Spreekpunten van directeur-generaal Milieu, Hans van der Vlist, op het
flitsdebat 'Naar een risicoloze samenleving?' tijdens het Nirov-debat
'Nuchter omgaan met risico's'op 7 april 2005 in Den Haag. Flitsdebat:
'Naar een risicoloze samenleving?'.
'Naar een risicoloze samenleving?' Het is een retorische vraag, een
vraag waarop geen antwoord mogelijk is. We weten allemaal dat, ook al
zouden we het willen, een dergelijke samenleving nu eenmaal
uitgesloten is. Niets in dit leven is zonder risico. Alles wat we
doen, bewust of onbewust, heeft mooie en minder mooie uitkomsten.
Risico's zijn daarmee onderdeel van het leven. Sommigen kiezen daar
ook bewust voor. Voor hen geeft het het leven een extra dimensie. Denk
aan het plezier dat sommigen van ons beleven door met grote snelheid
van een berg af te skiën. Maar men loopt daarbij wel het gevaar te
vallen en bijvoorbeeld een been te breken. Geen kick zonder risico.
Risico's als deze hangen samen met een persoonlijke keuze. Lusten en
lasten vallen hier vanzelfsprekend toe aan één en dezelfde persoon.
Door te besluiten niet te gaan skiën vermijd je het risico een been te
breken op een helling. Vandaag hebben we het echter over de risico's
waar de grens wat lastiger te trekken is. Over risico's waar de burger
niet direct zelf invloed op heeft.
Risico's in de samenleving zijn niet te vermijden. Maar hoe gaan we om
met de risico's die we lopen? Wat betekent dat voor het algemene
overheidsbeleid voor risico's? In hoeverre is de overheid
verantwoordelijk? Dit is complexe materie. Verschillende dingen spelen
hier een rol: van harde data en wetenschappelijke berekeningen tot en
met de manier waarop mensen risico ervaren. De overheid staat voor de
uitdaging om op een heldere wijze tot een afweging te komen op basis
van al deze verschillende soorten informatie. Maar uitgangspunt in het
denken over omgaan met risico's moet altijd zijn dat risico's niet te
vermijden zijn. De overheid moet hier helder in zijn.
Voordat ik inga op hoe ik aankijk tegen een nuchtere discussie over
het omgaan met risico's wil ik even teruggrijpen naar het klassieke
risicobeleid.
Klassiek risicobeleid
Doel van het klassieke risicobeleid uit de jaren '80, is het zoveel
mogelijk minimaliseren van risico. Gestreefd werd naar een uniform
beschermingsniveau voor burgers, het zogenoemde beschermingsniveau van
10-6 per jaar. Dit houdt in dat opgelegde risico's in beginsel
toelaatbaar zijn als de kans op overlijden door die risicovolle
activiteit niet groter is dan één op de miljoen per jaar. Dit is
vandaag de dag nog steeds het vertrekpunt, maar maatwerk is nodig.
Strikt genomen zou het vasthouden zonder nadenken aan harde
risicogrenzen betekenen dat er niets meer mag en Nederland op slot
gaat. Zo zouden we dan eigenlijk à la minute moeten stoppen met bouwen
en bijvoorbeeld geen verkeerswegen meer moeten aanleggen, want in
dichtbevolkt Nederland lopen veel mensen hierdoor risico.
Er kunnen geen nieuwe activiteiten worden ontwikkeld en ik hoef u hier
niet te vertellen wat dat betekent voor de economische ontwikkeling
van Nederland.
Gelukkig zijn deze grenzen niet zo keihard als ze soms in het verleden
werden gepresenteerd. Er is ruimte voor maatwerk. En dat is ook
precies wat we nodig hebben.
Incidentenpolitiek
Uit het verleden is gebleken dat rampen en incidenten een grote
invloed hebben gehad op het gevoerde risicobeleid en op de
rolverdeling tussen overheid en samenleving. Als ik naar mijn eigen
terrein kijk, heb je de recente voorbeelden van Enschede en Volendam.
Na de explosie van de vuurwerkfabriek in mei 2000 was het algemene
gevoel 'hoe kan dit?' en 'dit mag nooit meer gebeuren'. Met een
hoeveelheid regelgeving als gevolg. Ook bij de brand die uitbrak in
Volendam werd direct naar de overheid gekeken voor maatregelen om dit
risico in de toekomst uit te sluiten. Mensen hebben nu eenmaal de
neiging automatisch naar de overheid te wijzen bij dit soort
incidenten.
Maar niet alleen incidenten hebben het beleid beïnvloed. Het is ook
hoe mensen risico's ervaren. Hoe komt het dat heftiger wordt
gereageerd op een enkel incident in de bloedvoorziening dan op het
grote aantal ongevallen tijdens de skivakanties? Dat is niet te
verklaren op basis van de feiten. Soms is de beleving van het risico
echter nog belangrijker dan het feitelijke risico.
De overheid moet ook rekening houden met de onrust in de maatschappij,
ook al is het feitelijke risico beperkt. Ik noem het voorbeeld van de
chloortransporten. De overheid heeft miljoenen bijgedragen aan het
verplaatsen van een fabriek om de chloortransporten te beperken. Maar
wetenschappelijk gezien was het feitelijke risico eigenlijk beperkt.
Wijziging van het risicobeleid: van uniforme aanpak naar maatwerk
Dit voorbeeld raakt de kern van het probleem bij de klassieke
risicobenadering. De keuze voor harde, wettelijke risico grenzen maakt
uitvoering van risicobeleid weliswaar makkelijker en duidelijker, het
heeft ook een belangrijke keerzijde.
Het risicobeleid krijgt daardoor iets stars, iets rigides. Met een
nuchtere benadering van risico's proberen wij daar nu iets aan te
doen. Door het beleid leniger te maken en beter aan te laten sluiten
bij de verschillen die er nu eenmaal zijn in de dynamische samenleving
van nu. Zo wordt ook duidelijk waarop de overheid mag worden
aangesproken en wat precies de eigen verantwoordelijkheid van burgers
en bedrijven is.
Het rigide toepassen van de "oude" uitgangspunten van het beleid lijkt
minder geschikt voor de huidige tijd. Een tijd waarin niet altijd
duidelijk is wie aan zet is voor het oplossen van problemen. En een
tijd ook waarin de overheid zelf niet altijd even transparant is in de
besluitvorming. Mede omdat zij worstelt met de tegenstelling tussen
het gevoel van 'de overheid moet meer doen' en 'de overheid gaat te
ver'.
Nuchter omgaan met risico's
Daarom vind ik het ook belangrijk om in dit Nirov-debat op basis van
de nota "Nuchter omgaan met risico's" uit 2004 onze visie op het
omgaan met risico's neer te zetten. Die visie is aanvankelijk concreet
toegepast op drie hardnekkige thema's: radon, hoogspanningslijnen en
gsm-basisstations. Kabinetsbreed wordt nu gekeken in hoeverre deze
visie ook toepasbaar is bij risico's op andere beleidsterreinen. Zo
wordt er onder meer gekeken naar de wijze waarop wordt omgegaan met de
risico's ten tijde van de BSE-crisis, de veiligheid van de
bloedvoorziening en overstromingsrisico's.
Nuchter omgaan met risico's. Wat houdt die nuchtere visie precies in?
Voorop staat dat we moeten beseffen dat we in een risicomaatschappij
leven. Totale veiligheid is een illusie. De overheid moet daar
duidelijk in zijn. Verder moet de overheid helder aangeven waarom zij
bepaalde prioriteiten stelt. Dat politieke besluitvormingsproces moet
voor burgers goed te volgen zijn. Want burgers moeten de besluiten
niet alleen kunnen volgen, maar ook zoveel mogelijk meepraten. Al was
het maar omdat ze ook zelf verantwoordelijk zijn voor hun veiligheid,
in ieder geval als zij daadwerkelijk ook invloed op de risico's kunnen
hebben. Kortom: de verantwoordelijkheden van overheid, bedrijfsleven
en burgers moeten glashelder zijn. Een goede communicatie met de
burger en het bedrijfsleven is van groot belang voor een transparant
besluitvormingsproces.
Vanzelfsprekend blijft de overheid zorgen voor adequaat toezicht en
handhaving daar waar regels, wetten en normen het speelveld bepalen.
De overheid formuleert vooral einddoelen. Het bedrijfsleven krijgt
zoveel mogelijk ruimte om naar eigen inzicht de instrumenten te kiezen
die haar het best passen en die ervoor zorgen dat die einddoelen ook
gehaald worden. Minder regelgeving, maar niet minder bescherming.
Zo heb ik met de bouwsector over radon afspraken gemaakt. In het kort
komt het erop neer dat in nieuwe bouwmaterialen geen radon meer
verwerkt zal worden. Als veroorzaker van het probleem hebben zij een
eigen verantwoordelijkheid in het verminderen van stralingsrisico's.
Ook de burger heeft in bepaalde situaties een eigen
verantwoordelijkheid, vooral natuurlijk als zijn gedrag het
risicogehalte bepaalt. Natuurlijk kunnen burgers die
verantwoordelijkheid alleen maar waarmaken als ze goed zijn
geïnformeerd over de problemen, risico's en de oplossingen. Zo is
over radon een voorlichtingscampagne gevoerd om het belang van
ventileren van de woning onder de aandacht van de burger te brengen.
Belangrijk voor het nuchter omgaan met risico's is dat de gevaren
worden afgewogen tegen de maatschappelijke kosten en baten. Je kunt
bijvoorbeeld niet alle woningen in Nederland slopen omdat radongas
gevaarlijk is. Evenmin zijn alle maatregelen uit den boze, puur omdat
ze geld kosten. Het wegen van kosten en baten van activiteiten versus
de risico's ervan, geeft houvast als er beslissingen genomen moeten
worden.
Maar zijn risico's te vangen in een getal? Het rationaliseren van
risico's zorgt in ieder geval voor een gemeenschappelijke taal tussen
deskundigen. En dat is handig voor het nemen van besluiten. Zeker
wanneer een besluit op internationaal niveau genomen moet worden,
zoals meestal het geval is bij milieukwesties.
Voor de burger echter -ik heb het al eerder aangehaald- is een risico
vaak meer dan een getal of statistiek. Risico is voor hem veelal
verbonden met emotie, en niet met een 'cijferbrij'. Het belang van
cijfers mag daarom ook niet overschat worden.
Hoe ervaren belanghebbenden de risico's? Dat is een vraag die in dit
verband belangrijk is. Zeker als mensen te maken hebben met
onvrijwillige risico's. Dit soort risico's wordt namelijk het minst
geaccepteerd. Mensen zijn doorgaans milder over risico's die het
gevolg zijn van hun eigen keuze voor een bepaalde activiteit.
Mijn staatssecretaris hoopt de Tweede Kamer aan de hand van concrete
dossiers duidelijk te maken hoe het nieuwe beleid in de praktijk
uitpakt. Wat zijn de problemen en waarom moet er iets aan gebeuren?
Dat moet helder worden in de nieuwe aanpak.
Het simpel tegen elkaar wegstrepen van welk risico groter of welke
norm nu beter is, draagt weinig bij aan de inhoudelijke verkenning van
de problemen. Het is zinvoller om de wijze waarop mensen risico's
ervaren te onderzoeken en daarbij goed te kijken naar de onderliggende
maatschappelijke waarden. Wat zorgt ervoor dat in de maatschappij
heftiger wordt gereageerd op een enkel incident in de bloedvoorziening
dan op het grote aantal ongevallen tijdens de skivakanties? Indien we
erin slagen om een eenduidig begrippenkader te ontwikkelen, dan stelt
ons dat in staat om risico's en de daarbij behorende
verantwoordelijkheden beter te bezien.
Overstromingsrisico's
In dit kader wil ik kort iets zeggen over overstromingsrisico's. In de
recente RIVM evaluatie 'Risico's in bedijkte termen' wordt aangegeven
dat de inzichten waarop dijken worden ontworpen dateren uit de jaren
vijftig en zestig. Sinds die tijd is het gebruik van de ruimte in de
laaggelegen gebieden veel intensiever geworden. Er wonen veel meer
mensen en de economische activiteit is hier dan ook sterk toegenomen.
Dit betekent onder meer dat de maatschappelijke gevolgen bij een
onverhoopte overstroming van een geheel andere orde zijn dan waarmee
in de jaren vijftig rekening is gehouden.
Een groepsrisicobenadering - zoals die in het milieubeleid voor
gevaarlijke stoffen en luchthavens wordt gehanteerd, lijkt niet zinvol
voor overstromingsrisico's.
De verschillende risico's zijn namelijk slechts op onderdelen
vergelijkbaar. Neem bijvoorbeeld het plaatsgebonden risico 10-6 per
jaar, dat ongeveer neerkomt op het individuele risico op verdrinken
bij het wonen achter zeedijken op Deltahoogte. Overstromingsrisico's
zijn echter onvermijdelijke, door de natuur opgelegde risico's,
terwijl die van gevaarlijke stoffen door de mens geïnitieerde risico's
betreffen.
Het is goed om verschillende aanpakken met elkaar te vergelijken en
daarvan te leren. Maar dit betekent niet dat we de verschillende
dossiers gedachteloos met elkaar moeten verbinden. Dat leidt
uiteindelijk tot uitstel van de aanpak van veiligheidsrisico's
waarvoor al oplossingen voorhanden zijn.
De achtergronden van beleid, de wijze waarop het beleid tot stand is
gekomen, de vraag naar wat ieders verantwoordelijkheid is en welke
handelingsperspectieven men heeft. Dit zijn allemaal zaken die
besproken moeten worden.
Nuchter omgaan met risico's... voor mij staat het gelijk aan politiek
beslissen, na wikken en wegen van ongelijksoortige aspecten, met
gevoel voor onzekerheden.
We moeten af van de incidentenpolitiek, en anticiperen op de toekomst.
We moeten goed bekijken wat we nu al kunnen afspreken met elkaar over
de mogelijke risico's. Hier komt politieke moed om de hoek kijken. Ik
ben ervan overtuigd dat het echter de deuren opent naar een mooie en
rijk geschakeerde toekomst.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer