Kamerbrief inzake toezegging overzicht structurele oorzaken Hongerproblematiek Afrika (http://www.minbuza.nl:80/nl/actueel/brievenparlement,2006/10/Kamerbrief-inzake-toezegging-overzicht-structurele.html)
04-10-2006 | 17:26
Samenvatting:
Inhoud:
Graag bied ik u hierbij, mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij een overzicht aan van de structurele oorzaken van honger in Afrika,
zoals toegezegd tijdens het spoeddebat over noodhulp op 30 maart 2006.Tijdens het spoeddebat kwam naar voren dat het Nederlandse beleid gericht op
het bestrijden van honger in Afrika bestaat uit twee pijlers. Allereerst is dat
armoedebestrijding. Armoede is de belangrijkste oorzaak van honger. Als tweede
pijler is Nederland in geval van een acute hongercrisis, als belangrijke
humanitaire donor, in veel gevallen bereid bij te dragen aan het lenigen van de
noden, om te voorkomen dat mensen sterven van de honger.De internationale aandacht voor de hongerproblematiek wordt voor een
belangrijk deel bepaald door acute crises als gevolg van bijvoorbeeld
conflicten, aanhoudende droogte of overstromingen. De media spelen hierbij een
belangrijke rol. Hoewel een adequate internationale reactie op humanitaire
crises van groot belang is, kan deze aandacht leiden tot een te eenzijdig beeld
van de hongerproblematiek in Afrika. Het is van groot belang om voortdurend
aandacht te houden voor de structurele oorzaken van honger. Daarom heb ik
tijdens dit debat toegezegd een overzicht te geven van de hongerproblematiek in
Afrika, de belangrijkste onderliggende oorzaken en wat de mogelijkheden zijn om
deze structurele oorzaken aan te pakken. Hiervoor zijn grote inspanningen nodig,
waarvoor in eerste instantie de Afrikaanse overheden zelf verantwoordelijk zijn,
maar ook de internationale gemeenschap een cruciale ondersteunende rol heeft te
vervullen.2. Ondervoeding in AfrikaDe problematiek van honger is gerelateerd aan chronische ondervoeding; een
ernstig en langdurig tekort aan voedsel en/of essentiële voedingsstoffen, zoals
micro- nutriënten. Ondervoeding uit zich ondermeer in de vorm van ondergewicht,
groeistoornissen en ziektes en is de belangrijkste oorzaak van kindersterfte.
Mensen die langdurig ondervoed zijn of zijn geweest dragen de gevolgen hun hele
leven met zich mee. Van slechter presteren op school, vatbaar voor ziektes tot
een lagere arbeidsproductiviteit op latere leeftijd. Het terugdringen van
ondervoeding levert daarmee een belangrijke bijdrage aan de overige Millennium
ontwikkelingsdoelen, zoals het terugdringen van kindersterfte, basisonderwijs
voor iedereen, het verbeteren van de gendergelijkheid en het voorkomen van
HIV/AIDS.Honger wordt in eerste instantie gerelateerd aan de eerste Millennium
ontwikkelingsdoelstelling, die uitgaat van een halvering van het percentage
mensen met honger in 2015 ten opzichte van 1990. De voortgang in de Millennium
ontwikkelingsdoelen op dit terrein wordt bewaakt door de Voedsel en Landbouw
Organisatie van de Verenigde naties (FAO). In de periode 2001-2003 was 31% van
de mensen in Sub-Sahara Afrika volgens de FAO structureel ondervoed is 31 %. De
Millennium ontwikkelingsdoelstelling voor de regio. De voortgang blijft de
laatste jaren achter bij die van halverwege de jaren negentig. Het absolute
aantal mensen met honger in deze regio steeg met meer dan 32 miljoen. Uit deze
gegevens blijkt verder dat eigenlijk alle landen in deze regio problemen hebben
met ondervoeding. Zuid-Afrika vormt hierop de uitzondering. In tegenstelling tot
bijvoorbeeld Azië en India is er in Afrika de laatste jaren geen verbetering in
het aantal ondervoede mensen waarneembaar.Dit beeld kan verder worden genuanceerd door gebruik te maken van voedings
gegevens zoals die komen uit de Demographic and Health Surveys
(DHS)1, uitgevoerd door USAID. De DHS maakt
gebruik van gegevens verzameld op huishoudniveau, waaronder gewichten, zodat de
voedingstoestand van mensen nauwkeurig kan worden vastgesteld. Interpretatie van
de verschillende gegevens brengt twee belangrijke aandachtspunten naar voren.
