Visiedocument Toezicht Koopvaardij
Deze samenvatting beschrijft de hoofdlijnen van het nieuwe
toezichtarrangement Koopvaardij (vlaggenstaattoezicht), met de
onderliggende bestuurlijke en juridische argumentatie.
Achtergronden
Ontwikkelingen in de sector, de rijksoverheid en internationale verbanden
vragen om ander toezicht.
Niet alleen techniek, maar ook gedrag. Van oudsher ligt de focus in het
toezicht op de koopvaardij op technische aspecten en certificering. De
technische staat van schepen is tegenwoordig relatief goed. Uit
incidentenonderzoek blijkt menselijk falen echter een belangrijker factor
te zijn. Voor de 'human factor' is dan ook meer aandacht nodig.
Niet alleen certificering, maar ook handhaving / Rapport Rekenkamer. Met de
focus op certificering heeft de overheid dichtbij de sector gestaan. Mede
naar aanleiding het rapport 'Milieuvervuiling door Zeeschepen', waarin de
Algemene Rekenkamer kritiek levert op de situatie van uitbesteding in 2001,
wil de Inspectie het handhavende toezicht sterker positioneren.
Niet naar binnen gericht, maar communicerend met de buitenwereld. Het besef
is gegroeid dat de Inspectie VenW te veel naar binnen gericht is geweest.
Er moet meer aandacht zijn voor dialoog, maatschappelijke oriëntatie,
berichtgeving en communicatie over regels, zoals bijvoorbeeld in de
Intentieverklaring tussen de Koninklijke Vereniging voor Nederlandse Reders
(KVNR) en de Minister van VenW is opgenomen.
Niet de toezichthouder voert uit, maar de sector / Programma Beter
Geregeld. Het rijksbrede programma Andere Overheid en het VenW programma
Beter Geregeld pleiten voor een overheid die verantwoordelijkheid aan de
maatschappij teruggeeft. Dit impliceert een beweging naar meer
doelregelgeving en minder 'nationale kop' op internationale regels. De
koopvaardij is bij uitstek een internationaal georganiseerde sector.
Daarnaast heeft de Inspectie Verkeer en Waterstaat in de loop der jaren
nieuwe toezichttaken toebedeeld gekregen op het gebied van security en
milieu. Omdat uitbreiding van de organisatie niet aan de orde was, heeft de
resulterende capaciteitsschaarste de wens het toezicht te vernieuwen
versterkt.
Bovenstaande ontwikkelingen hebben geresulteerd in het zoeken naar nieuwe
wegen in de verhouding tussen overheid en markt. De Inspectie VenW heeft in
dit kader reeds een deel van de certificerende inspecties uitbesteed aan
private klassenbureaus, binnen de kaders van internationale verdragen en
Europese en nationale richtlijnen;. Met het nieuwe Toezichtarrangement
Koopvaardij zet de Inspectie de uitbesteding van certificerende taken
verder door.
Visie op de rol van de Inspectie V&W
De Nederlandse overheid verandert. Het project Andere Overheid heeft een
beweging ingezet naar meer verantwoordelijkheid in de maatschappij en bij
de markt, met een overheid die zich concentreert op kerntaken. De Inspectie
verandert mee.
De Inspectie houdt systeemtoezicht. Een veilige, milieuvriendelijke
scheepvaart ontstaat in ketens van handelingen door verschillende partijen.
De Inspectie wil hierop zicht houden: samenhangen begrijpen, monitoren,
risico's signaleren, communiceren en indien nodig interveniëren.
De Inspectie schept ruimte voor een innovatieve en sterke koopvaardij. De
Inspectie wil bijdragen aan een innovatief klimaat, door als kennisrijke
organisatie in de voorhoede van nationale en internationale maritieme
ontwikkelingen te acteren. Informatie uit meerdere bronnen en samenwerking
met andere toezichthouders dragen bij aan een lagere toezichtlast.
De Inspectie houdt risicogebaseerd toezicht. De Inspectie voert ook tussen
de certificeringsmomenten op naleving gerichte inspecties uit. De
prioriteiten daarbij zullen door middel van risisoanalyse worden bepaald.
Eén inspectie kan informatie geven over het functioneren van
klassenbureaus, reders en opvarenden. Zo nodig zal de Inspectie handhavend
optreden.
De Inspectie bouwt op communicatie-infrastructuur en
samenwerkingsverbanden. Om de dialoog met reders, kapiteins, bemanningen en
klassenbureaus gestalte te geven, richt de Inspectie een communicatie-
infrastructuur in. Intensieve samenwerking binnen het Ministerie en een
krachtige aanwezigheid in internationale verbanden komen de ontwikkeling
van wet- en regelgeving ten goede.
De Inspectie zet zich in voor goede en duidelijke normen. Daar waar sprake
is van doelregelgeving zal de Inspectie 'acceptable means of compliance'
opstellen, om de sector houvast te bieden, zonder de innovatieruimte te
beperken. I-Check maakt regelgeving via internet toegankelijk.
De Inspectie verbetert continu en geleidelijk haar toezicht. Geleidelijke
ontwikkeling en implementatie van het toezichtarrangement faciliteren
feedback en leren. Continue verbetering is een kernwaarde van het nieuwe
toezicht.
Uitbesteding van taken aan klassenbureaus
De Inspectie zal de meeste certificerende inspecties alsook de afgifte van
bijbehorende certificaten uitbesteden. Uitbesteding hiervan verkleint de
administratieve lasten voor de sector. De Inspectie houdt de bevoegdheid te
allen tijde zelf inspecties uit te voeren, certificaten af te geven en
certificaten in te trekken; ook op het niveau van individuele gevallen. Een
klein deel van de certificerende inspecties blijft, mede op basis van de
politieke en maatschappelijke gevoeligheid, vooralsnog bij de Inspectie.
Argumenten om het merendeel van de certificerende taken structureel uit te
besteden, zijn:
Klassenbureaus zijn uitstekend toegerust. Hun internationale netwerken van
inspecteurs stellen hen in staat deze taken uit te voeren. De
klassenbureaus werken met geavanceerde kwaliteitssystemen en zijn goed
georganiseerd. Sinds medio jaren '80 zijn goede ervaringen opgedaan met de
uitbesteding van de certificering van "hull and machinery". Nederland staat
in de top tien van de White List.
In de terugtredende overheid heeft de Inspectie een nieuwe rol.
Uitbesteding past in de beweging van een terugtredende overheid. De
Inspectie krijgt meer ruimte om de (toenemende) taken in het toezicht op
havens te vervullen en om daarnaast risicogebaseerde vlaggenstaatinspecties
uit te voeren.
Het past binnen( inter)nationale regelgeving. Uitbesteding heeft een
wettelijke basis, in internationale, publiekrechtelijke verdragen en
richtlijnen. Uitbesteding van inspecties gebeurt op basis van
privaatrechtelijke contracten. Aanvullende uitbesteding van de afgifte van
certificaten kan met mandaten. De certificerende taken blijven daarmee
onder de ministeriële verantwoordelijkheid.
Nederland is geen uitzondering. Het toezichtarrangement van Nederland is
geen uitzondering in de internationale context: vrijwel alle lidstaten van
de IMO hebben in meer of mindere mate certificerende taken uitbesteed aan
erkende klassenbureaus.
De Inspectie neemt zich voor de uitbesteding na vier jaar te evalueren.
Dan komt ook de eventuele uitbesteding van genoemde politiek en
maatschappelijk gevoelige taken aan de orde. Sommige certificerende taken
kunnen in het geheel niet worden overgedragen, vanwege wettelijke
bepalingen. Praktisch zal de certificering van nieuwbouwschepen pas in de
loop van de komende jaren daadwerkelijk kunnen worden overgedragen. De
Inspectie dient zich namelijk aan met reders en werven gemaakte afspraken
over certificering te houden. Bovendien gaat aan sommige overdrachten veel
voorbereidend werk vooraf.
Toezicht op klassenbureaus
De Inspectie zal toezicht houden op de klassenbureaus inzake de uitvoering
van de uitbestede taken. Er is een aantal argumenten voor dit toezicht op
de klassenbureaus:
Wettelijke basis. De juridische basis voor toezicht op de klassenbureaus
ligt in de ministeriële verantwoordelijkheid voor certificering. In de
privaatrechtelijke contracten waarin de publieke taken zijn uitbesteed,
ligt de basis om toezicht te kunnen houden op de klassenbureaus. Indien een
klassenbureau de afspraken niet naleeft, kan de vlaggenstaat de machtiging
tijdelijk schorsen conform de procedures van de EU klasserichtlijn en/of
het mandaat intrekken.
Internationale eisen. De EU verplicht vlaggenstaten eens in de twee jaar te
rapporteren over het functioneren van klassenbureaus. Het European
Maritime Safety Agency (EMSA) is kritisch ten opzichte van uitbesteding,
als dit niet gepaard gaat met gedegen vlaggenstaattoezicht door de
overheid zelf. Dat zou immers de indruk wekken dat de uitbesteding een
bezuinigingsslag is, met verschraling tot gevolg.
Kritiek Rekenkamer. De Algemene Rekenkamer stelde dat uitbesteding van
publieke taken aan klassenbureaus gepaard moet gaan met toezicht op de
uitvoering van deze taken. Dit is nodig om een onafhankelijke werkwijze van
de klassenbureaus te borgen.
Systeemtoezicht. De Inspectie ziet de klassenbureaus als een belangrijk
onderdeel van de keten die uiteindelijk tot maritieme veiligheid leidt.
Toezicht hierop is dus van groot belang om de Nederlandse vlag als
kwaliteitsvlag te behouden.
Inspecties aanvullend op de EMSA
Het metatoezicht op klassenbureaus bestaat uit inspecties ten kantore en
inspecties van rederijkantoren en schepen. De Inspectie toetst dus zowel
certificerende processen als de producten die resulteren uit deze
processen. Ook de EMSA houdt toezicht op de klassenbureaus inzake de
naleving van de erkenningsvoorwaarden. De EMSA stelt een eigen auditors-
pool samen om zelf inspecties uit te voeren bij de lidstaten en bij de
klassenbureaus. Daar waar de EMSA toezichttaken uitbreidt, zal de Inspectie
zoveel mogelijk complementair optreden.
Mandaten en contracten
Voor uitbesteding van de afgifte van certificaten zijn door de Inspecteur-
Generaal of de Minister af te geven mandaten nodig, die binnen de
klassenbureaus personen aanwijzen die certificaten mogen afgeven. De
overdracht van taken gaat gepaard met hernieuwde contracten. De Inspectie
en de klassenbureaus streven ernaar per 1 december 2005 alle bestaande
contracten te vervangen door nieuwe, volgens het IMO-model. Hierin worden
niet alleen de taken vastgelegd die de klassenbureaus overnemen en de
instemming met de mandatering, maar ook bepalingen opgenomen die het
toezicht op de klassenbureaus verankeren: afspraken over
informatievoorziening en de toegang tot informatie, de mogelijkheid tot
instructies en interventies en de toepassing van het actuele normenkader.
De kritiek van de Rekenkamer betrof onder andere de constatering dat
klassenbureaus hun informatieverplichting onvoldoende naleefden. Deze
situatie ontstond omdat de toenmalige eisen aan de informatievoorziening
bovenmatig gedetailleerd waren en niet conform internationaal gebruik. In
de nieuwe contracten is echter een voor zowel Inspectie als klassenbureaus
acceptabele balans gekozen.
Normenkader
De Inspectie voorziet -in samenwerking met andere onderdelen van het
Ministerie- de klassenbureaus van een helder normenkader bij overdracht.
Inhoudelijk betreft dit met name het vaststellen van de status van regels:
wettelijk verplichtend, beleidsregel, of ter informatie. Dit normenkader
ondersteunt de klassenbureaus bij het interpreteren van wet- en regelgeving
en daarmee een gelijke behandeling van gelijke gevallen. Als klassenbureaus
en reders het onderling niet eens kunnen worden over de interpretatie van
regels of de toepassing van het normenkader, beslist de Inspectie.
Tarieven en kosten
De Inspectie gaat ervan uit dat zij, zoals internationaal gebruikelijk,
geen toezicht zal houden op de tarieven die de klassenbureaus rekenen voor
de certificering. De Inspectie zelf kan alleen tarieven rekenen voor
vraaggestuurde taken. Uitgangspunt daarbij is de kostendekkendheid van de
tarieven. Handhavende inspecties vallen hier nadrukkelijk buiten.
Toelating en continuering door overige private organisaties onder
metatoezicht
De uitbesteding van certificerende taken betreft alleen de klassenbureaus.
Er zijn echter ook andere private organisaties die publieke taken uitvoeren
namens de Minister, waarop de Inspectie metatoezicht houdt. De Inspectie
gaat hieraan de komende jaren meer aandacht geven. Het betreft Notified
Bodies, opleidings- en trainingsinstituten, keuringsartsen, Register
Holland, vlottenkeurstations, brandblusfirma's en kompasstellers.
Inspecties door de Inspectie VenW
De Inspectie werkt in de zeevaart met één team inspecteurs, die beide typen
vlaggenstaatinspecties kunnen doen:
Inspecties op schepen en rederijkantoren. Deze inspecties staan zowel ten
dienste van het directe toezicht op reders, kapiteins en bemanningen, als
van het toezicht op private organisaties die publieke taken uitvoeren. Het
functioneren van deze organisaties komt immers tot uiting in onder andere
de staat van het schip.
Inspecties op kantoren van de private organisaties. In het kader van het
toezicht op private organisaties met een publieke taak namens de Minister
VenW, voert de Inspectie VenW inspecties uit op de kantoren van deze
bedrijven. Voor internationaal werkende bedrijven gaat het hierbij alleen
om de Nederlandse kantoren.
Risicoanalyse
Het inspectieprogramma voor het vlaggenstaattoezicht (beide typen
inspecties) wordt gebaseerd op risicoanalyses. Om risicoanalyses te kunnen
uitvoeren is basisinformatie nodig. De Inspectie verzamelt deze in eigen
inspecties, maar ook zoveel mogelijk uit andere bronnen, waaronder de Port
State Control resultaten. De Inspectie heeft op grond hiervan voor de
komende vier jaren aandachtsgebieden vastgesteld: voorkoming vervuiling van
de zee door olie, scheepsuitrusting en 'human factor'. Wat betreft de
soorten schepen zal de aandacht vooral liggen bij grote passagiersschepen,
olie-, gas- en chemicaliëntankers, niet beproefde ontwerpen, schepen ouder
dan tien jaar en schepen uit landen van de grey/black list.
Samenwerking
De Inspectie zal de bestaande samenwerking met de VROM-Inspectie,
Arbeidsinspectie, Onderwijsinspectie, Douane, Havenautoriteiten, Korps
Landelijke Politie Diensten (KLPD), Waterpolitie en Zeehavenpolitie de
komende jaren uitbouwen. Ook zal de Inspectie de mogelijkheden tot
samenwerking met private instanties zoals oliemaatschappijen, verladers en
verzekeringsmaatschappijen onderzoeken.
Interventies
De Inspectie streeft naar een gevarieerd pakket aan
interventiemogelijkheden. Interventies klimmen op in zwaarte naarmate de
onder toezicht staande niet reageert op milde interventies. Voor zowel
reders als klassenbureaus geldt dat het interventiespectrum begint met
dialoog, voorlichting en aanbeveling; en vervolgens opklimt naar
openbaarmaking (mits toegestaan). Mogelijke interventies richting reders
zijn vervolgens: aanhouden van het schip, opmaken van een proces verbaal en
het intrekken van het certificaat. In de toekomst wordt bovendien de
wettelijke grondslag voor invoering van de bestuurlijke boete gecreëerd.
Mogelijke verdergaande interventies richting klassenbureaus zijn:
rapporteren aan de EMSA, een civiele procedure aanspannen, het mandaat
intrekken en de machtiging schorsen. In aanvulling op de bovengenoemde
interventies kan de Inspectie ook variëren in de frequentie en
aandachtsgebieden van inspecties.
Communicatie, kennis en advies
Communicatie-infrastructuur
De Inspectie zet structurele, periodieke overleggen op met organisaties in
haar omgeving, waaronder reders en klassenbureaus. Voor de contacten met de
reders zijn er binnen de Inspectie accountmanagers aangesteld, die geen
toezichthoudende taken hebben.
Kennis en advies
De Inspectie adviseert verschillende partijen vanuit toezichtperspectief.
Advisering van reders betreft met name de normstelling en het
certificeringsproces. Advisering binnen het Ministerie (waaronder de
inspecteurs) en aan de klassenbureaus betreft het ontwerp van nieuwe wet-
en regelgeving, de interpretatie van regels, certificeringsprocessen en
inspectieregimes. In het nieuwe toezichtarrangement blijft technische
kennis relevant, maar moeten ook nieuwe kanalen worden aangeboord om deze
op peil te houden, omdat de certificerende inspecties grotendeels worden
uitbesteed. De Inspectie wil daarbovenop kennis opbouwen over risico's,
bedrijfsprocessen en gedrag, zowel aan boord van schepen als bij de
walorganisatie.
Ministerie van Verkeer en Waterstaat