De Voorzitter van de Tweede Kamer
Datum Uw brief Ons kenmerk
(Kenmerk)
BZ 2004-1055 M
Onderwerp
VBTB-evaluatie
Aanpassing begroting en jaarverslag
In 1999 is met de nota Van Beleidsbegroting Tot
Beleidsverantwoording een nieuwe begrotingsopzet
aangekondigd (VBTB). In genoemde nota werd een
begroting voorgesteld die in de eerste plaats
zou uitgaan van het beleid dat men wilde
bereiken en niet van het geld dat zou worden
uitgegeven. De VBTB-operatie was primair bedoeld
om het de Tweede Kamer eenvoudiger te maken om
de begroting en het jaarverslag met elkaar te
kunnen vergelijken en vervolgens het beleid van
het kabinet te beoordelen. De eerste
VBTB-begroting is ingediend voor het
begrotingsjaar 2002. In mei 2000 werd, in de
eerste VBTB-voortgangsrapportage, aangekondigd
dat in 2004 een evaluatie zou worden uitgevoerd.
Hierbij ontvangt u deze evaluatie.
Aanbevelingen
VBTB is gestart als een operatie die primair
gericht was op de presentatie van de begroting
en het jaarverslag, maar VBTB is uitgegroeid tot
een instrument om een doelmatiger overheid te
bevorderen. In de evaluatie komen beide aspecten
aan de orde. De aanbevelingen van de evaluatie
hebben dan ook betrekking op beide onderdelen (§
5.6, bladzijde 53 e.v.). Geadviseerd wordt nu om
de twee doelstellingen - een toegankelijke
begroting en de bevordering van een doelmatiger
overheid - niet met één instrument te
realiseren. Maak een toegankelijke begroting en
een betere verantwoording door deze toe te
spitsen op de autorisatie- en controlefunctie en
bevorder de doelmatigheid door het beleid en de
beleidsnota's inhoudelijk beter te onderbouwen
en door een betere evaluatieprogrammering. Het
kabinet onderschrijft de aanbevelingen van de
VBTB-evaluatie op hoofdlijnen en gaat de
uitvoering ter hand nemen.
Voor wat betreft de begroting zijn deze
aanbevelingen reeds in concrete voorstellen
omgezet, die het kabinet graag met u verder wil
bespreken. In de evaluatie komt duidelijk naar
voren dat de begroting als dik en ontoegankelijk
wordt ervaren. Daarom wordt geprobeerd om bij de
eerstkomende begroting (over 2006) en
jaarverslag (over 2004) een aanzienlijke
verbetering te bereiken. Ook de overige
aanbevelingen zullen tot concrete voorstellen
leiden die in de loop van volgend jaar naar de
Kamer worden gestuurd. Het betreft hier met name
een aanpassing van de Regeling Prestatiegegevens
en Evaluatieonderzoek.
Begroting en Jaarverslag
De voorstellen beogen bovenal de
toegankelijkheid en leesbaarheid van begroting
en jaarverslag te vergroten. Met de
VBTB-operatie is de artikelindeling zodanig
aangepast dat de begroting doelgeoriënteerd is
geworden. Niet langer bepalen de instrumenten
(subsidies, personeelsuitgaven, materiële
uitgaven enz) de artikelindeling maar de
doelstellingen. Deze belangrijke verworvenheid
blijft uiteraard behouden. Voorts vormt de
beleidsagenda de introductie van de begroting en
daarna komen de beleidsartikelen. Ook dit blijft
zo.
Bij het opstellen van de nieuwe
begrotingsvoorschriften zijn de volgende
uitgangspunten gehanteerd.
1. De functie van de begroting en het
jaarverslag is autorisatie respectievelijk
déchargeverlening. De Kamer geeft met het
aannemen van de begroting toestemming om geld te
mogen uitgeven en met het jaarverslag wordt aan
de minister décharge verleend.
2. De VBTB-structuur wat betreft
doeloriëntatie blijft gehandhaafd, doch
prestatiemeting dient wel zinvol en relevant te
zijn.
3. Begroting en jaarverslag dienen
zelfstandig leesbare documenten te zijn.
4. Een betere evaluatieprogrammering van
beleidsevaluatie op het niveau van algemene of
operationele doelstellingen en van onderzoek
naar de effecten van beleid.
Functie begroting en jaarverslag
De begroting en het jaarverslag worden aan het
parlement aangeboden ter autorisatie
respectievelijk ten behoeve van
déchargeverlening. De afgelopen jaren heeft de
overheid via de begroting en het jaarverslag ook
invulling gegeven aan 'volledigheid en
transparantie', zonder daarbij een expliciete
keuze te maken. Hierdoor zijn de begroting en
jaarverslag omvangrijke documenten geworden. De
expliciete keuze voor de primaire functie van
begroting en jaarverslag leidt tot een strengere
selectie van te presenteren informatie.
De toegankelijkheid van de begroting wordt niet
vergroot indien elk onderdeel van het beleid in
de begroting zeer uitgebreid wordt toegelicht.
Dit wordt namelijk veelal gedaan in
beleidsnota's, voortgangsrapportages en
beleidsevaluaties. Helaas moeten we constateren
dat in de begrotingen grote passages uit
beleidsnota's worden gekopieerd waarmee de
leesbaarheid van de begroting wordt geschaad.
Voor de begroting is van belang wat de
beleidsvoornemens voor dat jaar impliceren; dat
dient te worden toegelicht. De begroting dient
vooral te verwijzen naar de relevante
beleidsdocumenten. Met een slimme toepassing van
internet wordt het mogelijk om deze verwijzingen
direct op te roepen.
Zinvol en relevant
In de tweede plaats blijft de VBTB-structuur
gehandhaafd, doch prestatiemeting dient wel
zinvol en relevant te zijn. Met het handhaven
van de VBTB-structuur wordt bedoeld de
doeloriëntering van de begroting. Het
kwantificeren van de algemene doelstelling werkt
inspirerend en vergemakkelijkt de autorisatie-
en verantwoordingsfunctie. Echter in sommige
gevallen leidt verdergaande kwantificering niet
tot toegevoegde informatie. Vormvereisten met
betrekking tot operationalisering en
kwantificering, zoals nog voorgeschreven voor de
begroting 2005, worden derhalve deels verlaten.
Even belangrijk als meetbare doelstellingen is
daarom dat er een overtuigende onderbouwing is
voor de wijze waarop de operationele
doelstellingen en de ingezette instrumenten
bijdragen aan de algemene doelstelling. Een en
ander leidt tot introductie van het criterium
'zinvol en relevant'.
Zelfstandig leesbaar
Als derde uitgangspunt is geformuleerd dat
begroting en jaarverslag zelfstandig leesbare
stukken blijven. Al eerder is gememoreerd dat
begrotingen veel herhalingen van beleidsnota's
bevatten. Deze overlap moet beperkt worden, maar
de begroting (het schriftelijke stuk) moet
absoluut zelfstandig leesbaar zijn. Bij de
beraadslagingen moet alleen op basis van het
schriftelijke stuk besloten kunnen worden.
Evaluatieprogrammering
Naast de WWW-vragen dienen de probleemanalyse en
de onderbouwing van de rol van de overheid nog
sterker onderdeel te worden van de reguliere
beleidsvoorbereiding. Dat is een belangrijke
uitdaging voor de komende jaren. Alleen door
beleid inhoudelijk van te voren goed te
onderbouwen, kan achteraf in het jaarverslag
worden beoordeeld of de concrete acties die de
overheid in het vooruitzicht is gesteld ook zijn
uitgevoerd, en kan met evaluatieonderzoek worden
getoetst of de veronderstellingen die aan het
beleid ten grondslag liggen juist waren.
Het inhoudelijke beter onderbouwen van beleid
vereist niet alleen dat de kwaliteit van de
beleidsvoorbereiding moet verbeteren, maar ook
de beleidsevaluatie achteraf. Het sinds 1991
geldende voorschrift dat beleidsevaluatie een
vast onderdeel moet vormen van ieder
beleidsproces dient onverminderd van kracht te
blijven. Wel dient er wat te veranderen aan de
vormgeving van de evaluatiefunctie om te
waarborgen dat er sprake is van
evaluatieonderzoek dat goed én bruikbaar is.
Het huidige beleid rond beleidsevaluatie, zoals
vastgelegd in de Regeling Prestatiegegevens en
Evaluatieonderzoek (RPE), schrijft een dekkende
programmering van evaluatieonderzoek van staand
beleid voor, eens in de vijf jaar (ex-post
evaluatie). Daarnaast moet bij
beleidsvoorstellen altijd een gedocumenteerde
afweging worden gemaakt of een ex ante evaluatie
zinvol is, dat wil zeggen een onderzoek naar de
toekomstige effecten van beleid. In de praktijk
is gebleken dat te weinig ex-post onderzoek is
gericht op de effecten van beleid, maar ook dat
een dekkende programmering van
evaluatieonderzoek naar effecten niet haalbaar
en niet zinvol is. Verder vindt - afgaande op de
gegevens in het Evaluatie Overzicht
Rijksoverheid (EOR) - ex ante onderzoek niet of
nauwelijks plaats.
Het kabinet kiest op basis van de conclusies en
aanbevelingen uit de VBTB-evaluatie voor een
opzet van de evaluatiesystematiek die beter
tegemoet komt aan het praktische probleem dat
onderzoek naar de effecten van overheidsbeleid
niet altijd mogelijk is. Want ook wanneer een
grondige ex-post beleidsevaluatie niet mogelijk
is kan aan de hand van een aantal kernvragen
'nut en noodzaak' van bestaand of voorgenomen
beleid worden nagegaan. Daarnaast worden
handvaten geboden voor de programmering van
onderzoek naar de effecten van beleid waar dat
mogelijk en zinvol is. Ten tweede zijn
verbeteringen voorgesteld in de programmering en
de opzet van evaluatieonderzoek naar de effecten
van beleid.
Concrete voorstellen voor de programmering van
beleidsevaluaties op het niveau van algemene of
operationele doelstellingen kunt u tegemoet zien
in de komende ontwerpbegrotingen (2006). Bij de
uitvoering kan worden voortgebouwd op de
taakoperaties die op dit moment in het kader van
het Programma Andere Overheid (PAO) plaatsvindt.
De voorgestelde wijzigingen in de
evaluatiesystematiek zullen hun weerslag krijgen
door de RPE aan te passen. Dit geldt tevens voor
de uitwerking van aanbeveling 10 uit de
VBTB-evaluatie gericht op de waarborging van de
kwaliteit van niet-financiële informatie.
Concrete uitwerking naar de begroting 2006
· De begrotingstoelichting blijft
beginnen met een beleidsagenda. De beleidsagenda
is afgelopen jaar veel beleidsmatiger geworden
doordat een aansluiting is gelegd met het
Regeerakkoord. Wel moet in de beleidsagenda een
heel duidelijke onderbouwing worden gegeven van
de belangrijkste wijzigingen t.o.v. de
voorgenomen uitgaven uit de meerjarige
toelichting. Hiervoor wordt een standaardtabel
voorgeschreven. Deze mutaties maken in één
oogopslag duidelijk welke beleidsmatige
wijzigingen worden voorgesteld.
· Na de beleidsagenda komen de
beleidsartikelen in de begroting. De structuur
van een beleidsartikel wordt strakker
voorgeschreven. Voorgesteld wordt om de tabel
budgettaire gevolgen van beleid een meer
prominente positie te geven. Deze tabel volgt
voortaan direct na de toelichting op de algemene
doelstelling. Na de tabel budgettaire gevolgen
van beleid worden de operationele doelstellingen
opgenomen. Hiervoor is een tabel voorgeschreven,
waarin deels verplichte, deel facultatieve
gegevens worden opgenomen. Verplicht zijn een
korte omschrijving en toelichting op de
doelstelling (doelstelling en motivering), welke
instrumenten worden ingezet, welke concrete
activiteiten de overheid onderneemt en welke
prestaties worden geleverd. Indien zinvol en
relevant dient de tabel te worden aangevuld met
gegevens over doelgroep, planning, basiswaarden,
streefwaarden, prestatie-indicatoren en
eventueel verwijzingen naar relevante
beleidsnota's en beleidsevaluaties.
· Bij een internetversie van de
begroting kunnen deze verwijzingen worden
gebruikt om direct door te "klikken" naar de
relevante passages uit de beleidsnota's en
beleidsevaluaties (zie verder onder begroting op
internet).
· Voorgesteld wordt om de
verdiepingsbijlage uit de begroting en het
jaarverslag te laten vervallen. De
verdiepingsbijlage bevat een "verticale"
toelichting van de begrotingsstanden, dwz een
toelichting van een uitgave op een artikel van
begroting op begroting. Veel belangrijker is om
te volgen wat er met een uitgave op een
begrotingsartikel gebeurt nadat een begroting
door het kabinet is ingediend. Met de
voorstellen over begroting op internet kan
worden bereikt dat veel eerder en veel
toegankelijker de begrotingsstanden gevolgd
kunnen worden.
