Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
2509 LV Den Haag
der Staten-Generaal Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1a Telefoon (070) 333 44 44
Telefax (070) 333 40 33
2513 AA 's GRAVENHAGE
Uw brief Ons kenmerk
WBJA/BV/05/84728
Onderwerp Datum
Aanbieding rapport van de Ambtelijke 26 oktober 2005
Commissie Toezicht II betreffende de
zelfevaluatie van de Inspectie Werk en
Inkomen
1. Inleiding
Ter implementatie van de kaderstellende visie op toezicht uit 2001 (TK 2000-2001, 27831,
nr. 1) zijn zelfevaluaties van toezichtarrangementen op rijksniveau uitgevoerd. Deze
zelfevaluaties zijn vervolgens intercollegiaal getoetst door een interdepartementaal
samengestelde commissie, de Ambtelijke Commissie Toezicht II (hierna: de Commissie).
De Commissie legt haar bevindingen vast in een eindrapport, dat conform de kaderstellende
visie op toezicht aan de TK bekend dient te worden gemaakt.
Bijgaand zend ik u, mede namens de Staatssecretaris, het Rapport van bevindingen
betreffende de zelfevaluatie van de Inspectie Werk en Inkomen, dat de Commissie mij op 24
mei 2005 heeft toegezonden. De Commissie schrijft hierin met instemming kennis te hebben
genomen van de zelfevaluatie van IWI. In deze brief geef ik mijn reactie op de belangrijkste
bevindingen en aanbevelingen van de Commissie. De Commissie heeft deze in haar rapport
gerangschikt naar de volgende onderwerpen: aansturingsrelaties, handhavingsstrategie,
relatie met andere toezichthouders, functiescheiding en horizontalisering. In mijn reactie
volg ik deze rangschikking.
2. Aansturingsrelaties
2.1 Aansluiting op de politieke en beleidsmatige context
De Commissie stelt vast dat IWI een signalerende toezichthouder is die voor de effectuering
van het toezicht sterk afhankelijk is van het beleidsdepartement. Een belangrijke functie van
het toezicht is immers om een bijdrage te leveren aan (een verbetering van) de aansturing
vanuit het departement. De Commissie concludeert daarom dat het toezicht door IWI zo
goed mogelijk moet aansluiten bij de politieke/beleidsmatige context.
Ik onderschrijf deze conclusie en stel tegelijkertijd vast dat hier sprake is van een
groeiproces. IWI is ontstaan uit de voormalige directie Toezicht van SZW en het voormalige
zelfstandig bestuursorgaan College van Toezicht Sociale Verzekeringen (CTSV), en heeft
zich nu ontwikkeld richting departementaal toezichthouder. Als departementaal
toezichthouder is de samenwerking tussen IWI en beleidsdirecties uiteraard zonder af te
2
doen aan de onafhankelijkheid van het toezicht van groot belang, zodat er een goede
aansluiting kan zijn op de beleidsmatige en politieke actualiteit. Ik constateer dat IWI hier in
haar Meerjarenplan 2006-2009 (TK 2004-2005, 26448, nr. 216, bijlage) en in het Jaarplan
2006 (TK 2004-2005, 26448, nr. 216, bijlage) uitgebreid aandacht aan schenkt en er ook
concrete acties aan koppelt. Zo heeft IWI in het Jaarplan 2006 meer ruimte voor onvoorzien,
spoedeisend of ad hoc onderzoek gereserveerd om beter in te kunnen spelen op de politieke
en beleidsmatige actualiteit. Ook is hierin voor de eerste maal het leveren van expertise aan
de beleidsdirecties van het departement afzonderlijk in de programmering opgenomen.
2.2 Afstemming informatie-uitwisseling voor sturing en toezicht
De Commissie stelt dat sturing en toezicht in sterke mate met elkaar verbonden zijn, en
vindt het daarom van belang dat tussen IWI en beleidsdepartement afstemming plaatsvindt
over onder meer de informatie die van belang is vanwege de aansturing en voor het toezicht.
Ten aanzien van het gemeentelijk terrein is deze afstemming geregeld in het Beleidsplan
Informatieuitvraag SZW (BIS) op grond van art. 78, lid 2, WWB. Hierin is vastgelegd
welke informatie de minister aan het college en de gemeenteraad vraagt voor het toezicht,
de statistiek, de informatievoorziening en de beleidsvorming.
Wat betreft de SUWI-organisatie's zijn tussen beleidsdepartement en IWI afspraken
gemaakt over de wijze waarop de toezichtactiviteiten van IWI aansluiten bij de behoefte van
het departement. Afgesproken is dat de minister beleidsmatige normenkaders vaststelt, het
toezichtkader. Het toezichtkader geldt als vertrekpunt voor het toezicht en bestaat uit actuele
wet- en regelgeving en de jaarlijkse afspraken van de minister met SUWI-organisaties. IWI
operationaliseert, onafhankelijk, het toezichtkader en formuleert de daarbij behorende
vraagstellingen. Zij maakt vervolgens waar mogelijk gebruik van de bestaande kwartaal- en
jaarverantwoordingen en van door anderen verricht onderzoek. Dit laat uiteraard onverlet
dat IWI, waar zij dit nodig acht, ook zelf verdiepend onderzoek verricht.
In het Meerjarenplan 2006-2009 formuleert IWI als doelstelling m.b.t. het informatiebeleid:
"Hoe beter het informatiebeleid en de gegevensuitwisseling, hoe minder de
toezichtbelasting van de uitvoering. Het ministerie van SZW en IWI moeten één
informatiebron worden, waardoor beleids- en toezichtmedewerkers nooit meer hetzelfde
komen vragen aan de uitvoeringsorganisaties." (TK 2004-2005, 26448, nr. 216, p. 24)
2.3 Interventiebevoegheden
Het toezicht dat IWI houdt op de uitvoeringsorganisaties op het terrein van werk en
inkomen is signalerend toezicht. Op basis van onderzoek komt de inspectie tot een oordeel
over de uitvoering, dat ter kennis wordt gebracht van de minister, het parlement en de
uitvoeringsorganisaties. Het is vervolgens aan de minister om te bepalen of er aanleiding is
richting de uitvoeringsorganisaties te interveniëren, bijvoorbeeld door aanpassingen in de
aansturing.
De Commissie acht het in haar rapport `aan te bevelen dat toezichthoudende taken niet
worden beperkt tot signalering alleen, maar dat daaraan ook handhavinginstrumenten
worden gekoppeld'. Dit zou betekenen dat de inspectie op basis van haar bevindingen ook
zelf zou interveniëren richting de uitvoeringsorganisaties. Ik acht dit niet wenselijk. Het
toezicht dat IWI uitoefent is gericht op de kwaliteit van de uitvoering en het beleid, en is
daarmee een onderdeel van de governance-driehoek van SZW. Eventuele interventies op
basis van toezichtbevindingen dienen naar mijn mening daarom te worden bezien in het
geheel van de governance van de uitvoeringsorganisaties waarvoor ik als minister
verantwoordelijkheid draag. Ik constateer dat deze opvatting ook in lijn is met de nieuwe
kaderstellende visie op toezicht "Minder last, meer effect; zes principes van goed toezicht"
3
die bij brief van 12 oktober 2005 door de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en
Koninkrijksrelaties naar uw Kamer is gestuurd: "Wanneer sprake is van toezicht op
zelfstandige bestuursorganen ligt het in de rede dat de interventies worden uitgevoerd door
de minister zodat sturing en interveniërend toezicht in één hand liggen." ("Minder last, meer
effect", p. 31).
3. Handhavingsstrategie
3.1 Toezicht op SUWI-zbo's
De Commissie stelt dat IWI niet alleen een rol zou moeten vervullen als signalerend
toezichthouder richting de minister, maar dat het toezicht ook een toegevoegde waarde zou
moeten hebben voor de uitvoeringsorganisaties zelf. Tot nu toe is dit volgens de Commissie
nog onvoldoende van de grond gekomen vanwege de sterke veranderingen waaraan zowel
IWI als ook het veld van de uitvoering de laatste jaren onderhevig zijn geweest. De
Commissie concludeert dan ook dat de meerwaarde van het IWI-toezicht voor de
uitvoeringsorganisaties zelf een belangrijk ontwikkelpunt is.
Deze conclusie van de Commissie onderschrijf ik. Zowel IWI als de uitvoeringsorganisaties
CWI en UWV hebben de laatste jaren met grote organisatorische en beleidsmatige
veranderingen te maken gehad. Hierdoor heeft IWI met name invulling gegeven aan haar rol
als signalerend toezichthouder richting de minister. Op basis van deze toezichtbevindingen
kon de aansturing vanuit het departement verbeterd worden met als resultaat een betere
uitvoeringspraktijk. Ik constateer dat IWI in de komende jaren ook de directe meerwaarde
van haar werkzaamheden voor de uitvoeringsorganisaties zelf meer gewicht wil geven. In
het Meerjarenplan 2006-2009 schrijft de inspecteur-generaal dat het huidige toezicht van
IWI nog hoofdzakelijk risicogericht is. IWI gaat hierin verandering brengen door het
toezicht minder eenzijdig te richten op risico's en meer op het verwerven van inzicht in
uitvoeringskwesties, het geven van verklaringen en het vinden van verbeteringsrichtingen
(TK 2004-2005, 26448, nr.216, p. 14). Ik verwacht dat deze verandering tot een meerwaarde
van het toezicht voor de uitvoeringsorganisaties zelf zal leiden.
3.2 Toezicht op gemeenten
Naar het oordeel van de Commissie is het een punt van aandacht dat kleine gemeenten er
behoefte aan hebben ondersteund te worden om de inrichting van het primaire proces van
uitkeringsverstrekking adequaat vorm te geven. De wijze waarop de gemeente de uitvoering
van de WWB en andere wetten organiseert behoort tot haar eigen bevoegdheid. Wel
ondersteunt het departement initiatieven van de VNG en Divosa die erop gericht zijn om
hun leden bij de uitvoering van de WWB en andere wetten te ondersteunen. Ook via
tijdelijke subsidieregelingen ondersteunt het departement de samenwerking tussen
gemeenten, waarmee zij hun krachten en kennis kunnen bundelen. Indien gemeenten
behoefte hebben aan uitleg van of informatie over rijksregels, kunnen zij gebruik maken van
verschillende instrumenten, zoals het Gemeenteloket op Internet, de Gemeenteloket-
telefoon, de Verzamelbrieven en de jaarlijkse Gemeentedagen. Deze departementale
instrumenten staan overigens los van de toezichttaken zoals die bij wet aan IWI zijn
opgedragen.
De constatering van de Commissie dat IWI een bij de nieuwe
verantwoordelijkheidsverdeling passende afstandelijke toezichtrol vervult en dat deze door
de onder toezicht gestelden over het algemeen goed gewaardeerd wordt, vind ik waardevol.
4
3.3 Toezicht op certificatie- en keurende instellingen
De Commissie vraagt in de paragraaf over het toezicht op de certificatie- en keurende
instellingen (cki's) nadrukkelijk aandacht voor de door de cki's ervaren leemte van het
ontbreken van toezicht op niet gecertificeerde bedrijven. Het toezicht van SZW op
arbeidsomstandigheden wordt uitgevoerd door de Arbeidsinspectie (AI) en IWI. Zoals ook
door de Commissie zelf wordt aangegeven, valt het toezicht op bedoelde bedrijven niet
onder de verantwoordelijkheid van IWI (doet 2e lijnstoezicht). Aangezien de AI toezicht
houdt op alle ruim 600.000 bedrijven in Nederland, worden de activiteiten van de AI vooral
gebaseerd op een gedegen risicoanalyse. Op die wijze wordt daar inzet gepleegd waar hoge
risico's en lage naleving samenkomen (zie o.a. Jaarplan 2005 van de AI; TK 2004-2005,
29800 XV, nr. 65, bijlage). Daarbinnen kan de AI - in die gevallen dat het onderwerp deel
uit maakt van de gekozen inspectieprioriteiten - bij toezicht in een bedrijf de inspecties
beperken indien de juiste wettelijke verplichte certificaten aanwezig zijn. Bij de uitwerking
van de nieuwe kaderstellende visie op toezicht 2005 zullen de mogelijkheden om bij het
toezicht meer van certificatie en accreditatie gebruik te maken worden nagegaan.
4. Relatie met andere toezichthouders/controleurs binnen SZW
De Commissie is van oordeel dat de samenwerking van IWI met
toezichthouders/controleurs binnen SZW een belangrijk punt is vanwege de mogelijkheid
tot bundeling van expertise. Zij noemt hierbij concreet de controle op de rechtmatigheid van
de uitvoering door IWI en door de accountantsdienst van SZW.
Deze conclusie van de Commissie deel ik. De inspectie werkt reeds conform de
uitgangspunten van single audit en single information. Op het gemeentelijk terrein wordt
door de AD en IWI nauw samengewerkt. Zo worden er gezamenlijke reviews uitgevoerd.
Op deze wijze wordt een extra controleslag voorkomen en wordt de expertise gebundeld.
Momenteel wordt bekeken hoe een dergelijke werkwijze ook kan worden vormgegeven op
het terrein van de sociale verzekeringen.
5. Functiescheiding
In de kaderstellende visie op toezicht uit 2001 is voor rijkstoezichthouders het principe van
functiescheiding vastgelegd ter waarborging van de onafhankelijkheid. Die
onafhankelijkheid heeft zowel betrekking op de positionering van de toezichthouder ten
opzichte van het beleid als op de inhoud van de rapportages. De Commissie stelt vast dat de
inspecteur-generaal direct is gepositioneerd onder de secretaris-generaal en dat de
onafhankelijkheid van de inspectie is vastgelegd in een formele wet. Zij concludeert dan ook
dat de functiescheiding zo goed mogelijk is vormgegeven. Ook ten aanzien van de
rapportages van IWI concludeert de Commissie dat deze onafhankelijk, zonder inmenging
van beleid of politiek, tot stand komen. Zij stelt verder vast dat IWI haar bevindingen eerst
voorlegt aan de onder toezicht gestelden. Op deze manier wordt gegarandeerd dat er
overeenstemming bestaat over de feiten alvorens tot oordeelsvorming wordt overgegaan in
de eindrapportage. Ik neem met instemming kennis van het positieve oordeel van de
Commissie over de wijze waarop de functiescheiding bij SZW en IWI is vormgegeven.
6. Horizontalisering
De Commissie is van mening dat een adequate horizontale verantwoording van de
uitvoeringsorganisaties het toezicht op deze organisaties beter mogelijk maakt. Zij vindt het
daarom belangrijk dat IWI de uitvoeringsorganisaties stimuleert om horizontale
verantwoording zo goed mogelijk vorm te geven.
5
Met de Commissie onderschrijf ik het belang van horizontale vormen van verantwoording
door uitvoeringsorganisaties. De SUWI-zbo's geven hier in toenemende mate invulling aan,
bijvoorbeeld via de Raden van Advies, cliëntenparticipatie, klanttevredenheidsonderzoeken,
deelname aan de Handvestgroep publiek verantwoorden en participatie in de Rijksbrede
Benchmark van uitvoeringsorganisaties. Wat betreft de horizontale verantwoording bij
gemeenten kan vermeld worden dat met de komst van de WWB de controlerende taak van
de gemeenteraad verder is versterkt. Ter ondersteuning van gemeenteraden bij deze taak
publiceert SZW de Kernkaart Werk en Bijstand, een overzicht per gemeente van de bereikte
resultaten. Waar nodig zal ik deze ontwikkelingen verder ondersteunen. Overigens ben ik
met IWI van mening dat de verantwoordelijkheid voor het geven van deze stimulansen meer
bij de beleids- en sturingsdirecties van het departement ligt dan bij de toezichthouder. Voor
het gemeentelijk terrein ligt deze verantwoordelijkheid zelfs primair bij gemeenten zelf (zie
ook paragraaf 3.2)
Deze horizontale verantwoordingsvormen zijn wel van invloed op de wijze waarop een
inspectie als IWI haar toezichthoudende taak invult. In het Meerjarenplan 2006-2009 staat
hierover: "Naarmate de uitvoeringsorganisaties beter presteren, een groter intern
controlevermogen demonstreren en zich deugdelijk, degelijk en compleet verantwoorden
over de kwaliteit en effecten van hun uitvoeringsprocessen, zal de inspectie op dit terrein
minder toezichtonderzoek programmeren." (TK 2004-2005, 26448, nr. 216, p. 13). De
komende periode zal de inspectie zich per domein en per uitvoeringsinstantie bezinnen op
mogelijkheden om nauwer aan te sluiten op de eigen verantwoordelijkheid van
uitvoeringsorganisaties en gemeenten.
7. Vervolg
De ontwikkelingen rond toezicht staan niet stil. Zo is zeer recent een nieuwe kaderstellende
visie op toezicht "Minder last, meer effect" gepresenteerd en zal de Bestuurlijke Werkgroep
Alders met een advies komen over interbestuurlijk toezicht. In het kader van de daarbij
behorende implementatietrajecten zal worden bezien welke consequenties deze (moeten)
hebben voor het toezicht door IWI.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(mr. A.J. de Geus)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid