De Nederlandse Bank
Mr. J. Ph. W. Klopper, directeur van de Nederlandsche Bank
Speech van mr. J. Ph. W. (Flip) Klopper, 'De markt en de
toezichthouder: wie stuurt wie?', uitgesproken op 11 mei 2005 op de
algemene ledenvergadering van de Federatie van Onderlinge
Verzekeringsmaatschappijen in Nederland (FOV) te Apeldoorn.
'De markt en de toezichthouder: wie stuurt wie?'
1. De laatste tijd doet een gerucht de rondte. Dit gerucht betreft u. De toezichthouder
zou uit zijn op een consolidatie in de verzekeringssector. Hierbij wordt een parallel
getrokken met de consolidatieslag in de bankensector in de jaren ´90. Met dit doel
voor ogen zouden wij de toezichtseisen willen aanscherpen. Welnu, uw
ledenvergadering biedt mij een uitgelezen mogelijkheid om dit gerucht uit de wereld te
helpen. De Nederlandsche Bank is niet uit op consolidatie in de verzekeringssector en
ook niet op een onnodige aanscherping van het toezicht.
2. Dat gezegd zijnde, wil ik, mede gezien het thema van uw vergadering:
Ontwikkelingen in het toezicht en de weerslag daarvan op de marktverhoudingen en
de positie van kleinere maatschappijen, dieper met u op de materie ingaan. En gezien
het feit dat uw thema alleen al door zijn omvang niet op één beelddia past, stel ik voor
om het in tweeën te hakken.
3. Daarbij heb ik de vrijheid genomen om het eerste deel van uw thema als vraag neer
te leggen: stuurt het toezicht de markt of stuurt de markt het toezicht? In het tweede
deel van mijn betoog ga ik in op de positie van kleinere verzekeraars.
4. De kernboodschappen van mijn betoog zijn:
1. De markt stuurt het toezicht en het toezicht stuurt de markt. Dit maakt het
mogelijk dat markt en toezicht goed op elkaar toegesneden zijn en de baten
van het toezicht gemaximaliseerd kunnen worden.
2. Ik geloof persoonlijk als toezichthouder niet in een 'beetje toezicht'. Toezicht is
in principe voor alle instellingen gelijk. Als gevolg van maatschappelijkpolitieke
wensen en de risicokenmerken van instellingen kan de
toezichtintensiteit echter verschillend voor u uitpakken.
5. Stuurt het toezicht de markt of stuurt de markt het toezicht? Ik wil beginnen met het
laatste deel van de vraag: stuurt de markt het toezicht?
Mijn antwoord luidt: ja en dat is maar goed ook. Laat ik dit kort toelichten. Het toezicht
van De Nederlandsche Bank op financiële instellingen is niet langer sectoraal
ingericht, maar functioneel en cross-sectoraal. Hier ligt een drietal marktontwikkelingen
aan ten grondslag, waarvan ik me realiseer dat die wellicht voor u kenmerken van een
ver van mijn bed show hebben. Maar gezien het feit dat zij een grote impact hebben
gehad op het toezicht waar u vandaag de dag mee te maken hebt, wil ik ze hier toch
noemen.
6. Allereerst vervagen de verschillen tussen financiële sectoren, producten en
marktpartijen. Dit is het beste zichtbaar in de opkomst van financiële conglomeraten,
de zogeheten fico´s, die uiteenlopende activiteiten ontplooien en een groot aantal
verschillende financiële producten in de markt zetten.
Tevens is de concentratiegraad in met name de bancaire sector geleidelijk gegroeid.
Een laatste marktontwikkeling, maar daarom zeker niet het minste, is de toenemende
nadruk op efficiëntie en administratieve lastenbeperking. Uw administratieve lasten
dienen niet onnodig zwaar te worden.
7. Hieraan is een drietal ontwikkelingen in het toezicht te koppelen. Ten eerste worden
de toezichtkrachten in navolging van de markt gebundeld. Het beste bewijs daarvan is
de fusie tussen De Nederlandsche Bank en de Pensioen & Verzekeringskamer. Het
prudentiële toezicht op banken, verzekeraars en pensioenfondsen zit nu onder één
dak. Ten tweede is het toezicht bij de centrale bank verankerd omdat Fico´s en
grootbanken systeemrelevante instellingen zijn. Ten derde legt De Nederlandsche
Bank nog meer nadruk op efficiëntie. Zo levert de fusie in 2006 een besparing op van
ruim 300 arbeidsplaatsen. Dit terwijl de taken van de organisatie gelijk zijn gebleven.