Ten eerste dat in Sub-Sahara Afrika de ondervoeding zich, anders dan in andere
continenten, vooral manifesteert bij kinderen. Het vijfde Wereld Voedselrapport
van VN (2004) laat zien dat het percentage kinderen met ondergewicht in Afrika
nog steeds toeneemt, terwijl het percentage in de andere continenten juist
afneemt. Op dit moment lijdt meer dan een kwart van de kinderen in Sub-Sahara
Afrika aan ondergewicht. In Oost Afrika en de Hoorn is het aandeel ondervoede
kinderen het hoogst. Deze slechte voedingstoestand van de kinderen in Afrika
komt duidelijk tot uiting in de hoge kindersterfte. Volgens UNICEF is de
kindersterfte onder 5 jaar in Afrika bijna twee maal zo hoog als de daarop
volgende regio, Zuid-Azië. Deze hoge kindersterfte in delen van Afrika heeft
naast voedingsaspecten overigens ook te maken met onder andere culturele
aspecten, de zware klimatologische levensomstandigheden, gebrek aan mechanisatie
in de landbouw en een tekort aan medische voorzieningen.In Sub-Sahara Afrika blijkt dat, anders dan in bijvoorbeeld Azië in het
verleden, de voedingssituatie per hoofd van de bevolking in de steden sterker is
verbeterd dan in de rurale gebieden. Dit, ondanks de sterke migratie van de
rurale bevolking naar de steden. In combinatie met onder andere het feit dat de
afhankelijkheid van voedselimporten niet is toegenomen, kan worden geconcludeerd
dat de voedselproductie in Sub-Sahara Afrika grosso modo de bevolkingsgroei
heeft kunnen bijhouden.Over de stijging van de landbouwproductie wil ik nog het volgende opmerken.
De toename van de productie komt vooral door een toename van het productieareaal
en nauwelijks door een productiviteitsstijging per hectare. Het betreft hier
vooral de gangbare voedselgewassen zoals mais, sorghum en millet, maar ook
cassave en yam. Slechts in een beperkt aantal gebieden worden ook gewassen met
een hoge opbrengst (zogenaamde cash crops) verbouwd. Dit heeft alles te maken
met een gebrek aan markttoegang en marktwerking, zowel nationaal als
internationaal. Gegevens van de Wereldbank geven aan dat in Afrika bijna 60% van
de boeren te kampen heeft met de gevolgen van onvoldoende
markttoegang2. De prijzen van deze
voedselgewassen reageren zeer sterk op veranderingen in het aanbod. Een stijging
van het aanbod leidt onmiddellijk tot een prijsdaling. Het produceren van een
surplus aan graan levert financieel te weinig op en wordt daardoor sterk
ontmoedigd. Door deze lage opbrengsten wordt er niet of onvoldoende geï
nvesteerd in productieverhoging. Andere marktverstoringen zoals gesubsidieerde
importen of het geven van voedselhulp op grote schaal versterken dit nog verder.
Bij cash crops is over het algemeen sprake van een veel betere
prijsvorming in combinatie met een buitenlandse afzetmarkt. Productiestijging
wordt hier veelal bepaald door de mogelijkheden voldoende toegang te krijgen tot
deze buitenlandse markten. Traditioneel gezien gaat het hier om producten zoals
katoen, thee, koffie en cacao, terwijl op dit moment er meer en meer aandacht
komt voor de export van producten zoals groenten, fruit, visproducten en
halffabricaten.Tenslotte wordt er in Afrika nog veel voedselhulp gegeven. Hierbij moet
onderscheid gemaakt worden tussen voedselhulp in humanitaire noodsituaties en
voedselhulp in niet-noodsituaties. Voorbeeld van dat laatste is de voedselhulp
die als voedsel programmahulp, aan netto voedselimporterende landen wordt
gegeven. De regeringen verkopen dit voedsel op de lokale markt en gebruiken de
vrijkomende middelen voor de financiering van de begroting. Dergelijke
voedselhulp is geen duurzame oplossing tegen honger, maar verstoort juist het
proces van marktontwikkeling en beïnvloedt de lokale productie van voedsel
negatief. Ondersteund door verschillende studies van onder meer de OESO/DAC
3 en Stichting Onderzoek Wereldvoedselvoorziening
van de Vrije Universiteit 4 dringt dit bewustzijn
steeds meer door in zowel de landen die voedselhulp geven, als in landen die
voedselhulp ontvangen.3. Wat zijn de belangrijkste achterliggende oorzaken? De belangrijkste oorzaak voor structurele honger is armoede, waardoor veel
mensen geen toegang hebben tot voldoende voedsel van een goede kwaliteit. Geen
toegang omdat men niet in staat is het benodigde voedsel zelf te produceren of
dit voedsel op de markt te kopen. Het verminderen van de armoede levert een
directe bijdrage aan het bestrijden van honger. Voldoende inkomen is niet alleen
van belang om voedsel te kunnen kopen, maar ook noodzakelijk om de
voedselzekerheid van huishoudens op de langere termijn te vergroten. Het
vermogen van huishoudens om te kunnen investeren en sparen om slechte tijden te
overbruggen heeft een duidelijk verband met ondervoeding.Naast een gebrek aan inkomen moeten de belangrijkste oorzaken van regelmatig
terugkerende hongersnood in Sub-Sahara Afrika gezocht worden bij een ingewikkeld
complex aan factoren. Belangrijke externe factoren zijn de vele conflicten en
droogtes die het continent teisteren. Gebieden die te kampen hebben met droogte
liggen vooral in de Hoorn van Afrika, in het bijzonder Ethiopië, Eritrea,
Noord-Kenia en Somalië, inclusief de nabij gelegen landen Tsjaad en Niger. West
Afrika (Mali, Burkina Faso, Senegal) is de laatste decennia grote crises door
droogte gespaard gebleven. Hoewel deze externe factoren moeilijk zijn te beï
nvloeden, is het wel duidelijk dat het effect van deze factoren minder zou zijn
als het bestuur in sommige Afrikaanse landen beter zou functioneren. In West
Afrika heeft een goede samenwerking tussen de landen onderling en met de
donorgemeenschap een belangrijke bijdrage geleverd aan het nemen van preventieve
maatregelen, om dreigende voedseltekorten gedurende een droogteperiode te
voorkomen.Een ander vaak genoemd probleem is de bodemvruchtbaarheid in Afrika. De
Afrikaanse landbouwgronden zijn, afhankelijk van de locatie vooral arm aan micr
onutriënten. Uit gegevens van onder andere de
Wereldbank5 blijkt echter dat in Sub-Sahara
Afrika 83% van de bevolking leeft in gebieden met een gemiddeld tot hoog
potentieel om de landbouwproductiviteit te verhogen.Ook de HIV/AIDS problematiek in Afrika is onlosmakelijk met honger verbonden.
HIV/AIDS grijpt op verschillende manieren in op de voedselzekerheid. Mensen die
ernstig ziek en verzwakt zijn hebben allereerst een grote behoefte aan, vaak
dure, medische zorg en medicijnen. Bovendien is er om te kunnen overleven een
grotere noodzaak voor meer en beter voedsel. Dit legt een groot beslag op het
inkomen. Aan de andere kant hebben de getroffenen veel meer moeite om in de
inkomensbehoefte van zichzelf en hun gezinnen te voldoen. Dit maakt het haast
onmogelijk om nog uit deze armoedeval te komen.Om voldoende inkomen te kunnen genereren zullen ondernemers, waaronder
boerenbedrijven, de mogelijkheid moeten hebben om meer te produceren dan voor
eigen gebruik nodig is. Dit zal alleen gebeuren als deze productie ook kan
worden afgezet. In veel Afrikaanse landen is, om verschillende redenen de
marktwerking onvoldoende. Belangrijke oorzaken zijn een gebrek aan goede wegen
en transportmogelijkheden (goederenmarkten), het ontbreken van registratie
(landmarkten), beperkte mogelijkheden voor onderpand (financiële markten) en
onvoldoende scholingsmogelijkheden (arbeidsmarkten). Maar daarnaast spelen ook
andere factoren een belangrijke rol zoals tekort aan informatie, zwakke
institutionele capaciteit in de marktketen, afwezigheid van concurrentie door
dominantie van tussenhandelaren, gebrekkige capaciteit voor opslag en verwerking
of geringe kwantiteit en kwaliteit van de producten in de voedselsector. Deze
zogenaamde aanbodbeperkingen zijn er de oorzaak van dat zelfs als de regionale-
en internationale handelskansen toenemen, dit niet zal leiden tot een toename
van de productie.Voor landbouwontwikkeling is het ook van groot belang om een goed werkende
markt te hebben voor de producten die boeren nodig hebben voor hun productie,
zoals zaden, kunstmest en organische meststoffen. Het gebruik van kunstmest en
organische meststoffen blijft, ook door onvoldoende beschikbaarheid en hoge
kosten, achter bij andere delen van de wereld. Ook op het gebied van onderzoek,
onderwijs en kennisoverdracht is extra aandacht vereist voor een betere
ontwikkeling van de landbouwkundige situatie in Afrika.De economische groei in Afrikaanse landen zal, net als in Azië en vroeger ook
Europa, niet komen van de kleine agrarische bedrijven, maar met name van de
exporterende agrarische industrie, de niet-agrarische sector, zoals industrie en
diensten. Dit neemt echter niet weg dat er in Afrika een belangrijke rol is
weggelegd voor de kleine agrarische bedrijven, waar het gaat om de oplossing van
de locale voedselvoorziening. Deze bedrijven geven inkomen aan veel van de
allerarmsten, terwijl ze anderzijds lokaal een rol kunnen spelen bij het
produceren van voldoende voedsel. Uit verschillende studies, onder andere van de
Zweedse Ontwikkelingsorganisatie SIDA6, komt naar
voren dat verbetering van de lokale voedselzekerheid begint bij een betere
integratie van de kleine agrarische bedrijven in de eigen markt. In het
bijzonder geldt dat voor de gangbare voedingsgewassen. Het besef begint steeds
verder door te dringen dat niet de kleine schaal van de Afrikaanse
boerenbedrijven de belemmerende factor voor hun ontwikkeling is, maar juist het
tekortschietende economische en sociale beleid bepalend is.Uit ervaringen in Azië komt naar voren dat het betrekken van de private
sector bij het tot stand brengen van voldoende markttoegang en marktwerking
cruciaal is. Het aanpakken van deze marktgerelateerde problemen, is een
belangrijk onderdeel van de integrale aanpak van de hongerproblematiek.
Onderzoek en ontwikkeling speelt hierbij een belangrijke rol.Samenvattend kan worden gesteld dat de situatie in Afrika zorgwekkend is,
maar als uitgangspunt niet veel dramatischer dan de situatie in bijvoorbeeld
India en China voordat er sprake was van hervormingen. De volgende aspecten die
specifiek voor Afrika van belang zijn kunnen worden genoemd:4. De weg voorwaartsWe weten dus in principe wat de structurele problemen zijn, maar belangrijker
is dat de Afrikaanse landen en de verschillende ontwikkelingspartners daar ook
daadwerkelijk iets mee doen. Wat kunnen we daarbij leren van de ontwikkelingen
in China en India. Ondanks het feit dat er nog steeds meer ondervoede mensen
zijn in deze landen dan in Afrika, neemt hun aantal snel af, mede dankzij de
voorspoedige economische ontwikkelingen door de groei van de niet-agrarische
sectoren.De grote diversiteit van Afrika op het gebied van klimaat,
bodemvruchtbaarheid en de grote verschillen in bevolkingsdichtheid vragen wel om
een specifieke aanpak. De Afrikaanse landen zelf zullen de verantwoordelijkheid
moeten nemen om oplossingen te ontwikkelen voor de hongerproblematiek. Afrika
heeft getoond deze eigen verantwoordelijkheid serieus te willen nemen. In het
onlangs door de Wereldbank gepubliceerde rapport 'Doing Business 2007' komt naar
voren dat Afrikaanse landen grote vooruitgang hebben gemaakt met hervorming van
het ondernemingsklimaat, met Ghana en Tanzania als opvallende koplopers.
Nederland ondersteunt deze landen actief in het invoeren van hervormingen.
Tevens staat economische ontwikkeling, onder andere door het stimuleren van de
agrarische sector, centraal binnen de ontwikkelingsstrategie van het New
Partnership for Africa's Development (NEPAD). Het streven naar een groei van 6%
voor de agrarische sector vormt de basis voor het gemeenschappelijke
Comprehensive Africa Agriculture Development Programme (CAADP) dat gericht is op
door de agrarische sector gedreven economische groei en het bereiken van de
MDG's. Het CAADP vormt een door NEPAD geboden richtsnoer voor de regionale en
nationale sectorplannen in Afrika.Voor de zogenaamde falende staten en conflictgebieden is veiligheid en
stabiliteit een belangrijke basisvoorwaarde voor elke vorm van ontwikkeling.
Voor de overige landen heeft economische groei, gedreven door een sterke private
sector, een hoge prioriteit. Handel speelt hierin een centrale rol. Groei is
echter op zichzelf niet voldoende. Zij dient zoveel mogelijk ten goede te komen
aan de positie van de armen en het ondersteunende overheidsbeleid dient daarop
gericht te zijn. De lessen die uit de situaties in China en India kunnen worden
getrokken is dat in deze landen de economische groei voor een belangrijk deel is
gekomen uit de niet-agrarische sectoren, zoals industrie en diensten. De groei
van deze sectoren, met veel werkgelegenheid voor de mensen van het overbelaste
platteland heeft ertoe geleid dat de vraag naar landbouwproducten is gestegen en
de afzetkanalen sterk zijn verbeterd. De groei van de vraag en dus de productie
zal voor een belangrijk deel bepaald worden door de vraag uit de steden en
export.Afrika moet echter rekening houden met de beperking van de schaal, waardoor
de oplossingen veelal buiten de eigen grenzen en op regionale schaal gezocht
moeten worden. Daarnaast kan Afrika zich richten op de ontwikkeling van de
agrarische sectoren in de meer lucratieve markten, zoals bloemen, groente en
fruit en de verwerkingsmarkt. Hier kan sprake zijn van een comparatief voordeel,
door bijvoorbeeld lage productiekosten en de mogelijkheid het hele jaar door te
kunnen produceren. Dit voordeel zal echter alleen benut kunnen worden als er
voldoende en goed werkende afzetkanalen zijn, waarbij een verlaging van de
transportkosten een belangrijke voorwaarde is.De Nederlandse ondersteuning van de Afrikaanse regeringen sluit aan bij deze
analyse en is beschreven in een aantal beleidsnotities dat de laatste jaren is
opgesteld. De belangrijkste hiervan zijn de Afrika notitie 'Sterke mensen,
zwakke staten' (kamerstuk 29237, Nr 1) en de notitie 'Aan elkaar Verplicht'
(kamerstuk 29234, Nr 8). Het beleid op het gebied van HIV/AIDS is beschreven in
de Aidsnotitie (kamerstuk 29648, Nr 6). Voor het beleid op het gebied van
economische ontwikkeling en handel verwijs ik naar de notitie 'Handel en Afrika
' (kamerstuk 29237, Nr 12) en de Notitie 'Europese handelsbelemmeringen en
ontwikkelingslanden' (kamerstuk 28318, Nr 2).De noodzaak voor een gedifferentieerde benadering komt in deze
beleidsnotities tot uitdrukking door verschillende combinaties van de
prioritaire thema's per land of regio. De inspanningen in zogenaamde 'falende
staten' en conflictgebieden zijn gericht op conflictpreventie en -beheersing,
wederopbouw en bevordering van stabiliteit. In de meer stabiele partnerlanden,
en gelukkig vormen die nog steeds de meerderheid, is er sprake van een
structurele samenwerking gericht op duurzame armoedebestrijding, ondermeer door
economische groei, ontwikkeling van de private sector, onderwijs,
gezondheidszorg met bijzondere aandacht voor HIV/AIDS bestrijding en aandacht
voor het milieu.Bovendien komt ook een belangrijk deel van onze financiering aan
multilaterale organisaties (UNICEF, UNDP, FAO en IFAD) en verschillende NGO's
ten goede aan de bestrijding van honger.Behalve verbetering van het ondernemingsklimaat en versterking van de private
sector is het wegnemen van internationale handelsbeperkingen een ander
belangrijke aandachtspunt van het Nederlandse beleid. Hierbij richten we ons
binnen de WTO op het afschaffen van handelsbelemmerende subsidies op voor
ontwikkelingslanden belangrijke producten. Ook de ontbinding van voedselhulp
heeft in dit verband een hoge prioriteit. Binnen het Gemeenschappelijk Landbouw
Beleid gaat het vooral om het afbouwen van exportsubsidies.De ambitieuze doelstelling om het aandeel mensen in de wereld dat honger
lijdt te halveren in 2015 vraagt om een ambitieuze aanpak, die recht doet aan de
complexe samenhang van oorzaken. Hongerbestrijding is een belangrijk onderdeel
van de integrale ontwikkelingsagenda, waarin armoedebestrijding centraal staat
via een samenhangende aanpak van hulp, handel en veiligheid. Samenwerking met
zowel publieke als private partners is noodzakelijk om de ambitieuze
doelstellingen te halen. Met een aantal instellingen en bedrijven zijn nieuwe
(publiek-private) partnerschappen en andere samenwerkingsvormen tot stand
gekomen die tot intensivering van activiteiten in de partnerlanden hebben
geleidt.Minister voor OntwikkelingssamenwerkingA.M.A. van Ardenne-van der Hoeven1: Voor meer informatie over DHS zie: http://www.measuredhs.com
2: Dr Derek Byerlee, The African Food Situation in Graphs, Presentation
African Fertilizer Summit 2005
3: The Development Effectiveness of Food Aid; does tying matter, OESO/DAC
2005
4: M., Keyzer, M., Merbis, N., Nubé, B., Sonneveld, R., Voortman, 'Food
crisis management in Sub-Sahara Africa: a bird's eye view of the continent',
Stichting Onderzoek Wereldvoedselvoorziening van de Vrije Universiteit
(Amsterdam 2003) 23.
5: Dr Derek Byerlee, The African Food Situation in Graphs, Presentation
African Fertilizer Summit 2005
6: Addressing Food crises in Africa, Sida division for rural development,
January 2006
---
Ministerie van Buitenlandse Zaken