Inleiding tijdens het Festival der Bestuurskunde
Inleiding door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
dr. C.P. Veerman, tijdens het Festival der Bestuurskunde, Groenekan, 3
maart 2005
Dames en heren,
De organisatoren van dit Festival hadden geen betere plek kunnen
uitkiezen voor de gelegenheid. Want Fort Voordorp, eens onderdeel van
de Nieuwe Hollandse Waterlinie, weerspiegelt bij uitstek het onderwerp
van vandaag: utopisch verlangen.
In het geval van dit ruim 125 jaar oude fort en de verdedigingslinie
waar het onderdeel van uitmaakte ging het om de utopie van de
veiligheid. Nederland waande zich veilig achter de ondoordringbaar
geachte watervlakten die de Vesting Holland moesten beschermen. In
1871, het jaar dat het fort in gebruik werd genomen, een aannemelijke
gedachte. Maar wie had in die tijd kunnen vermoeden dat de vijand
zeven decennia later over een luchtvloot zou beschikken? Zo bleek de
veiligheid die de Nieuwe Hollandse Waterlinie had moeten bieden een
utopie: 'Een niet te verwezenlijken ideaal,' om de eerste betekenis
van het woord in de Grote Van Dale aan te halen.
Vandaag wil ik de gelegenheid te baat nemen om met u van gedachten te
wisselen over sturingsfilosofieën, met name waar het de wisselwerking
tussen samenleving en overheid betreft. Wat verwacht de maatschappij
van het openbaar bestuur? En wat wil de overheid op haar beurt van de
burger? Zijn de verwachtingen aan beide zijden niet te hoog gespannen?
Is er misschien sprake van een 'teveel van het goede,' van utopische
veronderstellingen? Ik wil de komende 20 minuten proberen een aantal
voorzetten te geven om de discussie over deze vragen in een
stroomversnelling te brengen.
Ik wil daarbij niet in de val trappen van de spreekwoordelijke
generaals, die bezig zijn met het winnen van de vorige oorlog. Ik zal
mijn betoog daarom zoveel mogelijk plaatsen in het hier, het nu, en in
de toekomst.
Dames en heren!
De overheid - en daarmee bedoel ik de politiek en het openbaar bestuur
op alle niveaus - is de weg kwijt. Tenminste, als we geloof willen
hechten aan de mening van de leden van het 'commentariaat', de
stamgasten rond de borreltafels van talkshows en opiniepagina's.
Het gebouw van Thorbecke moet op de schop, heet het. De goed opgeleide
burger heeft geen boodschap meer aan een bevoogdende overheid die
opereert vanuit het principe daddy knows best. De ontwikkelingen in de
samenleving volgen elkaar zo razendsnel op dat verkiezingen om de vier
jaar een anachronisme lijken. Voor Maurice de Hond, nooit te beroerd
om een knuppel in het hoenderhok te gooien, reden om begin dit jaar
radicale ideeën te spuien over vormen van directe democratie. In een
tijd dat iedereen continu om zijn of haar mening wordt gevraagd - via
de telefoon tijdens het avondeten, mondeling tijdens de zaterdagse
boodschappen, en 24 uur per dag via het internet - lijkt dat op het
eerste gezicht zo gek nog niet.
Diametraal tegenover De Hond staat PvdA-senator Han Noten.
'Bestuurders denken dat ze moeten doen wat het volk wil (
),' zegt Noten in Trouw (27 januari 2005). 'Alsof er voor elk probleem
een laatje kan worden opengetrokken. Dat is een grote illusie.'
Volgens de voorzitter van het sociaal-democratisch smaldeel in de
Eerste Kamer ontbreekt het de huidige generatie hype-gedreven politici
en bestuurders aan de vaardigheid 'om te gaan met onzekerheden en toch
besluiten te nemen omdat zij een langetermijnperspectief hebben.'
Wat denkt u, zou de waarheid weer eens in het midden liggen?
Dames en heren!
Laat me eerst een korte schets geven van de ontwikkelingen in de
relatie tussen burgers en overheid gedurende de laatste halve eeuw.
De twee decennia na het einde van de Tweede Wereldoorlog worden
gekenmerkt door de wederopbouw van ons land en Europa. In al zijn
verzuiling is het land toch eensgezind en overzichtelijk. Ieder lijkt
dezelfde hoofddoelstellingen te onderschrijven: nooit meer oorlog,
nooit meer honger, een einde aan economische depressies met de daarbij
behorende sociale uitsluiting; het ging de mensen om de door Franklin
D. Roosevelt op 6 januari 1941 gelanceerde Four Freedoms, 'vrijheden
van' - twee daarvan betroffen vrijwaring van angst en armoede.
In die tijd groeide de rol van de overheid, die zorgde voor rust,
groei en zingeving. Traditie, de kerken en politieke partijen
fungeerden als disciplinerende mechanismen.
Daar kwam tegen het eind van de jaren zestig behoorlijk de klad in.
Het waren de dagen van wat ik nu maar even 'anti-regentisme' noem, van
ongebondenheid, van het afschudden van de beklemming van de zekerheden
die kerk, staat en politiek te bieden hadden.
De laatste dertig jaar draait alles vooral om de individuele persoon:
die deelt zelf zijn leven in, neem het heft in eigen hand en laat zich
zijn persoonlijke overtuigingen niet meer voorschrijven door de
onderwijzer, de dominee, de dokter of de minister.
Toch kent deze periode een vreemde paradox. In weerwil van al dat
individualisme en al die permissiviteit - burgers eisen 'de vrijheid
tot' handelen naar het hun goeddunkt - groeit de overheid als kool. We
zien een spectaculaire groei van opgelegde solidariteit, van
staatszorg, van milieuzorg en centralisatie van het openbaar bestuur.
Via wet- en regelgeving, die een groot aantal zaken tot op negen
cijfers achter de komma voorschrijft, krijgt de overheid een steeds
sterkere greep op burgers en ondernemers.
Bedenk daarbij wel dat de overheid indertijd de wens van de
meerderheid van de burgers volgde. Die organiseerden zich in een
overvloed aan maatschappelijke belangengroepen - van de
Waddenvereniging tot de Consumentenbond - die de wensen van hun
achterban bij parlement en overheid deponeerden om ze in wet- en
regelgeving te laten codificeren.
En nu? Hoe willen we verder in een tijd waarin Nederland volgens
NRC/Handelsblad-commentator Henk Hofland lijkt te zijn veranderd in
een 'open inrichting'? Welke ordening, welke beginselen en mechanismen
zouden ons moeten disciplineren? Hoe moet de verhouding tussen burger
en overheid eruit zien?
Dames en heren!
Laat me de laatste vraag het eerst proberen te beantwoorden. Staat u
mij toe daarbij de sturingsfilosofie van het ministerie van LNV
centraal te stellen.
Om te beginnen: de belangrijkste opdracht in politiek en bestuur is
het vormgeven van de kunst van het samenleven. Besturen zie ik als het
organiseren van maatschappelijk vertrouwen. Vertrouwen betekent het
creëren van een gevoelsbinding, een binding die het hart raakt en die
grenst aan liefde. Dat laten groeien van die binding is een niet zo
spectaculaire, maar wel essentiële en noodzakelijke opdracht. Maar hoe
doe je dat?
Dat leidt bijna als vanzelf tot de vraag: 'Waarom bestaat de staat?'
Wat moet een ministerie zelf doen, en wat kan het onder welke
voorwaarden overlaten aan andere organisaties zoals bijvoorbeeld de
Zelfstandige Bestuursorganen (ZBOs)?
Ik weet niet of u wel eens gehoord hebt van het begrip 'incomplete
contracten.' Dat komt uit de economie en houdt in dat overeenkomsten
tussen twee partijen eigenlijk nooit volledig kunnen zijn, dat er
altijd sprake zal zijn interpretatieverschillen. Daarom loont het voor
organisaties - en dat kunnen ondernemingen zijn, maar ook openbare
bestuurslichamen - om dingen zoveel mogelijk binnenshuis te doen of te
maken. In een dergelijk model geldt: 'de baas z'n wil is wet'; en
daarom kan er geen verschil van mening bestaan over hoe een bepaald
doel moet worden bereikt.
Maar er komt een punt waarop een organisatie zo groot wordt, en in een
zo ingewikkelde context opereert, dat het onmogelijk wordt om alles
zelf in de hand te houden. Dan moeten ze een beroep gaan doen op
leveranciers van buiten de deur. Op zo'n moment heb je contracten
nodig die haarscherp omschrijven wat er wanneer en waar geleverd moet
worden.
Ik vraag mij in gemoede af of de overheid in staat is dergelijke
voorwaarden te specificeren. Voorbeelden van recente privatiseringen -
de spoorwegen, het UWV, de energiesector, de gezondheidszorg - stemmen
mij niet optimistisch. Ik wil hierbij ook de rol van de Tweede Kamer
aanstippen; die stelt zich steeds meer op als mede-bestuurder, terwijl
haar eigenlijke taak toch een controlerende is. Dat maakt het proces
er niet transparanter op.
Als overheidsorganisatie zit je dus tussen Scylla en Charibdis, of,
zoals de Amerikanen dat zo mooi zeggen, between a rock and a hard
place. Enerzijds kunnen we niet alles zelf meer doen vanwege de omvang
van de organisatie, die tot een geweldige stroperigheid leidt;
anderzijds zijn er de nadelen van de inherent incomplete contracten
met de leveranciers van goederen en diensten van buiten de centrale
overheid.
Hoe kan de overheid tussen deze klippen doorzeilen? Ik zei net al dat
de belangrijkste opdracht voor bestuurders het 'organiseren van
maatschappelijk vertrouwen' is. Wat betekent dat in de praktijk? De
beste koers ligt volgens mij in het activeren van alle betrokkenen en
belanghebbenden; de stakeholders, om een modieuze term te gebruiken.
En dat activeren moet in een zo vroeg mogelijk stadium gebeuren; 'aan
de voorkant', zoals dat heet. Eergisteren had ik een aantal
gedeputeerden over de vloer voor een gesprek over het Groene Hart. Hun
aanpak stel ik u tot voorbeeld: nog voor het eerste woord van het plan
geschreven is, zijn de provincies stad en land afgelopen om de wensen
van burgers en ondernemers te inventariseren. Zo laten we als overheid
zien dat we hun betrokkenheid en belangen serieus nemen. Dat neemt
natuurlijk niet weg dat het uiteindelijk aan die gedeputeerden is om
de knopen door te hakken.
Overigens: een niet onbelangrijk bijverschijnsel van deze methode is
dat ze een hoop heisa aan de 'achterkant' bespaart. Mensen die in een
vroeg stadium zijn geconsulteerd zijn nu eenmaal minder geneigd naar
de bestuursrechter te lopen.
Dat is waar het volgens mij draait in de participatiemaatschappij, een
paar weken geleden zo geestdriftig verdedigd door de
Minister-President: iedereen telt mee, maar tegenover ieders rechten
staan ook plichten.
Dames en heren!
Waar we bij LNV dus vanaf willen is de al-omvattende,
negen-cijfers-achter-de-komma-overheid die ik zojuist beschreef. Een
overheid die gedetailleerde wet- en regelgeving ziet als heilzaam
medicijn om de samenleving - of delen daarvan - van haar kwalen te
genezen. Een overheid die voor de maatschappij zorgt zoals een kloek
voor haar kuikens.
Dat zorgen voor, vind ik, is grotendeels passé. Het is geworteld in
een hiërarchische en technocratische opvatting over de rol van de
overheid. Die tijd, hoezeer sommigen er ook naar mogen terugverlangen,
is definitief voorbij. Let wel: zo'n verticaal ordeningsmechanisme,
zoals de Duitse socioloog en systeemtheoreticus Niklas Luhmann
(1927-1998) het noemt, heeft in sommige gevallen wel degelijk waarde.
Ik kom daar zo nog even op terug.
Liever dan op het hiërarchische model - Vadertje Staat - beroep ik mij
op een belangrijk beginsel uit de oude Griekse politieke filosofie:
dat het zelfsturend vermogen van mensen het uitgangspunt is van de
maatschappelijke vrijheidspraktijk.
Ik zie dat idee van zelfsturing graag weer in ere hersteld. Het
betekent dat burgers, ondernemers en bedrijfsleven zelf weer de
touwtjes in handen nemen, zonder de blik voor het minste of geringste
naar Den Haag te richten. 'Burgers moeten hun eigen
verantwoordelijkheid weer nemen,' noemt het regeerakkoord dat.
Nog afgezien van die wenselijkheid van zelfsturing en de
zelfontplooing die daaraan verbonden is: 'Den Haag' is ook niet in
staat om alle problemen zelf op te lossen. Ik heb het dan over ons
onvermogen om als een soort Alwetende elke problematiek te bevatten,
adequaat de juiste oplossingen te ontwikkelen en daarna een en ander
te handhaven zonder te vervallen in een politiestaat. Ik neem dan ook
afstand van het recente pleidooi van een aantal VVD-aanvoerders voor
een terugkeer naar een, in hun optiek, strengere staat. ZO eenvoudig
lijkt het niet.
Maar wat is de rol van die beperkt geëquipeerde overheid temidden van
al die zelfsturende burgers dan wel? In mijn visie moet de overheid
haar taak vooral zien als het ondersteunen van dat zojuist genoemde
zelfsturend vermogen. Partijen bij elkaar brengen, werken via de weg
van de overtuiging, niet die van confrontatie - in andere, deftiger
bewoordingen: zich gedragen als een horizontaal netwerkmechanisme. De
overheid moet de voorwaarden en ruimte scheppen om het zelfsturend
vermogen van de burger te versterken. Simpel gezegd: de problemen van
mensen en sectoren niet overnemen, maar ze een handje helpen om zelf
een oplossing te vinden.
Dames en heren!
Bij LNV hebben we dat veranderingsproces - van een verticale naar een
horizontale netwerkbenadering - proberen te vangen onder het motto:
'Van zorgen voor naar zorgen dat.' Ik kan u verzekeren dat de
zoektocht naar de praktische invulling van deze ogenschijnlijk simpele
slogan een onthutsend ingewikkelde queeste is, die mij en mijn
ambtenaren regelmatig slapeloze nachten - nu ja, rusteloze zondagen -
bezorgt. Ik beken u frank en vrij dat we er nog lang niet uit zijn,
maar wel kan ik u al wat voorbeelden geven van welke kant het op moet
gaan.
Eén van de manieren om mensen en bedrijven de ruimte te geven is het
wegnemen van maatregelen die hen belemmeren in hun zelfsturing. Daarom
werkt LNV nu hard aan het terugdringen van de administratieve
lastendruk en het elimineren van overbodige regelgeving. We streven
naar een afname van de lastendruk van 25 tot 30 procent ten opzichte
van het begin van deze kabinetsperiode. En vorige week konden we
bekend maken dat we meer dan 800 regelingen hebben afgeschaft. Dat is
ruwweg de helft.
We moeten mensen ook meer ruimte geven hun eigen leefwereld in te
richten. Daarom kiezen we in het plattelandsbeleid voor een
gebiedsgerichte, decentrale aanpak.
'Van zorgen voor naar zorgen dat' betekent ook dat het ministerie zich
inspant om maatschappelijke dialogen te stimuleren, (bijvoorbeeld
gezelschapsdieren, gewasbescherming): om mensen bijeen te brengen om
convenanten te sluiten die wet- en regelgeving deels overbodig maken.
Een ander voorbeeld: Duitsland heeft vorig jaar regelgeving ingesteld
met betrekking tot coëxistentie, het zij aan zij telen van
conventionele en genetisch gemodificeerde gewassen. De regels zijn
dermate draconisch dat geen Duitse boer het volgens mij nog in z'n
hoofd haalt genetisch gemodificeerde gewassen te telen.
Bij ons in Nederland hebben we deze kwestie vanuit een andere
invalshoek benaderd: een convenant tussen de sector, kritische
maatschappelijke groepen en de overheid. Dit convenant voorziet in
vrijwillige maatregelen die een perspectief bieden aan de telers van
genetisch gemodificeerde gewassen, terwijl het daarnaast de belangen
van biologische boeren en de maatschappelijke gevoeligheden
('Frankenstein Food') in acht neemt. Me dunkt dat zo'n convenant -
sluitstuk van een sectorinitiatief met de overheid als partner - verre
de voorkeur verdient boven omvangrijke en moeilijk te handhaven
wetgeving.
Dit alles laat zich samenvatten onder de fraaie term 'laatkracht', het
overlaten van zaken aan personen en partijen die prima in staat zijn
hun eigen boontjes te doppen. De burger is nu zelf aan zet!
Dames en heren!
Wat ik zojuist heb gezegd betekent niet dat LNV - al faciliterend - nu
zomaar alles aan burgers en bedrijven overlaat. Want er zijn een
aantal essentiële publieke taken waarvoor de overheid verantwoordelijk
is en moet blijven. Niet in de laatste plaats vanwege de inherente
incompleetheid van contracten waar ik het eerder over had.
Zo kunnen we de zorg voor de voedselkwaliteit met een gerust hart
grotendeels aan de sector overlaten. Maar de controle op de
voedselveiligheid blijft eerst en vooral een taak voor de overheid. En
bij ernstige uitbraken van dierziekten zal de overheid, mijns inziens
volkomen terecht, het roer stevig in handen houden. We ontwikkelen een
beleidskader voor toezicht op controle.
In dit soort gevallen bewijst overigens het verticale
sturingsmechanisme waar we het net over hadden zijn blijvende waarde.
Want dan is er sprake van brede maatschappelijke consensus over
waarden en doelstellingen, van een robuuste agenda die met de inzet
van de nodige expertise en middelen - machtsmiddelen waar nodig - kan
worden afgewerkt. Daadkracht dus.
Samenvattend: daadkracht waar nodig, laatkracht waar mogelijk.
Dames en heren!
Laat me tot slot nog een paar gedachten met u delen over de ordening
van de maatschappij als geheel.
Wat zijn mijn verdere oriëntaties in deze stormachtige tijden. Zijn we
niet wat aan het overreageren naar elkaar. Zie de reacties op Geert
Mak Gedoemd tot kwetsbaarheid. Wat dat betreft ben ik benieuwd naar de
discussie over het nieuwe liberale manifest voor de vrijheid. Ik heb
het nog maar vluchtig gelezen maar ik werd er niet geruster op dat
deze bijdrage de onrust en onzekerheid doet verminderen en zal
bijdragen aan de kant van het samenleven. Voor mij staan de volgende
begrippen centraal: vrijheid, democratie en traditie.
Wat is vrijheid? Vrijheid is adeldom die verplicht. Vrijheid is geen
excuus om ons los te maken en te voelen van de ander. (Het individu
wordt individueel). Integendeel, in vrijheid moeten wij juist omzien
naar de ander. Dat is waar de profeet Jesaja ons toe oproept wanneer
hij zegt: 'Is het niet: je brood delen met de hongerige/Onderdak
bieden aan armen zonder huis/Iemand kleden die naakt rondloopt/Je
bekommeren om je medemensen?/Dan breekt je licht door als de
dageraad.' (Jes. 58:7-8)
Vrijheid inspireert, biedt ruimte voor initiatief en ontplooiing; maar
de vrijheid van het individu is bepaald niet alleenzaligmakend. Ze
wordt ook begrensd, extern door de wet, intern door het geweten en het
fatsoen.
Over democratie en traditie - en het verband ertussen - het volgende.
De Engelse publicist en allesweter G.K. Chesterton (1874-1936) zei het
zo: 'Democratie zegt ons de opinie van een flinke kerel niet te
veronachtzamen, ook al is hij onze stalknecht. Traditie zegt ons de
opinie van een flinke kerel niet te veronachtzamen, ook al is hij onze
vader.'
Met andere woorden: democratie is de diep gewortelde overtuiging dat
iedereen gelijkelijk telt; en dat is een grote verworvenheid.
Democratie leert ons bovendien rekenschap af te leggen.
Van traditie wordt wel gezegd dat het 'de democratie der doden' is.
Traditie disciplineert: zij geeft ons het besef van de onvermijdelijke
gang van de geschiedenis, en, zoals wij christen-democraten het graag
zeggen: van Gods gang door de geschiedenis.
Voor ons gaat het niet om eigenstandige beheersing van de dingen maar
om het beheer van het door God geschonkene, dat we moeten doorgeven
aan volgende generaties. Dat betekent bouwen, bewaren en overdragen.
Dat veronderstelt een sterk historisch besef: het weten van wat is
geschied, van wat is gezegd en van wat is doorleefd.
Traditie is overigens weer actueel: zie bijvoorbeeld de opkomst van de
neo-conservatieven, het floreren van de Burke-stichting en dergelijke.
Zelfs uit de meest onverdachte bron komt steun voor het begrip
traditie: Willem Witteveen, hield onlangs in NRC/Handelsblad (29
januari 2005) een vurig pleidooi voor een linkse herwaardering van de
traditie. 'Beschouw tradities,' zo schrijft de Tilburgse politicoloog,
'als verworvenheden die geleidelijke maar soms radicale verandering
van binnenuit mogelijk maken.' Zo is het maar net, al heb ik als goed
christen-democraat mijn bedenkingen bij het woord 'radicaal'.
Want volgens mij maant traditie ons tot voorzichtigheid, bezonnenheid
en behoedzaamheid. Ze leert ons de methode van het stap-voor-stap, van
overleg en overdenking, begrippen die, misschien niet toevallig, ook
doorklinken in het nieuwe beginselprogramma van de Partij van de
Arbeid.
Vrijheid, democratie en traditie: langs die lijnen zie ik Nederland
graag functioneren. En dan moet ik denken aan wat iemand eens zei over
de oude CHU, reeds lang opgegaan in het CDA: 'traditielievend maar
niet bekrompen; bezonnen maar niet traag; voorzichtig maar toch
ondernemend; vrolijk maar niet uitgelaten.'
Een 'niet te verwezenlijken ideaal'? Dat mogen u en de geschiedenis
uitmaken. Aan mij en aan mijn collega's in het kabinet zal het in elk
geval niet liggen.
Ik dank u voor uw aandacht en wens u een inspirerende en vruchtbare
dag.
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit