Persbericht
Raadsgriffie
nummer: 06
datum: 10 november 2005
Onderzoeksrapport locatiekeuze Kleine Haag gereed
Het onderzoeksrapport dat in opdracht van de gemeenteraad is opgesteld naar de locatiekeuze voor de vestiging van een zorgcentrum aan de Kleine Haag is gereed. Kernvraag van het onderzoek was of de gemeente voortijdige toezeggingen heeft gedaan over de huur van het pand Kleine Haag, voordat er een vergelijking tussen alternatieve panden was gemaakt. Het rapport stelt dat niet kan worden aangetoond dat er voortijdig toezeggingen zijn gedaan.
Chronologisch overzicht
Een van de opdrachten van de gemeenteraad was om inzichtelijk te maken welke contacten de gemeente in chronologische volgorde heeft gelegd bij het zoeken naar een geschikte locatie. In het rapport is door het Bureau Onderzoek en Verificatie Nederlandse Gemeenten beschreven door wie, wanneer, welke stappen zijn gezet in het proces van de locatiekeuze voor het zorgcentrum.
Commentaar prof. dr. Hoetjes
Prof. Dr. Hoetjes geeft vervolgens in het rapport zijn juridisch-bestuurlijk commentaar, interpretatie en evaluatie. Naast de beantwoording van de kernvraag over de toezeggingen over de huur gaat de heer Hoetjes hier in op de communicatie en inspraak, de gehanteerde criteria en de afwegingen daarvan, de zorgvuldigheid van het proces en de verhouding tussen college en raad.
Tot slot gaat hij in op enerzijds het recht van de burger om bezwaar te maken en anderzijds de taak van de raad om belangen af te wegen. Hij stelt vervolgens dat "voor de voortgang van het opvangbeleid en het aanpakken van de problemen in het Amersfoortse stadshart het evenwel van belang lijkt om in de discussie meer balans en perspectief te brengen."
22 november bespreking in De Raad
Het is nu aan de gemeenteraad om de informatie uit het onderzoeksrapport te beoordelen.
Het rapport wordt geagendeerd in De Raad op dinsdag 22 november. Het wordt dan besproken in De Ronde. De heer Hoetjes zal aanwezig zijn om vragen van raadsleden over het onderzoek te beantwoorden. Daarna kunnen de raadsleden hun mening geven over het rapport.
Vervolgens kan de gemeenteraad het rapport nog agenderen in Het Besluit, als de raad dat nodig vindt.
Bijlage: rapport "Amersfoort - Stad met een hartprobleem?"
Informatie: Aline Verhoef-Franken, communicatieadviseur raadsgriffie, telefoon. (033) 469 43 54 of e-mail ag.verhoef-franken@amersfoort.nl
---- --
AMERSFOORT - Stad met een hartprobleem?
Een onderzoek naar de besluitvorming rond de keuze van de locatie
Kleine Haag als gebruiksruimte voor harddrugsverslaafde dak- en
thuislozen.
In opdracht van de gemeenteraad van Amersfoort.
P. Werkman RA, mr. G. Bremer, Bureau Onderzoek en Verificatie
Nederlandse Gemeenten (BOVNG)
Prof.dr. B.J.S. Hoetjes, Universiteit Maastricht
Amersfoort, 8 november 2005
Inhoud
I. Inleiding
II. Rapport Bureau Onderzoek en Verificatie Nederlandse
Gemeenten
III. Juridisch- bestuurlijk commentaar, interpretatie en evaluatie;
Prof. dr. B.J.S. Hoetjes
I. Inleiding
Zoals iedere middelgrote stad in het westen van Nederland, wordt ook Amersfoort (133.000
inwoners) geconfronteerd met de problematiek van daklozen en verslaafden. Kennelijk is het
in een 21e eeuwse welvarende westerse samenleving onvermijdelijk dat mensen, uit alle
sociale lagen, kunnen terechtkomen in een situatie van verslaving en sociale ontwrichting. De
open verbindingen en de mobiliteit binnen Nederland en Europa hebben daarbij tot gevolg,
dat de ontwikkelingen buiten bijvoorbeeld in Utrecht of Amsterdam een snelle
doorwerking hebben binnen Amersfoort (zgn. aanzuigings- of waterbedeffecten). De
maatregelen die gemeentelijke overheden treffen om deze problematiek het hoofd te bieden,
kunnen dus nooit in isolement worden beschouwd. Tegelijkertijd moet een gemeentelijk
drugs- en daklozenbeleid zich terdege rekenschap geven van de specifieke lokale
verhoudingen en het lokale draagvlak.
De gemeente Amersfoort kent sinds een aantal jaren een opvanglocatie in de binnenstad voor
daklozen en verslaafden. Sinds ongeveer vijf jaar (2001) deden zich rond deze locatie echter
zodanige klachten en problemen voor, dat gesproken kon worden van buitensporige overlast
en overbelasting. Sindsdien werd dan ook gedacht aan, en gezocht naar, een betere organisatie
van de opvang en een uitbreiding van de beschikbare locaties. Vanuit de raad en vanuit de
lokale media werd de aandrang op het gemeentebestuur om met nieuwe oplossingen te
komen, steeds sterker. Met name de wethouder sociaal-cultureel werk, mevr. Geluk (CDA),
werd daarop aangesproken.
Na een wethouderswisseling in 2004, waarbij de portefeuille sociaal-cultureel werk werd
overgenomen door mevr. Van 't Veld (CDA), kwamen er op dit onderwerp vanuit het college
van B&W initiatieven. De nieuwe wethouder stelde zich in een aantal andere Nederlandse
steden op de hoogte van de ontwikkelingen rond daklozen- en verslaafdenopvang, en deed
aan de gemeenteraad het voorstel om te zoeken naar extra opvanglocatie(s) waarbij een
scheiding zou worden aangebracht tussen opvang van langdurig verslaafden (24-uursopvang)
enerzijds en `overige' opvang anderzijds. Gezien de urgentie van het probleem de situatie
rond de bestaande opvang werd steeds meer onhoudbaar was spoed geboden. De raad heeft
in december 2004 zijn instemming uitgesproken met dit voorstel en droeg B&W op een en
ander uit te werken. Inmiddels was een tijdelijke extra opvang elders in de stad gerealiseerd
(gehuurd) voor een periode tot uiterlijk begin 2006. Een meer definitieve tweede opvang zou
dus uiterlijk begin 2006 in gebruik moeten worden genomen, om een terugval en
verslechtering van de situatie bij de opvanglocatie te voorkomen.
In juni 2005 maakte het college bekend, dat voor de tweede opvang de keuze was gemaakt
voor het pand Kleine Haag, voormalig Groene Kruisgebouw, gelegen op circa 250 meter
afstand van de bestaande eerste opvanglocatie. Bij de omwonenden ontstond beroering men
voelde zich overvallen en had grote twijfels over de zorgvuldigheid van het keuzeproces.
Deze beroering vond ook weerklank in de gemeenteraad. De raadsdiscussie gaf een scala aan
standpunten te zien, variërend van instemming tot de eis van een raadsenquête naar de
locatiekeuze. Uiteindelijk verenigde de raad zich in een motie (september 2005), waarbij
opdracht werd gegeven tot een extern, onafhankelijk onderzoek naar de locatiekeuze. De raad
wenste in het bijzonder antwoord op de vraag of, en zo ja, wanneer er toezeggingen waren
gedaan aan de eigenaar van het pand Kleine Haag omtrent huur als verslaafdenopvang,
alsmede de vraag, welke contacten er waren geweest met eigenaren van potentiële alternatieve
locaties.
De opdracht tot dit onderzoek werd verleend aan prof. B.J.S. Hoetjes (bestuurskunde,
Universiteit Maastricht/Haagse Hogeschool) in samenwerking met het Bureau Onderzoek en
Verificatie Nederlandse Gemeenten (BOVNG) te Amersfoort. Het BOVNG voerde
gesprekken met een aantal betrokkenen, de beschikbare raads- en collegestukken werden
bestudeerd, en op basis hiervan werden de onderzoeksvragen behandeld en, zoveel als
mogelijk, beantwoord.
II. Rapport Bureau Onderzoek en Verificatie
Nederlandse Gemeenten
III. Juridisch- bestuurlijk commentaar, interpretatie en
evaluatie; prof. dr. B.J.S. Hoetjes
Hierboven is door BOVNG beschreven, door wie, wanneer, welke stappen zijn gezet in het
keuzeproces dat de Kleine Haaglocatie als uitkomst had. Daarbij is in het bijzonder ingegaan op
de vragen rond mogelijke toezeggingen en rond de gelegde contacten, waarbij ook de
keuzecriteria zijn belicht.
In het onderstaande wordt een aantal opmerkingen gemaakt van interpreterende en evaluerende
aard (1): vanuit juridisch oogpunt (de relevante wetgeving) en vanuit bestuurlijk oogpunt
(communicatie, werkwijze). Deze worden gevolgd door enige afsluitende opmerkingen (2).
Hoewel de opdracht van het onderzoek zich beperkte tot een drietal toegespitste vragen, hebben
de onderzoekers de vrijheid genomen om ook de onderliggende problematiek van bestuurlijke
zorgvuldigheid aan de orde te stellen, vanuit de gedachte dat de gemeenteraad als opdrachtgever
en als hoogste orgaan binnen de gemeente daarmee zijn voordeel zal kunnen doen.
De onderzoekers zijn al diegenen, die aan dit onderzoek hun medewerking verleenden vrijwel
steeds onder tijdsdruk - , erkentelijk. Zij dragen echter zelf uitsluitend en volledig de
verantwoordelijkheid voor dit rapport. Het is verder geheel en uitsluitend aan de gemeenteraad
van Amersfoort om datgene ermee te doen, wat hem goeddunkt.
1. Juridisch-bestuurlijk commentaar, interpretatie en evaluatie
In de voorafgaande twee hoofdstukken zijn de kernvragen van het onderzoek in eerste instantie
beantwoord.
De procedure, die is gevolgd voor de locatiekeuze, behelst vanaf december 2004: het instellen
van een ambtelijke projectgroep belast met de voorbereiding van de keuze (januari), het opstellen
van een lijst met zoveel mogelijk panden (februari-maart; uiteindelijk 27 panden), het voeren van
gerichte gesprekken inzake de meest geschikt lijkende panden (met name Leusderweg, tot maart),
het voorbereiden en documenteren van een `top-vier'-lijst (eind maart), en tenslotte het gericht
voorbereiden van de keuze voor Kleine Haag (onderhandelingen, inschakelen technische
expertise, politieschouw etc.), uitmondend in de keuze voor Kleine Haag door het College van
B&W (begin juni).
Er kan niet aangetoond worden, dat de gemeente voortijdige toezeggingen heeft gedaan over de
huur van het pand Kleine Haag. Er zijn in het voorbereidingsproces voor de locatiekeuze
contacten geweest met tenminste twee makelaars en rechtstreeks met eigenaren van potentieel
geschikte panden Leusderweg en Kleine Haag. Van de lijst met 27 panden is het merendeel
onderzocht via internet of anderszins `op afstand'. Voor wat betreft de criteria en eisen, die zijn
gehanteerd in het voorbereidingsproces, is niet duidelijk of alle criteria alle bij de Raad vooraf
bekend waren (de meeste wel, maar vermoedelijk niet alle criteria uit de `lijst van 27' uit
februari-maart 2005)
Het pand Kleine Haag is eind december 2004 op de lijst van mogelijk geschikte locaties gezet,
doch het eerste contact met de eigenaar, met als doel `vestiging zorgcentrum voor
drugsverslaafden', vond eind maart 2005 plaats.
Toch kan bij de beantwoording van deze vragen wel een aantal opmerkingen worden gemaakt.
Achterliggende vraag hierbij is, of het keuzeproces voldoende open en zorgvuldig is geweest.
Geen tunnelvisie
Voor wat betreft de openheid zijn twee aspecten van belang: de openheid richting buitenwereld
(communicatie, informatie) en de openheid in de gedachtevorming.
Dit laatste aspect houdt in, dat er actief wordt gezocht naar alternatieven en dat een `tunnelvisie'
wordt voorkomen een tunnelvisie, waarbij eigenlijk maar een alternatief op tafel ligt en alle
informatie die daarin niet past, wordt genegeerd. De locatiekeuze Kleine Haag is duidelijk niet
het product van een tunnelvisie: er is breed en actief gezocht naar zoveel mogelijk alternatieven,
waarbij wel binnen enkele maanden is toegespitst op een klein aantal alternatieven ter wille van
de tijdsdruk de gebruiksruimte moet begin 2006 geopend worden, en de voorbereidende
werkzaamheden vergen tenminste een half jaar. Het uitvallen van Leusderweg als alternatief
leidde tot het opstellen van een `top vier'-lijst van overblijvende alternatieven, en vervolgens snel
tot de keuze voor de Kleine Haag. De gedachtevorming bij de beleidsvoorbereiding informatie,
alternatieven, toespitsing, keuze is, niettemin, zo open geweest als mogelijk.
Voor wat betreft de communicatie en openheid naar de buitenwereld in deze fase: de
voorbereidende activiteiten door de ambtelijke werkgroep zijn nadrukkelijk afgeschermd van de
buitenwereld. Daar waren verschillende redenen voor: de eigenaren van mogelijk betrokken
panden wensten nadrukkelijk geen publiciteit, en de politieke en maatschappelijke onrust rond de
locatiekeuze kon een rustige, weloverwogen en brede voorbereiding gemakkelijk blokkeren.
Afscherming en vertrouwelijkheid kunnen soms nodig zijn om werkelijk open en
zorgvuldig over alternatieven te spreken en om zonder gezichtsverlies van gedachten te
kunnen veranderen. Besluitvorming hoeft en kan niet voortdurend in volledige
openbaarheid worden voorbereid, maar moet uiteindelijk wel openbaar worden
verantwoord.
Communicatie en inspraak
Voor wat betreft de openheid en communicatie met de burgers heeft de gemeente Amersfoort in
dit geval ervoor gekozen om geen inspraak-vooraf te organiseren (de gemeentelijke
inspraakverordening maakt dit in beginsel mogelijk art.2), maar zich te concentreren op
informatie en communicatie achteraf over de gemaakte locatiekeuze. Reden daarvoor kan zijn,
dat voor een aantal beoogde locaties inspraak niet wettelijk voorgeschreven was (wanneer nl. de
WRO-bestemming `maatschappelijke zorg' al bestond) en/of de gedachte dat inspraak tot een
voorspelbare uitkomst zou leiden, nl. bezwaar bij omwonenden - welke locatie men ook zou
kiezen. In de communicatie naar de burgers is door de gemeente benadrukt, dat `informeren en
horen van de omwonenden' zou plaatsvinden, maar kennelijk is daarbij niet bij iedereen duidelijk
overgekomen, dat dit niet voorafgaande aan de keuze zou plaatsvinden, maar pas achteraf.
Een voorbereiding-zonder-inspraak-vooraf betekent wel, dat de bezwaren van omwonenden als
onderdeel van de gedachtevorming behoren te worden meegewogen. Op dit punt kan worden
vastgesteld, dat via het criterium `beheersbaarheid' (overlast, openbare orde), via een
politieschouw en via een aantal `flankerende maatregelen' (instelling begeleidingscommissie,
---
pasjessysteem, aanpassing looproute etc.) kennelijk vooraf is nagedacht over/aandacht besteed
aan de mogelijke bezwaren van omwonenden.
Wel kan worden opgemerkt, dat in de communicatie-vooraf met de burgers door de gemeente
duidelijker had kunnen worden gemaakt, dat er geen enkele zekerheid of garantie kon worden
gegeven over de te kiezen locatie.
Een overheid heeft keuzes te maken in het algemeen belang, heeft daartoe het recht, de
plicht en de ruimte. Zij kan dus nimmer aan specifieke deelbelangen garanties afgeven of
een veto-positie in de besluitvorming toekennen. De mededeling, dat `vaststaat dat een
eventuele gebruikersruimte niet in de buurt van de Stovestraat en de Keerkring is gepland' werd
echter door sommigen wel opgevat als een dergelijke garantie (overigens is de term `garantie'
nimmer door de gemeente in de mond genomen).
Criteria, en afwegingen
Dat brengt ons bij de gehanteerde criteria in het keuzeproces. In de loop van de voorbereiding
komen verschillende sets van criteria en eisen naar voren: de B's (beheersbaarheid,
bereikbaarheid, beschikbaarheid), de criteria `openbare orde en veiligheid, fysiek-technische en
beheerscriteria' uit de raadsuitspraak van december 2004, en de vijftien criteria van de `lijst van
27' deels betrekking hebbend op locatie, deels op bestemming, technische en operationele
toestand, toegankelijkheid, huurprijs etc. Over het precieze gebruik van deze criteria bij
specifieke panden (bijvoorbeeld de invulling van de `lijst van 27') kan misverstand of
meningsverschil bestaan, duidelijk is wel, dat vanuit het gemeentebestuur via deze criteria serieus
en systematisch is gepoogd om de besluitvorming te ordenen en van onderbouwing te voorzien.
Hierbij doet zich wel de vraag voor, welke criteria het zwaarst hebben gewogen, en of sommige
criteria misschien buiten beeld zijn gebleven. Voor wat betreft dit laatste: de factor `kosten' lijkt
in het keuzeproces een ondergeschikte rol te hebben gespeeld. Bij het uiteindelijk afhaken van het
alternatief Leusderweg kunnen de kosten een indirecte rol hebben gespeeld een grote
noodzakelijke investering voor een korte periode -, maar niet meer dan dat. Het criterium
`overlast voor omwonenden' of `waardedaling aanpalende gebouwen' komt als zodanig niet
expliciet op de lijst voor, maar is via het criterium `beheersbaarheid','openbare orde' of `sociale
controle' wel meegewogen. Bij het selecteren van mogelijkheden lijken de criteria/eisen van
Centrum Maliebaan, als deskundige en exploitant van de voorziening, een zwaar gewicht te
hebben gehad. Daarnaast speelde de tijdige beschikbaarheid gegeven de politieke urgentie
een belangrijke rol in het keuzeproces.
Zorgvuldigheid
Dan is er vervolgens de vraag, of dit voorbereidings- en keuzeproces zorgvuldig kan worden
genoemd in bestuursrechtelijke zin. Zonder een volledige juridische toetsing te pretenderen,
bezien wij de besluitvorming Kleine Haag allereerst in het licht van de bepalingen uit de
Algemene Wet Bestuursrecht over zorgvuldigheid en belangenafweging.
AWB art. 3:2 stelt `Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige
kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen'.
Art. 3:4 luidt `Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af
(voorzover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een
beperking voortvloeit)' en
---
`De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet
onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.'
Het college van B&W van Amersfoort, zo laat het voorafgaande onderzoek zien, heeft bij de
voorbereiding van de keuze voor Kleine Haag serieus, breed en systematisch informatie en
kennis verzameld: over alternatieven, de te stellen criteria en eisen, en over de sterke en zwakke
kanten van deze alternatieven. Toen het alternatief Leusderweg wegviel, is met inachtneming van
deskundig advies (politie, Centrum Maliebaan) tegen de achtergrond van het raadsstandpunt
(december 2004) en de tijdsdruk (ingebruikname begin 2006) uit een viertal resterende
alternatieven de keuze gemaakt voor de Kleine Haag. Daarbij is ook aandacht gegeven aan de
nadelige gevolgen van dit besluit voor een aantal belanghebbenden (met name omwonenden), die
via een aantal flankerende maatregelen zijn gemitigeerd.
Als beleidsvoorbereidend proces kan de keuze voor Kleine Haag dan ook alleszins zorgvuldig
worden genoemd in de zin van de AWB.
Verhouding Raad en College
Hierbij past evenwel vanuit de Gemeentewet wel een kanttekening, namelijk over het verkeer
tussen College van B&W en Raad gedurende dit proces.
De raadsuitspraak van december 2004 behelsde een keuze voor het totstandbrengen van een
gebruiksruimte, plus een opdracht aan B&W om een en ander `uit te werken'. Het college heeft
dit opgevat als een mandaat om een keuze te maken en te effectueren, ter uitvoering van deze
raadsuitspraak. Binnen het gedualiseerde stelsel kan men de locatiekeuze dan opvatten als een
uitvoeringszaak, waarover de raad behoort te worden geïnformeerd, maar waarover verder geen
discussie meer mogelijk is. Het college van B&W heeft de keuze voor de Kleine Haag niet als
een voorstel in de Raad van eind juni gebracht, maar heeft daarvan slechts mededeling gedaan.
`Uitwerken' heeft de wethouder kennelijk opgevat als `uitvoeren'.
Het was echter ook mogelijk geweest om `uit te werken' op te vatten als `uit te werken in een
voorstel aan de raad' en dus de Raad in juni 2005 te vragen om een uitspraak over dit voorstel.
Dat dit niet is gebeurd, heeft geleid tot een situatie, die gemakkelijk problemen kon oproepen.
Burgemeester en wethouder stellen, dat de raad het beleid op 29 juni `heeft goedgekeurd', terwijl
er geen expliciete raadsuitspraak in die zin te vinden is, eenvoudigweg omdat de burgemeester de
keuze voor Kleine Haag niet aan de raad heeft voorgelegd/in stemming gebracht. Wel ligt er als
resultaat van de vergadering op 29 juni 2005 een aantal niet-aangenomen moties, die zich tegen
de keuze Kleine Haag keerden, en men kan dus, a contrario redenerend, stellen dat de raad zich
achter het college heeft gesteld door deze kritische moties te verwerpen. Tegelijkertijd kan men
stellen, dat de Raad, wanneer hij een debat over de keuze voor Kleine Haag had gewild, hij in
december in zijn uitspraak duidelijk had moeten en kunnen - aangeven, dat met `uit te werken'
werd bedoeld `uit te werken in een voorstel aan de raad'. Door dat niet te doen, gaf de raad aan
het college de ruimte om te handelen zoals het gehandeld heeft, namelijk als uitvoerder van een
genomen raadsbeslissing conform art. 160,1.b Gemeentewet.
Men zou dus kunnen zeggen `De Raad gaf een vinger, en het College nam de hele hand', maar
tegelijkertijd was deze situatie voor (delen van) de raad misschien niet onwelkom een nieuwe
openbare discussie over de daklozen- en drugsopvang was immers nu niet meer nodig. Het is
overigens maar de vraag, of dit laatste klopt. Misschien zou juist zo'n discussie, plus een
uitspraak door de Raad, nodig kunnen zijn om de politieke lucht in de gemeente op te klaren.
---
2. Tot slot
De politieke discussie in Amersfoort lijkt, ook in de ogen van de buitenwereld, in het afgelopen
jaar gedomineerd door de keuze voor de Kleine Haag, en meer in het bijzonder door de bezwaren
van een deel van de omwonenden. Voor de voortgang van het opvangbeleid en het aanpakken
van de problemen in het Amersfoortse stadshart lijkt het evenwel van belang om in de discussie
meer balans en perspectief te brengen.
Vooropgesteld: iedere burger, omwonende of belanghebbende, heeft het recht om zijn/haar
belangen naar voren te brengen en om eventueel langs juridische weg bezwaar te maken tegen
gemeentelijke beslissingen.
Van de Raad, als hoogste bestuursorgaan in de gemeente, wordt echter verwacht, dat hij het
algemeen belang van de gemeente, de zorgvuldigheid en de belangenafweging als richtsnoer bij
de discussie neemt, en dat hij de inbreng van allerlei meningen in dit bredere perspectief plaatst.
De Gemeentewet is hierover duidelijk: `de raad vertegenwoordigt de gehele bevolking van de
gemeente'(art. 7) en `de leden van de raad stemmen zonder last' (art. 27).
Daarnaast, en tenslotte: Amersfoort is geen eiland, maar staat in open verbinding met de rest van
Nederland en van Europa. Van de buitenwereld komen soms problemen, maar van de
buitenwereld kan men ook leren bij het aanpakken van die problemen. Niet blindelings imiteren,
maar leren, en gezamenlijk zo goed mogelijk de eigen keuzes maken zonder de illusie te
hebben, dat de gemaakte keuze het probleem voorgoed oplost.
B.J.S. Hoetjes
Najaar 2005
---
---- --
Gemeente Amersfoort