Contactpersoon
-
Datum
8 juli 2005
Ons kenmerk
DGTL 05.003614
Doorkiesnummer
-
Bijlage(n)
1
Uw kenmerk
-
Onderwerp
Beleidsnota Tunnelveiligheid deel B: Veiligheidseisen
Geachte voorzitter,
Hierbij stuur ik u, mede namens de Ministers van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijks-relaties en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer, de Beleidsvisie
Tunnelveiligheid deel B: Veiligheidseisen. Dit in aanvulling op deel A:
Proceseisen, dat ik u met mijn brief van 7 november 2003 (Kamerstuknr. 2003
- 2004, 29296, nr. 2) heb aangeboden.
Inhoud van deel B
Dit voorjaar heb ik de medeoverheden en de koepels van
hulpverleningsorganisaties geconsulteerd over de concept-teksten van de
Beleidsnota Tunnelveiligheid deel B, Veiligheidseisen; over de Handreiking
Risicoanalyses en over de lijst van specifieke Veiligheidseisen voor
wegtunnels. De opmerkingen van de consultatie zijn inmiddels verwerkt. Deel
B geeft aan welk veiligheidsniveau voor weg- en spoortunnels wordt
nagestreefd en hoe de veiligheidseisen zich verhouden tot de Europese
regelgeving. De Handreiking Risicoanalyses is bedoeld als toetsingskader
voor de initiatiefnemer, het bevoegd gezag en de Commissie
Tunnelveiligheid. De Handreiking is te vinden op de internetpagina
www.tunnelveiligheid.nl. De lijst van specifieke Veiligheidseisen voor
wegtunnels bevat de eisen die voor 1 mei 2006 in de vorm van V&W- en VROM-
regelgeving worden gepubliceerd. Op deze datum moet de EU-richtlijn voor
wegtunnels geïmplementeerd zijn.
In de afgelopen anderhalf jaar hebben zich een aantal ontwikkelingen
voorgedaan, die aanleiding waren voor wijzigingen in de beleidsaccenten op
verzoek van uw Kamer respectievelijk voor wijzigingen in het
wetgevingstraject.
Accentwijzigingen
Uw Kamer heeft op 18 februari 2004 een aantal experts uitgenodigd voor een
rondetafelgesprek over tunnelveiligheid. Bij die gelegenheid is door leden
van uw Kamer opgemerkt dat de nadruk bij dit onderwerp vaak teveel ligt op
mogelijke maatregelen in beton en installaties. Op hun verzoek wordt in het
vervolgtraject meer aandacht besteed aan incidentoefeningen en aan eisen
aan de veiligheidsorganisatie en aan het voertuig.
Europese regelgeving
Op 29 april 2004 is de Richtlijn inzake minimumveiligheidseisen voor
tunnels in het trans-Europese wegennet (2004/54/EG) vastgesteld. Deze
richtlijn moet nationaal voor 1 mei 2006 zijn geïmplementeerd.
De ontwikkeling van Europese veiligheidseisen voor spoortunnels vordert
gestaag. Het uitvoeringscomité van de interoperabiliteitsrichtlijnen
hogesnelheidstreinverkeer (96/48/EG) en conventioneel treinverkeer
(2001/16/EG) zal naar verwachting eind 2005 overeenstemming bereiken over
de veiligheidseisen voor spoortunnels.
Ik verwacht dat dit in de eerste helft van 2006 tot vaststelling in een
technische standaard interoperabiliteit (TSI) zal leiden. Ook deze
standaard zal een termijn van 2 jaar kennen voor nationale implementatie.
Het streven is om bij het van kracht worden van de Europese eisen voor
spoortunnels tevens een definitief beeld opgemaakt te hebben van de
eventuele aanvullende nationale eisen voor tram- en metrotunnels.
Juridische implementatie
Het lag in mijn voornemen om de veiligheidseisen voor zowel weg- als
spoortunnels op te nemen in één wet, de Wet Aanvullende Regels
Tunnelveiligheid.
Medio 2004 heb ik dit wetsontwerp aan een wetgevingstoets laten
onderwerpen. Daarbij stond het voornemen van het kabinet om de regelgeving
en de administratieve lastendruk in deze periode sterk terug te brengen
centraal. Dit heeft tot een aantal versoberingen in het wetsontwerp geleid.
Zo is ten opzichte van deel A van de Beleidsnota de voorgestelde
uitbreiding van de taak van de Inspectie Verkeer en Waterstaat
teruggedraaid en is het aantal adviesmomenten van de Commissie
Tunnelveiligheid (in deel A Expertgroep genoemd) teruggebracht van drie
naar twee. Het niet gereed zijn van de TSI voor spoortunnels stond het
halen van de implementatietermijn van de EU-richtlijn voor wegtunnels in de
weg. Het kabinet hecht aan het tijdig implementeren van EU-regelgeving.
Daarom is besloten om het wetsontwerp te beperken tot het Wetsontwerp
Aanvullende Regels Veiligheid Wegtunnels. Dit wetsontwerp ligt momenteel
voor advies bij de Raad van State.
Vervolgactiviteiten
Aan de medeoverheden en koepels van hulpverleningsorganisaties heb ik
toegezegd om hen het concept van de specifieke veiligheidseisen voor
spoortunnels, tram- en metrotunnels ter consultatie voor te leggen. Daarbij
zal ook aan de orde komen hoe deze eisen in regelgeving worden omgezet.
Compleet pakket
Ik ben van mening dat de in deel B gestelde toetscriteria voor
risicoanalyses, samen met de specifieke veiligheidseisen voor weg- en
spoortunnels en de in deel A gestelde proceseisen, waaronder in het
bijzonder het advies van de Commissie Tunnelveiligheid een compleet pakket
vormen dat tegemoet komt aan de gestelde vragen vanuit uw Kamer. Dit pakket
verschaft de initiatiefnemer duidelijkheid over de inhoudelijke eisen aan
tunnelprojecten en geeft hem meer duidelijkheid over het verkrijgen van de
benodigde vergunningen. Daarnaast biedt het aan het bevoegd gezag en aan de
hulpverlening houvast om op de juiste manier invulling te geven aan de
gestelde veiligheidskaders.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Karla Peijs
Beleidsnota Tunnelveiligheid
Deel B: Veiligheidseisen
Ministeries van
Verkeer en Waterstaat
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Den Haag, juli 2005
INHOUD BLZ
1. Inleiding en doelstelling 3
2. Vaststelling van het veiligheidsniveau 3
3. Implementatie van oplossingen in regelgeving 4
3.a. Veiligheidseisen voor wegtunnels 4
3.b. Veiligheidseisen voor spoortunnels 5
De gebruiksvergunning 5
Het vervoer van gevaarlijke stoffen 5
Financiële consequenties 6
Conclusie 6
Projectteam Tunnelveiligheid
070 - 351 1504
1. Inleiding en doelstelling
De Beleidsnota tunnelveiligheid deel B, Veiligheidseisen, is het
aangekondigde vervolg op de Beleidsnota Tunnelveiligheid deel A,
Proceseisen, van 7 november 2003. Met de delen A en B geven de ministers
van Verkeer & Waterstaat, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties invulling aan
een meer consequente en gestructureerde aanpak van de veiligheidsaspecten
bij het ontwerp, de bouw en het gebruik van tunnels in Nederland.
In de nota deel A werden de probleemanalyses en de procesmatige oplossingen
beschreven voor
het waarborgen van veiligheid in het besluitvormingsproces, het vastleggen
van veiligheidseisen voor tunnels, het behoud van het veiligheidsniveau in
de gebruiksfase en het bevorderen van veilig gedrag van tunnelgebruikers.
Nota deel B geeft nadere invulling aan het vastleggen van de inhoudelijke
veiligheidseisen voor tunnels. Deel B biedt een algemeen erkend normenkader
voor het veiligheidsniveau in tunnels. Daarnaast worden per
vervoersmodaliteit specifieke veiligheidseisen voor tunnels gesteld.
Hiermee wordt vooraf eenduidig vastgelegd aan welke
veiligheidsvoorschriften een tunnelontwerp in de praktijk moet worden
getoetst. Hierdoor zal het overleg tussen de initiatiefnemers enerzijds en
de gemeente(n) en hulpverleningsorganisaties anderzijds - over het te
bereiken veiligheidsniveau en over de te stellen veiligheidseisen voor
tunnels, zowel voor bouw/constructie en gebruik van tunnels als voor
incidentbestrijding - aanmerkelijk vereenvoudigen.
