Ministerie van Buitenlandse Zaken
Kamerbrief aan de Eerste Kamer betreffende verzoek inzake kabinetsreactie op adviezen van het Europees Economisch en Sociaal Comité over "beter wetgeven"
Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 22 Den Haag Directie Integratie Europa Afdeling Intern Bezuidenhoutseweg 67 Postbus 20061 2500 EB Den Haag Datum 17 februari 2006 Behandeld B.J. Aal Kenmerk DIE-168/06 Telefoon +31(0)70-348 5410 Blad 1/5 Fax +31(0)70-348 4086 Bijlage(n) bob.aal@minbuza.nl Betreft Uw verzoek inzake een kabinetsreactie op adviezen van het Europees Economisch en Sociaal Comité over "beter wetgeven"
Zeer geachte Voorzitter,
Graag bied ik u hierbij de reactie aan op uw verzoek, aan de minister van Buitenlandse Zaken, van 20 oktober 2005 met kenmerk 133931 inzake een kabinetsreactie op adviezen van het Europees Economisch en Sociaal Comité over "beter wetgeven".
Op verzoek van het Brits voorzitterschap heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) op 28 september 2005 een verkennend advies uitgebracht over het thema "Beter wetgeven". Tevens heeft het EESC op diezelfde dag een advies uitgebracht over de "Verbetering van de tenuitvoerlegging en handhaving van de Europese wetgeving". Dit laatste onderwerp is een van de aspecten van het thema "beter wetgeven". In de twee adviezen laat het EESC zich leiden door de conclusies van de Raad van Edinburgh van 1992, het witboek over European governance (2001), de Lissabon-strategie (2000-2001) en het Interinstitutioneel Akkoord (IIA) van 16 december 2003.
Het thema beter wetgeven omvat diverse onderwerpen zoals de vereenvoudiging van wetgeving, de verbetering van de omzetting en toepassing van wetgeving, effectbeoordelingen van voorgenomen regelgeving, raadpleging van belanghebbenden in het wetgevingsproces, redactionele kwaliteit van wetteksten, toepassing van alternatieve reguleringswijzen, keuze voor een bepaald wetgevingsinstrument, motivering van de rechtsgrondslag, transparantie van het wetgevingsproces, voorlichting en een betere coördinatie van de werkzaamheden van het Europees Parlement, de Commissie en de Raad op wetgevingsgebied.
Op het terrein van een aantal van bovengenoemde onderwerpen werden en worden er op communautair niveau initiatieven genomen. Daarnaast is het van belang dat er op nationaal niveau initiatieven worden ontplooid die bijdragen aan de verwezenlijking van het beter wetgeven programma.
Het EESC richt zijn aanbevelingen zowel tot de communautaire instellingen als tot de EU-lidstaten. Ten aanzien van een aantal specifieke punten treft u hieronder aan hoe het kabinet denkt over de voorstellen van het EESC.
In de adviezen over beter wetgeven geeft het EESC een goed overzicht van de talrijke initiatieven die op dit beleidsterrein worden ondernomen, en plaatst het daarbij enige eigen accenten. Over het geheel genomen lijkt het EESC van mening dat er thans voldoende gebeurt op het gebied van beter wetgeven, maar dat concrete resultaten nog te weinig merkbaar zijn. Om dit te verbeteren is een cultuurverandering nodig, die ervoor zorgt dat de wetgever zich beter verplaatst in de adressant van wetgeving. Dat is volgens het EESC de kern van de inzet om tot betere wetgeving te komen. Beter wetgeven betekent daarnaast ook dat verouderde wetten en regels worden afgeschaft, er minder regels moeten zijn en dat de resterende regels op maat gesneden, uitvoerbaar en handhaafbaar moeten zijn.
Vereenvoudiging van bestaande wetgeving
Het EESC pleit ervoor dat ieder Directoraat-Generaal van de Europese Commissie een passend programma opstelt ter vereenvoudiging van zijn bestaande wetgeving. Dit past inderdaad in de aanpak die de Commissie in haar mededeling van november 2005 heeft gekozen, al komen daarin nog niet meteen alle Directoraten-Generaal aan de beurt. Het advies van het EESC en de aanpak van de Commissie sluiten op dit punt goed aan bij de Nederlandse ambitie om administratieve lasten en regeldruk fors te verminderen. Terecht onderstreept het EESC dat met name het MKB hier baat bij heeft, omdat het immers vaak minder goed toegerust is dan grote bedrijven om ingewikkelde wetgeving te doorgronden en na te leven.
Om ervoor te zorgen dat de (aanstaande) Commissievoorstellen ter vereenvoudiging van regelgeving snel realiteit worden, is het van belang dat de Raad en het Europees Parlement vooruitgang boeken bij de behandeling hiervan. Daarover zijn afspraken gemaakt in het Interinstitutioneel Akkoord "Beter Wetgeven" van december 2003, specifiek in artikel 36 over aanpassing van de werkmethodes van het Europees Parlement en de Raad. Het EESC vraagt om een snelle uitvoering van dit punt. Hier zal dan ook aandacht aan moeten worden besteed in het overleg tussen de Commissie, de Raad en het Europees Parlement in de Technische Groep op hoog niveau voor de tenuitvoerlegging van het IIA.
Effectbeoordeling van voorgenomen wetgeving
In 2003 is de Commissie begonnen met de toepassing van haar nieuwe geïntegreerde procedure voor de effectbeoordeling van voorgenomen regelgeving (impact assessment). Dit is een kernonderdeel van de agenda-betere wetgeving, omdat het voorkomen van slechte en onnodig belastende regelgeving veel effectiever is dan het achteraf repareren ervan. Het EESC dringt erop aan dat voor ieder voorstel dat gevolgen heeft voor werkgevers of werknemers uit een bepaalde economische sector een effectbeoordeling wordt uitgevoerd. Dat is een ambitieuzere aanpak dan de Commissie thans hanteert waarbij de verplichte uitvoering van een effectbeoordeling beperkt is tot de voorstellen die in haar jaarlijkse werkplan staan. De werkwijze van de Commissie kan ertoe leiden dat de Raad en het Europees Parlement een voorstel ontvangen dat niet van een effectbeoordeling is voorzien. Dan is niet bij voorbaat duidelijk of de economische, sociale of milieugevolgen onbetekenend zijn of niet. Daarom valt de wens van het EESC op zich te verwelkomen, waarbij het wel verstandig lijkt de Commissie de ruimte te geven om een zekere mate van proportionaliteit toe te passen. Het zou immers geen efficiënte inzet van mensen en middelen zijn om voor weinig verstrekkende voorstellen dezelfde diepgang in de effectbeoordeling te verlangen als voor verstrekkende voorstellen met veel maatschappelijke gevolgen.
Een belangrijk doel van ex-ante effectbeoordelingen is het op serieuze en systematische wijze overwegen van alternatieve mogelijkheden om een bepaald beleidsdoel te bereiken. Nieuwe regelgeving is zeker niet altijd de beste oplossing. In sommige gevallen kan zelfregulering toereikend zijn, waarbij de overheid al dan niet op enigerlei wijze doelen stelt en resultaten bewaakt. Er zijn nog diverse andere niet-regelgevende instrumenten die het gestelde beleidsdoel kunnen bereiken tegen geringere kosten voor bedrijven. Het is belangrijk dat de kennis over de toepasbaarheid van deze instrumenten wordt verruimd, zodat Commissie, Raad en Parlement deze op hun waarde kunnen schatten. Het is van belang voor de cultuuromslag die het EESC in zijn advies bepleit dat niet a priori naar wetgeving wordt gekeken als het instrument dat bij uitstek geschikt is om communautair beleid te verwezenlijken.
Het kabinet kan zich vinden in de conclusie van het Economisch en Sociaal Comité dat "beter wetgeven" niet alleen als een methodologische en technische kwestie, maar ook als een politieke aangelegenheid moet worden gezien.
Europees agentschap voor de kwaliteit van wetgeving
Het EESC wijst in zijn advies het door sommige denktanks geopperde plan af om een Europees agentschap in te stellen dat toezicht houdt op de kwaliteit en relevantie van wetgeving. Het kabinet deelt de zienswijze van het EESC. Het beoogde doel kan beter worden bereikt door tijdige consultatie, ex-ante effectbeoordeling en goed gebruik van de handleiding voor het opstellen van communautaire wetteksten. Daarbij hebben ook de Raad en het Europees Parlement een belangrijke rol te vervullen, die in hun onderzoek van door de Commissie ingediende voorstellen ook systematisch zouden moeten nagaan of alle relevante informatie over de economische, sociale en milieugevolgen afdoende door de Commissie in beeld zijn gebracht, of de Commissie op adequate wijze de belanghebbenden bij een voorstel heeft geraadpleegd en of wetteksten voldoen aan de gestelde redactionele eisen. Dit mechanisme past veel beter bij de werking van de Europese Unie en zal om die reden ook effectiever blijken te zijn.
Betere toepassing van wetgeving
Het Economisch en Sociaal Comité vestigt de aandacht op het belang van goede uitvoering en handhaving van het communautaire recht op nationaal niveau. Het kabinet onderschrijft dat belang. Verder stelt het EESC uitdrukkelijk dat de lidstaten hun eigen implementatiemethoden en procedures moeten kunnen blijven bepalen. Het kabinet hecht hieraan omdat op die manier kan worden gekozen voor implementatie die het beste in het systeem van de nationale rechtsorde past. Dat heeft een positief effect op de effectieve doorwerking van het communautaire recht in de nationale rechtsorde.
Het Economisch en Sociaal Comité adviseert de lidstaten onder meer dat zij hun bestuurlijke capaciteit versterken, afzien van toevoegingen aan EU-regelgeving (zgn. gold-plating) en afzien van al te selectieve interpretatie van EU-regelgeving (zgn. cherry-picking). Het kabinet streeft ernaar EU-richtlijnen zonder "nationale ballast" te implementeren. Ook selectieve interpretatie van regelgeving moet worden vermeden. Verder kan door betere informatieverschaffing over EU-wetgeving in de lidstaten het draagvlak voor wetgeving vergroot worden.
Zoals in april 2005 gemeld aan de Europese Commissie (zie Kamerstukken II 2004/05, 21 109, nr. 154), is er de afgelopen anderhalf jaar in Nederland een aantal kabinetsmaatregelen getroffen om de implementatieachterstanden van Europese regelgeving structureel terug te dringen (zie ook Kamerstukken II 2004/05, 21 109, nr. 144). Daarvan kunnen bijvoorbeeld genoemd worden: versterking van het huidigevoortgangsbewakingssysteem (early warning),instelling van een voorrangsregel: implementatieregelgeving gaat in principe voor regelgeving van nationale oorsprong, en tijdige betrokkenheid van het parlement bij implementatieregelgeving op formeel wetsniveau. Deze maatregelen vallen voor een groot deel samen met de aanbevelingen die het EESC doet aan de EU-lidstaten alsmede aan de Raad.
Ook voor de Europese Commissie is een actieve rol weggelegd. Zij zou moeten bijdragen tot ondersteuning van netwerken van nationale overheden, systematische evaluaties kunnen maken van de prestaties van lidstaten en best practices kunnen selecteren en verspreiden. Op deze manier kan nauwere samenwerking ertoe bijdragen dat er geen overbodige EU-wetgeving wordt geïntroduceerd.
Concluderend meent het Economisch en Sociaal Comité dat een cultuuromslag nodig is, waarbij het accent minder komt te liggen op de invoering van nieuwe EU-regelgeving en meer op de effectieve uitvoering van bestaande regelgeving, zodat de geldende EU-wetgeving en het gevoerde beleid hun doel volledig bereiken. Dit ligt in het verlengde van de eerdergenoemde conclusie dat het accent ook moet verschuiven van het introduceren van nieuwe EU-wetgeving naar het meer gebruikmaken van alternatieven voor EU-wetgeving. Nederland kan beide conclusies onderschrijven.
De Staatssecretaris voor Europese Zaken,
Atzo Nicolaï