Contactpersoon
Datum
29 november 2005
Ons kenmerk
DGTL/05.004771
Doorkiesnummer
Bijlage(n)
3 (apart verzonden)
Uw kenmerk
Onderwerp
Evaluatie LVNL
Geachte voorzitter,
Samenvatting
In de Wet luchtvaart is opgenomen dat vijf jaar na inwerkingtreden van
Hoofdstuk 5 van deze wet een evaluatie dient plaats te vinden. Dit
hoofdstuk bevat de regelgeving ten aanzien van de taakuitoefening van LVNL
met als centraal thema de luchtverkeersbeveiliging. Hierbij zend ik u de
resultaten van deze evaluatie.
De belangrijkste conclusie is dat LVNL goed functioneert, zij het dat op
een aantal punten verbeteringen wenselijk zijn. Hoofdstuk 5 geeft aan LVNL
voldoende kader om haar taken uit te oefenen en geeft mij in beginsel
toereikende mogelijkheden voor sturing en toezicht.
Uit de evaluatie blijkt dat er verwarring bestaat tussen de rollen die LVNL
heeft volgens Hoofdstuk 5 (overheidsorganisatie die luchtverkeersleiding
geeft ter bevordering van de veiligheid) en die zoals weergegeven in de
memorie van toelichting bij Hoofdstuk 8 over Schiphol waarin wordt gesteld
dat LVNL geen deel is van de overheid maar daarentegen van de
luchtvaartsector. Daarom hecht ik eraan te verduidelijken dat LVNL
overeenkomstig het gestelde in Hoofdstuk 5 van de Wet luchtvaart, niet
beschouwd kan worden als organisatie deel uitmakend van de commerciële
luchtvaartsectorpartijen. Er is op grond van de onderhavige evaluatie geen
reden om de bepalingen over zorgplicht te wijzigen zoals die zijn opgenomen
in de wet zelf (Artikel 8.18). Een effectieve samenwerking met de
luchtvaartmaatschappijen en luchthaven in het operationeel gebruik van de
luchthaven binnen de wettelijke kaders is en blijft noodzakelijk.
Daarnaast stuur ik u hierbij, conform mijn eerdere toezegging, een
tussenstand over de voortgang met betrekking tot de aanbevelingen van de
Algemene Rekenkamer. Deze aanbevelingen sluiten aan bij mijn eigen behoefte
de verantwoordings-instrumenten te verfijnen. Zoals aanbevolen zal ik het
gebruik van bedrijfsvoerings- en veiligheids-indicatoren uitbouwen, met de
kanttekening dat ik in sturing en toezicht inzet op een integrale systeem-
benadering waarbij naast de indicatoren ook andere zaken, zoals werkwijze,
openheid, enz. van belang zijn. In die systeem-benadering zie ik er ook op
toe dat LVNL op een goede wijze is ingericht en over het noodzakelijke
instrumentarium beschikt. Tot het instrumentarium behoort de "VEM"-
systematiek voor risico-management (waarin "VEM" staat voor afwegingen
inzake Veiligheid, Efficiëncy (d.w.z. capaciteit, punctualiteit, kosten),
en Milieu). Inmiddels is deze systematiek extern gevalideerd; naar
aanleiding daarvan kan worden geconcludeerd dat de systematiek voldoet aan
de wettelijke eisen voor kwaliteit en veiligheid, met inbegrip van de
gebruikte richtwaarde voor veiligheid. Wel zal nationaal en internationaal
doorgegaan worden met de inspanningen om de systematiek voor risico-
management verder te ontwikkelen en te bezien of het mogelijk is in Europa
tot harmonisatie van de veiligheidsnormering te komen. Afhankelijk van
ontwikkelingen in Single European Sky zal ook bezien worden op welke wijze
deze systematiek op den duur verankerd kan worden in wetgeving.
Conform het kabinetsbesluit inzake het rapport Kohnstamm over de
Zelfstandige Bestuurs Organen (ZBO) is deze evaluatie ook gebruikt om een
oordeel te geven over de ZBO-status van de LVNL. Vooralsnog is er geen
aanleiding om de ZBO-status te veranderen.
Tevens heb ik opdracht gegeven om LVNL te beoordelen in vergelijking met
andere luchtverkeersleidingsorganisaties in Europa. Het beeld is dat LVNL
internationaal gezien goed presteert, maar dat, mede door de omstandigheden
op Schiphol, de kosten in sommige opzichten aan de hoge kant zijn. Een
programma voor kostenbesparing is in uitvoering genomen. Een directe
vergelijking is slechts in beperkte mate mogelijk door de unieke
omstandigheden op Schiphol. Voor een beoordeling van de prestaties van LVNL
is daarom ook gekeken naar de manier waarop LVNL de VEM-systematiek in de
praktijk toepast; deze optimalisatie wordt door betrokkenen in de sector
als nuttig ervaren. Wel is versterking van de onderlinge samenwerking van
alle luchtvaartpartijen wenselijk.
Evaluatie van de wetgeving Hoofdstuk 5 uit de Wet Luchtvaart.
Ik heb de Wet luchtvaart geëvalueerd op de volgende aspecten:
biedt de wetgeving voldoende mogelijkheden om sturing en toezicht aan LVNL
(als ZBO) te geven?
biedt de wetgeving LVNL voldoende houvast om de haar opgedragen taken
adequaat te kunnen uitvoeren?
Als ZBO is LVNL zelf verantwoordelijk voor het uitoefenen van de haar
opgedragen publieke taken. Kerntaak is het zorgdragen voor een veilige en
vlotte afhandeling van het luchtverkeer, in het bijzonder van en naar
Schiphol. De belangrijkste kernwaarden daarbij zijn de veiligheid, de
economie (in de vorm van capaciteit en punctualiteit), het milieu en het
kostenniveau voor de gebruikers.
Op basis van wet- en regelgeving en algemene aanwijzingen bepaalt het Rijk
het kader waarbinnen de taakuitoefening dient plaats te vinden. En door
toezicht wordt nagegaan of de taakuitoefening naar behoren plaatsvindt. De
bestaande wet- en regelgeving biedt mij diverse mogelijkheden om toezicht
te houden op het functioneren van LVNL en om door mij beleidsmatige geuite
wensen uit te laten voeren. De na de vorige evaluatie doorgevoerde
verbeteringen in de wet hebben hun vruchten afgeworpen. Er is geen
aanleiding om de systematiek zoals opgenomen in de wet te wijzigen. Wel
zijn op onderdelen aanpassingen nodig, zoals wat betreft de Raad van
Toezicht. Ook zullen sturing en toezicht versterkt worden, daarbij ook
aansluitend bij de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer.
Ook vanuit het perspectief van LVNL functioneert de Wet Luchtvaart (Wlv)
naar behoren als kader waarbinnen zij moet opereren. Wel is sprake van
spanning tussen de positionering en taakstelling op basis van Hoofdstuk 5
Wlv en de omschrijving van de positionering in de memorie van toelichting
bij Hoofdstuk 8, dat handelt over Schiphol. In Hoofdstuk 5 staan de
"publieke taken" beschreven die LVNL uitvoert, zoals veiligheid, algemeen
beheer van het luchtruim, etc. In de toelichting bij Hoofdstuk 8 wordt LVNL
gezien als een te privatiseren organisatie die deel uitmaakt van de
commerciële luchtvaartsectorpartijen, tezamen met de luchthaven Schiphol en
de luchtvaartmaatschappijen die gebruik maken van Schiphol.
In de uitgevoerde interviews wordt aangegeven dat de LVNL vanwege de
veiligheid soms eenzijdig stappen zet die commercieel voor de
luchtvaartmaatschappijen of de luchthaven negatief kunnen uitpakken doordat
ze, op korte of langere termijn, de capaciteit beperken. Een voorbeeld
hiervan is parallel starten. In die situaties handelt LVNL vanuit de aan
haar toevertrouwde verantwoordelijkheden (in Hoofdstuk 5 van de Wet
Luchtvaart). Een dergelijke ingreep betekent voor Schiphol en de
luchtvaartmaatschappijen veelal een verlies aan inkomsten. Ik heb al eerder
aangegeven dat voor mij de veiligheid altijd voorop staat, ook al leidt dat
tot beperkingen in de capaciteit. Ik spreek LVNL primair aan op haar
veiligheidstaak, maar doe tegelijkertijd een beroep op LVNL om in
samenspraak met de luchthaven en de luchtvaartmaatschappijen het gebruik
van de luchthaven te optimaliseren binnen de geldende milieuregels.
Voor de luchtvaartmaatschappijen en de luchthaven is het niet altijd
duidelijk welke positie LVNL nu inneemt, ofwel als onderdeel van de
commerciële sector, dan wel als organisatie belast met overheidstaken en
daarom hecht ik eraan te benadrukken dat de positie van LVNL overeenkomstig
Hoofdstuk 5 van de Wet Luchtvaart, als onderdeel van de overheid is te
beschouwen. Er is wat betreft deze aangelegenheid geen aanleiding om op
grond van de onderhavige evaluatie de wet te veranderen; de "zorgplicht"
die is opgenomen in Artikel 8.18 kan vanuit dat perspectief gehandhaafd
blijven.
Los van de evaluatie vergt de implementatie van de Europese regelgeving
rond de Single European Sky op onderdelen een aanpassing van de Wet
luchtvaart. Deze verordeningen zullen waarschijnlijk ook aanleiding zijn
voor veranderingen tussen de werkterreinen van de in Nederland en de
buurlanden opererende luchtverkeersleidingorganisaties. De aanpassing van
de wet zal in twee fasen gebeuren: de eerste omvat de implementatie van de
verordeningen en zal nog dit jaar aan de Raad van State worden voorgelegd
en zal, afhankelijk van de parlementaire behandeling, in de loop van 2006
in werking kunnen treden. In een tweede fase kunnen verdergaande
wijzigingen worden meegenomen. Overigens hebben deze geen effect op de
acties voortvloeiend uit deze evaluatie.
Evaluatie van het functioneren van LVNL
Op basis van een vergelijking van een aantal objectieve indicatoren, zoals
het aantal afgehandelde vluchten, komt LVNL naar voren als een organisatie
die goede prestaties levert. Dit wordt bevestigd in een internationale
vergelijking. Ook in internationale audits over de naleving van de
voorgeschreven procedures wordt waardering uitgesproken over LVNL. Wel
vergt ook in internationaal perspectief het kostenniveau van het deel waar
LVNL direct verantwoordelijk voor is aandacht. Een programma voor
kostenbeheersing is in uitvoering en zal tot structurele verlaging van de
kosten en van de personeelsbezetting moeten leiden. Een gedeeltelijke
verklaring van de hogere kosten van LVNL in vergelijking met andere
luchtverkeersleidingsorganisaties heeft te maken met het "blokkensysteem"
van de KLM (personeelsbezetting LVNL gedimensioneerd op de piekuren) en met
de specifieke milieuregels. De milieuregels en het tegelijkertijd
optimaliseren van de capaciteit binnen die regels vragen veel
ontwikkelcapaciteit van LVNL.
Bij de gebruikers van de diensten van LVNL vallen naast waarderende
geluiden ook kritische tonen te horen over de consistentie in de
samenwerking, de wijze van communiceren en de innovatieve kracht van de
organisatie. Deze aandachtspunten worden deels veroorzaakt door de eerder
genoemde spanning tussen de rollen die LVNL speelt, maar hebben ook te
maken met de voortvarendheid waarmee sommige maatregelen, zoals bij het
parallel starten, door LVNL ingevoerd worden. Hierdoor voelen de andere
sectorpartijen zich soms overvallen. Duidelijk is dat LVNL transparanter
zal moeten zijn en (nog) meer aandacht in haar optreden moet besteden aan
de wijze waarop zij beslissingen neemt en hierover communiceert naar de
direct belanghebbenden.
ZBO
Zoals afgesproken in het kabinetsbesluit naar aanleiding van het Kohnstamm-
rapport heb ik deze evaluatie ook gebruikt om de status van LVNL als ZBO te
bezien. Vanwege het sterk bedrijfsmatige karakter van LVNL is destijds
gekozen voor de vorm van zelfstandig bestuursorgaan. LVNL verricht haar
publieke taken voor de luchtvaartmaatschappijen, de luchthavens en alle
andere gebruikers van het luchtruim. Alle financiële uitgaven en
verplichtingen van LVNL worden betaald uit heffingen opgelegd aan de
luchtvaartmaatschappijen en zijn rechtstreeks gekoppeld aan verrichte
dienstverlening.
De ZBO positie van LVNL als op afstand geplaatste organisatie past ook in
de Europese regelgeving die een heldere scheiding tussen de taken van de
regelgever (de opdrachtgever), de toezichthouder en de uitvoerende
organisatie voorschrijft. Uit de evaluatie is gebleken dat de ZBO-vorm als
zodanig een adequate vorm van aansturing mogelijk maakt.
Daarbij houd ik wel goed zicht op de ontwikkelingen in Europa. Zo wordt
grensoverschrijdende samenwerking tussen verkeersleidingsorganisaties
gestimuleerd. Dit kan ertoe leiden dat, om tot goede samenwerking te komen,
het wenselijk kan zijn op termijn ook de rechtsvorm van LVNL aan te passen,
bijvoorbeeld de publiekrechtelijke ZBO-vorm omzetten in een 100% Staats-NV.
Dit om de samenwerking met andere luchtverkeersleidings-organisaties te
vergemakkelijken. In hoeverre dit echt noodzakelijk is kan ik nu niet
overzien. Dat betekent dat ik voorlopig geen aanpassing wil van de huidige
publiekrechtelijke ZBO-vorm totdat de internationale ontwikkelingen meer
duidelijkheid geven.
Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer heeft aangegeven dat ten behoeve van een
transparante sturing en toezicht op LVNL er meer expliciet aangegeven moet
worden waarop LVNL wordt beoordeeld. Daarbij doelt de Rekenkamer op
prestatie-indicatoren en andere kwantitatieve normen om de kwaliteit van de
luchtverkeersleiding te borgen. Deze aanbeveling sluit aan bij mijn eigen
behoefte om de vinger aan de pols te houden ten aanzien van het
functioneren van LVNL. In een beleidsbrief aan LVNL is de richting
aangegeven om tot een grotere transparantie over het functioneren te komen.
Zo wordt in een proefperiode komend jaar bezien in hoeverre het mogelijk is
om verantwoordings-indicatoren kwantitatief te normeren, dat wil zeggen
deze indicatoren uit te bouwen tot prestatie-indicatoren. LVNL zal deze
beleidswensen verwerken in haar strategische plannen en jaarlijkse
begroting en vervolgens in haar verantwoording. Overigens wordt door LVNL
reeds nu in het jaarverslag en in rapportages aan Eurocontrol een groot
aantal indicatoren gehanteerd op verschillende gebieden zoals
bedrijfsvoering, veiligheid, geleverde diensten en milieu, maar deze
indicatoren zijn nog niet alle voldoende gevalideerd. In de Europese
regelgeving is opgenomen dat de luchtverkeersleidingsorganisaties hun
boekhouding dienen in te richten conform de International Accounting
Standards. Daarbij moet gebruik gemaakt worden van bepaalde
bedrijfsvoerings-indicatoren. Ook LVNL zal de komende jaren aan deze eisen
moeten voldoen. Zo zal in samenhang met de nieuwe Europese eisen aan de
boekhouding het komend jaar het gebruik van indicatoren voor
bedrijfsvoering eveneens versterkt worden.
Veiligheidsindicatoren
Bij het functioneren van LVNL staat de veiligheid voorop. Dit wordt
ondermeer geborgd doordat er eisen bestaan ten aanzien van de inrichting
van de organisatie en de bedrijfsprocessen (geborgd door ISO-
certificering), de systematiek voor risico-analyse, gebruikte apparatuur,
opleidingsniveau van het personeel, de te volgen operationele procedures,
enzovoorts. Dit is veelal vastgelegd in internationale of Europese
regelgeving, die doorvertaald wordt in de Nederlandse wetgeving. En hierop
vindt toezicht plaats. Om te kunnen bepalen of de veiligheid bij de
introductie van wijzigingen in de luchtverkeersleiding of op de luchthaven
(nieuwe routes, veranderingen in de startbanen, enz.) gewaarborgd is,
beschikt LVNL over een systematiek voor risico-management naar
internationaal model (de VEM-systematiek), met inbegrip van een richtwaarde
voor veiligheid ("target level of safety"; TLS). Deze systematiek is door
LVNL ontwikkeld enerzijds vanwege de eisen die nationaal zijn gesteld in de
Kwaliteits- en Veiligheidsregeling en anderzijds om aan te sluiten bij de
in Eurocontrol vastgestelde eisen. Dat deze systematiek voor risico-
management voldoet aan de gestelde eisen is inmiddels bevestigd door
buitenlandse en Nederlandse onafhankelijke deskundigen in een evaluatie .
Door de verankering in het wettelijke kader en de bevestigde
overeenstemming met de internationale eisen is de toepassing van de
systematiek niet vrijblijvend voor de betrokken partijen maar een wezenlijk
onderdeel van de wettelijke veiligheidsborging ten aanzien van
luchtverkeersleiding. Uit de evaluatie is gebleken dat de systematiek
"state of the art" is, maar dat op onderdelen verbeteringen zijn aan te
brengen. Overigens dient toepassing van deze systematiek zorgvuldig en in
goed overleg met de betrokken partijen op Schiphol plaats te vinden.
Diverse partijen, waaronder de Algemene Rekenkamer en LVNL hebben
aangegeven dat zij graag een richtwaarde voor veiligheid opgenomen wilden
zien in de wet. Alhoewel dit extra duidelijkheid zou scheppen boven de
huidige indirecte borging in de wettelijke regeling voor Kwaliteit en
Veiligheid, wil ik hierin zorgvuldig opereren. In Europees verband is
namelijk vastgesteld dat eerst nader onderzoek nodig is door Eurocontrol
voordat het verantwoord is een richtwaarde (of richtwaarden) voor
veiligheid wettelijk vast te leggen. Een andere reden is dat door LVNL nu
één richtwaarde wordt gebruikt die wordt toegepast op alle vluchtfasen. Het
RIVM beveelt aan om over te gaan tot richtwaarden die specifiek zijn voor
verschillende vluchtfasen; dit kan leiden tot een betere risico-benadering.
Tevens hecht ik er sterk aan dat op Europees niveau overeenstemming komt
over dergelijke normen; eind 2006 zal ik de Kamer informeren over de stand
van zaken. Tevens zal ik dan de Kamer op de hoogte stellen van de voorgang
bij het ontwikkelen van prestatie-indicatoren voor veiligheid bij LVNL.
Conclusies:
Mijn bevindingen op basis van de uitgevoerde evaluatie is dat:
1. LVNL goed functioneert, zij het dat op een aantal punten verbeteringen
wenselijk zijn, zoals een grotere transparantie;
2. hoofdstuk 5 van de Wet luchtvaart in beginsel toereikende mogelijkheden
biedt om sturing te geven en toezicht te houden. Wel zullen sturing en
toezicht versterkt worden;
3. hoofdstuk 5 van de Wet Luchtvaart aan LVNL voldoende kader geeft om haar
taken uit te oefenen;
4. er sprake is van spanning tussen de rollen die LVNL heeft volgens
Hoofdstuk 5 (overheid) en de toelichting bij Hoofdstuk 8 (geen overheid
maar onderdeel van de luchtvaartsector). Daarom hecht ik eraan te
verduidelijken dat LVNL, overeenkomstig Hoofdstuk 5, onderdeel uitmaakt
van de overheid en dus een andere positie heeft dan de commerciële
luchtvaartsectorpartijen. Daarbij blijft een effectieve samenwerking met
de luchtvaartmaatschappijen en luchthaven noodzakelijk, maar gebaseerd op
een heldere rolverdeling. De zorgplicht zoals opgenomen in Hoofdstuk 8
kan vanuit het perspectief van de onderhavige evaluatie ongewijzigd
blijven;
5. in een internationale "benchmark" LVNL naar voren komt als een
organisatie die goed presteert maar waarvan de kosten, mede door de
omstandigheden op Schiphol, aan de hoge kant zijn. Een programma voor
kostenbesparing is in uitvoering genomen en zal de komende jaren merkbaar
moeten worden;
6. uit de evaluatie van de VEM-systematiek blijkt dat het een goed
toepasbaar "afwegings-systeem" is voor een optimalisatie tussen
veiligheid - milieu en capaciteit dat door de sector als nuttig wordt
ervaren en waarmee LVNL internationaal tot de voorhoede hoort. Ook is
aangegeven dat nog verdere verbeteringen mogelijk zijn en dat versterking
van de onderlinge samenwerking van alle luchtvaartpartijen wenselijk is;
7. het gebruik van indicatoren als verantwoordings-instrument zal worden
uitgebouwd, als één element binnen een integrale systeembenadering van
sturing en toezicht. Ook zal de deskundigheid binnen het departement
worden versterkt, zodat effectiever sturing en toezicht mogelijk is;
8. het systeem voor risico-management en de gebruikte richtwaarde voor
veiligheid gevalideerd zijn en deel uit maken van het wettelijk systeem
voor Kwaliteit en Veiligheid. Ten aanzien van het opnemen van een
richtwaarde voor veiligheid in de Wet wil ik zorgvuldig optreden en eind
2006 met mijn standpunt komen. Er zal doorgegaan worden met de
inspanningen om in Europees verband te komen tot een formulering van een
(of meer) richtwaarde(n) voor veiligheid;
9. de ZBO -status op dit moment voldoende ruimte biedt aan LVNL om haar
taken uit te voeren.
Los van de onderhavige evaluatie vergt de implementatie van de Europese
regelgeving rond de Single European Sky een aanpassing van de Wet
luchtvaart. Aanpassingen zullen in twee fasen gebeuren. De eerste omvat de
implementatie van de verordeningen en zal nog dit jaar aan de Raad van
State worden voorgelegd en zal, afhankelijk van de parlementaire
behandeling, in de loop van 2006 in werking kunnen treden. In een tweede
fase kunnen verdergaande wijzigingen worden meegenomen. Inhoud en tijdspad
van die tweede fase zullen mede bepaald worden door de ontwikkelingen met
betrekking tot grensoverschrijdende samenwerking omdat die hun weerslag
zullen hebben op de zaken die geregeld moeten worden.
Hoogachtend,
DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
drs M.H. Schultz van Haegen
-----------------------
De verwijzing naar privatisering is indertijd opgenomen in Hoofdstuk 8
omdat de Europese Commissie toentertijd het voornemen had om in Europa de
luchtverkeersleidingwerkzaamheden "te vermarkten". Dat standpunt heeft de
Europese Commissie inmiddels verlaten, wel dringt zij nu aan op nauwe
samenwerking tussen Luchtverkeersleidingsorganisaties.
Twynstra Gudde, Evaluatie Performance LVNL van het VEM-raamwerk;
augustus 2005; blz. 13.
Twynstra Gudde, Evaluatie Performance LVNL van het VEM-raamwerk;
augustus 2005; RIVM, Optimalisatieproces Luchtverkeersleiding Schiphol,
augustus 2005.
Ministerie van Verkeer en Waterstaat