Evaluatie SUWI 2006
Deelonderzoek "Werk boven uitkering, klantgerichtheid, doelmatigheid, RWI"
1. Inleiding
Uit een oogpunt van objectiviteit zal de evaluatie SUWI 2006 worden uitgevoerd door
externen. Aangezien de omvang van de evaluatie aanzienlijk is, is gekozen voor het laten
uitvoeren van een viertal deelonderzoeken:
· twee deelonderzoeken naar de hoofddoelstellingen van SUWI, te weten
o werk boven uitkering en klantgerichtheid
o doelmatigheid
· een deelonderzoek naar het functioneren van de RWI;
· een deelonderzoek naar de opzet en werking van het stelsel van sturing en toezicht.
De rapporten worden openbaar aanbesteed conform de Europese aanbestedingsregels. De
resultaten van de onderzoeken dienen tijdig voor definitieve vaststelling door het
onderzoeksbureau ter verificatie voorgelegd te worden aan de betrokken partijen (met
inbegrip van het departement zelf alsmede de Inspectie werk en inkomen).
Een hoofdaannemer is verantwoordelijk voor de afstemming tussen de deelonderzoeken. De
hoofdaannemer is daarnaast verantwoordelijk voor de totstandkoming van het eindrapport. In
het eindrapport zullen de uitkomsten worden verwerkt van de separate evaluatieonderzoeken
naar de Wet verbetering poortwachter, de werking van de reïntegratiemarkt (op basis van het
trendrapport 2006) en de individuele reïntegratieovereenkomst (IRO).
Voor de onderzoeksbureaus die een offerte willen uitbrengen op (één van) de
deelonderzoeken en/of het eindrapport zijn twee notities opgesteld. De onderhavige notitie
gaat in op de deelonderzoeken naar de hoofddoelstellingen van SUWI en het functioneren van
de RWI. Een tweede notitie bevat een toelichting op het deelonderzoek sturing en toezicht. De
beide startnotities hangen nauw samen en dienen dan ook voor een goed begrip in onderling
perspectief te worden bezien.
Het succes van de Wet SUWI is voor een belangrijk deel afhankelijk van de wijze waarop
taken, prikkels en verantwoordelijkheden in het samenspel tussen publieke en private partijen
en de minister in onderling verband zijn vormgegeven. Volgens de principaal/agenttheorie
kunnen zich bij gedelegeerde bevoegdheden risico's voordoen1. De opdrachtnemer heeft
bewegingsruimte nodig en ontwikkelt niet alleen deskundigheid, maar ook een
informatievoorsprong. De beschikbaarheid van goede sturingsinformatie, zoals met
betrekking tot de relatie tussen output en door de organisatie geleverde of te leveren
inspanningen, is derhalve cruciaal voor de opdrachtgever (in dit geval de minister).
Bovendien is van belang te onderkennen dat er spanning kan zitten tussen de doelstellingen
van de minister en de belangen van de uitvoerder. Aan de onderzoekers wordt gevraagd bij
het uitvoeren van de deelonderzoeken de theorie van opdrachtgever/opdrachtnemer relaties
(principaal/agent theorie) te betrekken.
1 Zie bijvoorbeeld Calculus van Publieke Belang, Teulings, Bovenberg en Van Dalen, 2002.
Definitieve versie 1
In de startnotitie Sturing en toezicht zijn de theoretische noties uit de principaal/agent theorie
verder uitgewerkt en vertaald in evaluatievragen. Een aantal van die vragen is ook opgenomen
in de onderhavige notitie (bijvoorbeeld in de vraagstelling rond de prikkels in het stelsel),
omdat deze vragen van belang zijn bij het tot uitdrukking laten komen van de bijdrage van
sturing en toezicht aan het bereiken van de SUWI-doelstellingen.
2. Centrale vraagstelling evaluatie SUWI 2006
Aan de Tweede Kamer is toegezegd dat in 2006 verslag zal worden gedaan over `de
doeltreffendheid en de effecten van de Wet SUWI in de praktijk'.
In de Nota naar aanleiding van het Verslag bij de Wet SUWI staat over de
hoofddoelstellingen van SUWI onder meer het volgende vermeld:
"Effectiviteit staat voor lagere uitkeringslasten, een beter activerend en reïntegrerend
karakter van de nieuwe uitvoering, een betere beheersing van het volume en een
adequate wijze van uitkeringsvoorziening. Belangrijke indicatoren hiervoor zijn de
uitkeringsduur, de in - en uitstroom, de plaatsingsresultaten van trajecten, het aantal
bemiddelingen, etc.
Klantgerichtheid betekent een snelle, goede en persoonlijk gerichte benadering van
klanten. Indicatoren hiervoor zijn de dienstverlening en de afspraken en communicatie
met klanten.
Een betere Doelmatigheid moet tot lagere uitvoeringskosten leiden. Belangrijke
indicatoren zijn onder meer het totaal van de uitvoeringskosten per uitvoerder, de
uitvoeringskosten per cliënt, de kosten van het veranderingsproces en de kosten per
post (huisvesting, personeel, ICT en exploitatie).
De evaluatie SUWI 2006 zal zowel inzicht moeten bieden in de prestaties van het stelsel als
geheel als in de bijdrage daaraan van de SUWI-organisaties vanaf 1 januari 2002.
In het plan van aanpak Evaluatie SUWI 2006 zijn de hoofdvragen die in het kader van de
evaluatie SUWI 2006 moeten worden beantwoord aldus geformuleerd:
· In hoeverre zijn de hoofddoelstellingen van de Wet SUWI gehaald (werk boven
uitkering, betere klantgerichtheid, betere doelmatigheid)?
· Hebben de wijzigingen in de uitvoeringsstructuur bijgedragen aan het realiseren van
de hoofddoelstellingen? Welke verbeteringen zijn er mogelijk?
· Zijn de organisaties die werkzaam zijn binnen het SUWI-stelsel in staat gebleken
belangrijke wijzigingen op het gebied van wet- en regelgeving op een adequate wijze
voor te bereiden en in te voeren?
· Is de opzet en werking van sturing en toezicht adequaat, rekening houdend met de
toetsingscriteria uit de rijksbrede doorlichting van zbo's?
In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de overwegingen die hebben geleid tot de
invoering van de Wet SUWI. Daarna worden de deelonderzoeken werk boven uitkering en
klantgerichtheid, doelmatigheid en functioneren van de RWI toegelicht.
Definitieve versie 2
3. Waarom een nieuwe uitvoeringsstructuur?2
Aan het eind van de vorige eeuw kwamen preventie en reïntegratie meer en meer centraal te
staan in het kabinetsbeleid. Eerst is de materiewetgeving ingrijpend aangepast. Voorbeelden
hiervan zijn de aanpassingen van de Arbowet (met als doel de zorg in een bedrijf voor
preventie van ziekte en arbeidsongeschiktheid te vergroten), het inbouwen van financiële
prikkels in de WAO (om de instroom van werknemers in ziekte- en
arbeidsongeschiktheidsregelingen te verminderen) en wat betreft de WW en de bijstand de
invoering van de sluitende aanpak. Ook de (latere) invoering van de WWB past in deze
nieuwe beleidsoriëntatie.
De invoering van SUWI was een logisch gevolg van de wijzigingen in de materiewetgeving.
Voor het nieuwe beleid was een nieuwe uitvoeringsstructuur nodig. Er moest een brug
worden geslagen tussen de sociale zekerheid en het arbeidsmarktbeleid, waarbij taken en
verantwoordelijkheden op het gebied van werk en inkomen als gevolg van de genoemde
veranderingen anders belegd moesten worden. De uitvoeringsstructuur moest effectiever,
meer cliëntgericht en efficiënter worden.
Met de in SUWI gekozen taakverdeling werd een verbinding tot stand gebracht tussen de
voordien sterk gescheiden kolommen: gemeenten (bijstand), Lisv/uvi's
(werknemersverzekeringen) en Arbeidsvoorziening (arbeidsbemiddeling en reïntegratie). In
de Wet SUWI is hiertoe onder meer geregeld dat iedere werkzoekende zich eerst bij CWI
moet melden voor een (eerste) diagnose en bemiddeling. De een-loket-gedachte heeft er
vervolgens toe geleid dat CWI ook de aanvraag voor een bijstands- of WW-uitkering in
ontvangst neemt. Meer dan in het verleden wordt de cliënt daardoor al aan het begin van het
traject gewezen op de mogelijkheden voor werk.
De reïntegratietaak is bij arbeidsvoorziening weggehaald en neergelegd bij de organisaties die
daar het meeste belang bij hebben:
· de gemeente, die verantwoordelijk is voor de reïntegratie van bijstandsgerechtigden,
niet-uitkeringsgerechtigden en Anw'ers;
· UWV, dat verantwoordelijk is voor de reïntegratie van WW'ers en WAO'ers.
Op bestuurlijk niveau zijn voorheen bestaande tussenlagen (bij de werknemersverzekeringen
het Lisv, bij de arbeidsvoorziening de Regionale besturen) opgeheven, waardoor er een
directere relatie en aansturing tussen minister en zbo is ontstaan die met name tot uitdrukking
komt in de planning- en controlecyclus. Een andere bestuurlijke wijziging van betekenis is dat
nu een Raad van bestuur met de dagelijkse leiding van het zbo is belast; voorheen was dit de
(hoofd)directie, terwijl de bestuurlijke eindverantwoordelijkheid bij een bestuur berustte dat
overwegend meer op afstand stond. Verder was van een Raad van advies in de oude situatie
geen sprake.
Een andere wijziging op bestuurlijk vlak heeft betrekking op de rol van sociale partners.
Voorheen hadden de sociale partners in de vorm van benoeming door de minister op
voordracht van betrokken organisaties zitting in de besturen van het Lisv, de SVB en de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie (ook regionaal). Met de inwerkingtreding van SUWI per
2002 (op grond van de Invoeringswet SUWI voor de SVB één jaar later) is de bestuurlijke
betrokkenheid van sociale partners beëindigd. De feitelijke wijzigingen voor de SVB als
gevolg van de invoering van de Wet SUWI zijn beperkt tot een nieuwe bestuurlijke inrichting
2 Meer informatie over de knelpunten in de situatie voor SUWI is te vinden in Memorie van Toelichting van de Wet
SUWI (TK, 2000-2001, 27588, nr 3) en de parlementaire behandeling van deze Wet.
Definitieve versie 3
en de hierboven vermelde veranderingen in de planning- en controlecyclus. De doelstellingen
van een betere klantgerichtheid, tijdig de juiste uitkering en een betere doelmatigheid gelden
uiteraard evenzeer voor de SVB.
Met de Wet SUWI is de betrokkenheid van sociale partners bij de sociale zekerheid op andere
wijze vormgegeven, namelijk via de nieuwe Raad voor werk en inkomen (RWI). Via dit
(overleg)orgaan kunnen sociale partners en gemeenten de beleidsvorming beïnvloeden.
De RWI is in 2004 geëvalueerd. Uit het evaluatierapport komt naar voren dat de RWI zijn
wettelijke taak, advisering over arbeidsmarkt, reïntegratiemarkt en werk en inkomen, in hoge
mate heeft uitgevoerd. Met de RWI is afgesproken dat deze evaluatie 2004 niet wordt
overgedaan, maar wordt benut voor de evaluatie SUWI 2006. Wel wordt onderzocht wat in
algemene zin de bijdrage van de RWI aan de SUWI-doelstellingen is geweest. Tot slot moet
worden onderzocht hoe de RWI in 2005 is omgegaan met de uitvoering van de nieuwe taken
(de facto een accentverschuiving).
4. Werk boven uitkering
4.1 Begripsbepaling en nadere uitwerking
Zoals hierboven al aangeduid is de focus in het beleid veranderd. Er is meer nadruk gelegd op
arbeidsparticipatie en reïntegratie. Om het draagvlak voor het sociale zekerheidsstelsel zo
groot mogelijk te houden, moeten de SUWI-organisaties optimaal presteren. Maatwerk en
slagvaardige interventies moeten leiden tot meer preventie en een grotere uitstroom. Maar
waar (nog) niet kan worden voorzien in werk, dient de uitvoering ervoor te zorgen dat degene
die daar recht op heeft tijdig de juiste uitkering ontvangt. In die zin zijn `werk' en `uitkering'
nevengeschikte doelstellingen.
In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op de drie onderdelen waarin het begrip
`werk boven uitkering' kan worden onderscheiden: het beperken van de instroom (preventie),
het bevorderen van reïntegratie en het bevorderen van een tijdige en juiste
uitkeringsverstrekking. Wat betreft de SVB gaat het om slechts die laatste subdoelstelling:
tijdig de juiste uitkering.
Eerst is nog een opmerking op zijn plaats over de taakverdeling. De in het SUWI-stelsel
neergelegde taakverdeling tussen CWI, UWV en gemeenten is zodanig dat deze organisaties
gedwongen zijn goed samen te werken, willen zij hun doelstellingen realiseren3. Dat betekent
dat (met uitzondering van de SVB) bij het in kaart brengen en beoordelen van de geleverde
prestaties vrijwel altijd ook aandacht moet worden besteed aan samenwerkingsaspecten.
Hierbij kan onder meer worden gedacht aan het ontwikkelen van ketenprestatie-indicatoren,
de (ketenbrede) inzet van bemiddelings- en reïntegratie-instrumenten, de ontwikkeling van
een ketenbreed dienstverleningsconcept voor werkzoekenden/uitkeringsgerechtigden en
werkgevers, (ketenbrede) handhaving, gezamenlijke huisvesting in
bedrijfsverzamelgebouwen en de uitwisseling van gegevens binnen het SUWI-stelsel.
Het beperken van de instroom in uitkeringen (preventie)
Het is van groot belang te voorkomen dat een beroep moet worden gedaan op een uitkering.
Het kabinetsbeleid is daarom in de eerste plaats gericht op het activeren en ondersteunen van
werkgevers en werkzoekenden. CWI, UWV en gemeenten hebben daarbij een ondersteunende
rol.
3 De SVB maakt geen deel uit van de keten van werk en inkomen. Wel vindt er geautomatiseerde
gegevensuitwisseling plaats met andere SUWI-organisaties, bijvoorbeeld via RINIS.
Definitieve versie 4
CWI vormt het eerste loket voor mensen die op zoek zijn naar werk en van CWI wordt
verwacht dat zij een belangrijke bijdrage levert aan preventie. Werkzoekenden die
bemiddelbaar zijn, krijgen vanuit CWI ondersteuning bij het zoeken naar werk. CWI draagt in
het kader hiervan zorg voor een actueel en toegankelijk vacaturebestand en maakt het aanbod
van werkzoekenden transparant voor werkgevers (CV's op werk.nl), geeft informatie en
advies aan werkgevers en werknemers, activeert en controleert zoekgedrag en plaatst
werkzoekenden op vacatures.
Bij UWV is de preventieve rol zowel gericht op het arbeidsongeschiktheidsdomein, als op het
voorkomen van werkloosheid. In het kader van de Ziektewet en de WAO vervult UWV de
arborol voor de zogenaamde "vangnetgevallen". Ook hier is de inzet om door gerichte
activiteiten langdurige uitval en instroom in de WAO te voorkomen. Daarnaast is er de
poortwachtersrol van UWV in het kader van het beoordelen van de reïntegratieverslagen die
verplicht zijn op grond van de Wet verbetering poortwachter.
Bij gemeenten is de preventieve rol zowel gericht op de inkomensfunctie van de WWB om
vast te kunnen stellen of terecht een beroep op bijstand wordt gedaan als op het zo snel
mogelijk toeleiden van werkzoekenden naar de arbeidsmarkt (zoals een workfirst aanpak).
Een aantal gemeenten is projectmatig bezig met verdergaande en ketenbrede preventieve
activiteiten.
Het bevorderen van reïntegratie
Gemeenten, CWI, UWV en werkgevers hebben de verantwoordelijkheid om de individuele
ondersteuning bij de zoektocht naar werk, zoals bemiddeling, stages, scholing of een
sollicitatietraining, zo effectief mogelijk te laten verlopen.
Met CWI en UWV worden hierover prestatieafspraken gemaakt. Gemeenten hebben met de
invoering van de WWB een budget voor uitkeringen en reïntegratie gekregen en zijn volledig
risicodragend voor dit budget. De financieringssystematiek in de WWB en de
prestatieafspraken met UWV en CWI leiden ertoe dat de uitvoerders baat hebben bij een
kwalitatief goed en effectief reïntegratieaanbod met als uiteindelijke streven: uitstroom naar
regulier werk. De daadwerkelijke uitvoering van reïntegratieactiviteiten vindt veelal plaats
door private reïntegratiebedrijven. Marktwerking op het terrein van reïntegratie moet leiden
tot een effectieve en doelmatige inzet van publieke reïntegratiemiddelen en tot een sterkere
klantgerichtheid in de uitvoering.
Tot slot stimuleert het kabinet de uitvoerders om onderlinge afspraken te maken over een
betere samenwerking en een snelle en goede overdracht teneinde een effectief en geïntegreerd
reïntegratiebeleid te realiseren. De ketenpartners maken hierover afspraken, zowel op
landelijk niveau (in Ketenprogramma's) als op regionaal en lokaal niveau. De uitwisseling
van gegevens tussen de ketenpartners speelt hierbij een belangrijke, voorwaardenscheppende
rol.
Het bevorderen van een tijdige en juiste uitkeringsverstrekking
De cliënt heeft er recht op dat hij tijdig de juiste uitkering ontvangt van SVB, UWV of de
gemeente. De waarborgfunctie van de overheid dient te allen tijde gegarandeerd te zijn. Indien
uitkeringsgerechtigden voldoen aan hun verplichtingen dienen zij tijdig de juiste uitkering te
ontvangen. De normen voor tijdigheid en rechtmatigheid zijn in de wet vastgelegd of in
prestatieafspraken. Indien niet aan de verplichtingen wordt voldaan dient alert te worden
opgetreden. Dit geldt voor de gehele keten van werk en inkomen. Door de
uitvoeringsorganisaties dient dan ook een samenhangend handhavingsbeleid te worden
gevoerd.
Definitieve versie 5
4.2 De evaluatievragen op het gebied van werk boven uitkering4
a) In hoeverre is de doelstelling van werk boven uitkering gehaald?
- In de evaluatie SUWI 2006 moet in kaart worden gebracht op welke wijze de SUWI-
organisaties, zowel apart als in ketenverband, het proces van preventie, reïntegratie en
uitkeringsverstrekking hebben uitgewerkt en georganiseerd. Ook ontwikkelingen die
op termijn tot concrete effecten moeten leiden, zullen worden beschreven.
- Vervolgens dienen de prestaties te worden beschreven en verklaard die per 1 januari
2006 zijn geboekt in relatie tot 1 januari 2002. De prestaties van gemeenten dienen in
kaart te worden gebracht voorzover het gaat om ketenaspecten.
Voor deze beschrijving kan wat betreft de bijdrage van de zbo's aan de doelstelling
werk boven uitkering onder meer gebruik worden gemaakt van de prestatie-
indicatoren die met de zbo's zijn afgesproken.
Wat is het oordeel van de onderzoekers5 over de kwaliteit (specificiteit, meetbaarheid,
aanvaardbaarheid, realiteitswaarde) en het ambitieniveau van de prestatie-indicatoren
die worden gebruikt om de prestaties te meten op het gebied van werk boven
uitkering? Zijn er verbetermogelijkheden?
- De in kaart gebrachte prestaties op het gebied van werk boven uitkering dienen te
worden beoordeeld in het licht van de vigerende regelgeving, de sociaal-economische
omstandigheden en de met de uitvoeringsorganisaties gemaakte afspraken. Hierbij
dienen ook de afspraken te worden betrokken die met de uitvoering zijn gemaakt over
de borging van het going concern, de fusie/transformatie, (de voorbereiding van) de
uitvoering van het beleidsprogramma SZW en de werkafspraken op het gebied van
ICT.
De door de betrokken organisaties, cliënten(organisaties) en andere betrokkenen
ervaren knelpunten dienen duidelijk naar voren te komen. Maar ook kansrijk geachte
oplossingen voor ervaren knelpunten dienen in beeld te worden gebracht. Voor het
onderzoeken van de knelpunten én het doen van suggesties voor oplossingsrichtingen
lijkt perceptieonderzoek aangewezen.
Suggesties voor verbeteringen zullen worden geïnventariseerd. Benchmarks en good
(best) practices binnen het SUWI-stelsel en voorzover vergelijkbaar ook daarbuiten
kunnen hierbij dienen als referentiemateriaal.
b) In hoeverre hebben de wijzigingen in de uitvoeringsstructuur bijgedragen aan het
realiseren van werk boven uitkering?
In dit kader dienen de onderzoekers een antwoord te formuleren op de volgende
vragen:
- Is de in SUWI geregelde scheiding tussen publiek en privaat helder en sluit die op
een adequate wijze aan op de prikkels die de organisaties uit hoofde van de
materiewetgeving ervaren?
- Draagt naar het oordeel van de onderzoekers de verdeling van taken en
bevoegdheden bij aan het bereiken van de doelstelling werk boven uitkering (bijv. de
nieuwe verdeling tussen publiek (uitkeren) en privaat (reïntegratie)?
- Is de gekozen taakverdeling tussen de ketenpartners op het gebied van werk boven
4 De evaluatievragen in deze paragraaf dienen wat betreft de SVB betrokken te worden op de doelstelling van
een tijdige en juiste uitkeringsverstrekking
5 Als hier en elders in deze notitie naar `het oordeel van de onderzoekers' wordt gevraagd, dient dat oordeel
(mede) gebaseerd te zijn op de meningen van de respondenten.
Definitieve versie 6
uitkering, mede gelet op inmiddels doorgevoerde wijzigingen in de materiewetgeving,
adequaat? Vindt er overlap van werkzaamheden plaats? Welke effecten heeft deze
overlap voor het streven naar werk boven uitkering?
- Met SUWI is een aantal afhankelijke relaties gecreëerd tussen organisaties. Welke
effecten zijn het gevolg van deze onderlinge afhankelijkheid? Welke mogelijkheden
zien de onderzoekers voor verbetering?
- Dragen naar het oordeel van de onderzoekers de prikkels die in het SUWI-stelsel zijn
neergelegd bij aan het bereiken van de doelstelling werk boven uitkering? (Hierbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan bestuurlijke afspraken tussen de minister en een zbo
over te realiseren prestaties, zoals de preventiequote van CWI en het aantal
succesvolle plaatsingen van UWV.) Hebben de prikkels ook horizontale werking
tussen de ketenpartners onderling en welke effecten hebben deze prikkels? Is er
behoefte aan sterkere of andere (horizontale) prikkels?
c) In hoeverre zijn de SUWI-organisaties erin geslaagd om de invoering van belangrijke
wet- en beleidswijzigingen op een adequate wijze in te regelen?
De onderzoekers kunnen zich bij het beoordelen van de prestaties van de zbo's met name
baseren op de stukken die zijn gewisseld in het kader van de P&C-cyclus.
Hierbij past wel de kanttekening dat er een groeipad zit in de jaarplannen en bijbehorende
verantwoording. Pas met de meibrief 2004 is vooraf aan de zbo's een set prestatie-indicatoren
meegegeven. In de jaarplannen 2002 en 2003 waren weliswaar ook prestatie-indicatoren
opgenomen, maar het betrof toen nog niet een constante set waarvan de ontwikkeling in de
tijd eenvoudig in beeld kan worden gebracht. Bovendien zijn op sommige punten in de loop
van de tijd de definities gewijzigd. Hiermee zullen de onderzoekers rekening moeten houden.
Voorts kan gebruik worden gemaakt van de Voortgangsrapportages implementatie SUWI
alsmede de jaarverslagen, nota's van bevindingen en rapporten van IWI. Ook de tussen de
ketenpartners afgesloten Service Niveau Overeenkomsten vormen een bron van informatie.
Verder wordt verwezen naar de vele rapporten die zijn verschenen op het gebied van werk en
inkomen van bijvoorbeeld de Algemene Rekenkamer, de Raad voor werk en inkomen en
onderzoeksinstituten.
Van de onderzoekers wordt voorts verwacht dat zij de bijdrage die de SUWI-ZBO's hebben
geleverd aan de doelstellingen van het beleid (beperken instroom en bevorderen duurzame
uitstroom) wegen in de context van andere factoren die van invloed zijn op instroom en
uitstroom (zoals conjunctuur, introductie van prikkels in materiewetgeving, rol van
werkgevers en werknemers). Meer specifiek wordt aan de onderzoekers gevraagd of zij
kunnen komen tot een beoordeling van de netto bijdrage die de SUWI-ZBO's hebben
geleverd aan de doelstellingen van het beleid. Het is op voorhand duidelijk dat deze
beoordeling methodologisch zeer complexe vragen kan oproepen; daarom is van belang dat
de beantwoording van de overige onderzoeksvragen door deze exercitie niet in het gedrang
komt.
5. Klantgerichtheid
5.1 Algemeen
Klantgerichtheid is een van de centrale doelstellingen van de Wet SUWI, waarbij de aandacht
voor rechten en plichten van de cliënt in evenwicht is. Ook wat klantgerichtheid betreft staan
de SUWI-organisaties voor grote uitdagingen. Maatwerk is nodig om tegemoet te komen aan
Definitieve versie 7
trends als individualisering, migratie en emancipatie. De diversiteit van de burgers die een
beroep doen op de uitvoering is toegenomen (meer vrouwen, meer etnische minderheden). De
problematiek van de onderkant van de arbeidsmarkt vraagt om een op het individu gerichte
aanpak. Daarnaast zijn burgers vaak beter opgeleid, mondiger en wensen een individuele
aanpak. Zij verlangen één vast aanspreekpunt, professionele begeleiding, aandacht voor hun
wensen en belemmeringen, keuzevrijheid en een goede service, waarbij slim gebruik wordt
gemaakt van ICT-mogelijkheden.
Maar maatwerk is ook nodig met het oog op het realiseren van werk boven uitkering.
In de Memorie van Toelichting bij de Wet SUWI zijn de beoogde prestaties op het gebied van
klantgerichtheid als volgt geformuleerd:
"Het nieuwe stelsel voorziet in één loket voor ontslagwerklozen, bijstandsgerechtigden
en overige werkzoekenden op de CWI-locatie. Het stelsel is er voorts op gericht (o.m.
door de opzet van een gemeenschappelijke ICT-infrastructuur) een snelle, goede en op
de persoon gerichte benadering van de cliënt mogelijk te maken. De wettelijke
informatiebepalingen en de ICT-infrastructuur bevorderen de transparantie van de
gegevensuitwisseling en daarmee de privacy. Cliëntenparticipatie wordt geregeld."
Hieronder wordt achtereenvolgens ingegaan op de mate waarin de klant centraal staat in de
uitvoering en cliëntenparticipatie. Voor de SVB geldt dat het thema `de klant centraal'
gerelateerd moet worden aan de doelstelling juiste en rechtmatige uitkeringsverstrekking.
5. 2 De klant centraal6
Cliënten mogen verwachten dat de uitvoeringsorganisaties in staat zijn recht te doen aan hun
specifieke behoeften en wensen. SVB, UWV en gemeenten dienen bijvoorbeeld tijdig de
juiste uitkering te verstrekken. Het gaat om maatwerk, waarbij de aandacht voor rechten en
plichten van de cliënt in evenwicht is. Ook de klant/werkgever heeft recht op maatwerk.
Gegeven de taakverdeling die in SUWI is vastgelegd, is het van groot belang voor de
dienstverlening aan de cliënt dat de samenwerking in de keten op orde is. Als het goed is zou
de cliënt de keten als één virtuele organisatie moeten ervaren. Voor hem of haar moet het niet
uitmaken waar hij of zij zich in de keten bevindt. Wat telt is dat steeds de juiste
dienstverlening wordt geleverd. De SVB maakt geen deel uit van de keten van werk en
inkomen.
Een essentieel element voor een klantgerichte en effectieve organisatie vormt de
informatievoorziening aan cliënten. Dat kan variëren van het geven van informatie over
rechten en plichten van een cliënt tot het bieden van inzicht in het uitvoeringsproces en
overige gerelateerde zaken, zoals het aanbod van reïntegratiebedrijven. Het verstrekken van
informatie heeft ook tot doel de verwachtingen van cliënten te managen. De klantmanager kan
hierbij als vast aanspreekpunt voor de cliënt een belangrijke rol spelen. Ook de onlangs
ingevoerde arbeidsadviseur moet hier worden genoemd, die vanuit een onafhankelijke positie
de werkzoekende op diens verzoek met name kan informeren op het gebied van reïntegratie.
6 In deze tekst wordt onderscheid gemaakt tussen klant en cliënt. Een werkgever die zich meldt bij CWI voor een
werkzoekende is een klant. Want die vraag kan de werkgever ook stellen aan een uitzendbureau of een
jobhunter. De werkzoekende die zich meldt bij CWI voor een bijstandsuitkering heeft geen keuze: hij moet zich
wel melden bij CWI om in aanmerking te komen voor een uitkering. Hij is derhalve een cliënt en geen klant.
Definitieve versie 8
Fysieke, telefonische en digitale bereikbaarheid, snelheid van handelen en correcte bejegening
zijn belangrijke klantwaarden. Een belangrijk controlemiddel op de eigen prestaties vormt een
goede klachtenprocedure, die de start behoort te zijn van een verbetercyclus.
De evaluatievragen op het gebied van `de klant centraal'
a) In hoeverre is de doelstelling van `de klant centraal' gehaald?
De onderzoekers dienen in de evaluatie te beschrijven in hoeverre de SUWI-
organisaties (ieder voor zich en in ketenverband) bij het inrichten van hun
werkprocessen de klant als maat der dingen hebben beschouwd. In ieder geval dient
inzicht verschaft te worden in de volgende aspecten van klantgerichtheid:
- de introductie van klantmanagers als vaste aanspreekpunten voor de cliënt7;
- het realiseren van maatwerk;
- het centraal stellen van de cliënt in de keten (waaronder begrepen de effecten op
klantgerichtheid van een gezamenlijke huisvesting in een bedrijfsverzamelgebouw);
- voorlichting aan cliënten/ informatievoorziening;
- de cliënt in staat stellen diens wettelijke verplichtingen waar te maken;
- het aanspreken van de cliënt op diens verantwoordelijkheid om zich te houden aan de
uitkeringsverplichtingen;
- de werkgever als klant;
- het gegevensverkeer tussen de organisaties en de effecten daarvan voor de cliënt
(dubbele uitvraag);
- bereikbaarheid van de organisaties (multichanneling, etc.);
- de bejegening van cliënten en werkgevers;
- klachtenregelingen en de wijze waarop uit klachten lering wordt getrokken;
- bezwaar en beroepsprocedures en de effecten daarvan op de uitvoering.
Vervolgens dienen de prestaties op het gebied van `de klant centraal' te worden
beschreven en verklaard die per 1 januari 2006 zijn geboekt in relatie tot 1 januari
2002. Ook de prestaties van gemeenten dienen in kaart te worden gebracht voorzover
het gaat om ketenaspecten.
Voor het in beeld brengen van de cijfers op dit gebied kan voor een deel aangesloten
worden bij de prestatie-indicatoren die over klantgerichtheid zijn afgesproken tussen
de minister en CWI, SVB en UWV en de afspraken die de ketenpartners in het
ketenprogramma hebben gemaakt.
Wat is het oordeel van de onderzoekers over de kwaliteit van de prestatie-indicatoren
die worden gebruikt om de prestaties te meten op het gebied van `de klant centraal'?
Zijn er verbetermogelijkheden?
Verder kan onder meer gebruik worden gemaakt van de in opdracht van de SUWI-
organisaties uitgevoerde klanttevredenheidsonderzoeken en het in 2005 uitgevoerde
ORBIS-onderzoek `Klant in de keten'. Ook de wachtkamerenquête van de FNV bevat
relevante informatie. Daarnaast wordt verwezen naar het advies van de Commissie
Keller "De klant bediend!".
De in kaart gebrachte prestaties op het gebied van `de klant centraal' dienen te worden
beoordeeld in het licht van de vigerende regelgeving en de met de
uitvoeringsorganisaties gemaakte afspraken. Hierbij dienen de door de betrokken
7 Dit is niet van toepassing op de SVB.
Definitieve versie 9
organisaties, cliënten(organisaties) en andere betrokkenen ervaren knelpunten
duidelijk naar voren te komen. Maar ook kansrijke oplossingen voor ervaren
knelpunten dienen in beeld te worden gebracht.
Bij het beoordelen van de prestaties dienen onder meer de regels die in de Algemene
Wet Bestuursrecht zijn opgenomen inzake zorgvuldigheid, belangenafweging en
algemene beginselen van behoorlijk bestuur als beoordelingskader. Dat geldt ook voor
de regels over de aanvraag, voorbereiding, horen van betrokkene, motivering,
beslistermijnen en bekendmaking van besluiten.
b) In hoeverre hebben de wijzigingen in de uitvoeringsstructuur bijgedragen aan het
realiseren van `de klant centraal'?
In dit kader dienen de onderzoekers een antwoord te formuleren op de volgende
vragen:
- Draagt naar het oordeel van de onderzoekers de verdeling van taken en
bevoegdheden bij aan het aan bereiken van de doelstelling `de klant centraal'?
- Is de gekozen taakverdeling tussen de ketenpartners uit een oogpunt van
klantgerichtheid adequaat, mede gelet op inmiddels doorgevoerde wijzigingen in de
materiewetgeving?
- Vindt er overlap van werkzaamheden plaats? Welke effecten heeft deze overlap voor
het streven naar `de klant centraal'?
- Dragen naar het oordeel van de onderzoekers de prikkels die in het SUWI-stelsel zijn
neergelegd bij aan het bereiken van de doelstelling `de klant centraal'?
c) In hoeverre zijn de SUWI-organisaties erin geslaagd om de invoering van belangrijke
wet- en beleidswijzigingen op een klantgerichte wijze in te regelen?
De onderzoekers kunnen zich bij het beoordelen van de prestaties van de zbo's op het gebied
van de `klant centraal' met name baseren op de stukken die zijn gewisseld in het kader van de
P&C-cyclus en de in opdracht van SUWI-organisaties apart of in ketenverband uitgevoerde
klanttevredenheidsonderzoeken. Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van de
Voortgangsrapportages implementatie SUWI alsmede de jaarverslagen, nota's van
bevindingen en rapporten van IWI. Ook de tussen de ketenpartners afgesloten Standaard
Niveau Overeenkomsten vormen een bron van informatie. Verder wordt verwezen naar de
vele rapporten, waarin de positie van de cliënt in het domein van werk en inkomen worden
belicht, van bijvoorbeeld de Algemene Rekenkamer, de Raad voor werk en inkomen en
onderzoeksinstituten.
5.3 Cliëntenparticipatie
Cliëntenparticipatie bij de SUWI-organisaties is wettelijk verankerd in de Wet SUWI, zowel
op landelijk als op regionaal niveau. Cliëntenparticipatie is natuurlijk in de eerste plaats van
belang voor de cliënt: het maakt betrokkenheid bij en invloed op de uitvoering mogelijk.
Maar een effectieve cliëntenparticipatie is ook in het belang van de uitvoeringsorganisaties.
Een organisatie die zich tot doel heeft gesteld om klantgericht te opereren kan dat immers niet
realiseren zonder inzicht in de wensen van haar klanten.
Definitieve versie 10
De evaluatievragen op het gebied van cliëntenparticipatie:
a) In hoeverre is de doelstelling op het gebied van cliëntenparticipatie gehaald?
- De onderzoekers dienen een beschrijving te geven van de wijze waarop de
cliëntenparticipatie vanaf 1 januari 2002 bij de zbo's is georganiseerd, zowel op
landelijk als op regionaal niveau. Het gaat daarbij onder meer om de advisering door
cliëntenraden, de samenstelling van de cliëntenraden (representativiteit), de
informatievoorziening aan de cliëntenraden en de facilitering van de
cliëntenparticipatie bij de zbo's.
Ten behoeve van de ketenbrede cliëntenparticipatie op landelijk niveau is (via het
amendement Harrewijn) de Landelijke Cliëntenraad ingesteld. Het functioneren en de
samenstelling van de LCR, alsmede het overleg en de interactie tussen de LCR, de
uitvoeringsorganisaties en de RWI vormt eveneens een onderdeel van de evaluatie
SUWI 2006. De zelfevaluatie van de LCR dient in de evaluatie SUWI 2006 te worden
meegenomen.
- In hoeverre is er in de SUWI-structuur een werkend systeem van cliëntenparticipatie
tot stand gekomen? Op welke wijze gaan de SUWI-organisaties om met de gevraagde
en ongevraagde adviezen van de cliëntenraden?
- In hoeverre wordt er gebruik gemaakt van instrumenten voor horizontale
verantwoording, zoals kwaliteitshandvesten? Wat zijn de effecten hiervan?
De in de Wet SUWI neergelegde eisen vormen het referentiekader. Knelpunten dienen
te worden geïnventariseerd en waar mogelijk voorzien van suggesties voor
oplossingsrichtingen.
b) In hoeverre hebben de wijzigingen in de uitvoeringsstructuur bijgedragen aan het
realiseren van het systeem van cliëntenparticipatie? Welke verbeteringen zijn er
mogelijk?
De onderzoekers kunnen zich bij het beoordelen van de prestaties van de zbo's op het gebied
van cliëntenparticipatie met name baseren op de stukken die zijn gewisseld in het kader van
de P&C-cyclus. Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van de Voortgangsrapportages
implementatie SUWI alsmede de jaarverslagen, nota's van bevindingen en rapporten van IWI.
Voor de onderzoekers is relevant hier te melden dat als uitvloeisel van het kabinetsstandpunt
over het rapport `Een herkenbare staat: Investeren in de overheid' (Kamerstukken II, 2004-
2005, 25 268, nr. 20) CWI, UWV en SVB aan een doorlichting worden onderworpen. Het
rijksbrede doorlichtingskader (zie verder de startnotitie voor het deelonderzoek sturing en
toezicht) zal ook betrekking hebben op aspecten die verband houden met klantgerichtheid
(bijvoorbeeld kwaliteitszorg en de rol van de afnemers hierbij). De voor klantgerichtheid
relevante items uit het doorlichtingskader worden geacht onderdeel uit te maken van het
onderhavige deelonderzoek. Het definitieve doorlichtingskader wordt naar verwachting in de
loop van december 2005 vastgesteld.
6. Doelmatigheid
Door het creëren van schaalvoordelen, het verminderen van systeemovergangen en het
verminderen van uitvoeringslagen werd met de invoering van het SUWI-uitvoeringsstelsel
beoogd een verbetering van de doelmatigheid tot stand te brengen, dat wil zeggen een
verlaging van de uitvoeringskosten. Daarnaast kan doelmatigheid breder worden gezien: extra
investeringen in uitvoeringskosten die leiden tot verlaging van de uitkeringslasten.
Definitieve versie 11
Bij de verbetering van de doelmatigheid is als voorwaarde gesteld dat de reguliere
uitvoeringsactiviteiten niet in de knel mogen komen bij de invoering van SUWI en dat er
ruimte moet zijn om nieuwe beleidsvoornemens te kunnen implementeren.
Bij de totstandkoming van SUWI is een concreet beeld geschetst van de uitgangspositie van
UWV en CWI (met inbegrip van BKWI) en de beoogde ontwikkeling van de
uitvoeringskosten over de periode 2002 2006 (Kamerstukken II, 2001 2002, 26448, nr.
35). De hierin vastgelegde financiële afspraken vormen voor deze evaluatie het kader, waarbij
rekening zal worden gehouden met de zich wijzigende volumes, loon/prijs ontwikkeling en de
met de uitvoering afgesproken beleidswijzigingen.
De onderzoekers kunnen zich bij het beoordelen van de prestaties van de zbo's verder baseren
op de stukken die zijn gewisseld in het kader van de P&C-cyclus. Daarnaast kan gebruik
worden gemaakt van de Voortgangsrapportages implementatie SUWI alsmede de
jaarverslagen, nota's van bevindingen en rapporten van IWI.
Voor de overgang van het bestaande naar het nieuwe stelsel zijn (incidentele) transformatie-
en migratiemiddelen voor UWV en CWI ter beschikking gesteld. Het gaat hierbij om
incidentele middelen die nodig werden geacht voor bijvoorbeeld de bouw respectievelijk
aanpassing van ICT-systemen, personele kosten (voor sociale plannen en scholing),
huisvestingskosten, kosten van het management van het transformatieproces en herinvestering
in kwaliteit. Deze kosten zullen in onderlinge samenhang met de reguliere uitvoeringskosten
worden bezien.
De evaluatievragen op het gebied van doelmatigheid:
a) In hoeverre zijn de doelstellingen op het gebied van doelmatigheid gehaald?
- De onderzoekers dienen een beschrijving te geven van de wijze waarop de zbo's
vanaf 1 januari 2002 de doelstelling van een betere doelmatigheid hebben nagestreefd.
Zij dienen te beschrijven welke kwalitatieve ontwikkelingen zich binnen de SUWI-
ZBO's hebben voorgedaan op het terrein van doelmatigheid: welke instrumenten
zetten de ZBO's in om tot een betere doelmatigheid te komen (budgettering,
kostprijsmodellen, benchmarking e.d.)?
- Aan de onderzoekers wordt gevraagd de resultaten die per 1 januari 2006 op het
gebied van doelmatigheid zijn geboekt in beeld te brengen en te verklaren in relatie tot
1 januari 2002. De uitvoeringskosten dienen per ZBO in beeld te worden gebracht.
Hierbij dienen de reguliere uitvoeringskosten, transformatie- en migratiebudgetten en
de kwaliteitsgelden separaat én in samenhang in beeld te worden gebracht.
- Hoe beoordelen de onderzoekers de ontwikkeling van de uitvoeringskosten (over de
keten, per organisatie, per kostencategorie, per taak) in het licht van de vigerende
regelgeving, het vastgelegde meerjarenkader, de met de uitvoering gemaakte
afspraken, de sociaal-economische omstandigheden en de kosten van de uitvoering in
de pre-SUWI periode?
Het niveau van uitvoeringskosten dient door de onderzoekers gerelateerd te worden
aan de kwaliteit (waaronder rechtmatigheid) en effectiviteit van de dienstverlening en
het niveau van de uitkeringslasten. Hier ligt een directe relatie met de deelonderzoeken
`klantgerichtheid' en `Werk boven Uitkering'.
Wat is het oordeel van de onderzoekers over de kwaliteit van de prestatie-indicatoren
Definitieve versie 12
die worden gebruikt om de prestaties te meten op het gebied van doelmatigheid? Zijn
er verbetermogelijkheden?
b) In hoeverre hebben de wijzigingen in de uitvoeringsstructuur bijgedragen aan het
realiseren van een efficiënte uitvoeringsorganisatie? Hoe functioneert in dit kader de
ondersteuningsstructuur op het gebied van (keten)informatisering en de uitwisseling
van gegevens (BKWI, IB)?
- In hoeverre vindt er overlap van werkzaamheden plaats en welke effecten heeft dit
op de uitvoeringskosten?
- Met SUWI is gekozen voor schaalvoordelen. Zijn de onderzoekers van opvatting dat
deze schaalvoordelen ook tot lagere structurele uitvoeringskosten hebben geleid?
- Welke prikkels bevat het SUWI-stelsel om te komen tot een doelmatige uitvoering?
- Dragen deze prikkels naar het oordeel van de onderzoekers daadwerkelijk bij tot het
bereiken van een betere doelmatigheid?
- Hoe verhouden deze prikkels zich tot andere instrumenten die met het oog op een
betere doelmatigheid kunnen worden ingezet? Suggesties voor verbeteringen zullen
worden geïnventariseerd. Benchmarks en good (best) practices binnen het SUWI-
stelsel en voorzover vergelijkbaar ook daarbuiten kunnen hierbij dienen als
referentiemateriaal.
c) In hoeverre zijn de SUWI-organisaties erin geslaagd om de invoering van belangrijke
wet- en beleidswijzigingen op een efficiënte wijze in te regelen en wat zijn de effecten
op de uitvoeringskosten?
7. Raad voor werk en inkomen
De RWI heeft als wettelijke taak om overleg te voeren met de minister van SZW over
voorstellen betreffende het beleid met betrekking tot werk en inkomen, het
arbeidsmarktbeleid en de bevordering van de kwaliteit en de transparantie van de
reïntegratiemarkt.
Zoals in paragraaf 2 is aangegeven is de RWI in 2004 reeds geëvalueerd8. Uit het
evaluatierapport komt naar voren dat de RWI zijn wettelijke taken in hoge mate heeft
uitgevoerd. De meerwaarde van de RWI is vooral gekoppeld aan de tripartiete samenstelling
van de raad (werkgevers- en werknemersorganisaties en VNG) en aan de praktijkgerichte
invalshoek van de uitgebrachte adviezen.
Het kabinet heeft op basis van de evaluatie bij brief van 29 april 2004 aan de Tweede Kamer
gemeld de RWI in gewijzigde vorm te handhaven teneinde de gebleken waarde van met name
coördinatie, overleg en expertisevorming inzake decentraal arbeidsmarktbeleid te bewaren.
Het kabinet achtte het voorts noodzakelijk om een aantal taken, die niet samenhangen met de
centrale overlegtaak, te laten vervallen en de werkwijze aan te passen. Tevens kon het
jaarlijkse beleidskader vervallen, zodat de voorstellen en adviezen van de RWI beter in de tijd
kunnen worden gespreid en afgestemd op de beleidsagenda. Het wetsvoorstel waarbij de
taken van de RWI zijn gewijzigd is op 4 maart 2005 in werking getreden. Met de RWI is
echter afgesproken dat zij vanaf 1 januari van dat jaar conform de nieuwe taken zouden
werken.
8 KPMG BEA, Evaluatie van de RWI, 2004.
Definitieve versie 13
De RWI maakt deel uit van het SUWI-stelsel. Uit dien hoofde dient ook onderzocht te worden
wat de bijdrage van de RWI aan het behalen van de SUWI-doelstellingen is geweest. Omdat
de relatie tussen de SUWI-doelstellingen en de bijdrage van de RWI niet één op één gelegd
kan worden, kan deze vraagstelling in algemene zin ingevuld worden. Omdat de RWI in 2004
uitgebreid is geëvalueerd is met de RWI afgesproken dat deze evaluatie niet wordt
overgedaan, maar wordt benut voor de evaluatie SUWI 2006.
In de evaluatie SUWI 2006 moet voorts worden onderzocht hoe de RWI in 2005 is omgegaan
met de uitvoering van de nieuwe taken (de facto een accentverschuiving). De onderzoekers
dienen bij de evaluatie rekening te houden met de korte periode waarin de RWI deze taken
heeft kunnen ontwikkelen en uitvoeren.
De evaluatievragen op het gebied van de RWI
De onderzoekers dienen met gebruikmaking van de eerder evaluatie van de RWI een
beschrijving te geven van de wijze waarop de RWI in algemene zin een bijdrage levert aan de
hoofddoelstellingen van de Wet SUWI. Concrete vragen aan de RWI zijn ondermeer.
- Op welke wijze heeft de RWI na de wetswijziging invulling gegeven aan zijn taak tot
het doen van voorstellen aan bewindslieden nu het jaarlijks beleidskader is vervallen,
waardoor de voorstellen van de RWI beter in de tijd kunnen worden gespreid en
afgestemd worden op de beleidsagenda.
- Op welke wijze heeft de RWI na de wetswijziging invulling gegeven aan zijn taak tot
het bevorderen van een doelmatige samenwerking tussen gemeenten en sociale
partners en het functioneren als expertisecentrum. Dit in het licht van de invoering van
de WWB en de daarmee gepaard gaande decentralisatie van het arbeidsmarktbeleid.
Definitieve versie 14
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid