Contactpersoon
-
Datum
11 november 2005
Ons kenmerk
HDJZ/I&O/2005-2216
Doorkiesnummer
-
Bijlage(n)
2
Uw kenmerk
30209
Onderwerp
Nota naar aanleiding van het Verslag en Nota van wijziging inzake voorstel
van wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels
Geachte voorzitter,
Hierbij bied ik u de nota Nota naar aanleiding van het Verslag en Nota van
wijziging inzake voorstel van wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels
aan. Met veel belangstelling heb ik kennis genomen van de bevindingen van
uw Kamer over bovenvermeld wetsvoorstel. De EU-richtlijn inzake
minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-Europese wegennet moet op
30 april 2006 geïmplementeerd zijn.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Karla Peijs
30209 Regels met betrekking tot de veiligheid van voor het wegverkeer
toegankelijke tunnels (Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels)
Nr. 5 Nota naar aanleiding van het verslag
Algemeen
Met veel belangstelling heb ik kennis genomen van de bevindingen van de
Kamer over bovenvermeld wetsvoorstel. Het stemt tot vreugde om naar
aanleiding van de reacties van de verschillende fracties vast te kunnen
stellen dat het wetsvoorstel bij hen over het algemeen in goede aarde
gevallen is.
Tegelijk met deze nota naar aanleiding van het verslag wordt een nota van
wijziging met betrekking tot artikel 12 bij uw Kamer ingediend.
De EU-richtlijn inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-
Europese wegennet (hierna: de richtlijn) moet op 30 april 2006
geïmplementeerd zijn, voor welke implementatie het onderhavige wetsvoorstel
het voertuig op formele-wetsniveau is. Ik spreek dan ook de hoop uit dat op
de gestelde vragen en gemaakte opmerkingen een bevredigende reactie gegeven
is en dat daarmee een spoedige afhandeling van het wetsvoorstel mogelijk
zal zijn.
voorkómen tegenstrijdigheden en dubbelingen
De leden van de CDA-fractie vragen naar de in lagere regelgeving te regelen
taken van de veiligheidsbeambte en wijzen er daarbij onder meer op dat
ervoor gewaakt moet worden dat geen dubbelingen, tegenstrijdigheden of
mogelijke conflicten ontstaan. In het derde lid van artikel 5 van het
wetsvoorstel zijn de taken van de veiligheidsbeambte in het algemeen
beschreven: hij coördineert voor de organisatie van de tunnelbeheerder alle
preventieve en veiligheidsmaatregelen ter verzekering van de veiligheid van
de tunnelgebruikers en het tunnelpersoneel. Deze algemene taak wordt aan de
hand van de op de veiligheidsbeambte betrekking hebbende bepalingen in de
richtlijn in een ministeriële regeling uitgewerkt. Deze regeling is thans
in voorbereiding. Bij het opstellen daarvan wordt ervoor gewaakt dat geen
dubbelingen, tegenstrijdigheden of mogelijke conflicten ontstaan. Tevens
wordt ernaar gestreefd alleen dat te regelen dat geschikt is voor en
beslist nodig is om in regelgeving vastgelegd te worden. Ook daarbij wordt
gestreefd naar soberheid en doelmatigheid, aspecten die de leden van de CDA-
fractie in dit verband noemden. Overigens laat dit alles onverlet dat
bepalingen van de richtlijn nu eenmaal in regelgeving omgezet moeten
worden.
De leden van de CDA-fractie vroegen naar waarborgen voor adequaat optreden
bij calamiteiten. In het wetsvoorstel worden vooral de proceseisen
vastgelegd die in de EU-richtlijn zijn opgenomen. Deze laatste komen
overeen met de voornemens van de Nota Tunnelveiligheid deel A:
Proceseisen, met uitzondering van de voorgestelde regeling van de
Commissie voor de tunnelveiligheid. Beoogd is in het wetsvoorstel en in de
in voorbereiding zijnde algemene maatregel van bestuur en ministeriële
regeling een samenhangend geheel van regelingen te scheppen waarbij de
nieuwe taken en bevoegdheden, zoals vereist door de richtlijn, zodanig
geregeld worden dat de bestaande taken en bevoegdheden met betrekking tot
de bestrijding van rampen en ongevallen en de hulpverleningsdiensten
(politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening) onverlet gelaten
worden. De bedoelde nieuwe taken betreffen grotendeels de organisatie van
de tunnelbeheerder. Voor zover het wetsvoorstel en de uitvoeringsregelingen
nieuwe bevoegdheden aan bestuursorganen toekent laten die de bestaande
bevoegdheden onverlet. Een voorbeeld van deze laatste vormen de bepalingen
met betrekking tot de (coördinatie van) het optreden bij ongevallen: deze
coördinatie is en blijft een verantwoordelijkheid van het daartoe bevoegde
gezag (in het bijzonder de burgemeester).
De afstemming tussen het calamiteitenplan van de tunnelbeheerder en het
aanvalsplan van de hulpverlening - de leden van de CDA-fractie wijzen
daarop - vindt plaats in het in het wetsvoorstel genoemde
veiligheidsbeheerplan. In het geval dat de gemeente ook een
rampbestrijdingsplan voor de tunnel opstelt, moet dit met de
tunnelbeheerder afgestemd worden.
Gelet op het vorenstaande zijn naar mijn mening voldoende waarborgen
geschapen dat in geval van calamiteiten adequaat opgetreden kan worden en
dat er door de komst van de wet, de algemene maatregel van bestuur en de
ministeriële regeling geen conflicten bij het uitoefenen van de
desbetreffende taken en bevoegdheden zullen optreden. Dit geldt ook voor de
afstemming tussen de rampenplannen en de bevoegdheden van de betrokken
instanties en functionarissen; het wetsvoorstel sluit waar mogelijk aan bij
bestaande planvormen en verantwoordelijkheden, alleen waar nodig zijn extra
accenten gelegd. Uiteraard is het zo dat het hierbij aankomt op
daadwerkelijk adequaat optreden indien zich calamiteiten voordoen.
De leden van de fractie van het CDA verwijzen naar discussies die zich
destijds rondom de Westerscheldetunnel afgespeeld hebben. Gedoeld zal
worden op discussies over de minimale afstand tussen vluchtdeuren en de
aanrijtijd van de brandweer. Ik ben van mening dat, indien de proces- en
veiligheidseisen reeds ten tijde van de planvorming met betrekking tot die
tunnel bekend waren geweest, die discussiepunten niet tot in de Tweede
Kamer aan de orde geweest zouden zijn. Voor het eerstgenoemde probleem zal
het Bouwbesluit 2003 duidelijke grenzen stellen, het tweede probleem
(aanrijdtijd brandweer) moet in het tunnelveiligheidsplan opgelost zijn
voordat de ontwerpfase kan beginnen.
Commissie voor de tunnelveiligheid
De leden van de CDA-fractie vragen de noodzaak van het instellen van de
Commissie voor de tunnelveiligheid nog eens duidelijk aan te geven. In de
Nota tunnelveiligheid deel A: Proceseisen is voorzien in een "expertgroep",
een onafhankelijke groep van deskundigen op het gebied van tunnelbouw,
tunnelveiligheid en hulpverlening die advies geeft over gemaakte keuzen ten
aanzien van het te verwachten gebruik, de incidentscenario's en de te
accepteren veiligheidsrisico's. Voor een eenduidig normgevoel en ter
vermijding van oneigenlijke differentiatie in eisen en plaatselijke
verschillen is de inrichting van een gezaghebbend adviesorgaan nuttig,
zoals de commissie-Sorgdrager, genoemd in paragraaf 1 van het algemene deel
van de toelichting bij het wetsvoorstel, het verwoordde. Voorts is het in
verband met de veiligheid van belang dat de kennis op het gebied van de
veiligheid met betrekking tot tunnels ontwikkeld en gebundeld wordt zodat
opgedane kennis steeds voor nieuwe projecten kan worden ingezet. Daarnaast
hecht het kabinet eraan dat een onafhankelijke deskundigencommissie ten
aanzien van elk individueel tunnelproject advies geeft over het
tunnelveiligheidsplan en over het bouwplan. Dit laatste is alleen te
verwezenlijken door de plicht tot inschakeling van de commissie in daarbij
aan te geven gevallen wettelijk te regelen, hetgeen op zijn beurt het
wettelijk instellen en het regelen van de samenstelling en de werkwijze van
Commissie voor de tunnelveiligheid noodzakelijk maakt.
De taken van de Commissie voor de tunnelveiligheid - de leden van de VVD-
fractie stellen hier een vraag over - bestaan uit het op verzoek van de
tunnelbeheerder advies uitbrengen over het tunnelveiligheidsplan en, in een
latere fase, over het bouwplan waarvoor bouwvergunning voor de
desbetreffende tunnel aangevraagd zal worden. In artikel 6, derde lid, van
het wetsvoorstel is dit met zo veel woorden aangegeven. Nauw daaraan
verbonden heeft de commissie een taak met betrekking tot de
kennisontwikkeling en kennistoepassing, zoals hiervoor al is opgemerkt.
Bevoegdheden in juridische zin anders dan het desgevraagd uitbrengen van
advies in de in het wetsvoorstel genoemde gevallen heeft de commissie niet.
De adviserende taken zouden in beginsel weliswaar door een bestaande
instantie uitgeoefend kunnen worden, maar geen enkele daarvan dekt het
brede gebied van de veiligheid met betrekking tot tunnels. Daarnaast moet
gewaarborgd zijn dat voor elke tunnel ook daadwerkelijk tweemaal in het
traject advies gevraagd en gegeven wordt. Dit alles kan slechts bereikt
worden door een wettelijke regeling. Artikel 3 van het wetsvoorstel beoogt
daarin te voorzien.
De deskundigheid van de Commissie voor de tunnelveiligheid - de leden van
de CDA-fractie stellen hierover een vraag - is onder meer gebaseerd op
eigen ervaringen van de leden in de praktijk. Voor de adviesfunctie is het
van belang dat de leden kennis nemen van nationale en internationale
ontwikkelingen. Daarbij kan het gaan om Europese onderzoeksprogramma's als
UPTUN, SAFE T en FIT, maar ook om technologische innovaties of evaluatie
van incidenten.
De leden van de VVD-fractie hebben verder gevraagd naar de status van de
adviezen van de Commissie voor de tunnelveiligheid. In de eerste plaats
moet op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een
bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis
omtrent relevante feiten en de af te wegen belangen vergaren. Een
uitgebracht advies moet het bestuursorgaan derhalve bij zijn besluitvorming
betrekken. Indien het om een op grond van een wettelijk voorschrift
uitgebracht advies gaat, moet het bestuursorgaan een eventuele afwijking
van dat advies uitdrukkelijk motiveren. Artikel 3:40 van de Awb zegt het
zo: "Indien het bestuursorgaan een besluit neemt dat afwijkt van een met
het oog daarop krachtens wettelijk voorschrift uitgebracht advies, wordt
zulks met de redenen voor de afwijking in de motivering vermeld." In die
zin wordt recht gedaan aan het gestelde in par. 2.2.2 van de Nota
tunnelveiligheid deel A: Proceseisen dat het advies van de "expertgroep"
een "zwaar" advies is.
veiligheidsvoorschriften
De leden van de fractie van het CDA, de leden van de de VVD-fractie en de
leden van de fractie van de ChristenUnie hebben vragen gesteld over beoogde
voorschriften die uitgaan boven dat waartoe de EU-richtlijn verplicht. In
paragraaf 1 van de toelichting bij het wetsvoorstel is opgemerkt dat naast
het overnemen van de veiligheidsvoorschriften van de richtlijn ook enkele
Nederlandse "verworvenheden", waarin de richtlijn niet voorziet, bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur vastgelegd zullen worden "omdat
het enkel vastleggen van de veiligheidseisen van de richtlijn in ons land
op het niveau van regelgeving een ongewenste teruggang in het reeds
bestaande veiligheidsniveau zou betekenen." Deze lijn is ingegeven door het
belang van een grotere verkeersveiligheid, een kortere route om te vluchten
naar een veilige ruimte en grotere effectiviteit van de hulpverlening dan
waarin de minimumeisen van de richtlijn voorzien. De aspecten vluchttijd en
hulpverlening zijn ingevuld overeenkomstig de uitspraken van de Tweede
Kamer inzake de Westerscheldetunnel. De veiligheidseisen die betrekking
hebben op de bouw van tunnels zullen in de in voorbereiding zijnde
wijziging van het Bouwbesluit 2003 opgenomen worden.
De beleidsdoelstelling van het kabinet is "het veiligheidsniveau voor
nieuwe tunnels aan te laten sluiten bij de praktijksituatie van tunnels uit
de periode na 1999 en van vóór de sprinklers" .
Ook in de ons omringende landen wordt op onderdelen verder gegaan dan de in
de EU richtlijn opgenomen minimumeisen. De richtlijn nodigt in de
overwegingen 25 en 26 hiertoe ook met zo veel woorden uit. De meeste
lidstaten hebben net als Nederland besloten dat de minimumeisen van de
richtlijn ook zullen gelden voor wegtunnels die geen deel uitmaken van het
trans-Europese netwerk (dus ook voor de niet-TEN-wegtunnels) en hebben zelf
al regelgeving die betrekking heeft op tunnels met een kortere lengte dan
500 meter. In Nederland zijn er vier tunnels korter dan 500 meter en langer
dan 250 meter. Het gaat om de Maasboulevardtunnel (450 meter), de Kiltunnel
(406 meter), de Stationspleintunnel in Leiden (335 meter) en de Vlaketunnel
(327 meter). De kosten voor de eisen voor zover die verder gaan dan de EU-
richtlijn voorschrijft, bedragen in totaal ongeveer E 3,5 mln, voor de vier
genoemde kortere tunnels gaat het om minder dan E 0,2 mln.
Naar aanleiding van een vraag van de leden van de VVD-fractie over
veiligheidsniveaus wijs ik erop dat in de genoemde Beleidsvisie deel B:
Veiligheidsvoorschriften is aangegeven welke veiligheidsniveaus voor
wegtunnels worden gehanteerd. De oriënterende waarde voor het groepsrisico
kan in zekere mate vergeleken worden met de groepsrisicowaarden voor
externe veiligheid bij het vervoer van gevaarlijke stoffen. De vergelijking
met risicowaarden voor bijvoorbeeld overstromingen is niet onderzocht.
Risiconormering staat nationaal en internationaal nog in de kinderschoenen.
In de EU-richtlijn is de verplichting opgenomen dat lidstaten moeten
rapporteren over de door hen toegepaste methodologie. In 2009 zal de
Commissie zonodig komen met voorstellen voor de invoering van een algemene
geharmoniseerde methodologie voor risicoanalyse.
beveiliging tegen aanslagen ("security")
Naar aanleiding van een vraag van zowel de leden van de CDA- als die van de
VVD-fractie merk ik op dat er in het wetsvoorstel geen regels met
betrekking tot de beveiliging van tunnels ("security") opgenomen zijn omdat
de richtlijn niet voorziet in dergelijke specifieke voorschriften. De reeds
bestaande regels ter voorkoming van mogelijke aanslagen en de
bevoegdheidsverdeling daarbij ten aanzien van een tunnel zijn niet anders
dan die voor andere bouwwerken. Vraagstukken met betrekking tot security
worden onder meer behandeld in het kader van het interdepartementale
project bescherming vitale infrastructuur. Daarbij ligt de nadruk vooral op
pro-actie en preventie. Overigens vertoont het gevolg van een
terroristische aanslag wel gelijkenis met de in het kader van risicoanalyse
onderzochte incidenten als zware brand of explosie. Voor dit type
incidenten is bezien welke maatregelen tijdens de processen van zelfredding
en hulpverlening genomen moeten worden.
proceseisen
De leden van de VVD-fractie vroegen waarom niet al in een eerder stadium
rekening met een beheersplan gehouden wordt. Het tunnelveiligheidsplan, het
bouwplan en het veiligheidsbeheerplan zijn omzettingen in de Nederlandse
context van de proceseisen die in de EU-richtlijn voorkomen. Op grond van
de ervaringen met Nederlandse tunneldossiers in het afgelopen decennium is
daaraan de verplichte advisering van de onafhankelijke Commissie voor de
tunnelveiligheid over het tunnelveiligheidsplan en het bouwplan toegevoegd.
Reeds in het tunnelveiligheidsplan en het bouwplan wordt vooruitgelopen op
het beheer. Zo wordt in het tunnelveiligheidsplan het gebruik van de tunnel
vastgelegd en wordt ingegaan op bijzondere beheersaspecten, bijvoorbeeld
bij een lange aanrijdtijd voor de hulpverlening. In het bouwplan vormt de
inrichting van de beheersorganisatie en de inzetbaarheid van de
hulpverlening een belangrijke randvoorwaarde in het definitieve ontwerp van
de tunnel.
Op een vraag van de leden van de VVD-fractie over gewenste uitwisseling
binnen de EU van informatie over veiligheidstechnologie en ongevallen merk
ik op dat voor de uitvoering van de EU-richtlijn de Europese Commissie zich
laat bijstaan door een Comité, bestaande uit deskundigen van de lidstaten.
Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is in dit Comité vertegenwoordigd.
spoortunnels
Zowel de fractie van de VVD als die van de ChristenUnie hebben vragen
gesteld over de beslissing, het wetsvoorstel niet mede betrekking te laten
hebben op andere dan wegtunnels. Zoals eerder gezegd dient het wetsvoorstel
en dienen de in voorbereiding zijnde algemene maatregel van bestuur en de
ministeriële regeling op grond van het wetsvoorstel om te voldoen aan de
plicht de EU-richtlijn betreffende wegtunnels uiterlijk 30 april 2006 te
implementeren. Verwacht wordt dat de EU in de tweede helft van 2006 het in
voorbereiding zijnde pakket van veiligheidseisen voor spoortunnels zal
afronden. De desbetreffende proceseisen zullen naar alle waarschijnlijkheid
in het kader van de Spoorwegwet geïmplementeerd worden, de
bouwvoorschriften in het kader van het Bouwbesluit 2003. Het is niet
gewenst, zo niet onmogelijk, nog niet vastgestelde EU-veiligheidseisen voor
spoortunnels reeds nu in Nederlandse wetgeving om te zetten, terwijl het
omgekeerd beleidsmatig onaanvaardbaar zou zijn en het risico van een
ingebrekestelling zou opleveren indien met implementatie van de EU-
richtlijn betreffende wegtunnels op bedoelde veiligheidseisen van de EU
gewacht zou worden.
Zoals in de toelichting bij het wetsvoorstel en eerder in deze nota is
opgemerkt, wordt het werk van de beoogde Commissie voor de tunnelveiligheid
nuttig en de noodzakelijk geacht. Steeds heeft daarbij een commissie voor
ogen gestaan die zich in adviserende zin bezig zou houden met alle nieuwe
of te verbouwen tunnels voor gemotoriseerd verkeer, dus ook tunnels voor
spoor, "light-rail", metro en tram. Omdat de EU-regelgeving ten aanzien van
spoortunnels pas in de tweede helft van 2006 tot stand zal komen is in het
belang van de veiligheid besloten in elk geval de advisering door genoemde
commissie over spoortunnels reeds nu op te nemen in het voorliggende
wetsvoorstel en daarmee niet te wachten tot de implementatie van komende EU-
spoorregels.
De MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Karla Peijs
30 209 Regels met betrekking tot de veiligheid van voor het
wegverkeer toegankelijke tunnels (Wet aanvullende regels veiligheid
wegtunnels)
Nota van wijziging
Het voorstel van wet wordt als volgt gewijzigd:
A
Artikel 12 vervalt.
B
De artikelen 13 en 14 worden vernummerd tot 12 en 13.
C
Na artikel 13 wordt een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 14
Artikel 7 van de Woningwet wordt als volgt gewijzigd:
1. Na het vijfde lid worden twee leden ingevoegd, luidende:
6. Indien het experiment, bedoeld in het eerste lid, zal worden
uitgevoerd in een wegtunnel in het trans-Europese wegennet die langer is
dan 500 m en door dat experiment wordt afgeweken van de eisen van richtlijn
nr. 2004/54/EG van het Europees parlement en de Raad van de Europese Unie
van 29 april 2004 inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-
Europese wegennet (PbEU L 167, gerectificeerd PbEu L 201) kan Onze Minister
uitsluitend met dat experiment instemmen indien die afwijking nodig is voor
het toepassen van innovatieve veiligheidsvoorzieningen of innovatieve
veiligheidsprocedures, en:
a. de in artikel 14, eerste tot en met vierde lid, van genoemde richtlijn
voorgeschreven procedure is doorlopen en op grond daarvan van rechtswege
toestemming voor de afwijking is verkregen, of
b. de in artikel 14, eerste tot en met vijfde lid, van die richtlijn
voorgeschreven procedure is doorlopen en op grond daarvan door de Europese
Commissie toestemming voor de afwijking is verleend.
7. Indien voor uitvoering van het experiment toestemming als bedoeld in
het zesde lid is vereist, verzoekt de tunnelbeheerder bij zijn verzoek als
bedoeld in het eerste lid Onze Minister tevens om bij de Europese Commissie
een aanvraag tot afwijking van de desbetreffende eis van de richtlijn in te
dienen.
2. Onder vernummering van het zesde lid tot het achtste lid komt het
achtste lid als volgt te luiden:
8. Het eerste, derde, vierde, zesde en zevende lid zijn van
overeenkomstige toepassing indien voor het bouwen geen bouwvergunning is
vereist.
Toelichting
Artikel 14 van richtlijn nr. 2004/54/EG van het Europees parlement en de
Raad van de Europese Unie van 29 april 2004 inzake minimumveiligheidseisen
voor tunnels in het trans-Europese wegennet (PbEU L 167, gerectificeerd
PbEu L 201) maakt het mogelijk innovatieve veiligheidsvoorzieningen te
installeren en te gebruiken of innovatieve veiligheidsprocedures te
gebruiken die een gelijkwaardig of hoger beschermingsniveau bieden dan de
in de richtlijn voorgeschreven actuele technologieën. Ter implementatie van
deze bepaling bevatte artikel 12 van het wetsvoorstel zoals dat
oorspronkelijk bij de Tweede Kamer is ingediend, voorschriften over de
procedure die gevolgd dient te worden indien wordt afgeweken van eisen van
de richtlijn. Bij de uitwerking van voorschriften op amvb-niveau is naar
voren gekomen dat de desbetreffende procedure in de praktijk alleen aan de
orde zal zijn op het terrein van de bouwregelgeving. Het ligt dan ook in de
rede de desbetreffende procedurevoorschriften een plaats te geven in de
bouwregelgeving en niet in de onderhavige wet. Met deze Nota van wijziging
wordt dit op wetsniveau bereikt door het oorspronkelijke artikel 12 uit het
wetsvoorstel te schrappen (onderdeel A) en de bestaande experimentbepaling
in artikel 7 van de Woningwet aan te passen (onderdeel C). Onderdeel B van
deze Nota van wijziging bevat een daarmee samenhangende technische
aanpassing van het wetsvoorstel (vernummering).
De MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Karla Peijs
-----------------------
Richtlijn 2004/54/EG van het Europese Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 29 april 2004 inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels
in het trans-Europese wegennet (PbEU L 197, gerectificeerd PbEU L 201).
Nota aangeboden aan de Tweede Kamer op 7 november 2003 (Tweede Kamer
2003-2004, 29 296, nrs. 1 en 2).
Beleidsvisie Tunnelveiligheid deel B: Veiligheidseisen, blz. 1,
aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van 8 juli 2005 (Tweede Kamer 2004-
2005, 29 296, nr. 3).
Ministerie van Verkeer en Waterstaat