Graag bied ik u hierbij de reactie aan op uw verzoek van 4 maart 2005 met kenmerk 05-BuZa-18 inzake de Toetsingsconferentie van het Non-Proliferatie Verdrag (NPV) die van 2 tot en met 27 mei 2005 te New York zal plaatsvinden. Alvorens de Nederlandse inzet tijdens de NPV-Toetsingsconferentie toe te lichten, zal ik kort ingaan op de stand van zaken rondom de voorbereiding van de conferentie. Vervolgens zal ik ingaan op het internationale krachtenveld ten aanzien van een aantal specifieke onderwerpen dat in het kader van het NPV speelt, waarna ik de inspanningen van zowel Nederland als de Europese Unie om van de Toetsingsconferentie een succes te maken zal toelichten. Tenslotte zal ik kort vooruitblikken op de conferentie zelf, en op de Nederlandse inzet in New York.
Algemeen
Zoals bekend vinden NPV-Toetsingsconferenties eens in de vijf jaar plaats. Tijdens deze conferenties wordt de werking van het verdrag getoetst en wordt beoordeeld of de doelstellingen van het verdrag worden verwezenlijkt. De vorige NPV Toetsingsconferentie vond in 2000 plaats. Tijdens deze conferentie werd met consensus een slotdocument aangenomen waarin het belang van volledige en effectieve implementatie van het NPV voor de bevordering van internationale vrede en veiligheid werd onderstreept. Voorts werden nadere afspraken gemaakt met betrekking tot implementatie van het verdrag in alle drie pijlers van het NPV: ontwapening, non-proliferatie en het vreedzaam gebruik van nucleaire energie. Meest in het oog springende afspraak waren de zogenaamde 'dertien stappen op weg naar nucleaire ontwapening'. De Toetsingsconferentie in 2000 besloot tevens dat het toetsingsproces als zodanig moest worden versterkt door een specifiek mandaat te geven aan de Voorbereidende Commissie (PrepCom) in 2004 om aanbevelingen te doen aan de volgende Toetsingsconferentie in 2005.
Stand van zaken
De aanstaande zesde Toetsingsconferentie dient dus een evaluatie te geven van de ontwikkelingen op het gebied van non-proliferatie, kernontwapening en vreedzaam gebruik van kernenergie in de afgelopen vijf jaar, en zo mogelijk afspraken te maken voor de komende vijf jaar. De voorbereidende vergadering (PrepCom) in 2004 had hiervoor, als gezegd, aanbevelingen moeten doen. Zoals ik reeds schreef in mijn brief aan de kamer van 1 september 2004 (met kenmerk 29 200 V, nr 101) slaagde de PrepCom daar niet in. Er werd slechts overeenstemming bereikt over een beperkt aantal procedurele en organisatorische aspecten. Over bijvoorbeeld de agenda van de Toetsingsconferentie, of het aantal in te stellen 'subsidiary bodies' kon men het niet eens worden. Ik sprak hierover reeds mijn teleurstelling uit en gaf aan dat de vooruitzichten op een succesvolle Toetsingsconferentie mede daardoor niet rooskleurig waren. Tegelijkertijd onderstreepte ik dat het magere resultaat van de PrepCom niet noodzakelijkerwijs een mislukte Toetsingsconferentie hoefde te betekenen, gezien het onverwacht succesvolle verloop van de conferentie in 2000. Ook de daaraan voorafgaande PrepCom in 1999 was immers weinig succesvol.
De beoogde voorzitter van de Toetsingsconferentie, de Braziliaanse ambassadeur Sergio Duarte, consulteert momenteel nog intensief over de agenda en het werkprogramma van de conferentie. Zijn streven, dat door Nederland wordt gesteund, is om in de week voorafgaand aan het algemeen debat in informeel overleg overeenstemming te bereiken over de agenda, en vervolgens tijdens de eerste zittingsdag het werkprogramma aan te nemen. Idealiter zou dan tevens reeds overeenstemming zijn bereikt over de in te stellen subsidiaire organen (werkgroepen waarin met betrekking tot een specifiek thema besprekingen worden gevoerd). Tijdens zijn bezoek aan Nederland op 30 maart jl. lichtte ambassadeur Duarte de laatste stand van zaken met betrekking tot de voorbereidingen toe. Hij was voorzichtig positief over het bereiken van overeenstemming over de agenda en het werkprogramma. Over de in te stellen subsidiaire organen bestonden nog verschillen van inzicht tussen de verschillende door Duarte geconsulteerde partijen. Nederland heeft ambassadeur Duarte toegezegd de oprichting van deze organen te kunnen steunen als mag worden verwacht dat deze ook daadwerkelijk kunnen bijdragen aan het bereiken van een inhoudelijk resultaat. Nederland heeft ambassadeur Duarte er in meer algemene zin van verzekerd dat Nederland zijn aanpak om de conferentie tot een succesvol eind te brengen steunt en dat de Nederlandse delegatie graag bereid zal zijn nauw met hem samen te werken in New York om het welslagen van de conferentie te bevorderen.
Krachtenveld
Ondanks het vertrouwen in de beoogde voorzitter van de conferentie is er ook reden tot zorg. In de afgelopen vijf jaar heeft een aantal ontwikkelingen het bestaande non-proliferatie bouwwerk negatief beïnvloed. In de eerste plaats betreft het hier ernstige nalevingsvraagstukken: de ontdekking van een niet bij het Internationaal Atoomagentschap (IAEA) aangemeld nucleair programma in Iran, de aankondiging van Noord-Korea eind 2002 dat het uit het NPV zou treden, de recente verklaringen van datzelfde land dat het over nucleaire wapens zou beschikken, de ontdekking van het Khan-netwerk dat clandestien nucleaire technologie verhandelde, en tenslotte het nucleaire programma van Libië dat aan het licht is gekomen, hoewel er over Libië ook positief nieuws te melden valt. Daarnaast is er op het gebied van kernontwapening weinig vooruitgang geboekt: in de Ontwapeningsconferentie te Genève zijn nog steeds geen onderhandelingen aangevangen over een verdrag ter stopzetting van de productie van splijtstoffen voor explosiedoeleinden (Fissile Material Cut-off Treaty, FMCT), het Alomvattend Kernstopverdrag (Comprehensive Test Ban Treaty, CTBT) is nog steeds niet in werking getreden, en een aantal kernwapenstaten blijft zijn arsenalen moderniseren, hetgeen er niet op duidt dat zij er binnen afzienbare tijd afstand van zullen wensen te doen. Los van deze ontwikkelingen blijft het spanning in het regime veroorzaken dat India, Pakistan en Israël altijd buiten het NPV zijn gebleven.
In de ogen van sommige kernwapenstaten is het eigen bezit van kernwapens niet zozeer het probleem, maar ligt de prioriteit vooral bij het voorkomen van verdere verspreiding van kernwapens. Veel niet-kernwapenstaten zijn juist van mening dat te weinig voortgang wordt geboekt met het nakomen van de afspraken op het gebied van kernontwapening. Er dreigt dan ook een polarisatie bij de komende Toetsingsconferentie waarbij de oorspronkelijke 'uitruil' die aan het NPV ten grondslag ligt, te weten de belofte af te zien van het nastreven van kernwapens in ruil voor kernontwapening en vreedzaam gebruik van nucleaire energie, onder druk staat. De kans is aanwezig dat op het gebied van kernontwapening de in 1995 en 2000 overeengekomen 'Principles and Objectives' en '13 practical steps' op weg naar nucleaire ontwapening niet zullen kunnen worden herbevestigd, hetgeen door veel landen, waaronder Nederland, als achteruitgang zal worden gezien.
Nederlandse inzet
Nederland zet zich in voor een succesvolle Toetsingsconferentie, waarbij tenminste het belang van het NPV als hoeksteen van het mondiale systeem voor non-proliferatie en kernontwapening, en de centrale rol van het IAEA daarin, worden herbevestigd. Het belang van de tijdens de voorgaande Toetsingsconferenties gemaakte afspraken over het tegengaan van nucleaire proliferatie en bevordering van kernontwapening zou daarbij moeten worden benadrukt. Waar nodig en mogelijk zouden nieuwe afspraken moeten worden gemaakt om de dreiging die van (clandestiene) nucleaire wapenprogramma's uitgaat aan te pakken. Dit alles zou zijn weg moeten vinden in een bij consensus aanvaard slotdocument.
Gezien de druk waaronder het non-proliferatieregime momenteel gebukt gaat, is dit bepaald geen sinecure. Er zijn meerdere deelonderwerpen waarop het zeer lastig zal worden om consensus te vinden over de weg vooruit. Daarbij denk ik met name aan het CTBT, waarvan het overgrote deel van de verdragspartijen voorstander is, maar met name de Verenigde Staten een afwijkend standpunt inneemt. Zowel mijn voorganger als ikzelf hebben de Nederlandse zorgen over dit standpunt regelmatig bij de Amerikaanse regering onder de aandacht gebracht. Ik heb dit onderwerp onlangs ook in de Ontwapeningsconferentie te Genève aan de orde gesteld, waarbij ik tevens heb opgeroepen spoedig te starten met onderhandelingen over een FMCT en verder heb aangedrongen op voortgang in de discussie over nucleaire ontwapening. Tevens heb ik gepleit voor een grotere verantwoording en transparantie aan de zijde van de kernwapenstaten op het gebied van reducties in hun nucleaire arsenalen.
Ook de kwestie Iran zal de gemoederen tijdens de conferentie bezighouden omdat dit de kern van het NPV raakt: in hoeverre kan een land nog aanspraak maken op uitoefening van het onvervreemdbare recht op vreedzaam gebruik van kernenergie en gerelateerde activiteiten, indien ernstige twijfels bestaan of ditzelfde land zich wel houdt aan de verbodsbepalingen op het gebied van nucleaire proliferatie? In het kielzog van de discussies over Iran die de afgelopen jaren in de IAEA Bestuursraad zijn gevoerd, zijn in verschillende fora voorstellen gedaan om het recht op vreedzaam gebruik van kernenergie te conditioneren, teneinde de mogelijkheden om onder dit mom te werken aan een clandestien wapenprogramma te beletten. Zowel de Directeur Generaal van het IAEA, ElBaradei, als de Amerikaanse president Bush hebben in 2004 voorstellen gedaan om de splijtstofcyclus minder kwetsbaar te maken voor proliferatie. Deze voorstellen kwamen reeds kort maar niet conclusief aan de orde tijdens de PrepCom in 2004 (referte mijn brieven aan de kamer van 26 april en 1 september 2004, kenmerk buza 040151, respectievelijk 29 900 V, nr 101).
Ter uitwerking van deze voorstellen heeft een door DG Elbaradei ingestelde expertgroep inmiddels aanbevelingen gedaan over de mogelijke multilaterale benaderingen van de nucleaire brandstofcyclus, waaronder het onderbrengen van verrijkings- of opwerkingsactiviteiten in multinationale verbanden onder strikte controle van het IAEA (het zogenaamde MNA-rapport: 'Multilateral Nuclear Approaches'). Nederland verwelkomt dit rapport in algemene zin, maar acht, net als veel partners, de Toetsingsconferentie te vroeg om hierover reeds inhoudelijke besluiten te nemen. Nederland neemt actief deel aan de discussies binnen het IAEA en de Nuclear Suppliers Group (NSG) om de IAEA-waarborgovereenkomsten, inclusief een Additioneel Protocol, tot verificatiestandaard en voorwaarde voor levering van nucleaire technologieën te maken. De Toetsingsconferentie zou dit streven kunnen verwelkomen en ondersteunen. Binnen de context van het NPV zijn inmiddels ook voorstellen gedaan om uittreding uit het NPV-verdrag te bemoeilijken, of in ieder geval de politieke prijs daarvan te verhogen. Nederland verwelkomt deze laatste discussie, mits deze er niet toe leidt dat de facto een gebruiksaanwijzing voor uittreding wordt opgesteld.
Andere voorbeelden van initiatieven om nucleaire proliferatie te bemoeilijken zijn het door de Verenigde Staten geïnitieerde 'Proliferation Security Initiative' gericht op de onderschepping van verdachte ladingen - waaraan Nederland deelneemt -, VN-Veiligheidsraadresolutie 1540 tegen de verspreiding van massavernietigingswapens naar niet-statelijke actoren, en de Haagse Gedragscode tegen de verspreiding van ballistische raketten (HCOC). Deze op initiatief van Nederland in 2002 totstandgekomen gedragscode is het eerste multilaterale normatieve instrument op dit terrein en bestrijkt ook ballistische raketten die geschikt zijn voor het afleveren van een nucleaire lading. Nederland beoordeelt de verschillende initiatieven en eventuele deelname daaraan mede vanuit de doelstelling van effectief multilateralisme: indien er een probleem is dan dient daar daadwerkelijk iets aan te worden gedaan, waarbij het initiatief soms (zoals bij PSI en de HCOC) genomen moet worden door een kleinere groep kernlanden. Daarnaast moeten ook de overkoepelende structuren worden versterkt. Dit betekent dat het IAEA over afdoende financiële en personele middelen zal moeten kunnen beschikken om zijn belangrijke taken goed te kunnen verrichten. Verder is Nederland voorstander van een krachtige rol van de VN-Veiligheidsraad in gevallen waar het NPV ernstig wordt geschonden.
Tijdens de Toetsingsconferentie zal Nederland in eerste instantie in EU-kader opereren. Binnen de Europese Unie wordt gewerkt een Gemeenschappelijk Standpunt en een Gemeenschappelijke Verklaring. Nederland is van mening dat de Unie een belangrijke rol kan spelen tijdens de conferentie omdat de EU immers zowel kernwapenstaten, NAVO-leden als leden van de Nieuwe Agenda Coalitie (New Agenda Coalition, NAC) telt. Nederland zal de inspanningen van het Luxemburgse voorzitterschap van de Unie tot behoud van de eenheid binnen de EU actief ondersteunen.
In het verlengde van het EU-standpunt zal Nederland, evenals tijdens de afgelopen twee PrepComs, samen met Noorwegen en België een nieuwe versie van het zogenoemde 'NAVO-3 paper' indienen waarin het behoud van de integriteit van het NPV en het belang van voortgang op een aantal dossiers wordt onderstreept, en voorstellen voor compromistaal worden aangedragen. Getracht wordt wederom de steun voor dit paper onder de andere niet-kernwapenstaten binnen de NAVO te verbreden. Nederland zal verder onder meer met landen van de NAC in contact treden om de mogelijkheden van samenwerking ten behoeve van een succesvolle uitkomst van de Toetsingsconferentie te bezien. Deze samenwerking zou mede gebaseerd kunnen zijn op de VN-resolutie van de NAC in 2004, waar Nederland voor heeft gestemd (zie mijn antwoord op kamervragen van de leden Karimi, Koenders en Van Bommel, aanhangsel bij de handelingen nr 235, vergaderjaar 2004-2005).
Tenslotte zal Nederland, evenals bij voorgaande toetsingsconferenties, als lid van een informele groep van tien landen (Australië, Canada, Denemarken, Hongarije, Ierland, Oostenrijk, Nieuw-Zeeland, Noorwegen en Zweden) in Wenen een aantal papers met inhoudelijke aanbevelingen aan de voorzitter aanbieden, over met name de meer technische aspecten van de uitvoering van het NPV, zoals nucleaire veiligheid, waarborgenovereenkomsten en additionele protocollen, vreedzame nucleaire samenwerking en exportcontroles.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Dr. B.R. Bot
---- --
Ministerie van Buitenlandse Zaken