D66
BIJDRAGE D66 AAN PLENAIR DEBAT WETSVOORSTEL 28916
(WET RUIMTELIJKE ORDENING)
17 oktober 2006
Prof. mr. J.W.M. Engels
Graag spreek ik namens de fractie van D66 mijn waardering uit voor de
reactie van de minister in de Memorie van Antwoord op onze vragen en
opmerkingen in het Voorlopig Verslag. Ik kan vaststellen dat een
aantal van de opgeworpen kwesties is verduidelijkt en dat een aantal
aarzelingen is weggenomen.
Laat ik voorop stellen dat mijn fractie kan instemmen met het
voornemen de afbakening van bevoegdheden en verantwoordelijkheden in
de ruimtelijke ordening transparanter te maken, de procedures te
bekorten en de verhouding tussen de verschillende bestuursorganen te
verzakelijken. Dat neemt niet weg dat er reden is nog een aantal
kwesties aan te minister voor te leggen.
Mijn eerste punt betreft de participatie en rechtsbescherming van
belanghebbende burgers, bedrijven en instellingen. Het wetsvoorstel
probeert adequaat aan te sluiten bij de beginselen en regels van de
Algemene wet bestuursrecht. Die vaststelling is vooral van betekenis
voor besluiten met voor burgers bindende gevolgen van ingrijpende
aard, zoals het bestemmingsplan en het projectbesluit. Voor D66 zijn
rechtsstatelijke waarborgen van rechtsbescherming en democratische
invloed en zeggenschap wezenlijk in de verhouding tussen openbaar
bestuur en burgers. Zeker ook in ruimtelijk-economische processen is
het zaak een goed evenwicht te vinden tussen slagvaardigheid en
rechtszekerheid. Graag zou ik de minister willen vragen hoe op dit
moment de stand is van de kwaliteit en zorgvuldigheid in ruimtelijke
procedures en hoe deze verhouding zich zal ontwikkelen onder de nieuwe
wet. Kan en zal de nieuwe wet bijdragen aan een minder formalistische
benadering van inspraak en rechtsbescherming en een meer open en
serieuze benadering van maatschappelijke inzichten?
Belangrijk voor D66 is ook de vraag in hoeverre de in het
omgevingsbeleid niet zelden in het gedrang komende waarden van milieu,
natuur, landschap en cultuur kunnen worden gewaarborgd. De op
bestaande wettelijke regelingen gebaseerde procedurele en inhoudelijke
eisen waarin deze afweging thans gewaarborgd is, bieden geen garanties
tegen verdere aantastingen van ecologische waarden en
cultuurhistorische verworvenheden. In de Memorie wordt gesteld dat het
wetsvoorstel meer mogelijkheden biedt om natuur en cultuur een
volwaardige plaats te geven in ruimtelijk-economische afwegingen. Het
wetsvoorstel opent daarvoor de mogelijkheid in bij amvb te stellen
nadere kwaliteitseisen. Graag zouden wij van de minister vernemen in
hoeverre meer mogelijkheden op dit punt ook betere mogelijkheden
impliceren.
Na uiteraard te zijn begonnen met kwesties van democratie en milieu
wil ik nog enkele meer specifieke opmerkingen maken.
Zo is er reden het debat voort te zetten over de regierol van de
minister van VROM. Naar mijn oordeel is in de competentieverdeling
tussen de eerstverantwoordelijke minister van VROM voor het
rijksbeleid en de sectorale ministers de regierol van de minister van
VROM nogal beperkt. Deze rol vindt zijn grenzen daar waar de
verantwoordelijkheid van de collega-ministers begint. In ons huidige
staatsrechtelijke stelsel van ministeriële verantwoordelijkheid kan
dat overigens ook niet anders. In die zin is begrijpelijk dat de aard
en omvang van de regierol van de minister wordt gedefinieerd als
hooguit een coördinerende. Dit betekent het bewaken van de samenhang
en integraliteit in het geheel van het ruimtelijke rijksbeleid. In
onze ogen kan dat echter moeilijk als een regierol worden
gekwalificeerd. Een regierol impliceert een zekere mate van
doorzettingsmacht en afdwingbaarheid. Een dergelijke bevoegdheid past
echter niet binnen de in het interdepartementale verkeer gebruikelijke
en ook kenmerkende figuur van coördinatie en afstemming. In die
cultuur is het zelfs zo dat waar ook de sectorministers voortrekker
zijn bij bepaalde plannen of projecten, zij evenzeer over de regierol
beschikken. Graag zou ik de minister willen vragen hoe zijn regierol
niet zozeer staatsrechtelijk, maar vooral in politiek-bestuurlijke zin
moet worden geduid. Kan de minister zijn regierol zodanig invullen dat
bijvoorbeeld in de ministerraad zijn opvattingen uiteindelijk bepalend
zijn ten opzichte van die van de sectorale collegas?
Mijn fractie waardeert de in de Memorie gedane toezegging om in het
kader van de invoering van het wetsvoorstel extra aandacht te besteden
aan de betekenis en reikwijdte van de verschillende bovengemeentelijke
interventie-instrumenten. Daarmee is dit punt wat mij betreft
voldoende besproken.
Mijn fractie waardeert ook de reactie van de minister op onze
opmerkingen en vragen met betrekking tot institutionele en
instrumentele inkadering van het ruimtelijk-economische beleid in de
stedelijke gebieden als voorzien in de WGR+. Daaruit blijkt dat de
minister op zijn minst het springende punt van de D66-fractie de
spanning tussen de bevoegdheden van de verschillende bestuursorganen
en de verschillende democratische legitimatiefiguren van deze organen
onderkent. Uit de Memorie kan worden afgeleid dat de minister
abstraherend van de huidige stand van de wetgeving zich een afbakening
van competenties kan voorstellen die, gelet op de problematische
positie van WGR-lichamen als bestuurlijke hulpstructuur, beter
tegemoet komt aan eisen van transparantie en werkbaarheid. Gelet op de
regierol van de minister van BZK in de zoektocht naar maatwerk in het
middenbestuur ga ik er van uit dat deze minister die op het terrein
van de inrichting van het binnenlands bestuur als sectorminister
fungeert zijn regisserende ambtsgenoot niets in de weg zal leggen.
De door mijn fractie geuite aarzelingen over de voordelen van
slagvaardigheid van projectbesluiten ten opzichte van
bestemmingsplannen zijn in de Memorie niet geheel weggenomen. Beide
procedures nemen ongeveer even lang tijd en beide kennen beroep in
twee instanties. Dat maakt slagvaardigheidsvoordelen niet op voorhand
aannemelijk. Bovendien rijst de vraag of de projectprocedure niet zal
leiden tot een toename van het aantal zogeheten postzegelplannetjes.
Graag laat ik mij overtuigen dat dit anders moet worden bezien.
Ook de vraagtekens bij de verwachting dat gemeenten projectbesluiten
ordentelijk zullen laten volgen door inpassing in het bestemmingsplan
zijn niet weggenomen. Wij willen de minister echter toegeven dat
uiteindelijk alleen de praktijk zal uitwijzen of deze verwachting
terecht is.
Een volgende opmerking betreft de beheersverordening. Ik heb de indruk
dat in de wetenschap en de praktijk zorgen bestaan over deze bij
amendement ingevoegde figuur. Die zorgen betreffen de bruikbaarheid en
de juridische houdbaarheid van dit instrument. Wat betreft het eerste
komt het mij voor dat het opstellen van een beheersverordening qua
complexiteit en kosten vergelijkbaar is met het maken van een
bestemmingsplan. Wat is in dat licht dan de meerwaarde van een
beheersverordening, zeker gelet op de mogelijkheid dat
bestemmingsplannen in veel gevallen eenvoudig verlengd kunnen worden?
Het tweede punt komt op nu de rechtsbescherming van belanghebbenden in
de voor het opstellen van een beheersverordening voorziene procedure
minder waarborgen kent. De rechter toetst alleen de rechtmatigheid van
gemeentelijke verordeningen en kan dus slechts indirect oordelen over
de inhoud van een beheersverordening. Daarnaast bestaat onvoldoende
duidelijkheid over het begrip ruimtelijke ontwikkeling als bedoeld in
artikel 3.29, lid 1), dat bepalend is voor de bevoegdheid van de
gemeenteraad. Hetzelfde geldt voor het begrip bestaand gebruik dat als
wij het goed zien bepalend is voor de toepasselijkheid van de
beheersverordening. Tot slot is onduidelijk in hoeverre de
beheersverordening bebouwingsvoorschriften mag bevatten en indien dat
zo zou zijn wat dat zou betekenen voor het limitatief-imperatieve
stelsel van artikel 44 Woningwet. Graag hoor ik van de minister of
hier in wetgevende zin geen aanleiding is voor heroverweging c.q.
nadere regels.
Een laatste opmerking betreft het in de ruimtelijke wetgeving
opgenomen uitgangspunt van de scheiding tussen beleid en normstelling.
Het beleid wordt opgenomen in bijvoorbeeld structuurvisies en
normstelling vindt plaats in bestemmingsplannen, verordeningen,
aanwijzingen e.d. Vastgelegd beleid bindt alleen het vaststellend
bestuursorgaan. Nu kan zich een moeilijkheid voordoen als in een
beleidsdocument een toetsdeel voor lagere overheidsorganen wordt
opgenomen dat richtinggevend is voor de inzet van
interventie-instrumenten. Moet in die gevallen niet worden
geconcludeerd dat daarmee een indirecte binding ontstaat voor
mede-overheden? Rijst dan niet de vraag wat dat betekent voor de
betrokkenheid van deze organen bij de totstandkoming van degelijke
beleidsdocumenten, bijvoorbeeld in het licht van afdeling 3.4 van de
Algemene wet bestuursrecht? Is zelfs denkbaar dat een dergelijk
toetsdeel zodanig is geformuleerd dat van een algemeen verbindend
voorschrift kan worden gesproken, zodat ook burgers daarop bij de
rechter een beroep kunnen doen? Graag verneem ik ook op dit punt de
reactie van de minister.
17-10-2006 15:34