Verkenning van het krachtenveld en de rol van
de Wereldbank en het IMF
bij de totstandkoming en uitvoering van
Poverty Reduction Strategies
Case studies van Ghana, Tanzania en Vietnam
Inleiding
1.1. Verzoek Kamer
Tijdens het Algemeen Overleg in de Tweede Kamer op 14 september 2004 verzocht kamerlid Koenders de regering om zich in te zetten voor meer zeggenschap van ontvangende landen bij de totstandkoming van Poverty Reduction Strategies (PRS). Hij pleitte voor de mogelijkheid dat landen hun eigen keuze kunnen maken uit verschillende beleidsopties op basis van meerdere macro-economische scenario's, die zowel lokaal als door het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank (WB) zijn aangedragen.
1.2. Toezegging
Ik gaf aan dat de eigen keuze uit beleidsopties van ontvangende landen een deel van het gewenste maatwerk is. Veel van de ontvangende landen hebben goede Ministers van Financiën die alternatieven kunnen beoordelen, wat het debat met IMF en WB bevordert. In reactie op bovenstaand verzoek zegde ik de Tweede Kamer toe met een korte studie te komen met praktijkvoorbeelden over de rol van WB en IMF in een drietal landen, waaronder ook een Aziatisch land.
1.3. Opzet Verkenning
De opzet voor deze verkenning is om allereerst een beschrijving te geven hoe de PRS aanpak tot nu toe heeft gewerkt en wat de rol van de WB en het IMF hierin is geweest. Vervolgens wordt aan de hand van praktijkvoorbeelden op landenniveau beschreven in welke mate bij de totstandkoming van het Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) de civil society heeft deelgenomen aan het proces, of er alternatieve beleidsopties zijn besproken, of er voldoende ownership van het eigen PRSP is (geweest), wat de rol van WB en IMF is (geweest) bij de uiteindelijke keuze voor beleidsopties, en of het met IMF overeengekomen macro-economisch raamwerk voldoende ruimte biedt voor het eigen armoedebeleid. Aan het einde worden conclusies uit de bevindingen getrokken.
1.4. Methodologie
Voor de beschrijving van de praktijkvoorbeelden zijn vier vragen voorgelegd aan de ambassades in de drie landen:
1. Kan men spreken van een duidelijk zichtbare inbreng van civil society in het PRSP proces?
2. Zijn hierbij verschillende alternatieven naar voren gebracht en besproken?
3. Hebben IMF en WB een doorslaggevende invloed gehad op de uiteindelijke keuze van beleidsopties?
4. Biedt het met IMF overeengekomen macro-economische raamwerk voldoende ruimte voor het door het ontvangende land geformuleerde armoedebeleid?
Voor de verkenning is een selectie gemaakt uit de 36 partnerlanden waar Nederland een ontwikkelingsrelatie mee onderhoudt. De volgende factoren zijn hierbij meegewogen: de positie die het ontvangende land inneemt binnen het Nederlandse OS beleid; of het ontvangende land een eigen nationale armoedestrategie heeft ontwikkeld (Poverty Reduction Strategy - PRS) en ervaring heeft met de uitvoering daarvan, gekoppeld aan WB en IMF programma's; de beschikbaarheid van goede bronnen en informatie; en het verzoek van de Minister om ook een Aziatisch land te bestuderen. Dit heeft geleid tot de volgende landenkeuze: Ghana, Tanzania en Vietnam.
De tijd ontbrak om een uitgebreide studie te doen in de landen zelf, maar middels de geraadpleegde onderzoeken en evaluaties, en op basis van de gesprekken en feedback van de posten, de WB, en het IMF, is die stem op indirecte wijze wel gehoord. Met name de onafhankelijke evaluatie kantoren van WB en IMF hebben uitgebreid gebruik gemaakt van studies en reviews van onderzoeksinstellingen en maatschappelijke organisaties waaronder internationale Non Governmental Organisations (NGOs) zoals Oxfam en CIDSE.
De PRS aanpak bij WB en IMF
2.1. Oorsprong en stand van zaken implementatie PRS
In september 1999 onderschreven de Development and Interim Committees van de WB en het IMF een raamwerk om de armoedefocus van concessionele leningen van IMF en WB te versterken. De aanpak was gebaseerd op Poverty Reduction Strategies ontwikkeld door de landen zelf en verwoord in PRSPs. De onderliggende bedoeling was het ondersteunen van allesomvattende, door het land geleide inspanningen om de armoedefocus en de effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking in lage inkomenslanden (LICs) aan te scherpen, en om de samenwerkingsinspanningen van externe donoren bij deze strategieën aan te laten sluiten. Van PRSs werd verwacht dat ze 'country-owned' waren en tot stand gekomen in een participatief proces (met inachtneming van de opvattingen van parlementen en andere democratische organen, voor zover ze bestaan, de donorgemeenschap, civil society, en vooral de armen zelf), dat ze alomvattend waren in aanpak (het herkennen van de gecompliceerde aard van de oorzaken van armoede, van strategieën om deze armoede te verlichten en van de noodzaak van een coherent macro-economisch raamwerk om deze strategieën te ondersteunen), en dat ze gebaseerd waren op een middellange en lange termijn perspectief met geschikte indicatoren voor monitoring aan de hand waarvan vooruitgang gemeten zou kunnen worden.
Op ongeveer hetzelfde moment leidde de 2000 Millenium Top van de Verenigde Naties (VN) tot de aanvaarding van de Millenium Declaration en de Millenium Development Goals (MDGs), aan de hand waarvan de internationale gemeenschap de vooruitgang van de belangrijkste ontwikkelingsdimensies zou kunnen meten. De consensus die bereikt werd in Monterrey in maart 2002 deed een beroep op ontwikkelingslanden om hun beleid en bestuur te verbeteren en op ontwikkelde landen om hun steun op te voeren d.m.v. meer en betere hulp en het openstellen van markten. Voor LICs is hun PRS het middel dat het landenbeleid, de programma's, en de behoefte voor (geld)middelen verbindt met de MDGs. De PRS aanpak biedt het raamwerk waarbinnen de verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden van zowel LICs als van hun donoren, en zoals verwoord in de Monterrey consensus, worden geoperationaliseerd.
Momenteel voeren 45 landen een PRS uit, waarvan 24 landen minimaal één jaarlijks voortgangsrapport hebben geschreven. Voor deze 45 landen (waaronder 24 Nederlandse partnerlanden) is de gemiddelde uitvoeringsperiode ongeveer twee jaar. Drie landen zijn vergevorderd in het schrijven van een geheel gereviseerde "tweede generatie" PRSP. Elf landen (waarvan 3 partnerlanden) hebben een 'interim' PRSPs geschreven als voorloper op een PRSP. Het overgrote deel van LICs zonder PRSP zijn LICs "under stress", zogenaamde LICUS landen (vaak post conflict landen).
2.2. Bevindingen WB en IMF voortgangsrapportages en onafhankelijke evaluaties
Sinds 2002 wordt jaarlijks door WB en IMF staf een gezamenlijke voortgangsrapportage gemaakt over de uitvoering van het PRS-proces. In de meest recente (september 2004) rapportage wordt aangegeven dat de PRS-aanpak de aandacht heeft doen richten op landenspecifieke uitdagingen om ontwikkelingsuitkomsten te verbeteren en armoede effectief te verlichten, en op effectievere ontwikkelings-samenwerking, waaronder meer hulp. Het aanpakken van analytische, institutionele en capaciteitsproblemen zal in bepaalde landen echter behoorlijk wat tijd en inspanning kosten. Armoedebestrijding is een proces waarbij bestaande machtsverhoudingen en gevestigde belangen worden doorbroken,. Het is niet realistisch van dit proces op korte termijn significante resultaten te verwachten.
In de zomer van 2004 hebben de onafhankelijke evaluatiekantoren van de WB (OED) en het IMF (IEO) hun studies gepubliceerd van het PRS (OED) en PRSPs en de PRGF (Poverty Reduction Growth Facility) (IEO).
Uit de OED bevindingen komt naar voren dat door het PRS-initiatief de armoedefocus in beleidsdiscussies, is verbeterd en de aandacht voor resultaten en effectiviteit van de hulpinspanning in LICs is versterkt. Het OED merkt echter ook een inherente spanning op tussen een door WB en IMF geleid initiatief met conditionaliteiten en de wens om een door het land zelf geleid proces aan te moedigen. Door deze spanning wordt het gewenste maatwerk voor het land belemmerd en de focus op planning en implementatieprocessen van het land zelf beperkt. Het OED raadt de WB aan om ruimte te scheppen voor meer maatwerk, te assisteren bij het onderzoeken van een breder terrein van beleidsopties en het helpen bepalen van duidelijkere partnerships rondom PRSPs met verantwoordelijkheden voor zowel donoren als partners.
Het IEO rapport kwam over het algemeen tot vergelijkbare conclusies. Daarnaast constateerde het rapport dat het PRS-proces geen brede discussie had gegenereerd van alternatieve macro-economische beleidsopties, mede omdat binnen het IMF zelf onduidelijkheid bestond over de eigen rol in het PRS-proces. Daarnaast schoten de meeste PRSPs tekort op het gebied van strategische prioriteitstelling en beleidsvorming, hetgeen de armslag beperkte om het PRGF aan te laten sluiten bij het PRSP.
2.3. Aanbevelingen en follow-up m.b.t. betere aansluiting
De Boards van WB en IMF onderschrijven de aanbeveling van de onafhankelijke evaluatiekantoren voor meer maatwerk. De PRS-aanpak moet pragmatischer en flexibeler worden uitgevoerd, rekening houdend met landenspecifieke omstandigheden en met de kerndoelstellingen van de PRS-aanpak. De Board van het IMF liet weten dat alleen in landen met een degelijk operationeel beleidsplan het PRGF nauw moet aansluiten bij het PRSP. In landen waar het PRSP nog niet uitvoerbaar is moet het IMF niet aandringen op nauwe aansluiting, maar zich meer richten op samenwerking om het macro-economisch raamwerk in het PRSP van die landen te versterken en zodoende toe te werken naar een mogelijke aansluiting. De PRGF mag door een grotere flexibiliteit echter niet ontkoppeld worden van het PRS proces.
Eveneens onderschreven de Boards van WB en IMF de aanbeveling dat er minder nadruk zou moeten komen op het schrijven van documenten maar meer op de eigen processen en rapportages, en op het verbeteren van de capaciteit van de landen om zelf beleidopties te ontwikkelen en te implementeren.
De Joint Staff Assessments (JSAs) worden geherformuleerd en zijn niet meer gericht op binaire beoordelingen (geschikt of ongeschikt voor WB/IMF financiering). Dit geeft veel landen namelijk de indruk dat hun country-owned PRSP aan een extern examen wordt onderworpen. Inmiddels zijn verschillende veranderingen aangebracht om een grotere flexibiliteit te introduceren. De JSA is vervangen door een Joint Staff Advisory Note (JSAN), die de nadruk legt op het leveren van structurele feedback aan de autoriteiten op enkele beleidshoofdpunten van hun PRSP en waarin de binaire beoordeling voor concessionele leningen is weggevallen. Daarnaast wordt het jaarlijkse PRSP voortgangsrapport vervangen door bestaande nationale voortgangsrapportages aan het parlement, waarbij lokaal overleg kan plaatsvinden over de elementen die daarin moeten worden opgenomen om een goed zicht te krijgen op de voortgang op armoedebestrijding. Deze rapporten worden niet meer bediscussieerd door de Boards van WB en IMF, maar slechts ter informatie aangeboden.
Verder was de Board van de WB het eens met de aanbeveling van de OED dat de WB een leidende rol moet vervullen in de ondersteuning van het land bij diens hulpmanagement. De CAS moet (het tijdpad van) het PRSP volgen en PRSCs moeten aansluiten bij de nationale begrotingscycli. De WB is verder van plan om resultaatgerichte CASs, die selectiviteit, aansluiting en coördinatie met andere donoren moeten helpen versterken, op korte termijn als standaard in te voeren
De staf van het IMF gaf aan dat het niet actief had deelgenomen aan het beleidsdebat tussen lokale stakeholders in het PRS-proces, mede gevoed door de algemeen heersende interpretatie onder IMF staf dat ownership 'zo min mogelijk bemoeienis' betekende. Ook de Board van het IMF was niet eenduidig over de rol die het IMF binnen het PRS-proces op zich moet nemen. Een pro-actievere rol in het publieke debat over macro-economische beleidsontwikkeling en implementatie lijkt gewenst, maar deze rol kan ook gezien worden als beïnvloeding van het politieke besluitvormingsproces van een land.
Ghana
3.1. Achtergrond
De Ghana Poverty Reduction Strategy (GPRS) is het belangrijkste raamwerk voor ontwikkelingsbeleid in het land. Het proces in Ghana is wat laat tot rijping gekomen. De eerste aanzet tot het document werd gedaan onder Rawlings in 2000 en dit proces kwam abrupt tot stilstand toen de oppositie in 2001 aan de macht kwam. Toen deze besloot de HIPC status aan te vragen begon het PRS proces in Ghana opnieuw.
3.2. Participatief proces
De coördinatie van de totstandkoming van het eerste GPRS wordt over het algemeen als zwak beschouwd. Dit geldt ook voor de coördinatie van de inbreng van civil society in dit proces. In de initiële fase van datavergaring is de inbreng van maatschappelijke groeperingen het meest duidelijk geweest. Consultaties zijn uitgevoerd in 36 gemeenten, 12 districten en 6 regio's waar vertegenwoordigers van de meest arme bevolkingsgroepen is gevraagd om in 'focusgroepen' plaats te nemen. De resultaten van deze focusgroepen, gecombineerd met eerdere resultaten uit participatieve armoedeanalyses (zoals bijvoorbeeld de 'Voices of the Poor'-studie van de WB) zijn gebruikt als basis voor de armoedeanalyse van het GPRS.
In de daaropvolgende fasen werd het proces minder transparant. Het schrijven van het GPRS werd uitgevoerd door vijf schrijfgroepen die gedomineerd werden door externe consultants, maar waar ook vertegenwoordigers van de private sector in zaten. Af en toe werd de hulp ingeroepen van nationale en internationale experts. Vooral de professionele Ghanese ontwikkelingsorganisaties verweten de regering achteraf dat zij onvoldoende in deze fase betrokken zijn geweest en dat daarmee ook civil society een te magere inbreng zou hebben. Er zijn wel enkele grootschalige bijeenkomsten georganiseerd maar deze leenden zich slecht voor een participatieve inbreng van de aanwezige NGOs. Overigens was de totstandkoming van het GPRS niet alleen voor deze organisaties een gesloten proces. Ook de vakministeries, het parlement en de lokale overheden hadden weinig mogelijkheid tot inbreng. Dit is opmerkelijk aangezien deze overheidsorganisaties het GPRS uiteindelijk moesten uitvoeren en, in het geval van het parlement, de uitvoering moesten controleren. In een analyse van het totstandkomingproces van het GPRS door de Ghanese NGO koepelorganisatie GAPVOD wordt de hand ook in eigen boezem gestoken: civil society organisaties waren te weinig pro-actief, te verdeeld en ontbeerden centrale coördinatie. In de woorden van de vice-voorzitter van GAPVOD, mw. Abrokwa: ' In terms of opportunities, civil society organizations must know for a fact that they will not come to them on a silver or copper platter. They must earn them'. Samenvattend kunnen de eerste fasen van de totstandkoming van het GPRS in Ghana beschouwd worden als een schrijftafelexercitie met weinig verbindingen naar het uitvoeringsniveau.
3.3. Alternatieve beleidsopties
Pas in een laat stadium van het GPRS, nadat de consultants het concept hadden overgedragen aan de politiek verantwoordelijken, werd de haalbaarheid tegen het licht gehouden. Het werd politici en ambtenaren van het Ministerie van Financiën duidelijk dat men uitgegaan was van een veel te ruim inkomstenscenario dat niet binnen de duur van het GPRS (2002 - 2005) te realiseren viel. Deze mening werd ondersteund door analyses van het IMF. Een herschikking van het macro-economisch kader vond plaats in samenhang met een herschikking van de politieke prioriteiten in het document. De ministers van de regerende New Patriotic Party (NPP) van President Kufuor vonden dat in het concept het verkiezingsprogramma van 2000 onvoldoende terug te vinden was. De oude inkomstenraming werd nog wel gehandhaafd en ook bleef het merendeel van de plannen intact. Het GPRS kreeg een nadere uitwerking via de zogeheten 'Medium Term Priorities' en het waren deze prioriteiten die leidend werden voor de uitgavenramingen gebaseerd op een realistische inkomstenraming in de meerjarige Ghanese begroting. In feite bestond het uiteindelijke GPRS dus uit twee alternatieve scenario's: een niet geprioritiseerde lijst van alle noodzakelijke beleidsplannen gebaseerd op een maximaal inkomstenscenario en een prioritisering van de meest urgente (en electoraal ook meest interessante) onderdelen van de strategie.
3.4. Rol WB en IMF
IMF en WB hebben gedurende het proces een adviserende rol gespeeld. WB heeft een actieve rol gespeeld bij het overtuigen van de politiek verantwoordelijken van het belang dat donoren hechten aan het document. Op basis van onder andere IMF analyses is een realistisch inkomstenscenario vastgesteld. Het Ghanese kabinet heeft nadrukkelijk zelf en in een laat stadium de beleidsopties gekozen. Donoren zijn daar niet aan te pas gekomen. Uiteindelijk kende het GPRS een grote nadruk op infrastructuur die ten koste ging van projecten en programma's in de sociale dienstverlening. Niet alle donoren waren direct overtuigd van nut en noodzaak van deze prioriteitsstelling, maar het GPRS is door vrijwel alle donoren geaccepteerd als basis voor hun hulpprogramma's.
3.5. Ruimte eigen armoedebeleid binnen macro-economische raamwerk
Op basis van een realistisch macro-economisch raamwerk is de beleidsplanning ook meer realistisch geworden en is de prioriteitsstelling duidelijker geworden. Tegelijkertijd is het GPRS geschikt gebleken als flexibele strategie bij inkomstenmeevallers. Ghana heeft de afgelopen 2 jaar een aantal meevallers gekend in haar exportinkomsten (cacao en goud) en kende daarnaast een veel grotere zekerheid in donorinkomsten als gevolg van vergaande harmonisatie- en coördinatieafspraken in het kader van de begrotingssteun aan het land.
Dit jaar zal het herziene GPRS uitkomen en verwacht wordt dat dit nog veel meer zal werken met alternatieve inkomsten- en uitgavenscenario's waarbij het meerjarig begrotingskader MTEF (Medium Term Expenditure Framework) leidend zal zijn bij de jaarlijkse daadwerkelijke committeringen. Er is geleerd van de ervaringen uit 2002. De schrijfgroepen kennen nu een grotere betrokkenheid van ambtenaren, experts en professionele ontwikkelingsorganisaties. Wel laat de betrokkenheid van het parlement nog steeds te wensen over en zijn ook de decentrale actoren onvoldoende betrokken bij de totstandkoming. Donoren in Accra zullen met name op deze punten de totstandkoming van het herziene GPRS kritisch blijven volgen.
Tanzania
4.1. Achtergrond
Tanzania behoort tot één van de vier landen met een "tweede generatie" PRSP. Het eerste PRSP liep van 2001 - 2005 en PRSP II loopt van 2005 - 2008/09). Het eerste PRSP, tot stand gekomen in het kader van het HIPC initiatief en dus onder grote druk van de donorgemeenschap o.l.v. WB en IMF, zou oorspronkelijk maar voor 3 jaar gelden, maar er bleek meer tijd nodig voor de voorbereiding van PRSP II, dus de periode voor PRSP I werd verlengd tot medio-2005. Op 1 juli van dit jaar, als ook het nieuwe begrotingsjaar voor Tanzania ingaat, moet het PRSP II van start gaan. Deze nieuwe PRS is inmiddels zo verschillend van het vorige, dat men nu spreekt van de National Strategy for Growth and Reduction of Poverty (NSGRP), of kortweg de Tanzaniaanse benaming: MKUKUTA.
4.2. Participatief proces
In het eerste PRSP heeft de civil society niet tot nauwelijks bijgedragen aan gedachte- en beleidsvorming. Dat geldt ook voor het grootste gedeelte van het overheidsapparaat. Het Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) initiatief bood weinig ruimte voor uitvoerig overleg en veel van de donoren wisten ook niet wat er nu precies beoogd werd. WB en IMF wisten het wel en aan Tanzaniaanse zijde werd de beleidsvorming in handen gelegd bij een aantal topambtenaren van het Ministerie van Financiën.
Was het maatschappelijk middenveld niet tot nauwelijks betrokken bij de beleidsvorming en aanloop tot PRSP I, zij was dit duidelijk wel bij de uitvoering. Ter monitoring van het PRSP richtte de Tanzaniaanse regering het TAS op, de Tanzanian Assistance Strategy, die vooral de vooruitgang in armoedebestrijding in de 7 prioriteitssectoren diende te meten. Hiertoe werd ieder kwartaal één prioriteitssector tripartiet (overheid-maatschappelijk middenveld-donoren) doorgelicht. Naarmate het PRSP I vorderde lieten de NGOs steeds vaker van zich horen. Zij stelden morrend vast dat ze bij de beleidsvorming waren buitengesloten, maar nu wel medeverantwoordelijk werden gehouden voor de uitvoering.
De voorbereiding van het tweede PRSP werd over een geheel andere boeg gegooid. De overheid nam duidelijk het heft in handen. De verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming werd gelegd bij het Vice-President's Office en alle Ministeries werden verplicht 'mee te doen' door het opstellen van deelplannen. Veel aandacht werd besteed aan nationale consultatie (lokale overheden, vakbonden, media, religieuze groeperingen, vrouwen, jongeren, achterstandsgroepen, NGOs, etc.).
4.3. Alternatieve beleidsopties
Bij het eerste PRSP werden binnen de kleine 'club' van PRSP-opstellers maar weinig alternatieve beleidsopties diepgaand besproken. Uitgangspunt was en bleef macro-economische (en politieke) stabiliteit, waardoor HIPC gelden en andere besparingen beschikbaar zouden komen voor 7 prioritaire sectoren binnen de armoedebestrijding, t.w. gezondheidszorg, onderwijs, landbouw, (drink)water, rurale infrastructuur, wetgeving en (toegang tot) land. De prioritaire sectoren waren door de verschillende donoren in Tanzania gezamenlijk gekozen. Het te volgen (armoede)beleid binnen de gekozen sectoren zou dienen te worden geformuleerd binnen Sector Wide Approaches (SWAps) of baskets/pooled funds. Tevens werden er drie faciliteiten gecreëerd om het macro-beleid en de PRSP te ondersteunen: het PRGF van het IMF, de Povery Reduction Support Credit (PRSC) van de WB en het Poverty Reduction Budget Support (PRBS) van een aantal bilaterale donoren.
Inhoudelijk ziet de tweede PRS er ook geheel anders uit: de prioritaire sectoren worden losgelaten. Armoedebestrijding wordt nog duidelijker geplaatst binnen de context van economische groei - de National Strategy for Growth and Reduction of Poverty (NSGRP) - en de te ondernemen activiteiten worden gegroepeerd in drie clusters, te weten 'growth and equity', 'quality of life and social well being' en 'governance and accountability'. Inmiddels is de derde versie van het NSGRP gereed en door het parlement goedgekeurd. Het document wordt nu voltooid en zal aan de donoren voor ondersteuning en ter financiering worden aangeboden.
4.4. Rol WB en IMF
I.t.t. PRSP I speelden WB en IMF, evenals de rest van de donorgemeenschap, bij de totstandkoming van PRSP II een marginale rol. De tendens is nu ook dat de Tanzaniaanse regering zelf rekenschap verschuldigd is aan haar kiezers, eerder dan aan de donorgemeenschap. De donorgemeenschap mocht wel op iedere versie commentaar leveren, maar dit kon nooit meer dan oppervlakkig zijn, want de toon was door de Tanzanianen zelf reeds gezet. Momenteel is er een derde versie waar de donorgemeenschap commentaar op gaat leveren. Dat zal op een geconsolideerde en geharmoniseerde wijze gebeuren.
4.5. Ruimte eigen armoedebeleid binnen macro-economische raamwerk
Hoewel er in het tweede PRSP-proces dus duidelijk sprake is van ownership en de Tanzaniaanse regering het voortouw heeft genomen, is het nog maar de vraag of MKUKUTA op alle punten voor donorhulp kwalificeert. Het is een Tanzaniaans document, 'alles' staat er wel zo'n beetje in, maar het ontbreekt aan prioriteitsstelling, duidelijke analyse, politieke belofte (de parlementaire goedkeuring doet daar niets aan af of toe) en een afgeronde budgettering en financiering. Gehoopt wordt dat er vanuit Tanzania zelf aan het PRSP II meer zal worden bijgedragen dan ten tijde van het PRSP I - vooral vanuit de private sector -, maar het lijkt erop dat de donorgemeenschap toch weer voor het grootste gedeelte van het ontwikkelingsbudget zal opdraaien.
De donoren - WB en IMF voorop - bevinden zich nu dus in een spagaat. Het Tanzaniaanse ownership wordt gewaardeerd, maar de inhoud en insteek van de NSGRP minder. Er zal bij de eindbeoordeling dan ook wel een compromis worden gevonden. De donoren zullen de NSGRP loven als een goede kaderstelling, maar de financiering van het plan zal worden afgesproken in het kader van een te ontwikkelen Joint Assistance Strategy (JAS) en vooral door de 15 donoren van de PRBS nieuwe stijl (IMF, WB, AfDB, EU, Noo, Zwe, Den, Fin, VK, Ier, NL, Dld, Zwi, Can en Jap). Er staan de Tanzaniaanse regering en de donoren nog heel wat discussies te wachten, maar het proces loopt.
Vietnam
5.1. Achtergrond PRSP proces
Vietnam is een land dat reeds voor de start van het PRSP-proces een succesvol beleid voor armoedebestrijding voerde (een aantal MDG's, zoals halvering inkomensarmoede en algemeen lager onderwijs, is reeds gehaald). Voorts voert Vietnam een prudent begrotingsbeleid, heeft het een houdbare schuld en is niet hulpafhankelijk. Vietnam is in transitie van een strikt centraal planningsmodel naar een markteconomie dat 'op socialistische leest is geschoeid'. De PRSP speelt in op dit transitieproces.
5.2. Participatief proces
In Vietnam bestaat geen maatschappelijk middenveld zoals wij dat kennen. Vanwege de strikte controle van de éénpartijstaat komen onafhankelijke geluiden minder voor; veel maatschappelijke organisaties zijn gelieerd aan de staat. Er bestaan wel 'onafhankelijke' Vietnamese NGOs, maar die passen zelfcensuur toe en blijven binnen de bewegingsruimte die de staat hen gunt.
In de voorbereidingen van de PRSP zijn op verzoek van de overheid door de internationale NGOs in het land consultatieve bijeenkomsten georganiseerd. Dit was een novum voor Vietnam en er werd gretig gebruik van gemaakt. Ook staf van de ambassade in Hanoi heeft kunnen waarnemen dat er levendige en openhartige discussies plaatsvonden. Ook vond er een groots opgezette consultatie plaats in Hai Phong met circa 400 deelnemers. Dat uiteindelijk veel van de punten uit deze consultaties hun weg niet hebben gevonden naar de slottekst ligt aan de strikte planningsdiscipline van de staat: de PRSP moest dicht bij het eigen 5-jaarplan blijven. Deze hoge mate van ownership van de staat (de PRSP teksten werden in het Vietnamees geschreven en later in het Engels vertaald) had als keerzijde dat naar de mening van de donorgemeenschap elementen als milieu, gender en goed bestuur (met name burgerlijke en politieke rechten) wat onderbelicht bleven.
Vanwege het ontbreken van een 'civil society as we know it' is er geen zichtbare inbreng van het maatschappelijk middenveld. Wel heeft het PRSP-proces een aanzet gegeven tot consultatieve procedures die passen in de zeer langzame gang van Vietnam naar een meer open gemeenschap.
5.3. Alternatieve beleidsopties
Het consultatieve proces was in de Vietnamese context ongekend openhartig en vele alternatieven zijn besproken. Vanwege het strikte ownership van de overheid krijgen echter alleen alternatieven een kans die passen binnen de hervormingsplannen die de overheid (lees: het politbureau) heeft goedgekeurd. Die hervormingsplannen zijn breed: ze behelzen juridische, financiële en bestuurlijke hervormingen. De vrijheid om alternatieven te berde te brengen en te bespreken is verbeterd, maar uiteindelijk houdt de overheid strikt vast aan de eigen programma's. De doelstellingen van de hervormingsprogramma's en gerichte armoedebestrijdingsprogramma's zijn overigens in lijn met de MDGs.
5.4. Rol WB en IMF
Zoals hiervoor aangegeven had Vietnam een goed macro-economisch beleid en was reeds succesvol op het gebied van armoedebestrijding. Het 5-jarenplan 2001-2005 was reeds gestart en relevante programma's voor hervorming en armoedebestrijding waren in uitvoering. Er was dus weinig aanleiding voor het 'opdringen' van andere beleidsopties door de Bretton Woods Instellingen (BWI). Er is wel sprake van beleidsbeïnvloeding via de PRSC dat o.a. de hervormingsagenda steunt. De PRSC wordt door meerdere bilaterale donoren gecofinancierd, waaronder Nederland.
Op instigatie van de belangrijkste donor, Japan, is later een hoofdstuk m.b.t. transport en infrastructuur aan het PRSP document toegevoegd om het Japanse hulpprogramma beter te accommoderen. Deze voorkeur van Japan is echter niet strijdig met de prioriteiten van de overheid. IMF en WB hebben weinig invloed uitgeoefend op de beleidsopties.
5.5. Ruimte eigen armoedebeleid binnen macro-economische raamwerk
Gezien de macro-economische prestaties van Vietnam geldt er geen strikt IMF raamwerk. Het PRGF is in 2004 'verlopen', d.w.z. dat de laatste tranche niet is uitgekeerd vanwege een meningsverschil over een technische kwestie tussen IMF en de Vietnamese autoriteiten. Het Fonds blijft toch in Vietnam om technische assistentie te verlenen; het prudente beleid biedt namelijk genoeg aanknopingspunten voor verdere samenwerking. Overigens zal de robuuste economische groei en moeilijk bestrijdbare resterende armoede in de toekomst wel beleidsaanpassingen vergen: een duidelijk pro-poor beleid is geboden voor het 5-jarenplan 2006-2010. Vietnam heeft voldoende ruimte voor haar eigen armoedebeleid. De effectiviteit ervan in het verleden is geen garantie voor de toekomst.
Overigens zal er geen tweede PRSP-document komen, maar zal de PRSP integraal onderdeel uitmaken van het volgende 5-jarenplan voor 2006-2010. D.w.z. dat donoren in het consultatieproces voor het Vietnamese 5-jarenplan worden betrokken. Ook nu gaat het interne Vietnamese proces voor en zal de eerste versie een document in de Vietnamese taal zijn. In tweede instantie kunnen donoren hierop invloed uitoefenen in bijeenkomsten.
1. Conclusie
De hierboven beschreven praktijkvoorbeelden tonen aan dat sinds de start van de eerste PRSPs duidelijk voortgang is geboekt op het terrein van participatie. De verschillende maatschappelijke groepen hebben door het PRS-proces meer mogelijkheden gekregen om hun stem te laten horen, overigens niet altijd met het gewenste resultaat. In die gevallen waar in het eerste PRSP al sprake was van een breder gedeelde participatie, werd deze participatie nog niet als zodanig gereflecteerd in het uiteindelijke beleid. In tweede generatie PRSP landen wordt het ownership duidelijker opgeëist door de regering van het land en is deelname van civil society en andere stakeholders verbeterd. Het is van groot belang dat het PRS-proces maatschappelijk breed gedragen wordt en dat alle betrokken partijen de mogelijkheid krijgen tot een duidelijke inbreng. Wat hierin met name opvalt is een gebrek aan participatie door parlementariërs van de ontvangende landen in een vroeg stadium van het proces. Hierdoor wordt PRSP vaak als een te technocratisch planningsdocument gezien en ontbreekt een politieke discussie en besluitvorming over prioriteiten. Aansluiting bij nationale besluitvormingsprocessen en betrokkenheid van parlementen neemt overigens wel toe (maar nog niet voldoende) naarmate het PRS-proces vordert (o.a. in Vietnam en Tanzania). Dit is van belang, want juist het parlement heeft een rol bij de controle van de uitvoering van de PRSP en de hierbij aangesloten programma's.
De eindverantwoordelijkheid voor de formulering van de beleidsopties die binnen het macro-economisch raamwerk moeten passen, ligt bij de regering van een land. Het Ministerie van Financiën speelt als verantwoordelijke voor inkomstenramingen en het MTEF een belangrijke rol, hierbij geholpen door analyses en advies van IMF en WB. Uit de praktijkvoorbeelden blijkt dat daar waar meer participatie is, alternatieve beleidsopties steeds vaker worden meegenomen in het PRSP en de kwaliteit van de strategie verbetert. De beleidsprioriteiten van de zittende regering komen echter niet noodzakelijkerwijs overeen met de keuzes van andere belanghebbenden, w.o. NGOs en bilaterale donoren. Het zal in deze context van politieke besluitvorming zijn dat de betrokken partijen er met elkaar uit moeten zien te komen.
De invloed van IMF en WB wordt minder naarmate het PRS-proces in een land vordert en beter aan gaat sluiten bij autochtone processen. De onafhankelijke evaluaties van WB en IMF tonen aan dat er nog veel ruimte voor verbetering is in de rol die beide instellingen in het PRS-proces van ontvangende landen spelen om de perceptie weg te nemen dat hun procedurele voorwaarden en conditionaliteiten het PRS-proces bovenmatig beïnvloeden. Uit de feedback en de verschillende gesprekken bleek overigens dat regeringen zich in het nationale politieke proces nog wel eens willen verschuilen achter IMF en WB, met name daar waar de eigen beleidsprioriteiten niet overeen komen met de beleidsopties die belangengroepen en NGOs voorstaan.
Mijn observaties
Het PRS-proces is onder druk van de internationale gemeenschap door de WB geïnitieerd in de vorm van koppeling van schuldverlichting aan armoedebeleid. De invloed van WB en IMF op de start van dit proces is dan ook groot geweest, hetgeen heeft geleid tot de kritiek dat de basisprincipes van PRSP - participatie, prioriteitstelling, ownership - vaak worden ondermijnd door de druk vanuit de BWI. Gedurende de uitvoering van het PRS-proces is de invloed van lokale en internationale actoren echter gegroeid, waardoor PRSP meer onderdeel is gaan vormen van lokaal beleid en meer aansluiting tot stand is gekomen met lokale processen. De effecten hiervan zijn duidelijk waarneembaar in de wijze waarop de tweede generatie PRSP's tot stand komt. De 3 case studies geven hiervan goede voorbeelden. Ik juich dit toe. Het Nederlandse beleid is gericht op een nationaal ontwikkelingsproces, waarin alle relevante actoren hun rol kunnen spelen om armoede substantieel te verminderen.
De eerste aanpassingen n.a.v. de onafhankelijke evaluaties zijn reeds doorgevoerd, en meer moeten volgen op basis van de gezamenlijke PRS voortgangsrapportage die momenteel wordt uitgevoerd en in juni 2005 uit zal komen. Hierin moeten de bevindingen van de IEO en OED evaluaties centraal staan. Nederland is door haar grote betrokkenheid bij het PRS-proces door de WB benaderd om actief input te geven voor deze review, hetgeen inmiddels al geleid heeft tot opname in het review van aandacht voor capaciteitsopbouw bij parlementen. Ook zal een bijdrage van Nederlandse maatschappelijke organisaties worden georganiseerd.
De totstandkoming van een PRSP is een complex samenspel van stakeholders die vaak tegengestelde belangen hebben. Het is daarom niet realistisch om van een PRSP te verwachten dat die op korte termijn een totaaloplossing biedt voor het armoedeprobleem in een land. Het PRSP-proces is echter inmiddels wel het algemeen geaccepteerde traject waarbinnen de verschillende stakeholders samenkomen en hun eigen beleidsopties kunnen aanreiken en beargumenteren. Het IMF en de WB moeten hierbij - met in achtneming van de eigen nationale verantwoordelijkheid voor armoedebeleid - een transparante, coördinerende en katalyserende rol blijven spelen op hun beider terrein met meer oog voor maatwerk, coördinatie in het participatief proces, assistentie bij onderzoek naar alternatieve beleidsopties, en technische assistentie t.b.v. capaciteitsopbouw in de ontvangende landen. Nederland zal hierop blijven aandringen.
Om die rol te kunnen vervullen dienen beide organisaties over een sterke presentie op landenniveau te beschikken. Ik vind dat dit met name ten aanzien van het IMF kan verbeteren.
2. Informatiebronnen
. Recente PRSP evaluatierapporten van het Operations Evaluation Department (OED) van de WB en het Independent Evaluation Office (IEO) van het IMF;
. Recente (gezamenlijke) WB en IMF voortgangsrapportages en overige rapportages van WB, IMF en andere organisaties, w.o. het Commonwealth Secretariaat;
. Commentaren en feedback van onze ambassades in o.a. Accra, Dar es Salaam, Hanoi, Kampala en La Paz m.b.t. het PRSP-proces en de rol van WB en IMF in die landen;
. Interne track records, appreciatiekaders PRSP en multilateral monitoring surveys;
. Gesprekken bij de WB met:
o Landenprogramma coördinatoren en senior economen voor Ghana, Tanzania, Oeganda, en Vietnam
o de hoofdeconoom van de Poverty Reduction Group (PRM)
o de adviseur voor Country Economics (OPC)
o leden van het onafhankelijke Inspectie Panel
o het hoofd van het Operations Evaluation Department (OED)
. Gesprek bij het IMF met:
o het hoofd van het Independent Evaluation Office (IEO)
---- --
Ministerie van Buitenlandse Zaken