Nederland moet zich beter en actiever voorbereiden op besluitvorming over eu-milieurichtlijnen
De Nederlandse rijksoverheid moet zich proactiever en strategischer opstellen bij de besluitvorming over Europese (milieu)richtlijnen, liefst al in de fase voordat de Europese Commissie een voorstel indient. Bij het bepalen van de Nederlandse positie dienen ook andere belanghebbenden, waaronder gemeenten en maatschappelijke organisaties, te worden betrokken. Dat is nodig voor een goede uitvoering van de richtlijnen. Parallel aan de totstandkoming van een richtlijn zou de overheid namelijk ook een uitvoeringsplan moeten opstellen. Dat is de manier om bijvoorbeeld bouwstops te voorkomen.
Dat staat in een ontwerpadvies over Nederland en EU-milieurichtlijnen dat de SER in zijn openbare raadsvergadering van vrijdag 16 juni zal vaststellen. Het is een advies eigener beweging, in aanvulling op het vorig jaar uitgebrachte advies Milieu als kans. Het ontwerpadvies stelt drie milieurichtlijnen centraal: de Habitatrichtlijn (bescherming van flora en fauna), de kaderrichtlijn luchtkwaliteit en de kaderrichtlijn water. Deze richtlijnen dienen als voorbeelden om te komen tot een verbetering van de wisselwerking tussen het Nederlandse en Europese milieubeleid.
'Europa' is niet het probleem
Het ontwerpadvies stelt dat we 'Europa' niet als probleem moeten ervaren. Nederland is medebestuurder van Europa. Daarom moeten we ons proactief en strategisch opstellen, in de fase vóór de besluitvorming. De nationale politiek moet over belangrijke voorstellen tijdig een heldere positie innemen, op basis van een brede afweging van waarden en belangen. Dat kan alleen goed als de 'Haagse' EU-coördinatie zodanig op orde is, dat tijd en energie niet opgaan aan het beslechten van interdepartementale meningsverschillen, maar kunnen worden omgezet in het creatief zoeken naar nieuwe kansen op het Europese speelveld.
Rivaliserende belangen
De nationale politiek moet over belangrijke Europese voorstellen tijdig een heldere positie innemen, op basis van een brede afweging van waarden en belangen. Die waarden en belangen kunnen met elkaar botsen.
De Europese Unie is aan de ene kant een interne markt, die bedrijven een zoveel mogelijk gelijk speelveld biedt. Maar de EU is ook een rechtsgemeenschap die de burgers in de verschillende lidstaten een bepaald minimumniveau aan bescherming biedt door gelijke milieukwaliteitseisen te stellen, bijvoorbeeld ten aanzien van de luchtkwaliteit. Tussen die twee principes kan een spanning bestaan, vooral in een dichtbevolkt land als Nederland.
Subsidiariteit en proportionaliteit
Bij de totstandkoming van een richtlijn is het subsidiariteitsbeginsel aan de orde. Dit beginsel weerspiegelt de nadrukkelijke voorkeur voor besluitvorming op het laagste niveau dat voor een bepaalde kwestie geëigend is. In het geval van de drie onderzochte milieurichtlijnen zijn er goede redenen om in Europees verband een (minimum)beschermingsniveau vast te stellen, omdat de menselijke gezondheid en kwetsbare ecosystemen in het geding zijn.
Vervolgens is er de vraag of de EU de juiste wijze van regelgeving heeft gekozen of dat kan worden volstaan met een minder vergaand optreden (proportionaliteit). Daarbij moet ook worden bedacht dat Nederland door zijn specifieke omstandigheden (met zijn hoge bevolkingsdichtheid, hoge verkeersdichtheid en stroomafwaartse ligging) behoefte heeft aan maatwerk. Het blijkt dat de richtlijnen een variërende implementatietermijn hebben (van 1½ tot 15 jaar) en dat bijvoorbeeld de Habitatrichtlijn en de kaderrichtlijn water expliciet ruimte laten voor een nadere belangenafweging, onder meer om onevenredig hoge kosten te vermijden. Op grond van nieuwe wetenschappelijke inzichten is de kaderrichtlijn luchtkwaliteit wat de juiste normstelling voor fijnstof betreft voor verbetering vatbaar. Daarbij gaat het om het niet meetellen van zeezout en om de primaire aandacht voor het zeer fijne stof (PM2,5).
Het ontwerpadvies benadrukt ook de samenhang met het EU- en het nationale beleid. Milieukwaliteitsnormen zijn belangrijk voor de bescherming van mens en natuur, maar kunnen ook een rem vormen op de economische ontwikkeling. Om die remwerking te minimaliseren dient men op Europees niveau een goede mix van verschillende maatregelen te treffen. Vooral voor het halen van de doelstellingen van de luchtkwaliteit is een scherper Europees bronbeleid dringend gewenst. Aan de andere kant mag geen perfecte 'match' tussen EU-bronbeleid en EU-milieukwaliteitsdoelen worden verwacht; in dichtbevolkte gebieden zal een aanvullende nationale inzet nodig kunnen zijn.
Uitvoeringsplan
Verder beveelt het ontwerpadvies aan om bij belangrijke kwesties een beroep te doen op de inzichten en deskundigheid van maatschappelijke organisaties, zoals de sociale partners en de natuur- en milieuorganisaties. Een goed uitvoeringsplan dat bijtijds is opgesteld is nodig om een goede balans te vinden tussen rivaliserende doelstellingen en om op tijd knelpunten op te sporen. Het plan moet meebewegen met de besluitvorming in Brussel.
Tot slot vraagt het ontwerpadvies aandacht voor de relatie met de regelingen op het gebied van de ruimtelijke ordening. De SER vindt het van belang om de desbetreffende Europese milieurichtlijnen te betrekken bij de integratie van de verschillende milieuwetten op het gebied van de ruimtelijke ordening en bij de invoering van één omgevingsvergunning. Bij dit laatste zouden ook de vereisten voor waterkwaliteit moeten horen en niet, zoals nu, in een aparte vergunning.
'Nationale koppen'
Europese richtlijnen hebben vaak betrekking op zaken waarvoor al nationale regelgeving bestaat. Daardoor kunnen 'nationale koppen' boven EU-richtlijnen ontstaan. Het ontwerpadvies pleit ervoor om niet stelselmatig bij de totstandkoming van een nieuwe EU-richtlijn deze 'koppen te snellen'; dat staat haaks op het benadrukken van voldoende eigen beleidsruimte met een beroep op de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit. Het ligt meer voor de hand om nut en noodzaak van 'nationale koppen' van geval tot geval te blijven beoordelen.
Sociaal-Economische Raad