De efficiëntie van de organisatie is dus duidelijk toegenomen. Ik constateer dan ook
dat het toezicht steeds meer marktgericht is.
8. Maar hoe zit het met de omgekeerde relatie? Stuurt het toezicht de markt? Het
antwoord luidt wederom: ja. Maar de invloed van bijvoorbeeld De Nederlandsche Bank
op de markt is een indirect gevolg van het beleid gericht op prudentiële zekerheid en
het bevorderen van marktwerking. Het is geen op zichzelf staand doel, maar hooguit
het gevolg van de kerntaken van de toezichthouder. Hier wil ik wat uitgebreider bij
stilstaan.
9. Het toezicht stuurt op verschillende manieren de markt. U moet bijvoorbeeld een
vergunning krijgen van de toezichthouder. Zonder vergunning mag u over het
algemeen niet toetreden tot de markt. U moet ook een bedrijfsvoering hebben die aan
bepaalde eisen voldoet, anders wordt uw vergunning ingetrokken. In die zin belemmert
het toezicht weliswaar uw opereren, maar u zult met mij eens zijn dat dit zonder meer
wenselijk is. Is het primaire doel van dit soort maatregelen om een bepaalde
marktstructuur na te streven? Op die vraag luidt mijn antwoord overtuigd: neen.
10. Wat zijn dan wel de primaire doelen van uw prudentiële toezichthouder? Hier kan
ik kort over zijn. De Nederlandsche Bank heeft drie expliciete doelen, namelijk:
- een stabiel en integer financieel systeem;
- het veiligstellen van financiële aanspraken van depositohouders, polishouders,
pensioengerechtigden en beleggers;
- en een efficiënt en betrouwbaar betalingsverkeer.
Het toezicht heeft met u hierin een gemeenschappelijk belang en deze doelen worden
expliciet door de wetgever verankerd in de aankomende Wet financieel toezicht.
11. Hebben we toezicht nodig om die doelen te bereiken? Ja, vanwege marktfalen, is
mijn antwoord. Een stabiel en integer financieel systeem met veilige aanspraken en
een betrouwbaar betalingsverkeer komt niet zomaar vanzelf in de markt tot stand: de
markt faalt. En ik zie verscheidene redenen waarom de markt faalt en waarom toezicht
derhalve nodig is. Als belangrijkste beschouw ik:
* Marktimperfecties als gevolg van informatieongelijkheden tussen verzekeraar en
verzekerde. Wanneer niet sprake is van een gelijk speelveld kunnen de financiële
belangen van het individu makkelijk worden geschaad. Toezicht dient ter
bescherming van individuele belangen. Daarbij bent ook u gebaat: verantwoordelijk
gedrag bestendigt het imago van de gehele sector.
* Externaliteiten, waarbij u kunt denken aan problemen bij de ene verzekeraar die
doorwerken bij andere verzekeraars. Zo kan het risico van verlies aan vertrouwen
in de branche als geheel door problemen bij één verzekeraar groot zijn. Dit soort
externaliteiten vormt een bedreiging voor de stabiliteit van ons financiële systeem.
Goed toezicht bestendigt het vertrouwen in financiële dienstverleners.
* En ten slotte het feit dat het individu moeilijk een financiële dienstverlener kan
monitoren. Dit vereist specifieke kennis en brengt hoge informatiekosten met zich
mee. Toezicht zal dan ook niet uit zichzelf in de markt tot stand komen. Door deze
functie te beleggen bij een onafhankelijke toezichthouder kan beter en efficiënter
toezicht worden geleverd tegen een lagere prijs.
12. Kortom, toezicht is nodig. Maar het toezicht van De Nederlandsche Bank dient niet
alleen bij te dragen aan de ontwikkeling van de financiële sector, maar ook
verantwoording af te leggen: zowel over de maatschappelijke baten die met het
toezicht verband houden, als over de maatschappelijke kosten. Het beoogt markten
beter te laten werken, maar tegelijkertijd kan toezicht ook een belemmering zijn.
13. Zoals u maar al te goed weet, worden de directe kosten van het
verzekeringstoezicht, zoals operationele kosten en salarissen, grotendeels doorbelast
aan de sector. Toezicht grijpt daarmee aan bij de efficiëntie van instellingen. Toezicht
creëert ook indirecte kosten zoals administratieve lasten en andere nalevingskosten.
Zoals gezegd, moeten deze zo laag mogelijk worden gehouden. En ze dalen.
Overigens wil ik hier benadrukken dat u veel van de nalevingskosten ook zelf gemaakt
zou hebben wanneer u - bij afwezigheid van de toezichtverplichtingen van De
Nederlandsche Bank - een degelijke risicobeheer-sing wilt nastreven.
14. Door de kosten die u maakt, is het heilzame effect van toezicht, zoals het
wegnemen van marktimperfecties en het beter laten werken van markten, onderhevig
aan afnemende meeropbrengsten. In gewone mensen taal betekent dit dat een teveel
aan toezicht niet goed is voor marktwerking en marktefficiëntie. Te weinig toezicht is
ook weer niet goed. Te weinig toezicht leidt tot een financieel systeem waarin risico´s
ongeremd kunnen toenemen en waaruit vertrouwen verdwijnt.
15. Hoeveel toezicht is dan optimaal? Het antwoord op deze vraag wordt bepaald door
twee tegenstrijdige krachten. Enerzijds is een roep vanuit de maatschappij te horen
om meer zekerheid en dus meer toezicht. Anderzijds klinkt het geluid om minder
toezicht en meer ruimte voor marktwerking. Deze geluiden uit de maatschappij zijn
tegenstrijdig. Dit komt mijns inziens voort uit de voortdurende spanning tussen over-
en onderregulering. Te veel toezicht resulteert in verstikkende regelgeving, terwijl te
weinig toezicht, ik heb het al gezegd, leidt tot een financieel systeem met ongeremd
toenemende risico´s en een gebrek aan vertrouwen. Beide uitersten zijn niet goed
voor de marktwerking.
16. De grafiek laat zien wat ik bedoel.
Er is een marktoptimum voor de intensiteit van toezicht, punt A. En er is een
maatschappelijk optimum voor deze intensiteit, waarbij de waarde van extra zekerheid
is meegenomen, punt B. Het extra toezicht voorbij punt A heeft maatschappelijk
toegevoegde waarde, terwijl de ruimte voor marktwerking nochthans kleiner wordt.
Neemt de intensiteit van het toezicht toe tot voorbij punt B dan daalt de marktefficiëntie
steeds sneller. Het toegevoegde nut van het extra toezicht wordt voorbij punt B zelfs
negatief en de ruimte voor marktwerking minimaal.
Grafiek 1. Het marginale nut van toezicht
Totaal nut
Marktwerking
Zekerheid
Maatschappelijk nut
Toezicht intensiteit A B
Totaal maatschappelijk nut
Consument nut
Markt nut
17. Verder met de relatie tussen toezicht en markt. Deze loopt dus in twee richtingen
en dit is een goede zaak. Hierdoor zijn de twee goed op elkaar toegesneden en
worden de baten van het toezicht gemaximaliseerd. En niet te vergeten, de kosten
geminimaliseerd.
18. Dan wil ik nu ingaan op de manier hoe de relatie tussen toezicht en markt uitwerkt
op de positie van kleinere verzekeraars.
Ik ben daarmee bij het tweede gedeelte van mijn betoog aanbeland. Twee zaken
hebben mijns inziens een beslissende invloed op hoe de wisselwerking tussen toezicht
en markt uitpakt op de positie van kleinere verzekeraars. Dit zijn ten eerste de
kenmerken van de verzekeringssector zelf en ten tweede de betekenis van die
kenmerken voor het toezicht.
19. In de tabel ziet u de verschillen in concentratie tussen banken en verzekeraars. In
de Nederlandse bankensector is de concentratie de laatste twintig jaar enorm
gestegen. Als gevolg van fusies en overnames beheerst vandaag de dag een bekend
handje grootbanken het overgrote deel van de Nederlandse markt. Bij Nederlandse
verzekeraars bestaat een minder sterke concentratie en kleine verzekeraars zijn er
volop. Welke verklaring is hier voor aan te dragen?
Verzekeringssector . Toezicht
Tabel 1. Concentratie per sector (BRON: DNB)
Aantal instellingen in NL Concentratie in NL
Banken 85 Top- 3: 80%
Verzekeraars 371 Top- 3: 39%
De markt en de toezichthouder: De markt en de toezichthouder:
wie stuurt wie? wie stuurt wie?
20. Niet uitputtend, zie ik drie belangrijke oorzaken voor het verschil in concentratie
tussen de bancaire sector en uw sector.
Ten eerste is het verzekeringsproduct veel minder homogeen dan het bancaire
product. Ik weet dat iemand in Oost-Nederland zelfs de tandartskosten voor uw poedel
verzekert. En daar een aardig belegde boterham mee verdient! Kleine verzekeraars
kunnen dus prima winstgevend zijn in een niche markt vanwege de heterogeniteit van
verzekeringsproducten.
Ten tweede brengt de verzekeringssector niet de systeemrisico´s met zich mee die in
het bankwezen spelen. De noodzaak voor de toezichthouder om kleine en zwakkere
instellingen te doen opgaan in grotere instellingen is in de verzekeringssector dan ook
minder aanwezig. Het rechtvaardigt eerder zelfs een wat minder zwaar toezicht.
Ten derde zijn de toetredingsdrempels tot uw sector minder hoog dan die voor de
bancaire sector. De benodigde middelen om een verzekeraar te beginnen, zijn
aanzienlijk lager dan wat nodig is om een bank te openen. Wat we dan ook zien is een
verzekeringsmarkt bestaande uit een groot aantal kleinere regionale en locale
maatschappijen. Dit heeft weer zijn weerslag op het toezicht. Zoals ik in het eerste
deel van mijn betoog al heb geduid, is het toezicht mede door de ontwikkelingen in de
financiële markten cross-sectoraal georganiseerd. Gezien de onderlinge verschillen
tussen financiële spelers dient het toezicht echter ruimte te laten voor en recht te doen
aan sectorale verschillen.
21. De verzekeraars onder u die meer homogene producten in de markt zetten, wil ik
hier wel wijzen op mogelijke consolidatie in de toekomst. Het is immers voorspelbaar
dat deze qua consolidatie nog een slag zullen maken. Naast de spreekwoordelijke
wortel in de vorm van schaalvoordelen, wordt hen ook een stok voorgehouden in de
vorm van voortschrijdende internationalisering en vervaging van sectorale grenzen.
Ook neemt de behoefte aan een grotere financiële slagkracht om te kunnen groeien bij
Nederlandse verzekeraars toe. Fusies en overnames zijn daartoe in een volwassen
verzekeringsmarkt als de Nederlandse een middel bij uitstek.
22. Hoe slaat de relatie tussen markt en toezicht neer op de positie van kleinere
maatschappijen? Ik zal u daar een eerlijk antwoord op geven. Aan de ene kant geloof
ik persoonlijk als toezichthouder niet in een 'beetje toezicht': je staat onder toezicht of
je staat het niet. Staat u onder toezicht dan betekent dit dat u aan een aantal eisen
moet voldoen en wordt gemonitord. Niet alle eisen komen daarbij van nationale
toezichthouders. Zo gelden ook voor Nederlandse verzekeraars de internationale
minimum kapitaalvereisten van het u welbekende Solvency-I. Iedere onder toezicht
staande instelling wordt daarbij in principe op dezelfde manier behandeld, uiteraard
wel met inachtneming van de risicokenmerken van de betreffende maatschappij. Aan
de andere kant zie ik het ook als taak van het toezicht om de toegankelijkheid van de
verzekeringsmarkt te waarborgen en te koesteren. Hiermee blijft een verjongende
potentie in de verzekeringsmarkt in stand.
23. Voor het toezicht geldt dat sprake is van een verschil tussen verzekeraars. Er zijn
namelijk verzekeraars die feitelijk wél onder toezicht staan en verzekeraars die niet
onder toezicht staan. Het onderscheid tussen de twee groepen wordt gebaseerd op
een minimumgrens. En mijn persoonlijke voorkeur daargelaten, constateer ik dat de
vaststelling van deze grens een maatschappelijk-politieke keuze is die verschillend
uitpakt al naar gelang u onder het WTN-regime valt of onder het WTV-regime. Onder
het WTN-regime heeft een verzekeraar onder een bepaalde minimumgrens inderdaad
geen toezicht: u bent dan te klein. Zodra het u echter voor de wind gaat en u door de
minimumgrens heen het toezicht ingroeit, gaat De Nederlandsche Bank toezicht op u
houden en dan niet slechts 'een beetje'. Onder het WTV-regime geldt een ander
verhaal. Daar is de maatschappelijk-politieke grens de afgelopen jaren opgeschoven
naar beneden. De kleineren onder u hebben nu ook te maken met toetsing van
bestuurders en controle van de administratieve organisatie. Voor u is feitelijk niet
langer sprake van 'geen toezicht'. De algehele toezichtintensiteit valt voor u echter in
het niet vergeleken met de grotere instellingen.
24. Ik heb u vanmiddag verteld over de wisselwerking tussen de markt en het toezicht.
Die maakt het mogelijk dat markt en toezicht goed op elkaar toegesneden zijn en de
baten van het toezicht gemaximaliseerd kunnen worden. Daar is iedereen bij gebaat.
In het eerste deel van mijn betoog heb ik achtereenvolgens beargumenteerd dat
marktfalen het toezicht legitimeert; dat kosten en regeldruk voor marktpartijen echter
moeten worden geminimaliseerd om te voorkomen dat toezicht zelf een bron van
marktfalen wordt;
en dat sprake is van een afruil tussen meer zekerheid enerzijds en meer ruimte voor
marktwerking anderzijds. De hoeveelheid toezicht is daarmee primair een
maatschappelijke en politieke keuze.
25. Daarbij is helder dat het toezicht zich niet alleen laat beïnvloeden door de markt,
maar de markt zelf ook beïnvloedt als het de inschatting heeft dat ontwikkelingen
onevenwichtig zijn, onverantwoorde risico´s worden genomen, of individuele financiële
belanghebbenden worden geschaad. Er is sprake van een wisselwerking. De invloed
die De Nederlandsche Bank door haar toezicht uitoefent op de markt is echter een
bijproduct van haar beleid gericht op prudentiële zekerheid enerzijds en het
bevorderen van marktwerking anderzijds; en niet een op zichzelf staand doel.
26. Voor wat betreft de manier waarop de wisselwerking neerslaat op kleinere
verzekeraars is de conclusie dat het toezicht tegenwoordig weliswaar cross-sectoraal
is, maar voldoende ruimte dient te laten voor sectorale verschillen.
Want de verzekeringssector verschilt aanzienlijk van de bancaire sector: haar
producten zijn meer heterogeen en niches bieden een goede winstgevendheid,
systeemrisico´s zijn kleiner en de toetredingsdrempels laag. Dit zie je terug in de
sector. Die is meer gefragmenteerd en bestaat uit een groot aantal kleinere
maatschappijen. Dit heeft zijn weerslag op het toezicht en vice versa.
27. Persoonlijk geloof ik als toezichthouder niet in een 'beetje toezicht'. Sta je onder
toezicht dan betekent dit dat je gemonitord wordt. Iedere onder toezicht staande
instelling wordt daarbij in principe identiek behandeld. Als gevolg van maatschappelijkpolitieke
wensen en de risicokenmerken van instellingen kan de toezichtintensiteit
echter verschillend voor u uitpakken. Als u te klein bent, staat u in het geval van de
WTN niet onder toezicht. Waar de grens ligt, is wederom een maatschappelijkpolitieke
keuze. Groeit u over de grens heen, dan is er niet zoiets als 'een beetje'
toezicht. In het geval van de WTV geldt een andere grens en is uw toezicht beperkt te
noemen. Daarbij is het niet de regel of het beleid het de kleintjes moeilijk te maken.
Mocht u het echter zo ervaren dan nodig ik u graag uit voor een goed gesprek!