De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
ons kenmerk : VD. 2006/1131
datum : 27-04-2006
onderwerp : Herziening destructiebestel
bijlagen : 2
Geachte Voorzitter,
In vervolg op mijn brief van 11 november 2004 (Kamerstukken II,
2004-2005, 27 495, nr. 27) en conform mijn - in die brief - gedane
toezeggingen informeer ik u hierbij over mijn visie op de toekomst van
het destructiebestel (deel I) en de overheidsbijdrage op destructie
(deel II). Dit tevens in aansluiting op hetgeen besproken is tijdens
het Algemeen Overleg met de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit van 10 februari 2005.
I. Herziening van het destructiebestel
Vraagstelling
In 2003 is begonnen met de evaluatie van het nationale beleid met
betrekking tot destructie. Aanleiding hiervoor was de constatering dat
er op dit moment in Nederland slechts één bedrijf bestaat dat
categorie 1-materiaal en categorie 2-materiaal1 mag ophalen en
verwerken (de firma Rendac te Son). De vraag was of het niet mogelijk
en wenselijk is de ruimte op deze markt voor andere bedrijven te
vergroten. Daarbij heeft, gezien de aard van het genoemde materiaal,
uiteraard altijd voorop gestaan dat het destructiebestel genoeg
waarborg moet bieden voor een veilige en verantwoorde verwerking. De
evaluatie van het destructiebestel betrof dan ook primair de vraag of
de bestaande belemmeringen voor marktwerking (de systematiek van
exclusieve werkgebieden en de bijbehorende schadeloosstellingsregeling
in het geval van wijziging van deze werkgebieden) noodzakelijk moeten
worden geacht om de volks- of diergezondheid te beschermen. Bovendien,
zo heb ik mijn laatste brief aangegeven, vind ik het alleen dan zinvol
de markt vrij te geven als dat zal leiden tot daadwerkelijk
betekenisvolle concurrerende marktverhoudingen.
Noodzaak werkgebiedensystematiek
Zoals ik u in 2004 al heb aangegeven, vormt de Europese verordening
voor dierlijke bijproducten het primaire kader waardoor de veilige en
verantwoorde verwerking van alle destructiemateriaal wordt
gewaarborgd. Hoewel lidstaten in beperkte mate verder invulling kunnen
geven aan vereisten ter bescherming van de volks- en diergezondheid,
heb ik geconcludeerd dat de huidige werkgebiedensystematiek2 niet
noodzakelijk is om een voldoende beschermingsniveau te bereiken.
Vanuit het oogpunt van de volks- en diergezondheid zou de
werkgebiedensystematiek dus kunnen worden afgeschaft.
Perspectieven voor marktwerking
Met betrekking tot de vraag of het creëren van meer ruimte op de
destructiemarkt zou leiden tot een daadwerkelijk concurrerende markt
heb ik mij laten adviseren door economische experts. Hun adviezen
vormen bijlage 13 en bijlage 24 bij deze brief. Daarnaast heb ik een
eigen analyse gemaakt van de gegevens die beschikbaar zijn gekomen bij
de aanbesteding van het Programma alternatieve verwerking
slachtbijproducten (PAV). Een en ander leidt tot de volgende
conclusies.
Slachtbijproducten
Marktkansen op het terrein van slachtbijproducten (categorie 1- en
2-materiaal) lijken vooral te liggen in de kleinschalige verwerking
van materiaal op het niveau van een of meer slachterijen. Materiaal
wordt dan ter plekke of op een aparte locatie gesteriliseerd en
voorbewerkt en vervolgens elders afgezet ter verdere verwerking of
vernietiging. Naar aanleiding van de aanbestedingsprocedure voor het
PAV hebben zich vijftien consortia van bedrijven als belangstellende
gemeld en tien bedrijven hebben uiteindelijk op de aanbesteding
ingeschreven. Onder de belangstellenden waren veel grote slachterijen
die gezamenlijk een marktaandeel van 50 à 75 procent
vertegenwoordigden. Ook naast het PAV tonen enkele partijen interesse
voor zelfstandige verwerking van slachtbijproducten: een aantal
pluimveeverwerkende bedrijven neemt momenteel in dat verband deel aan
een demonstratieproject in Noord-Nederland. Op basis van gegevens die
zijn verstrekt in het kader van de aanbestedingsprocedure rond het PAV
verwacht ik dat slachterijen met deze kleinschalige verwerking van
materiaal fors (tientallen procenten) kunnen besparen in vergelijking
met de huidige destructietarieven. Naast de verwachte besparing op de
verwerkingskosten wordt uiteraard ook op de transportkosten bespaard
als materiaal ter plaatse van de slachterij wordt verwerkt.
Kadavers
Op grond van genoemde onderzoeken verwacht ik niet dat er nieuwe
verwerkingsbedrijven zullen zijn die naast het huidige bedrijf de
kadaververwerking ter hand zullen willen nemen.
Dit mede vanwege de hoge investeringskosten, de relatief geringe en
krimpende omvang van de afvalstroom, en de omvang van de reeds
bestaande capaciteit. Ook afvalverbrandingsinstallaties, die op grond
van hun huidige vergunning al destructiemateriaal zouden mogen
verbranden, zien geen kansen op deze markt omdat het materiaal zich in
de praktijk slecht leent voor directe verbranding op grote schaal.
Wat betreft de deelmarkt van transport van kadavers bestaat wel
belangstelling vanuit de wereld van het afvaltransport om tot de markt
toe te treden.
Beleidsvoornemens slachtbijproducten
De evaluatie van het destructiebestel ten aanzien van
slachtbijproducten heeft getoond dat de werkgebiedensystematiek niet
noodzakelijk is om de volks- en diergezondheid te beschermen.
Bovendien staat deze systematiek daadwerkelijk reële ontwikkelingen op
de markt voor verwerking van slachtbijproducten in de weg. De
slachterijsector, die al onder grote economische druk staat als gevolg
van ontwikkelingen op de (internationale) markt, kan zo niet
profiteren van besparingen die bereikt zouden kunnen worden door
alternatieve verwerking van slachtbijproducten. Deze constateringen
brengen mij tot het voornemen de werkgebiedensystematiek af te
schaffen en de markt voor slachtbijproducten geheel vrij te geven.
Daarmee wordt vervolg gegeven aan de weg die al was ingeslagen met het
Programma alternatieve verwerking slachtbijproducten.
Het vrijgeven van de markt voor slachtbijproducten betekent onder meer
het volgende:
* Elk bedrijf dat voldoet aan de voor erkenning vereiste
(hygiëne)voorschriften - op grond van de Europese verordening voor
dierlijke bijproducten - kan in het nieuwe bestel een
verwerkingsbedrijf oprichten.
* Transport van slachtbijproducten is niet langer voorbehouden aan
verwerkingsbedrijven.
* Slachterijen kunnen categorie 1- en 2-materiaal afzetten bij elk
transportbedrijf, verwerkingsbedrijf of opslagbedrijf dat voldoet
aan de Europese regels voor dierlijke bijproducten. Ook
buitenlandse afzet is mogelijk mits de ontvangende EU-lidstaat dit
toestaat.
* De destructieprijzen komen tot stand op de markt en vereisen niet
langer de instemming van de minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit.
Door een toenemend aantal materiaalstromen zal de controle- en
handhavingslast voor de overheid toenemen.
Beleidsvoornemens kadavers
Zoals gezegd is de bestaande werkgebiedensystematiek - ook op de markt
voor kadavers - niet noodzakelijk om de volks- en diergezondheid te
beschermen. In beginsel zou ik daarom ook op deze markt willen komen
tot meer marktwerking.
Economisch onderzoek leidt echter niet tot de verwachting dat het
vrijgeven van deze markt zou leiden tot meer destructiebedrijven. Een
dergelijke stap is op dit moment dan ook niet erg zinvol. Daarbij
ontbeert een vrije markt waarop slechts één marktpartij actief is de
prikkels van concurrentie die zouden leiden tot voldoende
dekkingsgraad en continuïteit van de dienstverlening. Ik acht het
daarom niet alleen niet zinvol, maar ook niet verantwoord om deze
markt op dit moment vrij te geven. Integendeel meen ik dat het
wenselijk is om de voorwaarden waaronder de dienstverlening op dit
gebied plaatsvindt van overheidswege te blijven reguleren. Dit om te
waarborgen dat enerzijds alle kadavers (tijdig) worden opgehaald en
verwerkt en anderzijds dat hiervoor redelijke prijzen in rekening
worden gebracht.
Afgaande op de bevindingen dat de transportmarkt wel kansen lijkt te
bieden voor concurrentie, is het niet ondenkbaar die markt
afzonderlijk van de verwerkingsmarkt wel vrij te geven. Ik verwacht
echter dat de mogelijkheid voor het daadwerkelijk ontstaan van
volwaardige en betekenisvolle concurrerende verhoudingen ook op die
markt sterk beïnvloed zal worden door het feit dat er vooralsnog
slechts één verwerkingsbedrijf zal zijn waar transporteurs hun
materiaal kunnen afzetten. Om die reden en vanwege het feit dat de
risico's op contaminatie bij bijvoorbeeld dierziekten dan zo klein
mogelijk zijn ben ik voornemens verwerking en transport van kadavers
in één hand te houden.
Het uitgangspunt van het destructiebestel voor kadavers is dat er
vooralsnog geen sprake zal zijn van een vrije markt. Dat betekent
echter niet dat ik van plan ben de werkgebiedensystematiek met
betrekking tot kadavers ongewijzigd in stand te laten. Ik wil het
bestel voor kadavers aanpassen. Eén van de kenmerkende eigenschappen
van de huidige systematiek, namelijk dat binnen een bepaalde regio
slechts één verwerkingsbedrijf actief is, zal ik in stand laten. Het
stelsel zal echter zodanig worden aangepast dat een belangrijk bezwaar
tegen het huidige stelsel zoveel mogelijk wordt opgeheven. Dit betreft
het gegeven dat het stelsel in theorie toetreding van nieuwe
marktpartijen (met een eigen werkgebied) toelaat, maar dat in de
praktijk belemmert. Daarom zal in het nieuwe bestel zo min mogelijk
sprake moeten zijn van een schadeloosstellingsverplichting voor
toetredende marktpartijen ten opzichte van bestaande marktdeelnemers.
Tot slot zal ik meer duidelijkheid creëren over de overwegingen op
grond waarvan een of meer regio's aan marktdeelnemers kunnen worden
toegewezen. Het nieuwe stelsel zal daarnaast uiteraard de
noodzakelijke waarborgen bieden dat alle materiaal - inclusief
materiaal dat vrijkomt bij dierziekten - tijdig en veilig wordt
opgehaald en verwerkt. Ook zal het stelsel uiteraard als vorm van
marktregulering passen binnen de randvoorwaarden van proportionaliteit
en evenredigheid die voortvloeien uit de Europese regelgeving.
In aansluiting op mijn voornemens zoals uitgesproken in mijn brief van
11 november 2004, blijft het mijn bedoeling om, mochten toekomstige
marktontwikkelingen daartoe aanleiding geven, alsnog te bezien of meer
ruimte kan worden geschapen voor direct concurrerende verhoudingen.
Prijsstelling
Wat betreft de prijsstelling voor de dienstverlening van het
verwerkingsbedrijf wil ik de huidige reguleringswijze verlaten.
Momenteel kan het destructiebedrijf zijn werkelijke kosten, waarin een
redelijk rendement op geïnvesteerd eigen vermogen wordt vervat,
doorberekenen aan de veehouders. Dit systeem ontbeert een prikkel voor
het bedrijf om efficiënt te opereren. Ik wil overgaan naar een
reguleringsmodel dat wel deze efficiencyprikkel kent: een systeem van
prijsplafonds. In dit model wordt voor een bepaald aantal jaren op
voorhand bepaald wat een redelijke prijs zou zijn, waarbij er in
beginsel van uit wordt gegaan dat het prijsplafond gedurende die
periode jaarlijks zou kunnen dalen door het boeken van
efficiencywinsten (inflatie in acht nemend). Binnen dit plafond
bepaalt het betreffende bedrijf zelf zijn kostenopbouw en kan het dus
ook door efficiënter te werken zijn winsten vergroten zonder dat de
prijzen voor veehouders stijgen.
Ander materiaal dan kadavers en slachtbijproducten
Onder categorie 1- en 2-materiaal vallen naast enerzijds kadavers van
landbouwhuisdieren en anderzijds slachtbijproducten nog andere
dierlijke bijproducten. Het gaat hierbij om onder meer (vervuilde)
melk, mest en kadavers van gezelschapsdieren, paarden, pelsdieren,
proefdieren en dierentuindieren. Om uiteenlopende redenen bestaan voor
sommige van dergelijke materialen momenteel uitzonderingsregelingen
zodat deze producten elders dan bij Rendac kunnen worden verwerkt.
Voor andere materialen is een dergelijke verruiming alsnog gewenst. Ik
ben voornemens om in het nieuwe stelsel deze ruimte te creëren door
dit type materialen te laten vallen onder de vrije markt zoals die ook
zal gelden voor slachtbijproducten. Voor welke materialen dit precies
zal gelden zal te zijner tijd nader worden uitgewerkt.
Import van dierlijke bijproducten uit andere lidstaten
In het verlengde van het uitgangspunt dat bij de herziening van het
destructiebestel steeds centraal heeft gestaan, namelijk dat onnodige
marktbelemmeringen moeten worden voorkomen, heb ik recent besloten om
het importbeleid ten aanzien van dierlijke bijproducten afkomstig uit
andere EU-lidstaten aan te passen. Ten gevolge van de maatregelen die
in het kader van de BSE-crisis getroffen zijn, was de import van ruwe
en verwerkte dierlijke bijproducten behorend tot de categorieën 1 en 2
ingeperkt. Nu de Europese verordening voor dierlijke bijproducten het
verkeer van deze materialen tussen lidstaten onder voorwaarden
toestaat en lidstaten niet de mogelijkheid biedt om op dit punt
aanvullend nationaal beleid vast te stellen, kan ik de tot nu toe
bestaande beperkingen niet langer in stand houden. De verruiming van
de importmogelijkheden van dierlijke bijproducten past overigens
geheel binnen het hierboven omschreven voornemen om de markt voor de
verwerking van dierlijke bijproducten, met name als het gaat om de
verwerking van slachtbijproducten, vrij te geven.
II. Overheidsbijdrage
In aansluiting op de verantwoordelijkheid van producenten in de vee-
en vleessector voor veilige en verantwoorde verwijdering van
destructiemateriaal, is het steeds mijn uitgangspunt geweest dat zij
daarvoor ook de kosten zouden moeten dragen. Dit sluit ook aan bij het
in Europees verband - ook specifiek met betrekking tot
destructiemateriaal - vastgelegde beginsel 'de vervuiler betaalt'. Ik
ben mij er echter zeer van bewust dat verschillende landen in Europa
de destructie van kadavers om uiteenlopende redenen financieel
ondersteunen.
Hoewel niet is aangetoond dat Nederlandse veehouders er daadwerkelijk
nadeel van zouden ondervinden als de steun in Nederland (verder) zou
dalen ten opzichte van de steun in andere lidstaten, acht ik het
onwenselijk om op dit moment eenzijdig te besluiten de
overheidsbijdrage op korte termijn te beëindigen. Daarbij houd ik ook
rekening met het feit dat de voorgenomen wijziging van het
destructiebestel en overschakeling op een ander reguleringsarrangement
voor destructieprijzen weliswaar de destructieprijzen kan doen dalen,
maar dat dit effect niet direct merkbaar zou zijn. Zo is allereerst
een wetswijziging vereist en moet bovendien nog worden afgewacht hoe
de markt zich daarna daadwerkelijk ontwikkelt. Om voornoemde redenen
zal ik de overheidsbijdrage op transport en verwerking van kadavers
voorlopig voortzetten. Wanneer in de toekomst door welke oorzaak dan
ook de kosten voor transport en verwerking van kadavers zouden dalen,
is het echter nadrukkelijk mijn bedoeling de overheidsbijdrage te
heroverwegen.
Financieringssystematiek
Tijdens het Algemeen Overleg van 10 februari 2005 heb ik toegezegd na
te zullen gaan of het mogelijk is de bijdrage die veehouders betalen
aan de destructie in de toekomst forfaitair vast te stellen. De
bijdrage van individuele veehouders zou dan worden vastgesteld op
basis van bedrijfsgrootte en diersoor t en niet langer variëren met de
daadwerkelijk aangeboden hoeveelheid materiaal. Mij is inmiddels
gebleken dat een dergelijk systeem niet kan rekenen op enig draagvlak
bij de organisaties die de primaire sector vertegenwoordigen, omdat
dit systeem verantwoordelijkheid en bewegingsvrijheid zou onttrekken
aan bedrijven om daadwerkelijk invloed uit te oefenen op hun eigen
kosten.
Ik acht het vanwege dit gebrek aan draagvlak niet vruchtbaar een
dergelijke systematiek nader uit te werken.
Proces
Mijn voornemens met betrekking tot een gewijzigd destructiebestel zal
ik vervatten in een wetsvoorstel. Ik wijs u er voor de duidelijkheid
nog op dat u op korte termijn een wetsvoorstel ontvangt inzake
dierlijke bijproducten. Dit wetsvoorstel betreft een technische
wijziging die verband houdt met de aanpassing van de nationale
voorschriften inzake dierlijke bijproducten aan de Europese
voorschriften dienaangaande. Deze wijziging hangt inhoudelijk niet
samen met hetgeen ik u in deze brief heb gemeld.
De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,
dr. C.P. Veerman
1 Categorie 1-materiaal: dierlijke bijproducten met het hoogste
risico; onder meer BSE-risicomateriaal en kadavers van herkauwers.
Categorie 2-materiaal: dierlijke bijproducten met een gemiddeld
risico; onder meer kadavers van ander vee en sommige
slachtbijproducten.
2 In de werkgebiedensystematiek wordt ondernemers het exclusieve recht
gegeven om in een bepaalde regio dierlijke bijproducten in te zamelen
en te verwerken.
3 Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam:
Loont liberalisering? Financiële effecten van toetreding op de
destructiemarkt. Amsterdam, oktober 2004.
4 Ffact: Onderzoek naar potentie en effect van liberalisering van de
destructiemarkt. Beschrijving en analyse van de haalbaarheid van
concurrerende verhoudingen na liberalisering van de markt voor
inzameling en verwerking van kadavers. Delft, juli 2005.
Bijlagen
Loont liberalisering? - Financiële effecten van toetreding op de
destructiemarkt
Onderzoek naar potentie en effect van liberalisering van de
destructiemarkt
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit