Standpunt van de Chronisch zieken en Gehandicapten Raad Nederland (CG-Raad)
ten aanzien van wetsvoorstel Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) (juli
2005)
---
De CG-Raad wijst het wetsvoorstel WMO af, omdat de WMO geen garanties
biedt op de nodige zorg, aanpassingen en voorzieningen voor mensen met een
handicap. Voorzieningen die een voorwaarde zijn voor mensen met een handicap
om te kunnen deelnemen aan de samenleving.
Redenen om het wetsvoorstel af te wijzen:
* mensen verliezen het recht op woon- en vervoersvoorzieningen. Deze
voorzieningen zijn nu geregeld in de Wvg.
* Mensen hebben geen gegarandeerd recht op enkelvoudige
huishoudelijke hulp;
* mensen hebben geen gegarandeerd recht op een groot aantal
voorzieningen, die nu onder de AWBZ vallen;
* gemeenten mogen naar eigen inzicht eigen bijdragen vragen die
kunnen oplopen tot 60 procent van de kosten van een voorziening,
waarbij het bruto verzamelinkomen de inkomensindicator is;
* de wet bevat een groot aantal inconsistenties ten aanzien van de
probleemstelling, het sturingsconcept, het persoonsgebonden
budget, de doeluitkering, de aard en het belang van voorzieningen,
de cliëntenparticipatie en de wettelijke verankering;
* het voorstel heeft geen draagvlak bij patiënten- en
cliëntenorganisaties. Bovendien is het financiële draagvlak bij
gemeenten niet gegarandeerd.
* Het wetsvoorstel is niet gebaseerd op verifieerbare resultaten van
onderzoek en evaluaties.
1. Verlies van rechten
Mensen met een beperking kunnen geen aanspraak maken op woonvoorzieningen en
vervoersvoorzieningen. De zorgplicht van gemeenten om hierin te voorzien, is
niet wettelijk vastgelegd en niet helder en toetsbaar omschreven. Negen
maanden na invoering van de wet vervalt de tijdelijke zorgplicht van
gemeenten voor rolstoelen, scootmobielen, enkelvoudige huishoudelijke hulp
en de resterende AWBZ-voorzieningen. De volgende AWBZ-voorzieningen worden
ondergebracht in de WMO, waardoor verstrekking ervan op de tocht komt te
staan: diensten bij wonen en zorg, ADL-clusterregeling, zorgvernieuwing GGZ,
initiatieven OGGZ, coördinatie mantelzorg en vrijwillige thuiszorg, extra
vervoerskosten AWBZ. Na de invoering verdwijnt ook de zorgplicht voor
AWBZ-voorzieningen zoals: gehele huishoudelijke verzorging, ondersteunende
en activerende begeleiding, AWBZ-vervoer naar dagactiviteiten, ondersteuning
door MEE. Hierdoor kunnen mensen met een beperking niet zelfstandig leven en
deelnemen aan de samenleving. Zij hebben geen omschreven recht op een
voorziening of de nodige zorg en zijn op dit punt afhankelijk van
beslissingen van de gemeente.
Een voorbeeld
Iemand die een beenamputatie heeft ondergaan, kan bij vertrek uit het
revalidatiecentrum (vanaf april 2007) niet rekenen op een rolstoel. Hij
heeft geen zekerheid over woningaanpassingen om in zijn huis te blijven
wonen. Hij heeft ook geen zekerheid, over eventuele alternatieve
woonmogelijkheden. Heeft hij wel een plek om te wonen, dan kan hij geen
aanspraak maken op een individuele of collectieve vervoersvoorziening. Hij
kan dan niet meer naar buiten, laat staan ergens naar toe gaan. Als deze
persoon is aangewezen op huishoudelijke hulp, kan hij daar geen aanspraak op
maken. (Ter informatie: 65 procent van alle blinden en slechtzienden en 57
procent van alle mensen met een lichamelijke beperking is aangewezen op
huishoudelijke hulp; 33 procent van de mensen met een verstandelijke
handicap maakt gebruik van enkelvoudige huishoudelijke hulp)
2. Eigen bijdragen
Burgers zijn afhankelijk van de beslissingen van gemeenten. Gemeenten hebben
een grote beleidsvrijheid om aanvragen voor zorg of voorzieningen af te
wijzen of in behandeling te nemen. Wanneer een gemeente wel een voorziening
verstrekt, kunnen zij naar eigen inzicht eigen bijdragen heffen die kunnen
oplopen tot 60 procent van de kosten van een voorziening, waarbij het bruto
verzamelinkomen de inkomensindicator is. De AWBZ-norm voor de enkelvoudige
huishoudelijke hulp kan oplopen tot een eigen bijdrage van 70 procent van de
aangevraagde voorziening. Ter vergelijking: nu is de maximale eigen bijdrage
45 euro bij een inkomen tot 1.5 x het norminkomen. Er wordt voorbij gegaan
aan het feit dat niemand kiest voor een leven met beperkingen, dus ook niet
voor een leven met zorg.
3. Inconsistenties in de wet
Financieringsprobleem:
De onbeheersbare stijging van kosten in de AWBZ vormt de aanleiding
voor de WMO. Het AWBZ-financieringsprobleem is echter nooit goed
onderbouwd, ook niet na een verzoek van de Tweede Kamer. Ook de Raad
van State adviseert om in de Memorie van Toelichting een grondige
analyse van de financieringsproblemen op te nemen.
Sturingsconcept:
De regering introduceert met de WMO een nieuw sturingsconcept, dat
nergens is toegepast en zijn waarde niet heeft bewezen. De Raad van
State is kritisch en beschouwt artikel 4 als een ernstige verzwakking
van een van de dragende uitgangspunten van het wetsvoorstel. De vraag
rijst waarom de regering de ervaringen die met de Wet Werk en Bijstand
(WWB) zijn opgedaan, niet heeft verwerkt in het wetsvoorstel. VNG en
gemeenten staan immers positief tegenover de WWB, een wet met veel
beleidsruimte, landelijke normen en aanspraakomschrijvingen.
Persoonsgebonden Budget:
Binnen de WMO kunnen gemeenten een Persoonsgebonden Budget (PGB)
aanbieden; zij zijn daar niet toe verplicht. Het PGB stond aan de
basis van de modernisering van de AWBZ. Het PGB is daarbinnen een
middel voor mensen om zelf hun verantwoordelijkheid te nemen en keuzes
te geven bij het kiezen van een voorziening. Het voorstel in de WMO
gaat daar volledig aan voorbij.
Doeluitkering:
De regering neemt geen doeluitkeringen op in de WMO maar stelt een
integratie-uitkering voor. Het financiële risico ligt geheel bij
gemeenten. De vraag rijst waarom voor collectieve voorzieningen wel
doeluitkeringen worden opgenomen en voor individuele voorzieningen
niet.
Aard en belang voorzieningen:
De regering wijst in het voorstel op artikel 115 van de gemeentewet
door te wijzen op het behartigen van het algemeen belang. Volgens de
CG-Raad is dit het argument om in de wet de zorgplicht en een
afwegingskader op te nemen.
Cliëntenparticipatie:
De regering kiest voor het horizontale sturingsmodel, dat gebaseerd is
op een adequaat participatiemodel. Binnen de Wvg is een dergelijk
model vastgelegd in artikel 1a, naar tevredenheid van gemeenten en
zelforganisaties. Het is dan hoogst inconsistent om het
participatiemodel, dat een wezenlijk systeemkenmerk is van horizontale
sturing, niet in de wet vast te leggen. Bovendien kiest de regering
voor een wettelijk verplichte adviesaanvraag van eenmaal per vier
jaar. Deze keuze strookt niet met de manier waarop
belangenorganisaties binnen de Wvg kunnen werken.
Wettelijk Verankering:
In de WMO worden de AWBZ, de Wvg en de Welzijnswet samengevoegd. Deze
wetten vinden hun fundering in artikel 22 van de grondwet. In dit
licht bezien is het inconsistent dat de WMO, als combinatie van deze
wetten, geen wettelijke verankering krijgt. De CG-Raad pleit voor deze
wettelijke verankering. Bovendien pleit de CG-Raad voor beschrijving
in de Memorie van Toelichting van de begrippen maatregelen, zorg en
voorwaarden (allen artikel 22). In de Memorie van Toelichting moet
tevens een relatie worden gelegd met de Wet Gelijke Behandeling, de
Europese rechten, de Mensenrechten en de Standaardregels van de VN.
Daarmee kan het begrip zorgplicht een juridische verankering
verkrijgen. De Regering laat na het begrippenkader van de WMO te
definiëren. De CG-Raad pleit voor definiëring van begrippen als
zorgplicht, zelfredzaamheid, participatie. Ook de Raad van State
verzoekt de regering om expliciete definities op te nemen in de wet.
Het ministerie legt geen verbanden met volkshuisvesting, onderwijs,
verkeer en vervoer. Dit is inconsistent, te meer daar participatie
gebaat is bij toegankelijke woningen, gebouwen, vervoersmiddelen.
Nederland heeft resolutie WHA54.21 ondersteund en aanvaardt daarmee de
Internationale Classificatie ICF. Deze classificatie maakt het
mogelijk om termen als ondersteuning, zelfstandig functioneren en
participatie helder te omschrijven. Het is vreemd en inconsistent dat
de Regering er (d.d. 9 december) blijk geeft van onbekendheid met de
ICF-classificatie.
Het principe van legitimiteit moet ten grondslag liggen aan het
handelen van de regering. Om aan dit principe te voldoen is het nodig
dat de regering duidelijke (meetbare), objectieve regels formuleert,
aan de hand waarvan bepaald kan worden of iemand een voorziening
ontvangt. Met dit zogenaamde afwegingskader wordt het begrip
zorgplicht helder en toetsbaar. Met dit afwegingskader moeten ook de
omstandigheden van de aanvrager en de doelmatigheid van de individuele
voorziening helder omschreven kunnen worden.
4. Draagvlak wetsvoorstel
Onder patiënten- en consumentenorganisaties is er geen draagvlak voor de
WMO.
In december 2004 hebben patiënten- en consumentenorganisaties een manifest
uitgebracht met hun eisen ten aanzien van de WMO. Het wetsontwerp laat zien
dat de regering feitelijk niet is ingegaan op de bezorgdheid van deze
organisaties. Het feit dat patiënten- en consumentenorganisaties deelnemen
aan de klankbordgroep betekent niet dat er draagvlak is voor het
wetsontwerp: men participeerde al voordat het wetsontwerp bekend werd. Ook
onder andere partijen in de samenleving is draagvlak niet gegarandeerd.
Gemeenten
Bij de VNG bestaat draagvlak voor de WMO.
Gemeenten zelf zijn echter niet gebonden aan afspraken en intenties
van de VNG. Zij zijn daar alleen aan gebonden als afspraken in de wet
zijn vastgelegd. Dat het zo werkt bleek in de zaak Emmen, waarin
centraal beroep werd aangetekend inzake het Wvg protocol.
Afzonderlijke gemeenten twijfelen of zij de systematiek van de WMO wel
onderschrijven.
Het financiële draagvlak bij gemeenten is niet gegarandeerd.
De vraag rijst hoe gemeenten de WMO kunnen financieren. Gemeenten
krijgen, ondanks de verzekering van de staatssecretaris, alleen
budgetten waarop het Rijk al kortingen heeft doorgevoerd (20 procent
enkelvoudige huishoudelijke hulp). Zij ontvangen bovendien geen
afdracht van ingehouden eigen bijdragen. Volgens de regering is de WMO
nodig om de sterk oplopende kosten in de AWBZ te beteugelen. In het
algemeen kan gezegd worden dat gemeenten met lastenverzwaringen te
maken hebben, terwijl hun financiële positie al niet sterk is. De
conclusie lijkt gerechtvaardigd dat gemeenten alleen door flinke
bezuinigingen op reguliere voorzieningen en de invoering van eigen
bijdragen de kosten van de WMO kunnen dragen.
Zorginhoudelijk
In de WMO worden essentiële voorzieningen, die direct samenhangen met de
behoefte aan zorg, per definitie gemixt met niet-zorgvoorzieningen. Dit
leidt echter niet tot een helder concept, gebaseerd op zelfredzaamheid of
zelfstandigheid. Dit leidde tot problemen bij de invoering van de Wvg. De
WMO lost deze problemen niet op. Zorgverzekeraars geven aan dat zij
ongelukkig zijn met de wijze waarop ingegrepen is in de zorgketen voor
chronisch zieken en mensen met beperkingen. Zij vrezen dat zij voor hogere
kosten komen te staan. Dit pleit voor een helder onderscheid tussen
individuele voorzieningen, als onderdeel van de zorgketen, en collectieve
voorzieningen met het oog op participatie.
Burgers
Er bestaat geen onderzoek naar het draagvlak onder burgers voor de WMO.
Onderzoek van de CG-Raad laat echter zien dat de solidariteit onder
familieleden groot is en dat men bereid is zich als mantelzorger in te
zetten. Een voorwaarde voor goede mantelzorg is een professionele
infrastructuur als achterwacht. De WMO geeft echter geen zekerheid en geen
enkele garantie over de aanwezigheid van een dergelijke professionele
infrastructuur. Nu al is het zo dat, in tegenstelling tot de vrijstelling
die aan de Tweede Kamer is toegezegd, de mantelzorg (naar draagkracht) in
mindering gebracht op de te indiceren professionele zorg. Dat betekent dat
de druk op de mantelzorg toeneemt. Deze druk zal in de toekomst alleen maar
groter worden. De regering is echter niet in staat om een goede prognose te
geven over de mogelijkheden voor mantelzorgers om zich in de toekomst voor
grote groepen in te zetten. De beloofde notitie laat inmiddels wel erg lang
op zich wachten. De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat het draagvlak voor
mantelzorg groot is, maar niet op de wijze zoals de regering het voorstelt
in de WMO.
5. Gedegen onderzoek ontbreekt
Het wetsvoorstel is niet gebaseerd op verifieerbare resultaten van onderzoek
en evaluaties. De Tweede Kamer kan zich op dit moment niet baseren op
feitenmaterieel, waarmee aangetoond kan worden of dit grootste
decentralisatie-experiment enige kans van succes heeft. De beloofde pilots
zijn nog niet begonnen. Zij kunnen dus niet nu al inzichten opleveren voor
een toekomstige praktijk. Op dit moment gebruiken VWS en de VNG de pilots
niet zoals een pilot bedoeld, namelijk om na te gaan of in dit geval - de
WMO een haalbaar voorstel is. Zij gebruiken de pilots om de WMO zo snel
mogelijk in te voeren. Het is naar de mening van de CG-Raad dan ook terecht
dat de Tweede Kamer stelt eerst de vraag te willen beantwoorden of de WMO
ingevoerd gaat worden. Daarna gaat het pas om de vraag hoe de WMO ingevoerd
gaat worden.
6. Alternatieve voorstellen
De CG-Raad wil natuurlijk niet stil blijven staan bij negatieve kritiek
alleen. De CG-Raad moet werken aan alternatieve voorstellen waarmee wel
gestalte kan worden gegeven aan de zorgplicht in de brede zin van het woord.
De Tweede Kamer heeft op dit moment twee mogelijkheden:
1. het wetsvoorstel amenderen
2. besluiten tot uitstel
We kunnen anticiperen op optie 2. Uitstel biedt ons de volgende tussentijdse
mogelijkheden:
Afspraken maken met de staatssecretaris over haar inzet om
gezamenlijk met gemeenten te komen tot integraal gemeentelijk beleid
voor mensen met beperkingen. Daarbij kunnen de huidige mogelijkheden
worden benut. Te denken valt aan de mogelijkheden die geboden worden
aan gemeenten door de gedecentraliseerde Welzijnswet, de
geprotocolleerde Wvg, gemeentelijke bevoegdheden op het terrein van
ruimtelijke ordening, prestatieovereenkomsten van gemeenten met
woningbouwcorporaties en de Wet Collectieve Preventie.
Uitspreken van de bereidheid om wettelijke belemmeringen waar
gemeenten mee te maken krijgen met prioriteit op te heffen (waaronder
de belemmeringen in de uitvoering van het bouwbesluit).
Het uitspreken en vastleggen van de intentie om AWBZ-voorzieningen
en individuele Wvg-voorzieningen onder te brengen in de nieuwe
Zorgverzekeringswet (basisverzekering), bijvoorbeeld vanaf vier jaar
na de invoering. Evaluatie van integratieprojecten zal dan
waarschijnlijk uitwijzen dat een decentrale aanpak niet effectief is
voor de burger en niet bijdraagt aan een sociale infrastructuur die
mensen met beperkingen nodig hebben om zelfstandig te functioneren.
Als oplossing van deze problematiek heeft een projectgroep van Health
Management Forum een voorstel geformuleerd, waar de CG-Raad zich in
kan vinden, een voorstel dat tegemoet komt aan alle punten van het
Manifest.
Wanneer het integrale gemeentelijk beleid eenmaal werkt, is er voldoende
onderbouwing voor de staatssecretaris om een geactualiseerd en consistent
wetsontwerp te maken.
---
Chronisch zieken en Gehandicapten Raad Nederland