later, in april 2003, publiceerde het op initiatief van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties opgerichte platform burger@overheid een "e-mailgedragslijn voor overheden (zie bijlage 2) Deze gedragslijn stelt strengere normen aan de behandeling door overheidsinstanties van e-mailberichten van burgers dan genoemd richtsnoer. Zo bevat deze gedragslijn de bepaling dat de ontvangst van e-mailberichten per ommegaande wordt bevestigd en dat eenvoudige vragen binnen twee dagen worden afgehandeld. Voor complexe vragen is bepaald dat de afzender binnen tien werkdagen wordt geïnformeerd over de verwachte afhandelingstermijn. Gezien de vele vraagpunten die bestaan rond de omgang met elektronisch verkeer acht de Nationale ombudsman het van groot belang dat er duidelijke regels gelden voor de wijze waarop bestuursorganen met e-mailberichten behoren om te gaan, en dat deze regels in de praktijk zo consequent mogelijk worden toegepast. De inmiddels genomen initiatieven tot het opstellen van regels onderschrijft de Nationale ombudsman dan ook. Mede op basis van de inmiddels tot stand gekomen richtlijnen wordt hieronder een aantal normen geformuleerd voor de afhandeling van e- mailberichten van burgers door bestuursorganen. Uitgangspunt daarbij is dat bestuursorganen adequaat behoren te reageren op burgers die zich met een verzoek tot hen richten, ongeacht de vraag van welk medium die burgers zich daarbij bedienen.
Normstelling
Correspondentie per e-mail is laagdrempelig en snel. Degene die zich per e-mail tot een bestuursorgaan richt, zal in het algemeen ook een snelle reactie verwachten. In een groot aantal gevallen vormt het voeren van correspondentie per e-mail dan ook een zeer aantrekkelijk, en efficiënt, alternatief voor correspondentie per traditionele post. Beantwoording van ontvangen e-mailberichten per e-mail kan de termijn van afhandeling sterk bekorten, hetgeen bijdraagt aan een positieve beeldvorming van de overheid. Daarnaast kunnen de lasten van bestuursorganen aanzienlijk worden verlicht door e-mailberichten van burgers per e-mail te beantwoorden. Tegelijkertijd moet echter worden onderkend dat nog niet alle soorten van correspon- dentie zich voor beantwoording per e-mail lenen. Daarom zal steeds per categorie, en vaak zelfs van geval tot geval, moeten worden beoordeeld of beantwoording per e- mail de beste keuze is. Het ligt op de weg van de bestuursorganen om ieder voor zich te bepalen welke e-mailberichten per e-mail en welke op andere wijze dienen te worden beantwoord. Afgezien daarvan kunnen wel enkele algemene eisen worden gesteld aan de wijze waarop bestuursorganen op e-mailberichten van burgers behoren te reageren. In de eerste plaats is de Nationale ombudsman van oordeel dat bestuursorganen in beginsel de ontvangst van e-mailberichten behoren te bevestigen, en wel per e-mail. Het belang van een burger bij zekerheid omtrent de ontvangst van zijn elektronisch verzonden bericht weegt in het algemeen zwaarder dan de (beperkte) lasten die het
23
verzenden van zo'n bericht met zich meebrengt. Overigens voorziet ook het wetsvoorstel Wet elektronisch bestuurlijk verkeer (artikel 4:3a) in de verzending van een bevestiging van de ontvangst van een elektronisch ingediende aanvraag. Indien gebruik wordt gemaakt van geautomatiseerd aangemaakte ontvangstbevestigin- gen behoren deze per ommegaande te worden verstuurd. Indien een bestuursorgaan ervoor kiest niet met geautomatiseerd gegenereerde ontvangstbevestigingen te werken, kan een termijn van uiterlijk vijf werkdagen voor het verzenden van een ontvangstbevestiging worden aangehouden. In deze binnen vijf dagen te verzenden ontvangstbevestiging behoort te worden aangegeven op welke termijn een vervolgreactie kan worden verwacht. Indien dit een schriftelijke reactie zal zijn, dient dit betrokkene te worden meegedeeld. In dat geval dient hem in de ontvangstbevestiging tevens - indien dat uit het ontvangen e-mailbericht niet blijkt - om zijn postadres te worden gevraagd. Daarnaast behoort in de ontvangstbevestiging te worden vermeld tot welke afdeling of ambtenaar de betrokken burger zich eventueel kan wenden voor het verkrijgen van informatie over de stand van zaken. Indien vanwege de aard van de aangelegenheid van de burger mag worden gevergd dat hij een ondertekend document indient of zich om een andere reden schriftelijk tot het bestuursorgaan richt, dient dit in de ontvangstbevestiging te worden meegedeeld. De elektronisch te verzenden ontvangstbevestiging vervult aldus tevens de functie van behandelingsbericht. In de gevallen waarin per ommegaande een geautomatiseerd aangemaakte "kale" ontvangstbevestiging wordt verzonden, mag van het betrokken bestuursorgaan worden verwacht dat het de betrokkene binnen vijf dagen daarna een behandelingsbericht als hiervoor bedoeld doet toekomen. Van het (elektronisch) verzenden van een ontvangstbevestiging of behandelingsbericht kan overigens worden afgezien indien het e-mailbericht binnen vijf dagen na ontvangst daarvan daadwerkelijk wordt afgehandeld. Voor het overige gelden de normen die zijn gesteld voor de behandeling van de verschillende categorieën van brieven onverkort voor de behandeling van e- mailberichten. Dit betekent met name dat de burger tijdig een tussenbericht behoort te ontvangen indien de in de ontvangstbevestiging of het behandelingsbericht genoemde termijn dreigt te worden overschreden.
8. Randvoorwaarden
Bestuursorganen hebben vaak te maken met enorme stromen correspondentie. Te denken valt aan de vele honderdduizenden belastingaangiften en aanvragen om individuele huursubsidie die jaarlijks moeten worden verwerkt en de tienduizenden aanvragen om een verblijfsvergunning die elk een zorgvuldige behandeling vergen. Om de daarmee samenhangende werkprocessen in goede banen te leiden, zijn hulpmiddelen onmisbaar. In het kader van de behandeling van correspondentie van burgers is het van belang dat alle medewerkers van de ministeries die te maken hebben met de afhandeling daarvan de beschikking hebben over duidelijke en werkbare instructies. Dit stelt hen in staat correspondentie doelgericht en planmatig af te handelen. Daarnaast is het adequaat behandelen van grote aantallen brieven en dergelijke in de praktijk niet goed denkbaar zonder een geautomatiseerd registratie- en voortgangsbewakingssystemen. Dergelijke systemen maken het mogelijk om op efficiënte wijze inzichtelijk te maken waar zich eventueel knelpunten voordoen bij de afhandeling van correspondentie en om vervolgens snel te werken aan een oplossing
24
voor die knelpunten. Van bestuursorganen mag daarom worden verwacht dat zij de mogelijkheden die de moderne technologie op dit punt biedt daadwerkelijk benutten. Dit geldt uiteraard in het bijzonder voor bestuursorganen die hebben te maken met grote hoeveelheden correspondentie. Ten slotte is een zorgvuldige en vlotte eerste beoordeling van ontvangen poststukken van groot belang. Alleen langs deze weg kan worden gewaarborgd dat poststukken vervolgens snel worden doorgeleid naar de afdeling die met de afhandeling wordt belast.
25
Bijlage 2
Gedragslijn afhandeling e-mail van het platform burger@overheid
Op initiatief van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is het platform burger@overheid opgericht. Dit platform zet zich in voor "verbetering van de digitale overheid". Onder het motto "Altijd antwoord, tijdig antwoord" publiceerde het platform in april 2003 een "e-mailgedragslijn voor overheden". In deze gedragslijn staat het volgende: "...
A. Bereikbaarheid Elke overheidsinstantie is bereikbaar per e-mail. Een instantie die niet bereikbaar is per e-mail, maakt de reden van dit besluit bekend op de website.
B. Ontvangstbevestiging Bij binnenkomst van een e-mail wordt per ommegaande een ontvangstbevestiging gestuurd, tenzij de betreffende e-mail direct wordt afgehandeld. De ontvangstbeves- tiging geeft aan binnen hoeveel dagen na ontvangst van de e-mail een eerste reactie kan worden verwacht.
C. Afhandeling Bij de afhandeling van e-mail wordt onderscheid gemaakt naar eenvoudige en complexe vragen. Eenvoudige vragen hebben betrekking op bekende feiten of procedures, zoals openingstijden, parkeerregels, vergunningprocedures, etc. Dit soort vragen dient binnen twee dagen te worden afgehandeld. Complexe vragen of verzoeken kunnen meer tijd in beslag nemen. In dat geval wordt de afzender binnen 10 werkdagen geïnformeerd over de verwachte afhandelingstermijn. Wanneer een overheidsinstantie voorziet dat een toegezegde afhandelingstermijn niet kan worden nagekomen, stelt zij de afzender hiervan direct op de hoogte en geeft een nieuwe termijn af.
D. Archivering E-mail wordt op een goede en veilige manier gearchiveerd, volgens dezelfde regels die gelden voor brieven.
E. Richtlijnen Elke overheidsinstantie hanteert heldere richtlijnen voor de afhandeling van e-mail. Burgers kunnen hier kennis van nemen via de website van de betreffende instantie. Ook worden burgers geïnformeerd over de wijze waarop klachten over de behandeling van e-mail kunnen worden ingediend.
F. Openbaar maken van prestaties Elke overheidsinstantie meet regelmatig haar prestaties met betrekking tot de afhan- deling van e-mail en maakt deze openbaar, bijvoorbeeld via publicatie op haar website of in haar jaarverslag..."
26
---- --