· Vanaf de begroting 2006 wordt
voorgesteld om sommige gegevens, zoals nu
opgenomen in bijlagen alleen op internet aan te
bieden. Dit geldt bijvoorbeeld voor het
overzicht van moties en toezeggingen aan de
Tweede Kamer. Door publicatie op internet kan de
inhoud hiervan vaker worden bijgehouden. Nu
wordt deze slechts één keer per jaar
gepubliceerd (begroting). Ook voor andere
gegevens geldt dat internet een betere medium is
voor publicatie dan de begrotings- en
verantwoordingsstukken.
Zoals uit voorgaande blijkt heeft een aantal
voorstellen betrekking op de beleidsartikelen.
Graag wil ik begin 2005 aan de hand van
uitgewerkte voorbeelden van beleidsartikelen per
departement aan uw Kamer tonen wat de effecten
zijn van de nieuwe aanpak. Een eerste uitwerking
daarvan voor een beleidsartikel per begroting
treft u hierbij als voorbeeld aan.
Concrete uitwerking naar het jaarverslag
· Voorgesteld wordt om het jaarverslag
te beginnen met een beleidsverslag waarin vooral
de beleidsontwikkelingen van het verslagjaar
worden geanalyseerd in het licht van de lange
termijndoelstellingen, zoals opgenomen in de
beleidsagenda. Hiermee wordt geprobeerd een
inhoudsvoller jaarverslag te krijgen.
· In het jaarverslag wordt een terugblik
gegeven op de opmerkelijke verschillen en de
belangrijkste beleidsresultaten. Financiële
informatie en niet-financiële informatie dienen
duidelijk van elkaar onderscheiden te zijn. Tot
nu toe gebeurde dit door een beleidsverslag op
te nemen met zowel financiële als
niet-financiële informatie en daarnaast een
jaarrekening met alleen financiële informatie.
In het jaarverslag 2004 verdwijnt deze dubbele
vermelding, doordat de financiële informatie uit
de jaarrekening in verkorte vorm wordt
geïntegreerd in het beleidsverslag. De
jaarrekening bestaat dan alleen uit de
verantwoordingsstaat, saldibalans en financiële
informatie over diensten die een
baten-lastenstelsel voeren.
Begroting op internet
Het doel van 'Begroting op internet' is het
verhogen van de informatiewaarde van
begrotingen. Dat wordt bereikt door een website
te realiseren die relevante informatie over de
rijksbegroting ontsluit.
Dit sluit uitstekend aan bij de doelstelling van
PAO om de hele overheid efficiënter en beter te
laten werken, onder meer door slimmer gebruik te
maken van ICT. Zowel de toegankelijkheid van de
financiële informatie van het rijk als de
transparantie van de overheid zullen toenemen.
Door 'Begroting op internet' maakt de overheid
steeds meer uit eigen beweging informatie
openbaar.
De begrotingen zijn op dit moment te vinden op
de site www.rijksbegroting.minfin.nl. Ook de
budgettaire nota's staan hier. De ambitie is om
in de komende jaren stapsgewijs meer informatie
te ontsluiten en dat op een
gebruikersvriendelijke manier te doen.
Het idee is om onder andere nota's,
amendementen, moties en toezeggingen,
kamervragen over de begrotingen, actuele
begrotingsstanden, adviezen van de Raad van
State enz. enz. in onderlinge samenhang op één
website te publiceren zodat deze informatie voor
alle gebruikers gemakkelijk toegankelijk is. Met
onderlinge samenhang wordt bedoeld dat er goede
hyperlinks worden gerealiseerd, zodat als in een
begroting wordt verwezen naar een nota, deze met
een muisklik op te roepen is. Ook hierover wordt
u nog nader geïnformeerd.
Mijns inziens komen de voorgestelde maatregelen
tegemoet aan de wens van uw Kamer om te komen
tot meer compacte, politieke en toegankelijke
begrotings- en verantwoordingsdocumenten. Zoals
eerder aangegeven, wil ik daarover graag nog met
uw Kamer over van gedachten wisselen.
DE MINISTER VAN FINANCIËN
G. Zalm
Bijlagen:
- Eindrapport VBTB-evaluatie, Lessen
uit de praktijk
- Voorbeeldartikelen per ministerie:
o Algemene Zaken
o Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
o Buitenlandse Zaken
o Defensie
o Economische Zaken
o Financiën
o Justitie
o Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
o Onderwijs, Cultuur en Wetenschap:
Onderwijsachterstandenbeleid
Informatie- en communicatietechnologie
o Sociale Zaken en Werkgelegenheid
o Verkeer en Waterstaat
o Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer
o Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Ministerie van Financiën