De beleidsnota is ter consultatie voorgelegd aan gemeenten met een tunnel,
aan koepels van medeoverheden en van hulpverleningsorganisaties en aan
overige betrokken partijen. Hun reacties zijn in deze nota verwerkt.
De beleidsdoelstelling van het kabinet is om het veiligheidsniveau voor
nieuwe tunnels aan te laten sluiten bij de praktijksituatie van tunnels uit
de periode na 1999 en van vóór de sprinklers. Een vertaling van dit
beleidsvoornemen heeft zijn beslag gekregen in dit deel B en in de notitie
Veiligheidseisen Wegtunnels. Hiermee wordt de veiligheid in zowel het
constructieve ontwerp als in de gebruiksfase goed geborgd. Voor bestaande
tunnels wordt in het onderhoudsprogramma bezien om, bijvoorbeeld bij
innovatieve ontwikkelingen, tegen geringe kosten de veiligheid verder te
verhogen.
2. Vaststelling van het veiligheidsniveau
De EU-Richtlijn 2004/54/EG inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in
het trans-Europese wegennet als ook de Europese Veiligheidsrichtlijn
2004/49 voor spoorwegtoepassingen verplichten de lidstaten tot het
uitvoeren van risicoanalyses. Bij het vaststellen van het veiligheidsniveau
wordt gebruik gemaakt van zowel de kwantitatieve risicoanalyse als de
scenarioanalyse. In de komende jaren zal het ontwerp voor nieuwe wegtunnels
worden getoetst aan een oriënterende waarde voor het persoonlijk risico van
1x10-7 per persoonkilometer wegtunnel en voor het groepsrisico van 0,1/N2
per kilometer per jaar. Hierbij staat N voor het aantal dodelijke
slachtoffers. Voor nieuwe spoortunnels zijn deze waarden respectievelijk
1,5x10-9 per persoonkilometer tunnel en 0,03/N2 per kilometer per jaar.
Daarnaast moet het ontwerp van de tunnel bij het analyseren van
ongevalontwikkelingen met een waarschijnlijkheid van optreden van groter
dan 1x10-6 voldoen aan de gestelde functionele eisen. Voor
ongevalontwikkelingen met een geringere waarschijnlijkheid van optreden
kunnen op grond van de scenarioanalyse geen specifieke maatregelen worden
geëist. De kosteneffectiviteit van deze maatregelen is dan te laag.
De risicoanalyses moeten worden opgesteld aan de hand van goedgekeurde
uitgangswaarden en rekenmethoden. Voor projectleiders, bevoegd gezag en
Commissie Tunnelveiligheid is een concept handreiking risicoanalyses
opgesteld. De handreiking heeft betrekking op de volgende risicoanalyses:
De Leidraad Scenarioanalyse Ongevallen in tunnels
Wegtunnels. (Centrum Ondergronds Bouwen, Rijkswaterstaat, 2004).
Spoortunnels. (Centrum Ondergronds Bouwen, ProRail eind 2005).
Rekenmodellen Kwantitatieve Risicoanalyse (Rijkswaterstaat, 2005).
De safety case voor spoortunnels (ProRail, 2005).
In 2008 vindt een evaluatie plaats van de methodieken. De EU houdt de optie
open om in 2009 hierover nadere regels op te stellen.
3. Implementatie van oplossingen in regelgeving
In de Europese Unie zijn in 2004 veiligheidseisen voor wegtunnels
vastgesteld. Europese veiligheidseisen voor spoortunnels zijn in
voorbereiding en worden in 2006 verwacht. Het kabinetsbeleid is dat
Europese richtlijnen overeenkomstig worden uitgevoerd. Aanvullingen hierop
zijn slechts toegestaan indien zwaarwegende Nederlandse belangen hiertoe
aanleiding geven.
3.a. Veiligheidseisen voor wegtunnels
Op 29 april 2004 is de EU-Richtlijn 2004/54/EG inzake
minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-Europese wegennet
vastgesteld. Deze richtlijn moet op 30 april 2006 in de Nederlandse
wetgeving geïmplementeerd zijn. De lidstaten worden aangespoord
vergelijkbare veiligheidsniveaus toe te passen voor wegtunnels, die geen
deel uitmaken van het trans-Europese wegennet.
Op 30 september 2004 is de Nota Mobiliteit aan de Tweede Kamer toegezonden.
Deze nota stelt als ambitie dat Nederland tot de meest verkeersveilige
landen van de Europese Unie blijft behoren. In de huidige situatie geldt
dat ook voor de Nederlandse tunnels. Een één op één omzetting van de EU-
Richtlijn in nationale regelgeving zou evenwel leiden tot een ongewenste
verlaging van het veiligheidsniveau naar het Europese minimum.
Door bij de omzetting van de EU-richtlijn in nationale regelgeving ook
rekening te houden met de bestaande praktijk in Nederlandse tunnels, wordt
bij enkele technische voorschriften verder gegaan dan de Europese
minimumeisen. Het kabinet wil hiermee een daling van het in Nederland
bereikte veiligheidsniveau voorkomen. Concreet gaat het daarbij om de
volgende maatregelen:
- Eén rijrichting per tunnelbuis
- De aanwezigheid van langsventilatie bij tunnels langer dan 500
meter.
- De aanwezigheid van een bedieningscentrale bij tunnels langer
dan 500 meter.
- Een kortere afstand tussen hulpposten met o.a.
brandblusapparatuur.
- Een kortere afstand tussen de vluchtdeuren.
Bij recente projecten is veel discussie geweest over de kosten en
effectiviteit van sprinklers om tunnelbranden te beheersen. De Europese
Unie heeft deze maatregel niet in het minimumniveau opgenomen. De
Nederlandse Vereniging van Brandweer en Rampenbestrijding wil de toepassing
van sprinklers niet uitsluiten, indien ze op grond van de scenarioanalyse
nuttig worden geacht. Het kabinet is niet overtuigd van de
kosteneffectiviteit van deze maatregel en zal eerst de uitkomsten van
lopend onderzoek afwachten. De Nota Mobiliteit geeft aan dat in 2007
evaluatieresultaten beschikbaar komen over nieuwe methoden en technieken om
tunnelbranden te beheersen. Op basis daarvan kunnen verdere toepassingen en
innovaties worden ingezet.
De veiligheidseisen van de EU-Richtlijn, alsmede enkele nationaal reeds
toegepaste veiligheidseisen worden medio 2006 bij of krachtens een Algemene
Maatregel van Bestuur op grond van artikel 120 van de Woningwet en artikel
1.13 van de Wet Aanvullende Regels Veiligheid Wegtunnels (WARVW) geregeld.
Ten behoeve van de consultatie zijn de beoogde veiligheidseisen voor
wegtunnels in een aparte notitie opgenomen. Het wetsvoorstel Aanvullende
Regels Veiligheid Wegtunnels is in voorbereiding en zal naar verwachting
deze zomer bij de Tweede Kamer worden ingediend.
3.b. Veiligheidseisen voor spoortunnels
In Europees verband loopt de vaststelling van veiligheidsregels voor
spoortunnels achter bij die van wegtunnels. De Europese Commissie werkt op
dit moment nog aan the Technical Specification for Interoperability Safety
in Railway Tunnels (TSI SRT).
Naar verwachting zullen de Europese veiligheidseisen voor spoortunnels in
de eerste helft van 2006 definitief gereed komen. De eisen voor
spoortunnels zullen naar verwachting in 2008 geïmplementeerd zijn.
Momenteel wordt samen met Amsterdam, Rotterdam en Den Haag onderzocht in
hoeverre de eisen voor spoortunnels toepasbaar zijn op metro, tram en
lightrail. De notitie Veiligheidseisen Spoortunnels zal in 2006 ter
consultatie worden voorgelegd aan gemeenten met een railtunnel, aan koepels
van medeoverheden en van hulpverleningsorganisaties en aan overige bij
railveiligheid betrokken partijen.
Parallel aan de ontwikkeling van de Europese eisen worden enkele nationale
spoortunneleisen nog nader onderzocht. Het gaat hierbij in het bijzonder om
vluchtmogelijkheden in ondergrondse stations. Daarnaast is gebleken dat er
op onderdelen wel onderscheid moet worden aangebracht in de eisen voor de
verschillende railconcepten (Betuweroute, HogeSnelheidsLijn, conventioneel
spoor, metro, tram en lightrail). Gezien de verschillen tussen de
railsystemen zullen op onderdelen andere eisen gesteld worden. Het streven
is om bij het van kracht worden van de Europese eisen voor spoortunnels
tevens een definitief beeld opgemaakt te hebben van de eventuele
aanvullende nationale eisen voor de andere railconcepten.
4. De gebruiksvergunning
De tunnelbeheerder moet de veiligheid van tunnels in de gebruiksfase goed
en eenduidig waarborgen. Daarover zijn in deel A goede afspraken gemaakt.
Beoogd wordt dat in 2007 alle gebruikseisen voor tunnels opgenomen zijn in
een landelijke regeling (Het Gebruiksbesluit).
Tegen deze achtergrond zijn medeoverheden verzocht tot 2007 terughoudend te
zijn in het opleggen van gebruiksvergunningen. Een aantal gemeenten heeft
naar aanleiding van de consultatie aangekondigd door te gaan met hun
voorgenomen programma van vergunningverlening. In die gevallen wordt er bij
hen op aangedrongen om gebruik te maken van de laatste inzichten, zoals
deze zijn vastgelegd in de notitie Veiligheidseisen Wegtunnels
respectievelijk in de meest actuele conceptnotitie Veiligheidseisen
Spoortunnels. Om wijziging van vigerende vergunningen te voorkomen zal in
de landelijke regeling van 2007 een overgangsbepaling worden opgenomen.
5. Het vervoer van gevaarlijke stoffen
Een aantal gemeenten heeft in de consultatie verzocht om criteria waarbij
het vervoer van de zwaarste categorie van gevaarlijke stoffen (LPG en
explosieven) overwogen kan worden in wegtunnels, die tevens oeververbinding
zijn. Het huidige beleid is dat dit transport uit economische en technische
overwegingen in dit type wegtunnels niet toegestaan is. Bij een ongeval met
LPG of explosieven zou de oeververbinding verloren gaan. De Beleidsnota
Tunnelveiligheid beperkt zich tot vraagstukken die de veiligheid betreffen.
6. Financiële consequenties
De kosten van de implementatie van de beleidsnota deel B worden, voor zover
het de wegtunnels betreft, in totaal geraamd op ca. E7 miljoen, waarvan ca.
E5 miljoen voor Rijkstunnels. Deze kosten hangen samen met de implementatie
van de EU-Richtlijn voor wegtunnels. De implementatie moet binnen 10 jaar
plaatsvinden. De kosten van specifieke veiligheidseisen voor spoortunnels
kunnen eerst in 2006 worden ingeschat.
7. Conclusie
Met de vastlegging van de bovenstaande Europese en nationale maatregelen
kan het hoge veiligheidsniveau in Nederlandse wegtunnels verder worden
geconsolideerd en zelfs verbeterd. Toepassing van de in deel A vastgestelde
proceseisen levert daaraan een belangrijk aandeel.
De in deel B gestelde toetscriteria voor risicoanalyses vormen samen met de
veiligheidseisen voor weg- en spoortunnels en het advies van de Commissie
Tunnelveiligheid (in deel A expertgroep genoemd) een compleet
instrumentarium, waardoor meer duidelijkheid over procesmatige en
inhoudelijke eisen aan tunnelprojecten wordt verkregen. Door
vergunningaanvragen af te stemmen op de toetscriteria en de
veiligheidseisen, zal de initiatiefnemer daarmee aanzienlijk meer zekerheid
hebben over het verkrijgen van de benodigde vergunningen. Uiteindelijk gaat
het erom bij elke vergunningsaanvraag in een vroeg stadium met het bevoegd
gezag in overleg te treden om, op basis van de vastgestelde en in
regelgeving opgenomen eisen, te komen tot een veilige tunnel.
Het beleidsterrein tunnelveiligheid zal worden geëvalueerd, zodra de
resultaten van de evaluaties van nieuwe methoden en technieken om
tunnelbranden te beheersen respectievelijk van de EU over risicoanalyses
beschikbaar zijn.
Ministerie van Verkeer en Waterstaat