Oktober 2005 05.171.08 Het oordeel van belanghebbenden:
duurzame luchtvaart
Ex-post evaluatie van art. XII uit begrotingsstaat van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Het oordeel van belanghebbenden: duurzame luchtvaart
Onderdeel van de ex post evaluatie van art. XII van de begrotingsstaat van het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat
Voor:
Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Directoraat-Generaal Transport en Luchtvaart
Programma Luchthavens
Postbus 20904
2500 EX Den Haag
Door:
To70 Aviation & Environment
Dr. Kuyperstraat 14
Postbus 43001
2504 AA Den Haag
tel. +31 (0)70 3922 322
fax +31 (0)70 3658 867
E-mail: info@to70.nl
Door:
J.H.L. Boering
Den Haag, oktober 2005
19-10-2005 05.171.08 pag. 1/19
Inhoudsopgave
1 Inleiding...............................................................................................................................................................................................3
2 Werkwijze............................................................................................................................................................................................4
3 Beleidsdoelstelling duurzame luchtvaart..............................................................................................................5
4 Oordeel van belanghebbenden.....................................................................................................................................7
5 Conclusies.......................................................................................................................................................................................15
Bijlage: A - Internationale luchtvaartorgansiaties
B - Geïnterviewden
19-10-2005 05.171.08 pag. 2/19
1 Inleiding
Eén van de beleidsdoelstellingen van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is het
bewerkstelligen en instandhouden van een duurzame luchtvaart. Onder artikel XII van de
rijksbegroting is deze doelstelling opgenomen en wordt hierover verantwoording afgelegd.
Dit beleidsartikel kent twee hoofddoelstellingen, te weten:
1. het beperken van de uitstoot van gassen, stoffen en geur door de luchtvaart, en,
2. het beperken van de geluidshinder door de luchtvaart.
Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat voert een ex post evaluatie uit op dit onderdeel
van haar beleid over de periode 1998 - 2004. Onderdeel van de evaluatie is de vraag hoe
belanghebbende partijen, in binnen- en buitenland, de inspanningen van het ministerie
beoordelen. To70 Aviation & Environment is gevraagd om dit onderzoek uit te voeren.
De voorliggende rapportage bevat de bevindingen van dit onderzoek.
Leeswijzer
Na een beschrijving van de gehanteerde werkwijze (hoofdstuk 2), is een beknopt overzicht
opgenomen van de beleidsdoelen die in de begrotingsstaat van het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat, onder artikel XII `Duurzame Luchtvaart' zijn vermeld (hoofdstuk 3). Hierdoor is
is het oordeel van belanghebbenden, ook voor de niet ingevoerde lezer, te plaatsen.
Vervolgens zullen we ingaan op het oordeel van de geïnterviewden (hoofdstuk 4) en
afsluiten met de conclusies (hoofdstuk 5).
Voor de lezer die minder bekend is met de internationale luchtvaartorganisaties is in bijlage
A enige achtergrondinformatie over de International Civil Aviation Organisation (ICAO) en de
European Civil Aviation Conference (ECAC) opgenomen.
19-10-2005 05.171.08 pag. 3/19
2 Werkwijze
Om het oordeel van de belanghebbenden te achterhalen zijn interviews afgenomen. De te
interviewen personen zijn in de eerste plaats geselecteerd op de mate waarin zij het
optreden van het ministerie op dit beleidsonderdeel hebben kunnen waarnemen en in de
tweede plaats op hun betrokkenheid bij dit beleidsdossier. Een overzicht van
geïnterviewden is opgenomen in bijlage B bij dit rapport.
De interviews waren gestructureerd van opzet en kenden een vast aantal onderwerpen
waarover een oordeel werd gevraagd. Om te voorkomen dat de vraagstelling zelf leidend
zou (kunnen) worden bij het formuleren van een oordeel, is de geïnterviewden gevraagd
vrijuit te reageren na het noemen van het betreffende onderwerp.
De resultaten van de interviews zijn anoniem verwerkt. De verwoording van de bevindingen
is dan ook uitsluitend de verantwoordelijkheid van To70. Om zeker te stellen dat dit
zorgvuldig is geschied, zijn de geïnterviewden in de gelegenheid gesteld om op de
interviewresultaten te reageren en daar zonodig wijzigingen of aanvullingen in aan te
brengen.
19-10-2005 05.171.08 pag. 4/19
3 Beleidsdoelstelling duurzame luchtvaart
Het beleidsartikel XII, Duurzame Luchtvaart, uit de begrotingsstaat van het Ministerie van
Verkeer en Waterstaat kent de volgende hoofddoelstellingen:
1. het beperken van de uitstoot van gassen, stoffen en geur door de luchtvaart, en,
2. het beperken van de geluidshinder door de luchtvaart.
Deze hoofddoelstellingen zijn nader geoperationaliseerd. Per hoofddoelstelling is daarbij
aangegeven welke (sub-)doelen het ministerie beoogt te realiseren. Onderstaand zijn deze
(sub-)doelen kort samengevat.
3.1 Het beperken van de uitstoot van gassen, stoffen en geur door de luchtvaart
In artikel XII zijn voor deze hoofddoelstelling1 de volgende (sub-)doelen opgenomen:
i Het ministerie streeft er naar om de uitstoot van broeikasgassen, met name CO2, door de
luchtvaart te beperken tot minder dan de autonome ontwikkeling. Deze autonome
ontwikkeling wordt uitgedrukt in `Revenue Passenger Kilometers' ofwel RPK2. Het IPCC3
verwacht dat het RPK wereldwijd met gemiddeld 5% per jaar zal toenemen in de periode
tot 2015.
Het doel is om de wereldwijde toename van de CO2-uitstoot door de luchtvaart te
beperken tot niet meer dan circa 3% per jaar. Dit wil het ministerie realiseren door
enerzijds een kosteneffectieve realisatie van de afspraken gemaakt in het Kyoto
protocol4 te bewerkstelligen en anderzijds in internationaal verband afspraken te maken
over de toepassing en standaardisatie van nieuwe, schonere technologie.
ii Het ministerie streeft er naar om de uitstoot van NOx rond de Nederlandse luchthavens
te beperken. Dit wil het ministerie mede realiseren door in internationaal verband
afspraken te maken over de toepassing en standaardisatie van nieuwe schonere
technologie.
1 Rijksbegroting Verkeer en Waterstaat 2005, Begroting XII.
2 RPK: utilized (sold) capacity for passengers expressed as the number of seats multiplied by the
distance flown.
3 Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC.
4 Art. 2.2 Kyoto Protocol luidt als volgt: "The Parties <...> shall pursue limitation or reduction of
emissions of greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol from aviation and marine
bunker fuels, working through the International Civil Aviation Organization and the International
Maritime Organization, respectively."
19-10-2005 05.171.08 pag. 5/19
Tegelijkertijd heeft het ministerie emissienormen voor CO, VOS, PM10, SO2 en NOx
vastgesteld voor het vliegverkeer van en naar de luchthaven Schiphol. Het evalueren van
dit element van haar beleid maakt geen onderdeel uit van deze evaluatie en wordt
separaat geaddresseerd in het kader van de beleidsevaluatie Schiphol.
3.2 Het beperken van de geluidshinder door de luchtvaart
In artikel XII zijn voor deze hoofddoelstelling de volgende (sub-)doelen opgenomen:
i Het ministerie streeft naar een stillere wereldvloot van vliegtuigen, met name voor dat
deel dat vluchten op Nederlandse luchthavens uitvoert.
Zij wil dit bewerkstelligen door in internationaal verband eisen te stellen aan de
geluidsproduktie van vliegtuigen en invoering van operationale maatregelen. Het
gemiddelde geluidsniveau van de vliegtuigen die de luchthaven Schiphol aandoen
wordt hierbij als indicator gehanteerd.
ii Het ministerie streeft naar behoud van flexibiliteit voor geluidsmanagement rond
luchthavens. Internationaal is er grote druk om regels voor geluidsmanagement zo vast
te leggen dat er voor Nederland minder vrijheden zijn om lawaaiige vliegtuigen te
weren.
Onder deze hoofddoelstelling geeft het ministerie aan eveneens te streven naar de
beheersing van de geluidbelasting rond luchtvaartterreinen. Dit beleidsstreven maakt geen
onderdeel uit van deze evaluatie en wordt separaat geaddresseerd in het kader van de
beleidsevaluatie Schiphol.
19-10-2005 05.171.08 pag. 6/19
4 Oordeel van belanghebbenden
Voor een oordeel over gevoerd beleid zijn de volgende aspecten relevant:
§ Effectiviteit : Is het beoogde resultaat behaald?
§ Efficiëntie : Stonden de inspanningen in verhouding tot de behaalde
resultaten?
§ Geschiktheid : Dragen de beoogde resultaten bij aan de oplossing/beheersing
van
het probleem?
§ Billijkheid : Is er sprake van een goede balans tussen de verschillende
belangen?
§ Ontvankelijkheid : Voorzien de resultaten in een behoefte?
Waar mogelijk is het oordeel van de belanghebbenden over elk van deze aspecten
achterhaald. Hieronder zijn per aspect de belangrijkste bevindingen weergegeven.
4.1 Effectiviteit: Is het beoogde resultaat behaald?
Geïnterviewden kunnen niet altijd waarnemen of de door het ministerie beoogde resultaten
behaald zijn. Zo zijn buitenlandse belanghebbenden bijvoorbeeld niet in staat om te
beoordelen of het geluidsniveau van de vliegtuigen die de luchthaven Schiphol aandoen
ook lager is geworden. Terwijl zij wel weten of er internationaal geldende normen voor de
NOx-uitstoot van vliegtuigmotoren zijn vastgesteld.
Dit betekent dat het oordeel van de geïnterviewden over dit aspect van beperkte waarde is.
Het ministerie kan zelf echter objectief vaststellen of de beoogde resultaten zijn bereikt. In
het kader van de ex post evaluatie heeft zij hier ook onderzoek naar verricht.
Over de behaalde resultaten blijkt uit de interviews het volgende:
I Beperken CO2-uitstoot
Het streven naar het beperken van de CO2-uitstoot heeft zich in de afgelopen periode
met name gericht op het bereiken van internationale probleem-erkenning en -
agendering. Vooruitlopend hierop zijn in ICAO- en ECAC-verband5 verschillende
manieren van beleidsingrijpen bestudeerd.
Om de effecten van mogelijke beleidsmaatregelen te kunnen beoordelen, heeft het
ministerie een beslissingsondersteunend model, AERO6, laten ontwikkelen. Dit model is
binnen en buiten Nederland aangewend om beleidsopties ex ante te verkennen.
5 ICAO: International Civil Aviation Organization. ECAC: European Civil Aviation Conference.
6 AERO: Aviation Emissions and Evaluation of Reduction Options.
19-10-2005 05.171.08 pag. 7/19
Geïnterviewden geven aan dat in internationaal verband nog geen afspraken over de te
treffen maatregelen tot stand zijn gekomen. Een Nederlands standpunt over een
voorkeur voor de wijze van beleidsingrijpen is bij hen niet bekend.
II Beperken NOx-uitstoot
Mede op aandringen van Nederland, zijn door ICAO met ingang van 1 januari 2004 de
normen voor de NOxuitstoot van nieuw te bouwen vliegtuigmotoren met 16%
aangescherpt. Deze normen worden in 2008 met nog eens 12% aangescherpt. Voor de
periode daarna wordt nog bezien of een verdere aanscherping noodzakelijk is.
III Beperken geluidshinder vliegtuigen
Vanaf 1 januari 2006 zullen strengere geluidseisen voor nieuw te bouwen vliegtuigen
gelden, de zogenoemde `Hoofdstuk 4' eisen. Deze zijn in 2001 door ICAO vastgesteld,
mede op aandringen van Nederland. Dit heeft tot gevolg dat nieuw te bouwen
vliegtuigen vanaf 2006 zo'n 3 decibel minder geluid mogen produceren dan nu het geval
is.
IV Beperken geluidshinder door toepassen operationele restricties
Tegelijkertijd met de vaststelling van nieuwe geluidseisen in 2001 heeft ICAO de
`Balanced Approach to Aircraft Noise Management' aangenomen. Deze aanpak voor
geluidsmanagement rondom luchthavens kent vier soorten maatregelen ter beperking
van de geluidsoverlast:
i. geluidsreductie aan de bron;
ii. ruimtelijke ordening;
iii. toepassing van operationele procedures;
iv. toepassing van operationele beperkingen.
Hiermee is een internationale aanpak voor het beheersen van de geluidsoverlast
rondom luchthavens tot stand gebracht. De aanpak is generiek van aard en schrijft niet
in detail voor hoe de elementen in een specifieke situatie moeten worden ingevuld.
Binnen dit kader is er dan ook sprake van vrijheid voor beleidsingrijpen. Nederland heeft
een actieve rol gespeeld in de ICAO werkgroep die deze aanpak heeft ontwikkeld.
Daarnaast heeft de Europese Commissie op 26 maart 2002 in haar `Directive 2002/30/EC'
de mogelijkheid geschapen om operationele restricties op te leggen, ter beperking van
de geluidsoverlast voor omwonenden van luchthavens. In aanvulling op de `Balanced
Approach', biedt dit de mogelijkheid om in Nederland en Europa beperkingen op te
leggen aan vliegtuigen die maar net voldoen aan de `Hoofdstuk 3'-geluidseisen.
4.2 Efficiëntie: Staan de inspanningen in verhouding tot de behaalde resultaten?
De geïnterviewden hebben geen duidelijk beeld van de omvang van de inspanningen. Dit
komt enerzijds doordat ze zelf maar bij een deel van die activiteiten betrokken zijn geweest,
19-10-2005 05.171.08 pag. 8/19
en anderzijds doordat ze niet kunnen waarnemen welke inspanningen er met de
voorbereiding gemoeid zijn geweest. Hierdoor zijn de geïnterviewden niet in staat te
beoordelen of de inspanningen in verhouding staan tot de behaalde resultaten. Wel hebben
de geïnterviewden een duidelijke mening over de rol en inbreng van Nederland.
Wereldwijd uiteenlopende meningen
Het tot stand brengen van internationale afspraken over een stillere en schonere vloot
geschiedt niet zonder slag of stoot. Niet alle landen zijn er van overtuigd dat ingrijpen
noodzakelijk is, zelfs niet binnen Europa. Wereldwijd bezien noemen geïnterviewden met
name de Verenigde Staten als land dat anders tegen deze problemen aan kijkt. Mede door
hun grote invloed en het feit dat zij hun belangen uitstekend weten te verdedigen, is het
bereiken van internationale overeenstemming dan ook maar moeizaam te realiseren.
In dat verband geeft een deel van de geïnterviewden aan hun hoop niet langer op ICAO te
hebben gevestigd. De geringe voortgang, met name bij het treffen van maatregelen ter
beperking van de uitstoot van broeikasgassen, en de in hun ogen grote omvang en
urgentie van het probleem beweegt hen hiertoe. Hun motivering voor deelname aan ICAO
berust grotendeels op het streven de `schade' zoveel mogelijk te willen beperken. Niet
deelnemen zou immers alleen maar leiden tot minder aandacht en prioriteit voor een stillere
en schonere luchtvloot. Dit is voor een aantal dan ook reden om de inspanningen vooral te
richten op het bereiken van voortgang in Europa, in plaats van de wereld.
Drijvende kracht
Men geeft aan Nederland als een drijvende kracht te zien, zowel op het gebied van het
beperken van de uitstoot als de geluidshinder. Tezamen met vertegenwoordigers van het
Verenigd Koninkrijk, Zwitserland, Zweden, Duitsland en Frankrijk trekt de Nederlandse
vertegenwoordiging, internationaal gezien, deze dossiers. Zonder de inzet van Nederland en
deze landen zou er van internationale agendering van het beperken van de
geluidsproductie en uitstoot van vliegtuigen geen sprake zijn geweest.
Legt meer gewicht in de schaal dan omvang doet vermoeden
Geïnterviewden geven te kennen dat Nederland op deze dossiers meer gewicht in de schaal
legt dan op grond van haar omvang verwacht zou mogen worden. Voorbeelden die men
daarvoor aandraagt, zijn:
§ de grote rol die Nederland in de ICAO Assembly van 2004 heeft gespeeld, ten tijde van
haar EU voorzitterschap. Met name door coördinerend Nederlands optreden tijdens de
Assembly is de Europese wens om maatregelen te kunnen treffen ter beperking van de
uitstoot van broeikasgassen internationaal behouden gebleven.
19-10-2005 05.171.08 pag. 9/19
§ het Nederlandse voorzitterschap van de Committee on Aviation Environmental
Protection (CAEP/5)7 in 2001. Tijdens deze sessie is onder meer de aanbeveling om te
komen tot strengere geluidseisen, `Hoofdstuk 4', en de `Balanced Approach' vastgesteld.
§ de Nederlandse inbreng in, en het voorzitterschap van de ECAC Group of Experts for
Abatement of Nuisances Caused by Air Transport (ECAC/ANCAT)7, waarin Europese
standpunten over milieumaatregelen voor de luchtvaart worden voorbereid.
§ het Nederlandse initiatief voor ontwikkeling van het beleidsondersteunende model
AERO, waarmee de effecten van beleidsopties gericht op het beperken van de uitstoot
van broeikasgassen kunnen worden verkend.
Constructieve rol
De wijze waarop Nederland haar inbreng vorm geeft wordt vrijwel unaniem als zeer positief
en constructief beoordeeld. Resultaten worden mede behaald door de goede inzet van
Nederland. Daarnaast roemt men ook de vaardigheden van de Nederlandse
vertegenwoordiging om overeenstemming te bereiken in een gezelschap met zeer
uiteenlopende meningen, zonder daarbij onnodige vijanden te maken. Ook acht men de
deskundigheid van de Nederlandse afvaardiging groot.
Genereren van kennis voor beleid: ex ante evaluatie
Er bestaat veel waardering voor het Nederlandse intiatief om het AERO-model te
ontwikkelen. Men weet de uitkomsten van het model op waarde te schatten en erkent de
beperkingen van een dergelijke complex model, zonder de resultaten daarvan op voorhand
terzijde te willen schuiven. De toepassing van AERO is bovendien door ICAO geverifieerd en
geaccepteerd. De met dit model gegeneerde informatie over de effecten van verschillende
beleidsopties, heeft de discussie over broeikasgassen duidelijk verder gebracht.
4.3 Geschiktheid: Dragen de beoogde resultaten bij aan de beheersing van het probleem?
Het oordeel van belanghebbenden over de mate waarin de beoogde resultaten bijdragen
aan de beheersing van het probleem verschilt per onderdeel.
Beperken uitstoot: broeikasgassen
Het beperken van de toename of anders gezegd `minder meer' leidt per saldo nog tot een
toename van de CO2-uitstoot door het vliegverkeer. Dit kan op zichzelf niet leiden tot
beheersing van het probleem, klimaatverandering. De luchtvaart is slechts één van de
bronnen van broeikasgassen. Ook andere sectoren zoals wegverkeer, industrie, scheepvaart,
..etc. stoten broeikasgassen uit.
Het oordeel van de behartigers van het milieubelang is dat de beoogde resultaten maar zeer
beperkt zullen bijdragen aan de beheersing van het probleem. Zij zijn van mening dat de
uitstoot van broeikasgassen door de luchtvaart dusdanig groot is dat niet kan worden
7 CAEP is een milieu-commissie van ICAO, ANCAT is een milieu-commissie van ECAC. Zie ook Bijlage A.
19-10-2005 05.171.08 pag. 10/19
volstaan met een beperking van de toename. Ingrijpender maatregelen zijn vereist. Het
beoogde resultaat gaat hen dan ook lang niet ver genoeg en vormt in hun ogen niet meer
dan een druppel op een gloeiende plaat.
Daar tegenover staat het oordeel van de luchtvaartpartijen. De uitstoot van broeikasgassen
is direct afhankelijk van het brandstofverbruik van de vliegtuigmotoren. Des te efficiënter de
verbrandingsprocessen in de vliegtuigmotor, des te geringer de CO2-uitstoot. Zij stellen dat
brandstof een dusdanig grote kostenpost voor hen is, dat dit een zwaarwegend criterium is
voor de selectie van nieuwe vliegtuigen. Als gevolg hiervan besteden vliegtuigmotor-
fabrikanten al sinds jaar en dag veel aandacht aan het ontwerpen van motoren met een zo
laag mogelijk brandstofverbruik.
De luchtvaartpartijen verwachten dat er, anders dan door technologische vernieuwing,
slechts weinig aan brandstofefficiëntie te winnen zal zijn. Het geformuleerde beleidsdoel
vinden zij realistisch.
Beperken uitstoot: luchtverontreiniging door NOx
Het aanscherpen van de NOx-emissie-eisen zal pas op termijn effect kunnen sorteren.
Geïnterviewden zijn unaniem de mening toegedaan dat met de aanscherping van NOx
emissies in 2004, niet meer is vastgelegd dan de huidige stand der techniek. Het merendeel
van de vliegtuigmotoren in de wereldvloot voldeed al aan deze eisen. Pas met de voorziene
aanscherping van de eisen in 2008 zal een reductie te realiseren zijn. Hiervoor dient dan wel
een significant deel van de vloot uitgerust te zijn met deze nieuwe vliegtuigmotoren. Op
termijn zal dit echter leiden tot een beperking van de NOx-uitstoot door de luchtvaart.
Bij de behartigers van het milieubelang is enige scepsis te proeven over de omvang van de
aanscherpingen. Het vaststellen van nieuwe normen geschiedt door ICAO en vereist
internationale overeenstemming. De huidige uitkomsten zijn vooral het resultaat van
onderhandelingen tussen de landen van de Europese Unie en de Verenigde Staten. De
uiteindelijke aanscherping is minder dan door de Europese landen was verlangd, maar meer
dan door de Verenigde Staten was gewenst.
Beperken geluidshinder: stillere vloot
Het aanscherpen van de geluidseisen voor nieuwe vliegtuigen draagt bij aan het bereiken
van een stillere wereldvloot In hoeverre deze winst teniet gedaan wordt door de groei van
.
het luchtverkeer is voor geïnterviewden lastig in te schatten.
Met het vaststellen van de `Balanced Approach' en de daarop aansluitende EU `Directive
2002/30/EC' is de mogelijkheid geschapen om operationele restricties uit te vaardigen. Dit
betekent dat aan het gebruik van vliegtuigen die maar marginaal kunnen voldoen aan de
huidige geluidseisen voor vliegtuigcertificatie, de `Hoofdstuk 3 eisen', beperkingen kunnen
worden opgelegd. Geïnterviewden verwijzen in dit verband vaak naar de succesvolle
19-10-2005 05.171.08 pag. 11/19
uitfasering van de `Hoofdstuk 2' vliegtuigen destijds en verwachten overeenkomstige
resultaten.
Beperken geluidshinder: behoud beleidsvrijheid
De internationaal overeengekomen `Balanced Approach' voor geluidsmanagement rond
luchthavens beschrijft een generieke aanpak. Ieder land kan hier zelf nader invulling
aangeven en daarmee recht doen aan de specifieke omstandigheden in eigen land.
4.4 Billijkheid: Is er sprake van een goede balans in belangen?
Bij het streven naar een stillere en schonere vloot staan ruwweg twee belangen tegenover
elkaar. Aan de ene kant het belang om mensen rondom luchthavens, maar ook het milieu
zelf, tegen de schadelijke effecten van de luchtvaart te beschermen en aan de andere kant
het belang van de luchtvaart voor de economie en de consument.
Belangenbehartigers van het milieu zijn van oordeel dat het ministerie te weinig waarde aan
het milieu hecht. Groei lijkt het motto, terwijl groei van de luchtvaart niet per definitie bij
draagt aan een groter gevoel van welbevinden en welzijn van de bevolking. Een aangename
leefomgeving kan hier evenzeer aan bijdragen. Een onderbouwing voor de wenselijkheid
van verdere groei zegt men dan ook te missen.
Aanvullend oordelen zij dat er slechts mondjesmaat voortgang wordt geboekt bij het
beperken van de uitstoot en stiller maken van de vloot. Maar zij zijn ook eensluidend in hun
oordeel dat het ministerie hierbij afhankelijk is van de medewerking van andere landen, die
bovendien zeer verschillend denken over de noodzaak om in te grijpen. Daardoor is het niet
eenvoudig om überhaupt voortgang te realiseren.
De luchtvaartpartijen hebben over het algemeen de indruk dat er vanuit het ministerie
voldoende begrip is voor de positie waarin zij zich bevinden. Zeker als het gaat om het
beoordelen van de haalbaarheid van mogelijk (beleids-)ingrijpen. Ook geven zij aan dat ze
goed geïnformeerd zijn over beleidsvoornemens van het ministerie.
4.5 Ontvankelijkheid: Voorzien de resultaten in een behoefte?
Men is unaniem van oordeel dat het streven naar een stillere en schonere vloot voorziet in
een behoefte. Zonder een stillere en schonere vloot is groei van het luchtverkeer van en
naar Nederland op termijn niet mogelijk. De milieunormen die in Nederland van kracht zijn
stellen namelijk grenzen aan de omvang van de schadelijke effecten van het vliegen. Meer
vliegen is dan alleen mogelijk als de vloot stiller en schoner wordt. Internationaal is men
duidelijk minder overtuigd van deze noodzaak.
Beperken uitstoot
Als het gaat over de uitstoot van broeikasgassen geven geïnterviewden, binnen en buiten
Nederland, vrijwel unaniem te kennen dat ingrijpen vereist is. Ook luchtvaartmaatschappijen
19-10-2005 05.171.08 pag. 12/19
erkennen dat zij een onlosmakelijk deel zijn van een oplossing. Het streven naar een
beperking van de uitstoot voorziet dus in een behoefte, tenminste in Nederland en Europa.
De manier waarop dit bereikt zou moeten worden, daarover lopen de meningen, nationaal
en internationaal, echter nog ver uiteen. Zo geven de behartigers van het milieubelang de
voorkeur aan inzet van alle mogelijke maatregelen, teneinde een maximaal effect te kunnen
bereiken. Luchtvaartpartijen wijzen dit van de hand en hebben een voorkeur voor een
systeem dat handel in emissierechten mogelijk maakt.
Het terugdringen van de NOx-uitstoot voorziet in de behoefte om de luchtverontreiniging
rondom luchthavens zoveel mogelijk te beperken. Omdat de NOx-uitstoot samenhangt met
de brandstofefficiëntie van een vliegtuigmotor kunnen beleidsdoelen op het gebied van
NOx niet los gezien worden van de beleidsdoelen voor de uitstoot van broeikasgassen.
Minder NOx-uitstoot betekent een groter brandstofverbruik en dus een toename van de
uitstoot van broeikasgassen. Vanwege deze afhankelijkheid zou een geïntegreerde
doelstelling beter in de behoefte voorzien.
Beperken geluidshinder
Ook hier onderstrepen de geïnterviewden unaniem de noodzaak van ingrijpen. Het
beleidsstreven doet daarmee recht aan een duidelijke behoefte.
Vanwege het moeizame en trage verloop van besluitvorming in ICAO dringen vooral
behartigers van het milieubelang aan op het doorvoeren van eenzijdige maatregelen.
Luchtvaartpartijen zijn hier zeer op tegen omdat dit de concurrentiepositie kan verstoren en
hen op achterstand kan zetten ten opzichte van de Europese of internationale concurrenten.
Zij pleiten dan ook voor een internationale aanpak van de problemen.
Onvervulde behoefte
De geïnterviewden geven ook aan enkele elementen te missen, waaraan zij wel behoefte
zouden hebben.
i. Belonen van stille en schone vloot
Zowel luchtvaartpartijen als behartigers van het milieubelang vinden dat luchtvaart-
maatschappijen die een stille en schone vloot inzetten daarvoor beloond mogen
worden. Dit element is volgens hen onvoldoende aanwezig in de huidige
beleidsaanpak.
ii. Consistentie van beleid
Twee internationale belanghebbenden gaven aan dat het Nederlandse streven om in
ICAO opties voor het beperken van de uitstoot van broeikasgassen te behouden niet
consistent is met de door datzelfde ministerie gebezigde praktijk om in bilaterale
luchtvaart-verdragen de inzet van dergelijke maatregelen expliciet uit te sluiten.
19-10-2005 05.171.08 pag. 13/19
iii. Afstemming internationaal en nationaal luchtvaart-milieubeleid
Nederlandse geïnterviewden geven aan dat in internationaal verband gemaakte
afspraken doorwerken in nationale afspraken over milieubeleid voor de luchtvaart. De
beide houden verband met elkaar en zullen dus ook op elkaar moeten worden
afgestemd. De mening is dat dit onvoldoende en/of niet tijdig genoeg plaats vindt. Een
voorbeeld hiervan is de discrepantie tussen de ECAC-methode voor het bepalen van
emissies en emissieheffingen en de methode die voor het bepalen van de luchtvaart-
emissies op de luchthaven Schiphol wordt gehanteerd.
Verder geven zij aan dat, met de fusie van KLM en Air France, ook is afgesproken om het
Nederlandse en Franse milieubeleid voor de luchtvaart nader op elkaar af te stemmen.
Men heeft op dit punt nog geen beleidsactiviteit waargenomen.
iv. communicatie
Vrijwel alle Nederlandse geïnterviewden zijn er van overtuigd dat een bredere
communicatie van de internationaal behaalde resultaten een positief effect zal hebben
op zowel het draagvlak voor de luchtvaart als het vertrouwen in het ministerie zelf. Als
voorbeeld van succesvol beleidsingrijpen wordt hierbij de aanscherping van de
geluidseisen voor vliegtuigen aangehaald. Dit doet meer voor het beperken van de
geluidsoverlast dan het plaatsen van een meetpost.
19-10-2005 05.171.08 pag. 14/19
5 Conclusies
In de periode 1998 2004 heeft het Ministerie van Verkeer en Waterstaat gestreefd naar het
beperken van de emissies (CO2 en NOx) en de geluidshinder door luchtvaart door
internationale afspraken te maken over een schonere en stillere vliegtuigvloot.
Als onderdeel van de ex post evaluatie van dit beleid heeft het ministerie gevraagd om het
oordeel van belanghebbenden in binnen- en buitenland, over de inspanningen van het
ministerie te achterhalen. Dit is geschied en heeft geleid tot het onderstaande beeld.
Effectiviteit: Zijn de beoogde resultaten behaald?
Geïnterviewden kunnen dit aspect maar ten dele beoordelen. Zelf zijn ze vaak maar
betrokken bij enkele van de beleidsonderdelen en ook niet altijd in een positie om te
kunnen beoordelen of het behaalde resultaat ook het beoogde resultaat was. Het ministerie
kan zelf echter objectief vaststellen of de beoogde resultaten zijn bereikt. In het kader van
de ex post evaluatie heeft zij hier ook onderzoek naar verricht.
De volgende behaalde resultaten zijn uit de interviews naar voren gekomen:
Beleidsstreven duurzame Behaald resultaat, periode 1998 - 2004
luchtvaart
Beperken uitstoot broeikasgassen Er is internationaal geen overeenstemming bereikt over
invoering van maatregelen ter beperking van de uitstoot
van broeikasgassen.
Beperken uitstoot NOx Door ICAO zijn aangescherpte NOx emissie-eisen voor nieuw
te bouwen vliegtuigmotoren vastgesteld.
Beperken geluidshinder: stillere vloot Door ICAO zijn aangescherpte geluideisen (Hoofdstuk 4)
voor nieuw te bouwen vliegtuigen vastgesteld.
Beperken geluidshinder: behoud van § Door ICAO is een generieke aanpak voor het
beleidsvrijheid geluidsmanagement rondom luchthavens vastgesteld, de
`Balanced Approach'. Deze aanpak biedt de mogelijkheid
tot invoering van operationele restricties en biedt ruimte
aan een eigen invulling van beleid.
§ Door de EU is in de `Directive 2002/30/EC', de invoering
---
van operationele restricties voor de meest lawaaiige
vliegtuigen mogelijk gemaakt.
Efficiëntie: Stonden de inspanningen in verhouding tot de behaalde resultaten?
De omvang van de Nederlandse inspanningen kunnen de geïnterviewden niet goed
beoordelen. Daardoor is het onmogelijk om op basis van de interviews een uitspraak te
doen over de efficiëntie.
Wel hebben de geïnterviewden een duidelijke mening over de rol en inbreng van
Nederland. Deze wordt vrijwel unaniem als zeer positief en constructief beoordeeld.
19-10-2005 05.171.08 pag. 15/19
Nederland wordt gezien als een drijvende kracht. Internationaal gezien trekt Nederland,
tezamen met het Verenigd Koninkrijk, Zwitserland, Duitsland, Frankrijk en Zweden, deze
dossiers. Zonder deze inzet zou er van internationale agendering van een schonere en
stillere vloot geen sprake zijn.
Geschiktheid: Dragen de beoogde resultaten bij aan de beheersing van het probleem?
De geïnterviewden zijn eensluidend in hun oordeel dat de inspanningen en beoogde
resultaten de uitstoot en geluidshinder zullen beperken. Er is alleen verdeeldheid over de
vraag of deze resultaten wel voldoende zullen bijdragen. Behartigers van het milieubelang
zijn unaniem van mening dat dit niet het geval zal blijken te zijn. Het beperken van de
toename is in hun ogen onvoldoende om de uitstoot en geluidshinder te beteugelen. Bij
gebrek aan internationale voortgang pleiten zij er voor om dan maar eenzijdig maatregelen
te treffen in Nederland.
Billijkheid: Is er sprake van een goede balans tussen de verschillende belangen?
Het milieubelang en het economisch belang staan tegenover elkaar. Belangenbehartigers
van het milieu zijn van oordeel dat het ministerie te weinig waarde aan het milieu hecht. De
luchtvaartpartijen zijn van oordeel dat er vanuit het ministerie voldoende begrip is voor hun
belangen.
Of er sprake is van een goede balans in belangen hangt dus sterk af van de positie van
degene die geïnterviewd is. Ook speelt de eigen beoordeling van de ernst en omvang van
de problemen hierin een belangrijke rol. Des te groter het probleem, des te groter de
behoefte om meer en sneller in te willen grijpen. Met name de behartigers van het
milieubelang vinden dat internationale afspraken gericht op het bereiken van een schonere
en stillere vloot te langzaam totstandkomen.
Toepasselijkheid: Voorzien de resultaten in een behoefte?
Men is vrijwel unaniem van oordeel dat het streven naar een stillere en schonere
wereldvloot voorziet in een behoefte. Wel geven één of meerdere geïnterviewden aan nog
enkele elementen in het beleid te missen:
i. Beloning voor het inzetten van een stille en schone vloot ontbreekt volgens zowel
luchtvaartpartijen als behartigers van het milieubelang in de huidige beleidsaanpak.
ii. Op het punt van de bilaterale luchtvaartverdragen vinden twee internationale
belanghebbenden het beleid niet consistent. Enerzijds streeft het ministerie naar
behoud van opties om in te kunnen grijpen en zo bijv. de uitstoot te beperken.
Anderzijds sluit zij dergelijk ingrijpen in deze bilaterale verdragen expliciet uit.
iii. De consequenties van internationaal vastgesteld luchtvaart-milieubeleid dienen ook
door te werken in nationaal luchtvaart-milieubeleid. Er is op dit punt verbetering
gewenst. Ook verwachten Nederlandse luchtvaartpartijen dat, na de fusie van KLM en
Air France, het Nederlandse en Franse milieubeleid meer op elkaar zullen worden
afgestemd.
19-10-2005 05.171.08 pag. 16/19
iv. Vrijwel alle Nederlandse geïnterviewden zijn er van overtuigd dat een bredere
communicatie van de internationaal behaalde resultaten een positief effect zal hebben
op zowel het draagvlak voor de luchtvaart als het vertrouwen in het ministerie zelf.
A Internationale luchtvaartorganisaties
De burgerluchtvaart is een internationale bedrijfstak, gereguleerd door internationale
verdragen en bilaterale overeenkomsten. Het milieubeleid voor de luchtvaart komt dan ook
vooral in internationale kaders tot stand. Nederland neemt daarom deel aan een aantal
comités en werkgroepen van internationale organisaties waar de milieuproblematiek van de
luchtvaart wordt besproken. Op mondiaal niveau is dat de Committee on Aviation
Environmental Protection (CAEP) van ICAO. Op Europees niveau is dat de Group of Experts
on the Abatement of Nuisances Caused by Air Transport (ANCAT) van de ECAC.
A.1 ICAO
ICAO is een agentschap van de Verenigde Naties. De landen die in de ICAO
vertegenwoordigd zijn maken afspraken over de luchtvaart op mondiaal niveau. Het doel
van ICAO is om internationale samenwerking veilig te stellen en uniformiteit in regelgeving,
normen, procedures en organisatie in burgerluchtvaartzaken te bereiken.
De ICAO-Assembly is een zelfstandige rechtspersoon, die is samengesteld uit
vertegenwoordigers van alle deelnemende landen. De Assembly komt eens in de drie jaar bij
elkaar en kijkt dan terug op het werk van de organisatie en stelt beleid vast voor de
komende drie jaar. De Council is het bestuur dat gekozen wordt door de Assembly voor een
periode van drie jaar en is samengesteld uit 33 staten. Als bestuur geeft de Council leiding
aan het werk van ICAO. In de Council worden normen en aanbevolen toepassingen
aangenomen.
Het Committee on Aviation Environmental Protection (CAEP) adviseert de Council over te
treffen maatregelen die de milieubelasting door de luchtvaart kunnen beperken. Het gaat
dan met name om geluids- en luchtverontreinigingsnormen waaraan nieuwe vliegtuigen en
vliegtuigmotoren moeten voldoen.
A.2 ECAC
De European Civil Aviation Conference (ECAC) is een regelmatige bijeenkomst van de
Europese lidstaten van ICAO. Ze is in 1995 opgericht om de vaak parallel lopende belangen
van de Europese landen beter te kunnen behartigen, en om de Europese samenwerking te
bevorderen.
Hoewel deze organisatie een hechte band met ICAO heeft, is zij daaraan niet ondergeschikt.
De ECAC maakt afspraken over de luchtvaart op Europees niveau. De ECAC beweegt zich
binnen de systematiek en kaders van ICAO en heeft nauwelijks eigen regelgeving of
repressieve bevoegdheden.
19-10-2005 05.171.08 pag. 17/19
De Group of Experts on the Abatement of Nuisances Caused by Air Transport (ANCAT) van de
ECAC adviseert de ECAC over aanvullende Europese maatregelen, die binnen ICAO-kaders
genomen kunnen worden. De ANCAT heeft ook als doel een gezamenlijk Europees
standpunt over milieumaatregelen voor de luchtvaart voor te bereiden.
19-10-2005 05.171.08 pag. 18/19
B Geïnterviewden
Tabel B.1 Overzicht van geïnterviewden.
Organisatie Geïnterviewde
1 Airports Council International Europe (ACI-Europe) Mr. Joppart
2 Amsterdam Airport Schiphol Mr. van Zuijlen
3 Association of European Airlines (AEA) Mr. Rigaudias
4 Department for Transport Mr. Capstick
5 DGAC Mr. Gardin
6 EU, DG-Environment Mr. Ladefoged
7 EU, DG-Transport Mr. Crompton
8 FAA Mr. Burleson*
9 FOCA Ms. Marthe
10 Green Skies Alliances Mr. Gazzard
11 IATA Mr. Hardeman
12 ICCAIA Mr. Joselzon
13 KLM Ms. Huiskamp
14 Milieudefensie Mr. Hassink
15 Permanente Vertegenwoordiging EU Mr. van Heest
16 Permanente Vertegenwoordiging EU Mr. Ossendorp
17 SNM Mr. van den Biezen
18 Transport & Environment Mr. Dings
* niet beschikbaar in de periode van het onderzoek
---
19-10-2005 05.171.08 pag. 19/19
Av i a t i o n & E nv i r o n m e n t
Ministerie van Verkeer en Waterstaat