Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
2509 LV Den Haag
der Staten-Generaaal Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1a Telefoon (070) 333 44 44
Telefax (070) 333 40 33
2513 AA DEN HAAG
Uw brief Ons kenmerk Doorkiesnummer
W&B/URP/05/37264
Onderwerp Datum Contactpersoon
Kabinetsstandpunt initiatiefwetsvoorstel 3 juni 2005
Wet voorzieningen arbeid en zorg
alleenstaande ouders
Op 25 april 2005 heeft het lid Noorman-den Uyl het initiatiefvoorstel van wet houdende
vaststelling van een wet inzake ondersteuning van alleenstaande ouders bij arbeid en zorg
(Wet voorzieningen arbeid en zorg alleenstaande ouders) (Kamerstukken II, 2004/05, 29
948) bij uw Kamer ingediend.
./. Mede namens de Staatssecretaris van Financiën bied ik u hierbij het kabinetsstandpunt
inzake het initiatiefwetsvoorstel aan.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(H.A.L. van Hoof)
Kabinetsstandpunt inzake het initiatiefvoorstel van wet houdende vaststelling van een
wet inzake ondersteuning van alleenstaande ouders bij arbeid en zorg (Wet
voorzieningen arbeid en zorg alleenstaande ouders) (Kamerstukken II, 2004/05,
29 948)
1. Inkomensregeling
1.1 Doel en reikwijdte van de inkomensregeling
Met het initiatiefwetsvoorstel beoogt indiener alleenstaande ouders de kans te bieden en te
prikkelen om arbeid en zorg te combineren en op die manier zelf te voorzien in de
noodzakelijke kosten van het bestaan. Daartoe voorziet het voorstel om te beginnen in een
inkomensaanvulling via de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) die ten
doel heeft dat geen beroep op de bijstand nodig is.
Voor zover deze Vazalo-toeslag het bestaande recht op bijstand vervangt, is het kabinet van
mening dat hiermee geen bijdrage wordt geleverd aan het doel van het voorstel
alleenstaande ouders financieel op eigen benen te laten staan. Zij blijven voor de
voorziening in het bestaan immers aangewezen op ondersteuning door de overheid.
Ook het verstrekken van een toeslag aan alleenstaande ouders die thans geen recht hebben
op bijstand omdat zij over voldoende eigen inkomsten beschikken, dient niet het
vorengenoemde doel van het wetsvoorstel. Deze alleenstaande ouders staan immers
financieel reeds op eigen benen.
Wij zijn dan ook van mening dat hier sprake is van een inkomensverbeterende maatregel
voor een specifieke groep zonder dat daar doorslaggevende argumenten voor zijn.
Voorts constateren wij dat ook binnen de doelgroep een betwistbaar onderscheid wordt
gemaakt doordat de kinderalimentatie die de alleenstaande ouder ontvangt voor de Vazalo-
toeslag niet tot het inkomen behoort en voor de bijstand wel. Ook binnen de doelgroep van
het initiatiefwetsvoorstel kunnen er bij overigens gelijke inkomsten uit of in verband met
arbeid (aanzienlijke) betwistbare inkomensverschillen ontstaan tussen alleenstaande ouders
onderling, afhankelijk van de kinderalimentatie die wordt ontvangen.
Het buiten aanmerking laten van kinderalimentatie bij de bepaling van het recht op
inkomensondersteuning vanuit de overheid staat voorts op gespannen voet met het
kabinetsstandpunt dat de financiële gevolgen van een echtscheiding niet op de overheid
mogen worden afgewenteld. Wij wijzen in dit verband op het wetsvoorstel houdende
wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek alsmede van enige andere wetten in
verband met de vaststelling van kinderalimentaties (Wet herziening kinderalimentatiestelsel)
(Kamerstukken II, 2003/04, 29 480) dat momenteel bij de Tweede Kamer in behandeling is.
Overigens zien wij niet in waarom de inkomensregeling zou moeten gelden tot het jongste
kind 16 jaar is.
1.2 Vazalo-toeslag via de Awir
Waar bij socialezekerheidswetten, bijvoorbeeld de WWB, het recht op inkomensaanvulling
per maand wordt beoordeeld, gebeurt dat bij de Awir per jaar. Wie na een
inkomensverbetering uit de bijstand gaat, hoeft de ontvangen bijstand niet terug te betalen.
Bij de Awir heeft een inkomensverbetering in beginsel wel gevolgen voor een eerder in het
jaar ontvangen Vazalo-toeslag. Om dit effect te ondervangen, wordt de Vazalo-toeslag in de
loop van het jaar bevoorschot op 90% WML (=bijstandsniveau). Voor zover recht bestaat op
een hogere toeslag, wordt die na afloop van het jaar uitbetaald.
Ingevolge de WWB heeft een inkomensterugval geen gevolgen voor de reeds toegekende
toeslagen, maar wordt daarmee slechts rekening gehouden vanaf de maand waarin de
inkomensterugval plaatsvindt. Ingevolge de Awir kan een inkomensterugval leiden tot
verlies van rechten omdat over het kalenderjaar bezien niet meer wordt voldaan aan de
inkomensreferte eisen. Daarom is voor de situaties waarin men in de loop van het jaar niet
meer voldoet aan de voorwaarden voor de toeslag, geregeld dat bij een laag inkomen de
reeds ontvangen toeslag niet terugbetaald hoeft te worden, tenzij de betrokkene opzettelijk
onjuiste gegevens heeft verstrekt. Het is voor de Belastingdienst/Toeslagen overigens
moeilijk te toetsen of in een dergelijke situatie sprake is van een verkeerde inschatting of
opzettelijk onjuiste opgave.
Een ander punt is dat inkomensafhankelijke toeslagen naar onze mening bedoeld zijn voor
bekostiging van specifieke uitgaven als huur, zorg en kinderopvang, en niet voor
inkomensondersteuning. De Vazalo-toeslag behoort tot de laatste categorie. Daarmee achten
wij ook de voorgestelde fiscale vrijstelling van deze toeslag niet gerechtvaardigd. Als vrij
besteedbaar inkomen dient deze toeslag in onze optiek deel uit te maken van de grondslag
voor de heffing van inkomstenbelasting en premie volksverzekeringen.
1.3 Arbeidstoeslag alleenstaande ouders
De arbeidstoeslag alleenstaande ouders is binnen de WWB een regeling sui generis, een op
zichzelf staande regeling, die geen verband heeft met de andere voorzieningen in de WWB.
Naar onze mening betreft het hier een inkomensverbeterende maatregel voor een specifieke
groep die niet past binnen het uitgangspunt dat de WWB voorziet in een algemene
inkomensaanvulling tot het sociaal minimum. Met name de vrijlating van kinderalimentatie
verdraagt zich niet met het complementariteitsbeginsel van de WWB en leidt tot een
ongerichte inkomenssuppletie. Van deze vrijlating kan een ongewenste precedentwerking
uitgaan naar andere groepen in de bijstand en naar partneralimentatie.
De WWB kent thans drie vrijlatingsregelingen bij inkomsten uit arbeid:
· alleenstaande ouders met een kind jonger dan vijf jaar die inkomsten uit arbeid hebben,
hebben recht op vrijlating van de aan de combinatie van arbeid en zorg gerelateerde
heffingskortingen (aanvullende alleenstaande ouderkorting, combinatiekorting en
aanvullende combinatiekorting). Deze vrijlating bedraagt circa 80 tot 100 per
maand;
· gemeenten kunnen gedurende maximaal zes maanden een vrijlating toepassen van 25%
van de inkomsten uit arbeid met een maximum van 165 per maand;
· gemeenten kunnen een eenmaal per jaar te verstrekken premie vrijlaten tot een
maximum van 1.976 per jaar.
Kenmerkend voor deze vrijlatingen is dat zij erop gericht zijn de gemeenten in staat te
stellen tot het leveren van maatwerk met het juiste evenwicht tussen een extra stimulans en
voorkomen dat het ontvangen van een regelmatig bedrag tot een gewenning leidt en de
prikkelwerking ondermijnt.
Gezien de bestaande vrijlatingsregelingen in de WWB vinden wij de arbeidstoeslag
alleenstaande ouders overbodig. Ook sluit de toeslag niet aan bij de uitgangspunten van
deregulering, decentralisatie en maatwerk.
2. Scholing en toeleiding naar de arbeidsmarkt
Het belang dat indienster hecht aan scholing en toeleiding naar de arbeidsmarkt
onderschrijven wij. De WWB biedt de gemeenten ruime mogelijkheden om invulling te
geven aan dit belang. Ook hiervoor gelden de uitgangspunten van deregulering,
decentralisatie en maatwerk. Voorts geldt als uitgangspunt dat gemeenten expliciet aandacht
moeten geven aan een evenwichtige aanpak van de verschillende in de WWB genoemde
groepen en de doelgroepen daarbinnen, zoals etnische minderheden, arbeidsgehandicapten,
jongeren, etcetera. Ook de aandacht voor mensen met een zeer grote afstand tot de
arbeidsmarkt valt hieronder. De gemeente dient tevens rekening te houden met zorgtaken.
Het initiatiefwetsvoorstel sluit niet aan bij deze uitgangspunten; het verplichtende karakter
past niet binnen de WWB en de evenwichtige aanpak van de verschillende in de WWB
genoemde groepen wordt doorkruist.
3. Financiering
De kosten van het initiatiefwetsvoorstel zijn sterk afhankelijk van de gehanteerde
veronderstellingen omtrent de uitstroom uit de bijstand. In de MvT van het
initiatiefwetsvoorstel is een bandbreedte uitgezet van een uitstroom na 4 jaar van minimaal
15.000 bijstandsgerechtigden en maximaal 60.000. Deze veronderstellingen zijn extreem
optimistisch en daarmee weinig realistisch. Wij gaan uit van een meer realistische uitstroom
bovenop het basisscenario van maximaal 6.000 na vier jaar. Daarnaast zullen alleenstaande
ouders die niet afhankelijk zijn van de bijstand eveneens aanspraak kunnen maken op de
Vazalo-toeslag, waarbij het gaat om circa 33.000 personen. Deze groep krijgt een relatief
lage Vazalo-toeslag (maximaal 15% van het netto wettelijk minimumloon = 2.209 per
jaar). Aangezien Vazalo werkt met een bevoorschotting en definitieve afrekening een jaar
later zal in jaar 5 de structurele budgettaire situatie bereikt zijn. Uit onderstaande tabel blijkt
dat het wetsvoorstel structureel circa 16 miljoen kost. In het eerste jaar is nog sprake van
een opbrengst aangezien alleenstaande ouders die niet afhankelijk zijn van de bijstand dat
jaar nog geen Vazalo-toeslag krijgen, deze wordt in 2007 met terugwerkende kracht over
2006 uitbetaald.
Totaal budgettaire effecten VAZALO (+ = besparing) volgens Financiën en SZW
2006 2007 2008 2009 2010
Uitstroom uit bijstand (FTE's) 1.500 3.000 4.500 6.000 6.000
Kosten Vazalo-toeslag ( mln) -2 -51 -55 -59 -61
Uitstroom bijstand ( mln) 18 37 55 74 74
Kinderopvang ( mln)1 -4 -9 -13 -17 -17
Extra scholing ( mln)2 -1 -2 -3 -4 -4
Extra gesubsidieerd werk ( mln)3 -2 -4 -6 -8 -8
Totaal4 9 -29 -22 -15 -16
4. Uitvoerbaarheid en administratieve lasten
Gevoeligheid voor inkomenswisselingen
Blijkens de toelichting zal er bij de inkomensondersteuning sprake moeten zijn van een
burgervriendelijke regeling door een afname van informatie- en verantwoordingsplicht en
een beperking van administratieve lasten. Naar onze mening wordt dit doel met het
wetsvoorstel niet bereikt. De inkomensondersteuning is complex geregeld en, zoals ook de
Raad van State heeft aangegeven, zeer gevoelig voor inkomenswisselingen. Door de geringe
1 Uitgegaan wordt van gemiddeld 2.838 extra aan aan kosten voor kinderopvang (WKO) per uitgestroomde alleenstaande ouder. In het
initiatiefwetsvoorstel worden deze cijfers ook gehanteerd.
2 Conform de initiatiefwet wordt voor scholing een budget van 667 per uitgestroomde alleenstaande ouder aan het W-deel van het
WWB-budget toegevoegd
3 Conform de initiatiefwet wordt voor gesubsidieerde arbeidsplaatsen een budget van 1.333 per uitgestroomde alleenstaande ouder aan
het W-deel van het WWB-budget toegevoegd.
4 Exclusief uitvoeringskosten
scholing van veel alleenstaande ouders en hun afstand tot de arbeidsmarkt kan dit in de
praktijk vaak voorkomen. Van kinderalimentatie is niet steeds sprake. Hierdoor lopen
alleenstaande ouders het risico dat hun maandelijkse inkomen met een Vazalo-toeslag niet
alleen minder is dan verwacht, maar soms zelfs lager is dan de bijstandsuitkering,
bijvoorbeeld bij alleenstaande ouders met een kind jonger dan vijf jaar die recht hebben op
vrijlating van de aan de combinatie van arbeid en zorg gerelateerde heffingskortingen. Bij
wisselingen tussen een situatie van werk en een situatie van bijstand zal de afwisselend
werkende en niet-werkende alleenstaande ouder van de Belastingdienst/Toeslagen weer
terug moeten naar de gemeente en van de gemeente weer naar de Belastingdienst/Toeslagen.
Ten opzichte van de bestaande situatie leidt dit tot een toename van informatie- en
verantwoordingsplicht en een verzwaring van administratieve lasten. De alleenstaande ouder
loopt met de Vazalo-toeslag een grote mate van inkomensonzekerheid. Voorstelbaar is dat
van het vorenstaande een negatief effect uitgaat op de bereidheid tot deelname aan het
arbeidsproces.
Uitvoeringsaspecten gemeenten
Het Uitvoeringspanel gemeenten beoordeelt het initiatiefwetsvoorstel vanuit
uitvoeringstechnisch oogpunt negatief. Verwacht wordt dat de uitvoering zeer bewerkelijk
zal zijn. De regeling is erg ingewikkeld. Er wordt gewerkt met diverse percentages en
bedragen en de uitkeringsgerechtigde krijgt in het uiterste geval te maken met vier
verschillende inkomstenbronnen, te weten Awir, alimentatie, inkomsten uit arbeid, en de
Vazalo toeslag of aanvullende bijstand. Aangegeven is dat de uitstroomverwachtingen van
indienster niet reëel zijn. De vraag is gesteld of er voor zo'n kleine groep een dergelijke,
uitvoeringsintensieve regeling moet worden ingevoerd.
Uitvoeringsaspecten Belastingdienst/Toeslagen
Met betrekking tot de uitvoering van het wetsvoorstel Vazalo door de
Belastingdienst/Toeslagen merken wij het volgende op.
Extra gegevensuitwisseling
Voor de uitvoering is een rol weggelegd bij zowel de gemeenten als de
Belastingdienst/Toeslagen. Wanneer het hele jaar gewerkt wordt, ligt de uitvoering
uitsluitend bij de Belastingdienst/Toeslagen. Is er in een kalenderjaar sprake van in- of
uitstroom in de bijstand, dan is de gemeente de uitvoerende organisatie. Beginpunt is steeds
de situatie per 1 januari van het kalenderjaar. Bij in- en uitstroom is er veelal sprake van
twee uitvoeringsorganisaties waarmee betrokkene te maken krijgt: de
Belastingdienst/Toeslagen en de gemeente.
Deze samenloop maakt het nodig om gegevens uit te wisselen tussen de
Belastingdienst/Toeslagen en ruim 400 gemeenten. Er zal op meerdere terreinen sprake zijn
van een intensieve gegevensuitwisseling die nog moet worden gebouwd, ingericht en getest
Awir-aspecten
Het wetsvoorstel is op veel punten conform de Awir vormgegeven. Het wetsvoorstel Vazalo
kent als materiewet echter aanvullende bepalingen die extra eisen stellen aan het
uitvoeringsproces. Dit betekent dat de verschillende systemen zullen moeten worden
aangepast. Daarnaast gelden voor de berekening van de Vazalo-toeslag in het lopende jaar
en voor de berekening van de toeslag na afloop van het jaar van de Awir afwijkende regels.
Overige aspecten
Het is moeilijk te verdedigen dat voor een beperkte groep belast bijstandsinkomen omgezet
wordt in een onbelaste Vazalo-toeslag. Het is mogelijk dat niet tot de doelgroep behorende
personen een verzoek om de Vazalo-toeslag indienen en bij een afwijzende beschikking de
weg van bezwaar en beroep zullen kiezen.
Gezien de geringe doelgroep en de relatief ingewikkelde regeling zal communicatie over de
regeling vooral direct op de doelgroep gericht moeten zijn.
Automatiseringsgevolgen
Alle onderdelen van de automatisering bij de Belastingdienst/Toeslagen zullen voor de
invoering van de Vazalo-toeslag moeten worden aangepast. Daarnaast moeten er twee
berekeningssystemen worden gebouwd omdat de voorlopige berekening anders is dan de
eindberekening. De invoering van het wetsvoorstel brengt hoge incidentele kosten met zich
mee en legt een groot beslag op ICT. In 2006 en waarschijnlijk het eerste halfjaar van 2007
is daar zeker geen ruimte voor.
Invoering van de Vazalo-toeslag zal dan ook op zijn vroegst per 1 januari 2008 mogelijk
zijn. Dit betekent dat er met ingang van 2008 een maandelijkse toeslag kan worden
uitbetaald en dat er in de loop van 2008 een eindafrekening over 2007 plaats zou kunnen
vinden.
Uitvoeringskosten
De uitvoeringskosten voor de Belastingdienst/Toeslagen zijn geraamd op minimaal
5 miljoen incidenteel en 2 à 5 miljoen structureel.
Conclusie
Blijkens de toelichting heeft het initiatiefwetsvoorstel ten doel dat op termijn tienduizenden
alleenstaande ouders onafhankelijk worden van bijstand en op eigen benen staan. Wij
onderschrijven deze doelstelling, die aansluit bij het streven van het kabinet naar een
activerend stelsel van sociale zekerheid waarin, zoals indienster ook voorstaat, werk boven
uitkering gaat.
Hoewel wij de doelstelling onderschrijven, kunnen wij ons niet vinden in de concrete
uitwerking daarvan in het initiatiefwetsvoorstel, met name waar het betreft de aard en de
omvang van de inkomensondersteuning en de vervanging van bevoegdheden van de
gemeenten door verplichtingen. Wij delen niet de verwachting van indienster ten aanzien
van de effectiviteit van voorgestelde maatregelen. De geraamde kosten en baten kunnen wij
niet onderschrijven.
Voorts zijn wij van mening dat het initiatiefwetsvoorstel onvoldoende recht doet aan de
maatregelen die het kabinet in de afgelopen periode heeft getroffen in de WWB en de Wet
kinderopvang om de arbeidsmarktpositie van alleenstaande ouders te verbeteren. De WWB
is toegesneden op het stimuleren van arbeidsparticipatie van alleenstaande ouders en - mede
dankzij een amendement van indienster - een verantwoorde combinatie van arbeid en zorg.
Daarmee hebben de gemeenten een uitstekend instrumentarium gekregen om via maatwerk
recht te doen aan de belangen van alleenstaande ouders. Mede gelet op het feit dat de
maatregelen die het kabinet heeft genomen van recente datum zijn, en er dus nog geen
volledig zicht is op de werking ervan, zien wij geen aanleiding om die maatregelen in de
door indienster voorgestane zin te herzien.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid