Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Mevrouw drs. K.M.H. Peijs
Postbus 20901
2500 EX Den Haag
Betreft: Externe Adviesgroep Beoordeling Business Case Exploitatie Betuweroute
Bijlage: Eindadvies business case exploitatie Betuweroute
Den Haag, 21 maart 2005
Geachte mevrouw Peijs,
Bij brief van 14 juli 2004 heeft u de Externe Adviesgroep Beoordeling Business Case Exploitatie
Betuweroute (hierna: adviesgroep) verzocht advies uit te brengen over de methode van
beoordeling van de door Havenbedrijf Rotterdam en Pro Rail te presenteren Business case en over
deze Business case zelf. Het eindadvies van de adviesgroep vindt u als bijlage bij deze brief. Ik zal
hieronder de belangrijkste elementen van dat eindadvies aangeven.
Procedure
Op 23 februari 2004 heeft u Havenbedrijf Rotterdam uitgenodigd om samen met ProRail en
eventueel met andere partijen een Business case in te dienen voor een kostendekkende exploitatie
van de Betuweroute. De procedure van indiening en beoordeling van de Business case zijn
neergelegd in het Informatiedocument dodo 18 juni 2004, het Beoordelingskader dodo 29 oktober
2004 en de op 11 november 2004 bij de notaris gedeponeerde Referentiecase.
Op 30 november 2004 dienden Havenbedrijf Rotterdam en ProRail hun business case in. Zij vulden
die business case aan met addenda van 10 januari 2005, 14 januari 2005 en 2 maart 2005.
De adviesgroep heeft zich bij haar werkzaamheden geconcentreerd op inhoudelijke beoordeling
van de Business case. De adviesgroep concludeert echter op basis van de aan haar gerapporteerde
bevindingen en verstrekte documenten dat de procedure van indiening en beoordeling van de
Business case op zorgvuldige wijze is doorlopen, waarbij oak recht is gedaan aan de complexiteit
van een vraagstuk als de exploitatie van de Betuweroute.
Beoordelingsmethode
Kern van de door uw departement gehanteerde methode van beoordeling van de Business case
(waaronder begrepen de addenda die daaraan zijn toegevoegd) is de Referentiecase waaraan de
Business case is getoetst. Deze Referentiecase wil de weerspiegeling zijn van de exploitatie van de
Betuweroute zoals dele door een gemiddelde, goed beheerde onderneming IOU kunnen
plaatsvinden. De adviesgroep is van oordeel dat die beoordelingsmethode in beginsel deugdelijk is,
zowel vanuit economisch als vanuit juridisch perspectief.
Tegelijkertijd signaleert de adviesgroep, dat de de exploitatie van de Betuweroute de komende
jaren niet alleen projectrisico's zal kennen maar oak gekenmerkt zal worden door grate
marktonzekerheden. Die onzekerheden hebben onder meer betrekking op:
.de vraag of en welke doorlopende treinpaden kunnen worden aangeboden;
.de ontwikkeling van de vraag naar transportcapaciteit op de Betuweroute in relatie tot
andere vervoersmodaliteiten;
de vraag, hoe andere spelers op dele markt lith zullen ontwikkelen, en de vraag in welk
tempo en langs welke lijnen de liberalisering van de spoormarkt lith zal voltrekken.
Dergelijke marktonzekerheden zijn overigens oak verwerkt in de Reterentiecase. De adviesgroep is
van oordeel dat dele onzekerheden van zodanig gewicht zijn dat daaraan reeds op lith zeit de
conclusie moet worden verbonden dat in dit stadium langjarige gunning van de exploitatie van de
Betuweroute aan de markt ontraden moet worden; marktpartijen die de exploitatie van de
Betuweroute aangaan, zullen dele marktonzekerheden -naar verwachting van de adviesgroep -
vertalen in torse risicopremies, waardoor de Staat op dit moment onevenredig veel IOU moeten
betalen voor het vermarkten van dit exploitatierisico.
Business case
De adviesgroep is van oordeel dat een Business case is aangeboden met weinig commerciele inhoud
en onderbouwing. Het is een Business case zander een gedegen marktanalyse, met een
substantieel hogere overheidsbijdrage dan voorzien in de Referentiecase en, mede gezien de
concessieduur, een zware risicoallocatie richting de Staat. De inhoudelijke onderbouwing en
onderlinge samenhang van de plannen ontbreekt op veel belangrijke punten, met name:
.De Business case geeft onvoldoende invulling aan de door de markt gewenste kwaliteitssprong
van de primaire dienst, zijnde het aanbieden van complete treinpaden tussen de zeehavens en
industrie in Nederland enerzijds en het Europese achterland anderzijds, en dit mede met behulp
van buitenlandse partners.
.De Business case geeft geen gedegen, op onderbouwing vanuit de markt rustend, commercieel
plan. Met name ontbreekt een analyse van klantenwensen, concurrentieel aanbod, en
prijstelling per marktsegment.
.De Business case wentelt vrijwel aile exploitatierisico's af op de Staat.
De adviesgroep is dan oak van oordeel dat de gepresenteerde Business case geen goede basis
biedt voor onderhandelingen gericht op gunning van een langjarige concessie voor de exploitatie
van de Betuweroute. De slaagkans van een commercieel succesvolle exploitatie is onvoldoende
verzekerd, de prijs die van de Staat wordt gevraagd is te hoog en de bereidheid risico's te dragen is
te klein.
Verdere aanpak
Aangezien de adviesgroep de commerciele onderbouwing van de Business case onvoldoende vindt,
geeft de adviesgroep in dit advies haar visie op de exploitatie van de Betuweroute op basis van fen
marktanalyse (bijlage 2 van het eindadvies). De kern van dele marktanalyse is het volgende:
.De Betuweroute is slechts fen kleine schakel in mondiale en Europese logistieke ketens voor
het vervoer van goederen tussen verzenders en ontvangers. De verzenders en ontvangers van
goederen zijn niet ge.jnteresseerd in het specifieke Betuweroute deel van het spoor.
.De Europese spoormarkt komt in beweging als gevolg van de ingezette liberalisering. De
adviesgroep verwacht dat er de komende jaren marktpartijen zullen ontstaan die op Europese
schaal treinpaden gaan aanbieden. De exploitatie van de Betuweroute moet daarom worden
bezien met fen Europese -met name Duitse -bril.
.Er is voldoende marktpotentieel om van de exploitatie van de Betuweroute fen succes te
maken. Hiertoe is het noodzakelijk dat de kwaliteit van de treinpaden, de klantgerichtheid en
efficiency van het spoorgoederenvervoer van de zeehavens en industrie tot aan de terminals en
laad- en losplaatsen in Europa verder verbetert.
.Voor de exploitatie van de Betuweroute is marktkennis nodig om gericht te concurreren met
wegvervoer en binnenvaart, op die marktsegmenten en niches waar spoorvervoer sterk is of
kan worden ten aanzien van kwaliteit en prijs. Via fen afgewogen gedifferentieerde prijsstelling
kunnen de opbrengsten van de exploitatie van de Betuweroute worden gemaximaliseerd.
Aanbevelingen
1 De adviesgroep is van oordeel dat de gepresenteerde Business case onvoldoende basis biedt
voor onderhandelingen gericht op fen gunningsbesluit dat tot maximalisatie van de
kostendekkingsgraad kan leiden. De adviesgroep daft dan oak de aanbeveling
onderhandelingen gericht op uitgifte van fen vijftienjarige concessie aan Havenbedrijf en
ProRail achterwege te laten
2 De adviesgroep is van oordeel dat de onderhavige markt in fen zodanig pril stadium verkeert
en met zodanige exploitatierisico's is omgeven dat uitgifte van fen concessie voor de
commerciele exploitatie -dus voor rekening en risico van fen marktpartij -thans prematuur is.
De adviesgroep daft dan oak de aanbeveling voorshands te kiezen voor fen kortdurende
concessie met fen looptijd van drie a vijf jaar. Gedurende die kortere duur kan de markt
worden ontwikkeld. Vervolgens kan op basis daarvan, alsnog worden overgegaan tot uitgifte
van fen concessie voor langere duur.
3 De adviesgroep ziet geen reden te twijfelen aan de capaciteiten van ProRail inzake het
klassieke beheer van railinfrastructuur. De adviesgroep daft dan oak de aanbeveling dit voor
de duur van de kortlopende concessie toe te vertrouwen aan ProRail.
4 De adviesgroep is er niet van overtuigd dat ProRail momenteel over de commerciele
competenties beschikt om de beoogde marktontwikkeling op gang te brengen. De adviesgroep
meent verder dat er bij uitgifte van fen kortlopende concessie aan ProRail zo veel mogelijk
voor behoud van level playing field gewaakt moet worden, zulks met het DOg op uitgifte van
fen concessie voor commerciele exploitatie na ommekomst van de kortlopende concessie. In
verband daarmee daft de adviesgroep de aanbeveling in elk geval de volgende maatregelen te
nemen:
.Maatregelen gericht op versterking van de commerciele competenties, hetzij door de
afzonderlijke uitgifte van fen concessie voor het commerciele deel van de beheerstaak,
hetzij door van ProRail versterking van de commerciele functie te eisen.
.De kortlopende concessie zou verleend moeten worden aan fen specifiek voor de
Betuweroute bestemde dochtervennootschap, die tezijnertijd aan heruitgifte van de
concessie kan worden verbonden. Verzekerd moet zijn dat deze dochtervennootschap
voldoende wordt gefaciliteerd en in onafhankelijkheid fen commercieel beleid kan
ontwikkelen. Aanbeveling verdient oak de governance van deze dochtervennootschap zo te
laten inrichten dat op bewaking van level playing field wordt toegezien.
5 Bij heruitgifte van de concessie over drie a vijf jaar verdient het aanbeveling om zowel vanuit
juridisch als vanuit economisch en vervoerskundig perspectief opnieuw stil te staan bij de
volgende onderwerpen:
.de duur van de dan te verlenen concessie;
.de vraag of deze concessie fen ge'integreerde dient te zijn of in klassiek beheer en
commercieel beheer gesplitst moet worden;
.de uitgifteprocedure: onderhands of getenderd.
De adviesgroep vertrouwt erop u hiermee van fen zinvol advies te hebben voorzien.
Hoogachtend,
n_a~ens de leden van de Externe Adviesgroep'
,
H. Benjamins
Voorzitter Externe Adviesgroep Beoordeling Business Case Exploitatie Betuweroute
Leden Externe Adviesgroep Beoordeling Business Case Betuweroute
H. Benjamins,
"~
P. O. Vermeulen, M. L. Blokland,
l
Ministerie van Verkeer en Waterstaat