De Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
der Staten-Generaal 2509 LV Den Haag
Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1 A Telefoon (070) 333 44 44
2513 AA S GRAVENHAGE Fax (070) 333 40 33
www.szw.nl
2513AA22XA
Contactpersoon Ons kenmerk AM/AMI/2006/73876
Doorkiesnummer Datum 1 september 2006
Onderwerp Aanpak onwillige jongeren
Om een halt toe te roepen aan de indertijd sterk stijgende werkloosheid onder jongeren heeft
het kabinet in 2004 de Taskforce Jeugdwerkloosheid ingesteld. De Taskforce heeft als
opdracht om werkgevers over de streep te trekken opdat zij jongeren een kans geven. Gelukkig
loopt mede door de aantrekkende conjunctuur de werkloosheid onder jongeren thans sterk
terug. De Taskforce constateert evenwel dat een harde kern van jongeren niet wordt bereikt.
Naar de omvang, de kenmerken van deze groep en de mogelijkheden van aanpak is door het
bureau Berenschot1 (bijgevoegd2)onderzoek gedaan. De conclusies en bevindingen van dat
onderzoek treft u hierbij aan. Geconcludeerd wordt dat er inderdaad sprake is van een groep
jongeren die zich onttrekt aan scholing en arbeid, die onvoldoende wordt gestimuleerd door
bestaande maatregelen en die onzichtbaar blijft totdat het te laat is. In de onderhavige brief
gaat het kabinet in op de aanpak van deze problematiek en op de redenen waarom het kabinet
zich niet neer wenst te leggen bij de conclusie van het rapport dat een generieke wettelijke
maatregel om deze groep jongeren aan te pakken niet mogelijk is. Aangegeven wordt langs
welke lijnen deze problematiek nog dit jaar zal worden aangepakt.
Aard en omvang problematiek
Het betreft zo'n 12 tot 14 duizend jongeren die niet naar school gaan, geen baan of
startkwalificatie hebben, geen uitkering ontvangen en ook niet op zoek zijn naar werk of
scholing. Het toetreden van deze jongeren tot de arbeidsmarkt verloopt vaak problematisch en
ook hun latere arbeidspositie blijft doorgaans labiel. Een deel van hen glijdt af in
1 Bureau Berenschot (2006), Onderzoek naar de haalbaarheid van Prep Camps en alternatieven
2 De Tweede Kamer heeft bij motie Bakker de regering verzocht om bij aanbieding van externe onderzoeken een
opgave te doen van de noodzaak en de kosten van het onderzoek. In dit geval lag de noodzaak in het belang van
hoogwaardige en onafhankelijke expertise bij het in kaart brengen van de (juridische en praktische)
mogelijkheden voor het idee van `prep camps'. De kosten van het onderzoek bedragen 104.004,81 euro.
Ons kenmerk
maatschappelijk onverantwoord en onaanvaardbaar gedrag. Veel van deze jongeren worden
niet bereikt door de bestaande voorzieningen. Zo blijven ze onzichtbaar en komen ze soms pas
weer in beeld zodra ze met politie en justitie in aanraking komen. Dan is het doorgaans te laat
en lastig om ze weer op het rechte pad te krijgen.
Niet elke jongere die geen opleiding volgt of geen werk heeft, moet per definitie tot de groep
probleemjongeren gerekend worden. Jongeren kunnen om reden van verzorging - een zieke
ouder, een kind - of omdat zij na een eerdere teleurstelling zich willen oriënteren op een
andere opleiding, er voor kiezen om een tijd niet te werken. Indien dit niet voor langere tijd is,
hoeft dit geen probleem op te leveren. Maar hoe langer die periode duurt, des te groter is het
risico dat zich moeilijkheden zullen voordoen bij de toegang tot en het verkrijgen van een
stabiele plaats op de arbeidsmarkt.
De problematiek van jongeren is voorwerp van aanhoudende zorg en aandacht van het kabinet.
In de eerste plaats is het kabinet in 2004 de Operatie Jong gestart. Doel hiervan is om de
jeugdzorg beter toegankelijk te maken, uitval binnen de jeugdketen te voorkomen en om
samenwerking tussen instanties binnen de jeugdzorg, het onderwijs, justitie en de arbeidsmarkt
op lokaal en regionaal niveau te structureel zeker te stellen. Daarnaast is het kabinet een aantal
programma's gestart die gericht zijn op aspecten of onderdelen van de jongerenproblematiek.
Zo zijn nog recent in het actieplan 'Aanval op de uitval' (28 april 2006) nieuwe maatregelen
aangekondigd om het voortijdig schoolverlaten tegen te gaan.
Het rapport van Berenschot maakt duidelijk dat de hier bedoelde groep jongeren niet bereikt
wordt en dat er vervolgstappen nodig zijn. Tot die conclusie kwam ook de Taskforce
Jeugdwerkloosheid. Gemeenten wezen de Taskforce op hun behoefte aan instrumenten om de
aanpak van bedoelde groep `onzichtbare' jongeren, de zogenaamde `niet-willers', sluitend te
maken. In dit verband was ook sprake van een opvang- en activeringsfaciliteit, waar jongeren
om te voorkomen dat ze verder afglijden, begeleid worden naar een startkwalificatie of een
leerbaan in het kader van het Tweede Kans Beroeponderwijs. De Taskforce gebruikte voor dit
type voorzieningen de term Prep Camp (Preparation Camp, voorbereidingskamp).
In een aantal gemeenten is de problematiek van onwillige jongeren die dreigen af te glijden al
voortvarend ter hand genomen. Onder andere Amsterdam, Tilburg, Rotterdam en Deventer
hebben intensieve scholingstrajecten ingericht of zijn voornemens dit te doen. De
doelstellingen van deze trajecten komen sterk overeen met de doelstellingen van het voorstel
van de Taskforce Jeugdwerkloosheid. Uitgangspunt van de trajecten is dat jongeren lange
dagen binnen de voorzieningen doorbrengen, zodat ze wennen aan een werkritme en weinig
tijd over houden om te vervallen in ongewenste gedragingen. De lange 'werkdagen' zorgen er
bovendien voor dat ze minder vatbaar zijn voor mogelijk negatieve invloeden uit hun
omgeving. In de meeste gevallen wordt gemikt op een aanbod gedurende 12 uur per dag, in
een enkel geval is van 24-uurs opvang sprake.
---
Ons kenmerk
Overigens geven veel betrokkenen bij de reeds bestaande voorzieningen aan dat zij de term
`prep camps' ongelukkig gekozen vinden. In de praktijk heeft elke voorziening een andere
naam: BOP Academie (Deventer), Cross Roads (Tilburg), enzovoort (zie het rapport van
bureau Berenschot, p. 29). Het heeft weinig toegevoegde waarde om nu een nieuwe landelijke
term op te leggen aan deze gemeentelijke initiatieven. Waar het om gaat, is dat er op lokaal
niveau vormen ontwikkeld worden die een concrete oplossing bieden voor het probleem. Die
vormen hebben met elkaar gemeen dat er sprake is van een intensief traject waarin scholing,
vorming en heropvoeding centraal staan. Voor het gemak worden deze voorzieningen in de
rest van deze brief aangeduid als intensieve scholingstrajecten.
Mogelijkheden en beperkingen
De studie van het bureau Berenschot wijst op het knelpunt dat er op dit moment geen
wettelijke grondslag is om jongeren die niet naar school gaan, niet willen werken en wel tot de
probleemgroep horen, te verplichten om deel te nemen aan de hier bedoelde voorzieningen.
Aan een dergelijke mogelijkheid is wel behoefte, aangezien niet mag worden aangenomen dat
jongeren die niet naar school willen en ook niet willen werken, allemaal staan te springen om
aan een intensief scholingstraject deel te nemen.
Ter aanscherping en uitbreiding van de Leerplichtwet en de Regionale Meld- en
Coördinatiefunctie is bij de Raad van State een wetsvoorstel aanhangig gemaakt waarin de
invoering van een kwalificatieplicht voor 16- en 17-jarigen in de Leerplichtwet en een
leer/werkplicht voor 18- tot 23-jarigen in de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie worden
geregeld. Het wetsvoorstel zal naar verwachting dit najaar bij de Tweede Kamer worden
ingediend. De kwalificatieplicht houdt in dat jongeren tot hun 18e verjaardag onderwijs
moeten volgen, tenzij eerder het startkwalificatieniveau wordt behaald. Gemeenten krijgen met
de leer/werkplicht een instrument in handen waarmee een jongere die zonder startkwalificatie
het onderwijs heeft verlaten en geen bereidheid toont om te gaan werken, met drang
teruggeleid kan worden naar regulier onderwijs, werk, schuldsanering of zorg. Tot de
mogelijkheden om jongeren met dwang op het juiste spoor te brengen, behoort ook een
intensief scholingstraject zoals boven omschreven.De Wet werk en bijstand biedt gemeenten
voorts de mogelijkheid om aan het verlenen van een bijstandsuitkering de voorwaarde te
verbinden van deelname aan onderwijs of een intensief scholingstraject. Jongeren kunnen op
hun uitkering worden gekort als zij niet deelnemen.
Daarnaast zijn er civielrechtelijke en strafrechtelijke mogelijkheden om tot deelname aan een
voorziening te verplichten. In het kader van een ondertoezichtstelling (OTS) kunnen
minderjarigen uit huis worden geplaatst en eventueel in activerende voorziening worden
geplaatst. In geval van een strafbaar feit kan de voorlopige hechtenis onder voorwaarden
worden geschorst of kan een (deels) voorwaardelijke vrijheidsstraf worden opgelegd, waarbij
het volgen van therapie en/of gedragstraining of ook deelname aan een intensief
---
Ons kenmerk
scholingstraject tot de voorwaarden kan behoren. Een dergelijke voorwaarde is ook denkbaar
in het kader van de voorwaardelijke invrijheidstelling, wanneer deze overeenkomstig het
onlangs bij de Tweede Kamer ingediende voorstel opnieuw wordt ingevoerd. Schorsing van
de voorlopige hechtenis onder voorwaarden, zoals hierboven beschreven, is ook mogelijk bij
minderjarige verdachten. Voorwaardelijke invrijheidstelling is in het jeugdstrafrecht al
mogelijk. Ook hier kan deelname aan een intensief scholingstraject als voorwaarde worden
toegepast. Daarnaast is er het wetsvoorstel Gedragsbeïnvloeding jeugdigen (30 332). Dit
wetsvoorstel verruimt de mogelijkheden die het jeugdstrafrecht biedt, onder meer door de
introductie van een nieuwe gedragsbeïnvloedende maatregel, welke kan doorlopen tot na het
bereiken van de meerderjarigheid.
Verdergaande stappen
Het kabinet deelt de zorg over de jongerenproblematiek en onderschrijft de noodzaak deze aan
te pakken. In een zich steeds sneller ontwikkelende maatschappij neemt het belang van
scholing en deelname aan regelmatige arbeid als noodzakelijke voorwaarden voor duurzame
bestaanszekerheid en bevredigende participatie, slechts toe. Dat inzicht vormt mede de basis
voor de eerder genoemde voorstellen voor een wettelijke kwalificatieplicht voor 16- en 17-
jarigen en een leer/werkplicht voor 18- tot 23-jarigen. Waar blijkt dat ook die maatregelen
voor de hier bedoelde groep nog ontoereikend zijn, is er alle reden om nadere maatregelen te
treffen. De urgentie daarvan is alleen maar groter nu de economie weer aantrekt. Wanneer het
niet lukt deze jongeren in deze economisch gunstige periode te betrekken bij de arbeidsmarkt,
zal de kans daarop in minder gunstige perioden in de toekomst, alleen maar kleiner zijn. De
maatschappelijke lasten als dat niet lukt, zullen vermoedelijk vele malen groter zijn dan de
inspanning die nu nodig is om dit te stimuleren.
Het kabinet onderkent dat er een beperkt inzicht bestaat in de meest effectieve aanpak van de
jongeren waar het hier om gaat. Het kabinet acht de problematiek echter dusdanig urgent dat
met de aanpak daarvan niet gewacht kan worden tot meer inzicht bestaat. Bovendien biedt het
aanpakken van de problematiek de beste mogelijkheid om snel het nodige inzicht te krijgen in
de mogelijkheden en methoden van aanpak, evenals in de vraag welke aanvullende
bevoegdheden nodig zijn. Vandaar dat het kabinet zo snel mogelijk in nauw overleg met
gemeenten en andere initiatiefnemers een begin wil maken met de aanpak van de groep
probleemjongeren. Daartoe moet zo snel mogelijk geïnvesteerd worden in de eerder genoemde
voorzieningen tussen het onderwijs en de arbeidsmarkt, waar jongeren discipline en werkritme
opdoen, en de noodzakelijke vaardigheden leren om zich in het onderwijs of in een leerbaan
verder te ontwikkelen. Het kabinet wil nog dit jaar starten met het ondersteunen van dergelijke
voorzieningen. Uitgangspunt daarbij is dat het moet gaan om een integrale aanpak, waarbij de
betrokken instanties kennis en bevoegdheden bundelen. Initiatieven waarin die samenwerking
vorm krijgt, zullen daartoe worden ondersteund. Het kabinet stelt in totaal tien miljoen euro
beschikbaar om stevig te investeren in deze praktijkinitiatieven. Daarvoor wordt op de lopende
begroting van de departementen van SZW, OCW, VWS, BZK en Justitie twee miljoen euro
---
Ons kenmerk
vrijgemaakt voor de komende twee schooljaren (één miljoen euro per schooljaar). Met de
steun voor deze initiatieven geeft het kabinet tevens uitvoering aan de motie Albayrak. Deze
motie, najaar 2005 ingediend bij de begrotingsbehandeling van BZK, vraagt om een lokaal
stelsel van opvangvoorzieningen voor ontspoorde jongeren
Voorwaarde daarbij zal zijn dat de praktijkinitiatieven aan wetenschappelijk onderzoek
worden onderworpen, zodat onderzocht kan worden welke aanpakken meer of minder soelaas
bieden. Daarnaast is het belangrijk dat de ervaringen met de praktijkinitiatieven beter zicht
geven op de aard en samenstelling van de doelgroep. Vanuit het aldus ontwikkelde inzicht in
de effectiviteit van de diverse aanpakken kan vervolgens een meer gestructureerde
(maatwerk)aanpak worden ontwikkeld. Bovendien moeten de initiatieven inzicht geven in de
samenwerking tussen de lokale en regionale jeugdzorg-, onderwijs-, arbeidsmarkt- en justitiële
instanties. Op basis van de opgedane ervaringen kan worden toegewerkt naar een structureel
stelsel van voorzieningen.
Aan de hand van de praktijkinitiatieven zal ook blijken wat het bereik is van de huidige drang-
en dwangmaatregelen; in hoeverre druk op basis van de Leerplichtwet en bijstandsuitkeringen
voor jongeren een oplossing biedt. De eerste prille ervaringen in met name Amsterdam lijken
erop te wijzen dat met de nodige aandrang veel jongeren te bewegen zijn tot deelname aan een
intensief scholingstraject. Die drang werkt echter des te beter naarmate op de achterhand ook
de mogelijkheid bestaat om jongeren die niet gevoelig blijken voor drang, alsnog met dwang
tot deelname te verplichten. Dwang zou vooral ingezet moeten worden als blijkt dat de
jongeren door gedragsproblematiek of een gebrek aan scholing of werkervaring een stabiele
maatschappelijke toekomst dreigen weg te gooien. De bestaande mogelijkheden tot dwang zijn
op dit moment pas beschikbaar als het `te laat' is; dat wil zeggen als de opvoeding zodanig is
misgelopen dat OTS nodig is of als betrokkene zich zodanig misdraagt dat een strafrechtelijke
maatregel gerechtvaardigd is. Bedoeling is nu juist om dat te voorkomen. Dat vergt een
bevoegdheid om in gevallen dat een jongere nog onvoldoende wilskracht en inzicht vertoont
om zelf de nodige discipline op te brengen, deze door een opgelegd regime geholpen kan
worden om dat vermogen te leren. Het gaat daarbij niet om een sanctie op misdraging, maar
om een vangnet dat steun verschaft indien men onvoldoende doorzettingsvermogen heeft om
op eigen kracht de nodige maatschappelijk vaardigheden te ontwikkelen.
Het kabinet wenst zich daarom niet neer te leggen bij de voorlopige conclusie terzake in het
rapport van Berenschot, dat een generieke maatregel om deze jongeren aan te pakken niet
mogelijk is. Uiteraard zijn er normen, grenzen en internationale verplichtingen in het kader
van de bescherming van de individuele vrijheid, de privacy en het internationale arbeidsrecht
die daarbij in acht moeten worden genomen. Maar naar de mening van het kabinet moet zwaar
meetellen dat het hier gaat om een maatregel die in het belang van de betrokken jongeren
---
Ons kenmerk
strekt tot verzekering van hun eigen toekomst. Uiteraard zullen daarbij goede waarborgen
moeten zijn voorzien tegen een ongerechtvaardigd gebruik van die maatregel.
Langs deze lijnen zal het kabinet de voorbereiding ter hand nemen van een wettelijke regeling
om jongeren gedwongen deel te laten nemen aan een intensief traject gericht op heropvoeding
en scholing. Mede aan de hand van de ervaring met de praktijkinitiatieven zal de precieze
invulling van een dergelijke regeling na afronding van deze initiatieven met de Kamer worden
besproken.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(H.A.L. van Hoof)
---
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid