amerbrief inzake PSOM-evalu atie 2005
Aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
|Directie Duurzame Economische Ontwikkeling
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
| |
|Datum |3 augustus 2006 |Auteur|Johan Veul | |Kenmer|DDE-0317a/2006 |Telefo|070-348 5349 | |k | |on | | |Blad |1/8 |Fax |070-348 5956 | |Bijlag|3 |dde@minbuza.nl | |e(n) | | | |Betref|PSOM evaluatie 2005 | | |t | | | |C.c. | | | |Graag wil ik u hierbij informeren over de resultaten van de evaluatie 2005 van het Programma Samenwerking Opkomende Markten (PSOM).
Samenvatting
Het PSOM is de laatste jaren fors uitgebreid. Sinds mijn aantreden is het aantal landen waarvoor dit programma open staat gestegen van 8 naar 41. De belangstelling van het midden- en kleinbedrijf om met steun van het PSOM te investeren in ontwikkelingslanden is navenant toegenomen. In 2005 zijn in totaal 156 voorstellen ontvangen, waarvan er 90 zijn goedgekeurd en in uitvoering genomen. Het besluit tot uitbreiding van het PSOM nam ik destijds op basis van positieve uitkomsten van een tussentijdse review in 2002, en het vertrouwen in de rol die het (Nederlandse) bedrijfsleven kan spelen bij armoedebestrijding.
De PSOM evaluatie 2005 bevestigt dat de uitbreiding een juiste keuze is geweest. Er wordt geconcludeerd dat de effectiviteit van het programma voldoende is (aan de gestelde verwachtingen voldoet), en de relevantie goed (boven de verwachtingen uitstijgt).
De relevantie van het PSOM is bepaald door de mate waarin de projecten de verwachte bijdrage aan armoedebestrijding hebben geleverd. Daarbij is gekeken naar de werkgelegenheids- en inkomenseffecten. Deze bleken hoger te zijn dan bij aanvang werd verwacht. Per geëvalueerd project worden gemiddeld bijna 150 arbeidsplaatsen gecreëerd, waarbij elke baan gemiddeld 8.500 euro kost (waarvan 3.500 euro PSOM-bijdrage is). Het PSOM kan dus als een kosteneffectief instrument voor de creatie van duurzame werkgelegenheid beoordeeld worden.
De effectiviteit is onderzocht op basis van de vraag in welke mate de afgeronde projecten tot vervolginvesteringen en/of duurzame handelsrelaties hebben geleid. Bij de 22 bezochte, afgeronde projecten bleken de gerealiseerde vervolginvesteringen en handel achter te blijven bij de in de projectvoorstellen gepresenteerde verwachtingen. Die ex ante gestelde verwachtingen waren echter veelal erg optimistisch. Bovendien blijkt het mobiliseren van financiering voor vervolginvesteringen een moeizaam proces te zijn in de ontwikkelingslanden waar PSOM actief is. In die moeilijke context is de gerealiseerde multiplier (de ratio tussen particulier geïnvesteerd kapitaal en de PSOM-bijdrage), door de evaluatoren vastgesteld op 1,5, een alleszins acceptabele waarde, en een positieve indicator voor de effectiviteit van het PSOM.
Geschiedenis van het PSOM
Het doel van het in 1998 geïnitieerde PSOM is het stimuleren van duurzame economische ontwikkeling in opkomende markten. Het programma genereert werkgelegenheid, inkomen en kennis en draagt bij aan het versterken van de lokale private sector. Het PSOM levert hiermee een bijdrage aan duurzame armoedebestrijding. PSOM biedt financiële ondersteuning aan ondernemers met investeringsplannen in opkomende markten in Oost-Europa, Afrika, Azië en Latijns-Amerika. Het programma ondersteunt pilot-investeringen van Nederlandse bedrijven, die gaan samenwerken met een lokaal bedrijf uit een van de betreffende landen.
In 2002 heeft een tussentijdse review van het PSOM plaats gevonden. Het resultaat daarvan is u aangeboden per brief van 7 november 2002 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28600 V, nr. 8, KST 64299, ISSN 0921-7371, SDU Uitgevers 's-Gravenhage 2002). De uitkomsten waren bemoedigend, hoewel het in veel gevallen nog te vroeg was duidelijke conclusies te trekken. Ten tijde van de tussentijdse review waren slechts 9 van de 69 geïnitieerde projecten afgerond. Uit de tussentijdse review bleek dat het programma er daadwerkelijk in was geslaagd private investeringen te doen realiseren in ontwikkelingslanden. Zonder de PSOM bijdrage hadden deze investeringen vrijwel geen doorgang gevonden vanwege te hoge risico's, lange terugbetaalperiode en lage initiële winstgevendheid. Bedrijven die gebruik maken van het PSOM behoren vrijwel zonder uitzondering tot het midden- en kleinbedrijf. Met PSOM-middelen gerealiseerde investeringen hebben overwegend gunstige pro-poor effecten gehad. De uitkomst van de tussentijdse review gaf destijds voldoende aanleiding het PSOM te continueren en zelfs te intensiveren. Het programma is dan ook sinds 2002 een structureel programma met een (groeiend) jaarlijks budget, en het aantal landen waar gebruik gemaakt kan worden van het PSOM is in 2002 uitgebreid van 10 naar 17. In 2004 is besloten het PSOM open te stellen voor alle partnerlanden, en in januari 2006 is ook Soedan aan de landenlijst toegevoegd. Met 5 PSOM-landen uit de eerste jaren (China, India, Filipijnen, Thailand en Peru), 35 van de 36 partnerlanden (met partnerland Eritrea is nog geen MoU afgesloten; dit is op korte termijn ook niet voorzien), en Soedan kan er nu in 41 landen gebruik worden gemaakt van het PSOM.
Sinds 1 juni 2005 is het PSOM een gezamenlijk programma van de ministeries van Buitenlandse Zaken en Economische Zaken. De EZ-middelen zijn beschikbaar voor Turkije, Servië, Montenegro en de Oost-Europese landen Bulgarije, Kazachstan, Oekraïne, Roemenië en Rusland.
Evaluatie 2005
In 2005 is een evaluatie van het PSOM uitgevoerd door Ecorys met veldbezoeken in vijf landen: Ghana, Tanzania, Mozambique, Indonesië en Thailand. In de twee eerstgenoemde landen was ook veldwerk verricht tijdens de tussentijdse review van 2002. De evaluatie 2005 richtte zich primair op een beoordeling van de efficiëntie, effectiviteit en relevantie van de afgeronde PSOM projecten. De evaluatoren geven een kwalitatief oordeel, waarbij vijf kwalificaties zijn gehanteerd: slecht-matig-redelijk-goed-uitstekend. Een project wordt beoordeeld op de mate waarin een aantal ex ante vastgestelde criteria in de praktijk is gerealiseerd. Bij een beoordeling "redelijk" is aan de vooraf gestelde verwachtingen voldaan, het oordeel "goed" betekent dat er boven verwachting is gepresteerd.
De efficiëntie van de door PSOM gefinancierde projecten is beoordeeld als "redelijk". Hierbij is gekeken naar de kwaliteit van het projectplan, de projectrealisatie in relatie tot de tijdsplanning, en de relatie tussen de inputs en de outputs. Wat op deze punten is gerealiseerd komt gemiddeld genomen overeen met wat bij aanvang in de projectvoorstellen was voorzien. De effectiviteit van de projecten is bepaald op basis van de waarde van vervolginvesteringen, de waarde van de jaaromzet van het onder PSOM ontwikkelde bedrijf, en het werkgelegenheidseffect. Ook t.a.v. deze aspecten zijn de in de projectvoorstellen gestelde verwachtingen gemiddeld genomen waargemaakt. De effectiviteit van het PSOM is daarom ook als "redelijk" beoordeeld. Ten aanzien van de relevantie was het oordeel "goed". Dit wil zeggen dat het effect van de projecten op inkomensverbetering van de medewerkers, en de keteneffecten op de lokale markt, hoger zijn dan in de planning was voorzien.
Een kwantitatieve analyse leidt eveneens tot een positief oordeel over het PSOM. De 22 afgeronde projecten die door de evaluatoren zijn bezocht hebben gemiddeld een volume aan vervolginvesteringen gegenereerd dat overeenkomt met 54% van het bedrag dat PSOM aan deze projecten heeft bijgedragen. Daarnaast kennen de projecten, naast de PSOM bijdrage, een eigen bijdrage van de projectpartners. Deze varieerde in de geëvalueerde projecten van 30 tot 50%, en werd in overwegende mate gefinancierd door de Nederlandse deelnemers in de projecten. Gemiddeld wordt iedere door PSOM geïnvesteerde euro aangevuld met bijna 1,5 euro particulier geïnvesteerd geld (eigen bijdrage + vervolginvestering). Gegeven het risicoprofiel waarop de PSOM projecten worden geselecteerd is dit een alleszins acceptabele multiplier. Bovendien bleek dat de projecten die langer dan twee jaar geleden zijn afgerond een vijf maal hogere vervolginvestering kenden dan projecten die tijdens het veldbezoek korter dan een jaar geleden waren afgerond. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de multiplier na verloop van tijd groeit.
De evaluatoren vragen aandacht voor de problemen die bedrijven hebben om commerciële financiering voor hun investeringsprojecten te verwerven. Dit remt soms de voortgang van het PSOM-project doordat de eigen bijdrage niet vrij komt, en beperkt vooral de mogelijkheid om vervolginvesteringen te doen. Met steun van het PSOM overleven de bedrijven de moeilijke eerste jaren waarin zich de grootste ondernemingsrisico's voordoen. Vervolgens wordt verwacht dat de bedrijven zonder PSOM doorgroeien, meestal van break-even naar winstgevendheid. Bij gebrek aan toegang tot commerciële financiering stagneert deze ontwikkeling, of verloopt ze moeizaam. De financieringsbehoefte is overwegend in de orde van 50.000 - 350.000 euro, en het betreft veelal activiteiten in de agrarische sector. Ook de door de FMO voor het Nederlandse bedrijfsleven beschikbaar gestelde financieringsinstrumenten voorzien niet, of onvoldoende, in deze behoefte, aldus de evaluatoren. In mijn visie dient dit financieringsprobleem niet in Nederland opgelost te worden, maar in de ontwikkelingslanden. De met PSOM-steun gestarte bedrijfsinitiatieven bevinden zich immers in die landen. Het bij de FMO gestarte MASSIF-fonds heeft de versterking van de financiële markt in ontwikkelingslanden als doel, waarbij specifiek gewerkt wordt aan het beschikbaar stellen van kredieten voor het MKB in die landen. Met de ontwikkeling van dit fonds zal ook de toegang tot vervolginvesteringen voor met PSOM-steun gestarte bedrijven toenemen. Het is echter ook duidelijk dat, vooral op korte termijn, de toegang tot commerciële financiering voor het MKB moeizaam zal blijven. De kwestie van financiering van de eigen bijdrage in een PSOM-project, en de vervolginvestering, zal dus al in een vroeg stadium aan de orde moeten komen. De EVD zal hier met nog meer nadruk aandacht aan besteden bij de intake en beoordeling van de PSOM-aanvragen.
De PSOM projecten leveren duurzame werkgelegenheid op. Het gemiddelde werkgelegenheidseffect per geëvalueerd project is 147 arbeidsplaatsen. Hiervan zijn 104 plaatsen ontstaan tijdens de project uitvoeringsfase, en de overige 43 in de periode na de afronding van de PSOM-fase. De 104 direct gecreëerde arbeidsplaatsen kosten gemiddeld 9.200 euro. Als de vervolginvesteringen en daaruit volgende groei van de werkgelegenheid worden meegeteld, dan zijn de investeringskosten per arbeidsplaats gemiddeld 8.500 euro. Dit voldoet aan de internationaal erkende norm dat een arbeidsplaats (in de landbouw) maximaal 10.000 euro kost (voor kleine industriële bedrijven bedraagt die norm 20.000-50.000 euro). Met een gemiddelde PSOM-bijdrage van ruim een half miljoen euro per project, bedraagt de gemiddelde overheidsbijdrage per arbeidsplaats minder dan 3.500 euro.
De evaluatoren zijn in het algemeen tevreden over het beheer van het PSOM door de EVD; dit gebeurt op efficiënte wijze. De doorlooptijd van indiening van een projectvoorstel tot ondertekening van de financieringsovereenkomst is bijvoorbeeld van 7 naar 4 maanden teruggebracht. Maar ook de andere beheerstaken worden goed uitgevoerd. Een door het departement uitgevoerde kleine enquête bij ambassades bevestigt dit. Alle bevraagde ambassades waren positief over de samenwerking met de EVD en de manier waarop zij uitvoering geeft aan het PSOM. Slechts één ambassade had lichte kritiek. Het belangrijkste kritiekpunt uit de PSOM evaluatie is dat de gerealiseerde vervolginvesteringen in de 22 bezochte projecten significant lager zijn dan de door bedrijven vooraf geraamde investeringen. De EVD neemt de ramingen van bedrijven in zijn projectdossiers over. De opgegeven ramingen worden bij de beoordeling van de projecten door de EVD weliswaar kritisch bekeken, maar als een projectvoorstel eenmaal is goedgekeurd, wordt toch de raming van het bedrijf als uitgangspunt genomen. Met de EVD is afgesproken dat de EVD voortaan een eigen, meer realistische raming van vervolginvesteringen in het projectdossier opneemt. Dit bevordert het realiteitsgehalte van de projectdossiers en voorkomt te hoge verwachtingen vooraf.
Niet alle goedgekeurde projecten leiden tot een succesvolle onderneming. In ongeveer 1/3 van de gevallen mislukt het project. Dit is minder dan het faalpercentage voor startende ondernemers in Nederland. Hiervan overleeft de helft de eerste twee levensjaren niet. Problemen met de tijd die Nederlandse partners voor het project beschikbaar hebben (deze was onderschat), de financiële draagkracht van de lokale partners (deze was overschat) en wederzijdse, zakelijke verwachtingen (die onvoldoende waren uitgesproken) werden genoemd als oorzaken voor het mislukken van PSOM projecten. Hiermee wordt bevestigd dat het van groot belang is dat partners voldoende tijd en aandacht in elkaar investeren voordat zij een PSOM-voorstel indienen. Overigens toont de evaluatie ook aan dat er gemiddeld slechts 75.000 euro per mislukt project is uitgegeven, waar de PSOM-bijdrage begroot was op gemiddeld 520.000 euro. De projecten zijn dus tijdig stop gezet, vaak voordat grote investeringen in hardware zijn gedaan.
Conclusie
De algemene conclusie is dat het PSOM een kosteneffectief instrument voor de creatie van werkgelegenheid is, en dat het bijdraagt aan armoedebestrijding. Het programma wordt door de EVD op efficiënte wijze beheerd.
Het succes van het PSOM is vooral het succes van de gemeenschappelijke inspanningen van Nederlandse ondernemingen en ondernemingen in de partnerlanden, die een lange termijn visie hebben op het ondernemen onder moeilijke omstandigheden, en daarbij door PSOM over de drempel worden geholpen. PSOM is een efficiënt, effectief en relevant instrument gebleken in het aanmoedigen van business-to-business samenwerking. Ik heb er alle vertrouwen in dat het PSOM ook in de komende jaren een belangrijke bijdrage zal leveren aan de verdere ontwikkeling van de private sector in ontwikkelingslanden, als motor van economische groei in die landen. Daarbij dient aangetekend te worden dat de bestedingen achter blijven bij de beschikbaar gestelde gelden. Jaarlijks wordt er door het bedrijfsleven in totaal ongeveer 30-50% meer gevraagd dan aan PSOM-budget beschikbaar is, maar door de uitval van voorstellen die niet aan de selectiecriteria voldoen wordt uiteindelijk ongeveer 80% van het beschikbare budget gecommitteerd aan nieuwe projecten. Ook voor 2006 wordt in de huidige planning uitgegaan van een lager totaal aan verplichtingen dan de beschikbare verplichtingenruimte toelaat. Ik zal de Kamer hier later dit jaar nader over informeren.
Gezien bovenstaande positieve conclusies acht ik het gewenst dat de beschikbare PSOM-middelen zo spoedig mogelijk geheel worden benut en dat een verdere groei van het instrument op termijn wordt mogelijk gemaakt. In dat kader worden drie maatregelen genomen:
Allereerst zal dit jaar een pilot matchmaking gestart worden. Nederlandse ambassades in ontwikkelingslanden constateren dat er een aanzienlijk aanbod bestaat van lokale ondernemers met een concreet investeringsidee, die op zoek zijn naar een (Nederlandse) investeringspartner. Door middel van individuele matchmaking wordt deze zoektocht ondersteund. Het bedrijf in het ontwikkelingsland wordt in contact gebracht met één of meerdere geïnteresseerde Nederlandse bedrijven. Doel is dat dit contact leidt tot bereidheid van beide kanten om samen te werken in de uitwerking en realisatie van het investeringsidee.
Een tweede maatregel is verdergaande gedeeltelijke ontbinding van PSOM, d.w.z. dat PSOM projecten ook aangevraagd en uitgevoerd kunnen worden door ondernemingen uit DAC-landen. De eerste ervaringen hiermee in Uganda, Mozambique en Zambia geven aan dat dit tot een substantiële toename van het aantal projectvoorstellen leidt. In 2005 zijn voor deze landen 14 voorstellen ingediend door ondernemingen uit DAC-landen, en 8 uit Nederland. Hiervan zijn er 4 respectievelijk 2 goedgekeurd en in uitvoering genomen. Ervaringen met de uitvoering van projecten die in 2003 en 2004 zijn gestart geven aan dat de voortgang en kwaliteit van de projecten met uitvoerders uit DAC-landen vergelijkbaar zijn met die van Nederlandse uitvoerders. Wel vergt de begeleiding van de gedeeltelijk ongebonden projecten meer inspanning van de EVD projectadviseurs. De extra bijdrage die de zuid-zuid business-to-business samenwerking aan de armoedebestrijding levert rechtvaardigt deze hogere uitvoeringskosten. Het aantal landen waarvoor het PSOM gedeeltelijk ontbonden is zal daarom geleidelijk worden uitgebreid. Dit zal primair gebeuren in de minst ontwikkelde partnerlanden in Afrika, te beginnen met die landen waar tot dusver nauwelijks voorstellen zijn ontvangen; Kaap Verdië, Mali en Rwanda.
De laatste maatregel betreft een verdere uitbreiding van de landenlijst. Zowel vanuit het bedrijfsleven als vanuit ontwikkelingslanden die nu geen PSOM-land zijn bereiken mij verzoeken om de PSOM-landenlijst verder uit te breiden. Het betreft hierbij met name een aantal lage midden inkomenslanden zoals Marokko en enkele landen in Midden-Amerika. Aangegeven wordt dat het PSOM voor deze landen een uitstekend instrument lijkt om de overgang van een ontwikkelingssamenwerkingsrelatie naar een internationale samenwerkingsrelatie te ondersteunen. Ik heb begrip voor deze argumentatie en zal dan ook in de komende periode samen met mijn collega van Economische Zaken en de EVD bezien welke landen het meest in aanmerking komen voor openstelling.
Deze maatregelen zullen er allereerst toe moeten leiden dat de voor PSOM beschikbare middelen volledig worden benut. Daarnaast zal het ook gaan leiden tot een budgettaire intensivering. Deze zal worden verwerkt in de aankomende begroting 2007.
Tot slot nog een woord over een laatste ontwikkeling binnen het PSOM die niet door de evaluatoren is meegenomen, maar die wel van belang is voor de relevantie van het PSOM. Naarmate de portefeuille met PSOM-projecten in een land groeit, ontstaat er een steeds beter beeld van de kwaliteit van het lokale ondernemingsklimaat. In verschillende landen zijn inmiddels meer dan 20 PSOM-projecten gestart. De ervaringen die deze ondernemers opdoen met het zakendoen worden steeds actiever
geïnventariseerd door de EVD en op geaggregeerde wijze gedeeld met de lokale overheid en de Wereldbank. Deze kunnen hier hun voordeel mee doen bij het ontwikkelen van advies om knelpunten in het ondernemingsklimaat weg te nemen. Onze ambassades beschikken waar nodig over de middelen om dergelijke acties actief te ondersteunen. De ontwikkelingswaarde van het PSOM krijgt hiermee een extra dimensie.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
---- --