ECA/06/28
REDE VAN DE HEER HUBERT WEBER, PRESIDENT VAN DE EUROPESE REKENKAMER,
PRESENTATIE VAN HET JAARVERSLAG OVER HET BEGROTINGSJAAR 2005 AAN DE
COMMISSIE BEGROTINGSCONTROLE VAN HET EUROPEES PARLEMENT
STRAATSBURG, 23 OKTOBER 2006
Alleen de uitgesproken versie geldt.
Mijnheer de voorzitter,
Geachte leden,
Dames en heren,
Het is mij een eer, deze commissie het nieuwste jaarverslag van de
Rekenkamer over het begrotingsjaar 2005 te presenteren.
De Rekenkamer heeft de afgelopen twaalf maanden aanzienlijke middelen
ingezet ten behoeve van haar jaarverslag. Het vormt de neerslag van
complexe, gedetailleerde controlewerkzaamheden die zijn verricht op
alle niveaus waarop EU-middelen worden beheerd: bij de Commissie en
andere instellingen, bij instanties van lidstaten en begunstigde
landen, en bij de grote verscheidenheid van eindbegunstigden en
ontvangers van EU-middelen.
Bij de voorbereiding van het jaarverslag zijn de meeste
personeelsleden van de Rekenkamer rechtstreeks of onrechtstreeks
betrokken; dankzij hun inzet kunnen wij elk jaar weer aan onze
verplichtingen voldoen. Het tijdschema, dat krachtens het nieuwe
Financieel Reglement dit jaar voor het eerst geldt, heeft zowel de
Rekenkamer als de Commissie voor een bijzondere uitdaging gesteld. De
Rekenkamer heeft herhaaldelijk, en meest recentelijk in haar Advies
nr. 4/2006, gewezen op de ernstige knelpunten waarmee zij door het
herziene tijdschema te maken heeft.
Het jaarverslag over 2005 zal volgens de planning ook worden
gepresenteerd aan de Ecofin-Raad op 7 november in Brussel, alsmede
tijdens de plenaire zitting van dit Huis op 14 november hier in
Straatsburg.
Naast dit jaarverslag en het jaarverslag over de Europese
ontwikkelingsfondsen heeft de Rekenkamer dit jaar tien speciale
verslagen gepubliceerd met daarin de resultaten van onze werkzaamheden
op het gebied van doelmatigheidscontrole, die betrekking hebben op
uiteenlopende aspecten van beheer, zoals:
* de doeltreffendheid van investeringen in plattelandsontwikkeling;
* EU-steun voor groente- en fruittelers;
* de doeltreffendheid van EU-maatregelen tegen het probleem van
schooluitval;
* de prestaties van TACIS-projecten in de Russische Federatie;
* het beheer van PHARE-investeringen in Bulgarije en Roemenië, en
* de doeltreffendheid van het beheer van uitgaven voor vertaling bij
de grote EU-instellingen.
Tevens heeft de Rekenkamer adviezen uitgebracht over een aantal
voorgestelde wijzigingen in de regelgeving, onder meer over de
verordening inzake regels voor het zevende kaderprogramma op het
gebied van onderzoek, over het stelsel van eigen middelen van de EU en
over de wijzigingen van het Financieel Reglement en de
uitvoeringsvoorschriften ter zake.
Vandaag zou ik een uiteenzetting willen geven over:
1. de grote lijnen van het jaarverslag;
2. onze voornaamste bevindingen inzake de betrouwbaarheid van de
rekeningen en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende
verrichtingen;
3. de hoofdpunten van de interne controle;
4. enkele van de uitdagingen die het financieel beheer van de EU met
zich brengt, en
5. de ontwikkeling die de Rekenkamer zelf doormaakt.
Voornaamste opmerkingen van dit jaar
* De invoering van de boekhouding op transactiebasis is flink
gevorderd. De Rekenkamer kwam weliswaar tot de conclusie dat de
geconsolideerde rekeningen de financiële situatie van de Europese
Gemeenschappen per 31 december 2005 op alle materiële punten
getrouw weergeven, maar maakt bij deze verklaring een voorbehoud
vanwege bepaalde tekortkomingen, die nog nader worden toegelicht.
* Ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de
onderliggende verrichtingen kan de Rekenkamer slechts voor de
ontvangsten, de vastleggingen en de administratieve uitgaven, een
deel van de pretoetredingsstrategie en in feite ook voor een deel
van de landbouwuitgaven een goedkeurende verklaring afgeven. Voor
het grootste deel van de uitgaventerreinen kan deze zekerheid
echter niet worden gegeven.
* Deze situatie is te wijten aan gebreken in de interne controle
- met name, maar niet uitsluitend, in de lidstaten. Het gaat er
niet alleen om dat controles niet zijn verricht, maar ook dat de
controles van slechte kwaliteit waren - de Rekenkamer heeft tal
van voorbeelden hiervan aangetroffen.
* Anderzijds zijn er aanzienlijke vorderingen gemaakt met de
hervormingen binnen de Commissie; de vaststelling van het
actieplan voor een geïntegreerd internecontrolekader vormt in dit
verband nog een belangrijke stap. De uitdaging blijft erin
bestaan, passende maatregelen toe te passen ter verbetering van de
doeltreffendheid van de interne controle op alle niveaus.
Voornaamste bevindingen
Betrouwbaarheid van de rekeningen over 2005
Het jaar 2005 betekende voor de Commissie een mijlpaal met de
invoering van de boekhouding op transactiebasis. Deze moest
verbetering brengen in de kwaliteit en de relevantie van de financiële
informatie, waarvan zowel de beheerders als de gebruikers van de
rekeningen profijt hebben. De overschakeling van de boekhouding op
kasbasis naar die op transactiebasis is een zware opgave geweest, die
ingrijpende veranderingen met zich bracht in de boekhoudkundige
informatie, alsmede in de wijze waarop deze wordt verkregen en
weergegeven.
De Commissie heeft aanzienlijke vorderingen kunnen boeken met de
invoering van het nieuwe boekhoudsysteem. Niettemin heeft de
Rekenkamer een voorbehoud moeten maken bij haar verklaring over de
betrouwbaarheid van de rekeningen over 2005. Dit houdt allereerst
verband met het feit dat zowel de openings- als de slotbalans bij de
netto activa te hoge bedragen vermeldde, en de thans toepasselijke
voorschriften voor financiële verslaglegging, met name voor de
afsluiting, niet consistent werden toegepast. Het is echter hoopgevend
dat de Commissie inmiddels stappen onderneemt om deze gebreken te
verhelpen.
Kortom, de invoering van de boekhouding op transactiebasis is een
belangrijke stap voorwaarts voor de Commissie. Het is nu echter zaak,
de kwaliteit van de verstrekte informatie te verbeteren, om zodoende
de nieuwe boekhouding op transactiebasis tot haar recht te doen komen
als centraal beheers- en toezichtinstrument.
Wettigheid en regelmatigheid
Ik zou nu aandacht willen besteden aan de wettigheid en regelmatigheid
van de onderliggende verrichtingen.
Over het geheel genomen is de situatie sinds het afgelopen jaar niet
ingrijpend veranderd. De Rekenkamer vond slechts voor de ontvangsten,
de vastleggingen, de betalingen voor de administratieve uitgaven en de
pretoetredingsstrategie, met uitzondering van het Sapard-programma,
voldoende bewijsstukken om een goedkeurende verklaring af te geven. Op
de overige uitgaventerreinen - die het leeuwendeel van de EU-uitgaven
uitmaken - brengen de controles van de Rekenkamer nog steeds een
materieel foutenpercentage in de onderliggende verrichtingen en
tekortschietende internecontrolesystemen aan het licht.
Dit houdt echter geenszins in dat alle, of zelfs maar de meerderheid
van de betalingen ten laste van de EU-begroting fouten vertonen, of
dat dit kan worden opgevat als een aanwijzing dat er sprake zou zijn
van fraude. Wel betekent het dat, te oordelen naar de resultaten van
het gedetailleerde controlewerk van de Rekenkamer, zij te vaak fouten
met een financiële impact aantreft om te kunnen concluderen dat alles
in orde is. De onderliggende reden voor het optreden van de meeste
fouten is het feit dat de begunstigden - landbouwers, lokale
autoriteiten, projectmanagers - hogere bedragen declareren dan waarop
ze recht hebben. De verklaring hiervoor varieert van eenvoudige
onachtzaamheid, fouten of onbekendheid met de regels tot vermoedelijke
pogingen tot fraude ten nadele van de EU-begroting. Het is echter de
verantwoordelijkheid van de Commissie, de begroting zo te beheren dat
het risico van onregelmatigheden wordt beperkt door preventieve
maatregelen en controles die naar behoren worden uitgevoerd.
Vervolgens wil ik ingaan op de controlebevindingen van de Rekenkamer
op de diverse uitgaventerreinen.
Op het terrein van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vertonen de
betalingen als geheel nog steeds materiële fouten. Voor het jaar 2004
stelt de Rekenkamer echter vast dat het geïntegreerd beheers- en
controlesysteem (GBCS) - dat in totaal 56 % van de landbouwuitgaven
bestrijkt - een doeltreffend systeem is, mits naar behoren toegepast.
In de praktijk geldt dit voor de EU-15, behalve wederom voor
Griekenland, waar de Rekenkamer geen noemenswaardige verbetering
aantrof in de toepassing van deze essentiële procedures. In de nieuwe
lidstaten zijn deze systemen nog niet volledig werkzaam, met het
risico dat te hoge opgaven onopgemerkt blijven.
De buiten het GBCS vallende landbouwuitgaven - die onder meer grote
uitgaventerreinen als olijfolie, plattelandsontwikkeling en
uitvoerrestituties bestrijken - geven een hoger foutenpercentage te
zien vanwege de aard van de uitgaven en ontoereikende
controlesystemen. Dit is met name zorgwekkend wat betreft olijfolie,
waar deze reeds lang bestaande gebreken twijfels doen rijzen over de
grondslag van de toekomstige bedrijfstoeslagregeling voor landbouwers.
Zo werden alle verrichtingen inzake de negen door de Rekenkamer
onderzochte steunbetalingen voor olijfolieproductie in Spanje,
Griekenland en Italië gekenmerkt door te hoge betalingen ofwel andere
fouten; twee van deze gevallen van onregelmatigheden in Italië zijn
door de Rekenkamer aan OLAF voorgelegd.
Vermeldenswaardig is ook dat de financiële goedkeuringsprocedures voor
de landbouwuitgaven niet gelden voor de eindbegunstigden, en de
Commissie evenmin inzicht geven in, of een idee geven van de omvang
van onregelmatige betalingen. In conformiteitsbeschikkingen worden bij
overtredingen van de regelgeving slechts op het niveau van de
lidstaten boetes opgelegd, met als gevolg dat in de meeste gevallen te
veel betaalde bedragen niet van de begunstigden worden teruggevorderd.
Wat de structurele acties betreft, is de boodschap evenals in
voorgaande jaren: de Rekenkamer trof een materieel foutenpercentage
aan in de uitgavendeclaraties - waarbij sommige fouten systematisch
terugkeerden - alsmede gebreken in de toezicht- en controlesystemen
van de lidstaten bij alle gecontroleerde programma's. Zo ontdekte de
Rekenkamer met betrekking tot de lopende programmeringsperiode
materiële fouten in de gedeclareerde projectuitgaven voor 60 van de
95 gecontroleerde projecten, op het gebied van onder meer
infrastructuur en opleiding, zoals niet gedane uitgaven,
niet-subsidiabele uitgaven en niet-inachtneming van de regels inzake
overheidsopdrachten. Ook trof de Rekenkamer bij alle gecontroleerde
programma's controlegebreken aan, onder meer ontbrekende of
tekortschietende dagelijkse beheerscontroles, ontoereikende
tussentijdse certificering van de uitgaven en ontoereikende
controletrajecten.
De Commissie stelt vaak dat dankzij de afsluitingsprocedures
declaraties van onregelmatige uitgaven in een vroeger stadium zullen
worden opgespoord en gecorrigeerd. De Rekenkamer controleerde een
steekproef van gedurende 2005 afgesloten programma's uit de periode
1994 tot 1999 - een procedure waarbij al aanzienlijke vertraging
optrad - en trof een materieel foutenpercentage in deze definitieve
uitgaven aan. Dit vormt een duidelijke aanwijzing dat het kan
voorkomen dat de fouten in tussentijdse declaraties in de praktijk
niet worden gecorrigeerd. Voorts sloot de Commissie bepaalde
programma's af zonder financiële correcties toe te passen, hoewel er
belangrijke punten van voorbehoud waren gemaakt aangaande de
gecertificeerde uitgaven.
Op het gebied van intern beleid - dat, anders dan landbouw en
structurele acties, rechtstreeks door de Commissie wordt beheerd -
blijft de situatie ook kritisch. De Rekenkamer ontdekte een algeheel
materieel foutenpercentage in driekwart van de bij de eindbegunstigde
gecontroleerde verrichtingen. Het ging onder meer om het tweemaal in
rekening brengen van kosten, te hoge opgave van gemiddelde kosten,
niet-inachtneming van de subsidiabiliteitscriteria en het ontbreken
van bewijsstukken voor in rekening gebrachte werktijd.
Tegen deze achtergrond is het aantal controles achteraf dat de
Commissie op het terrein van interne controle verrichtte, met nagenoeg
de helft gedaald. Zo is op het gebied van onderzoek, dat goed is voor
ruim de helft van de uitgaven aan intern beleid, het aantal van deze
controles teruggelopen van 313 in 2004 tot 68.
Terugvorderingsprocedures in geval van overtredingen door
eindbegunstigden verlopen steeds trager en de sanctiemechanismen zijn
veelal ontoereikend.
Voor externe maatregelen - nog een uitgaventerrein dat de Commissie
rechtstreeks beheert - trof de Rekenkamer geen materieel
foutenpercentage aan in de verrichtingen bij de delegaties. In het
kader van onze controle van de verrichtingen bij de uitvoerende
organisaties werd echter opnieuw een materieel foutenpercentage
ontdekt; het ging onder meer om niet-subsidiabele uitgaven en
niet-inachtneming van de contractuele procedures.
De pretoetredingsstrategie wordt gekenmerkt door een veelheid van
instrumenten en begunstigde landen die hierbij zijn betrokken. Voor
het Phare-programma en de pretoetredingsprogramma's voor Turkije
vertoonden de gecontroleerde verrichtingen geen materiële fouten
dankzij de controles vooraf die de delegaties met succes doorvoerden.
Bij de Sapard-uitgaven werd echter een materieel foutenpercentage
vastgesteld.
Wat de administratieve uitgaven betreft kan ik u met genoegen meedelen
dat de Rekenkamer evenals in afgelopen jaren ook voor 2005 een
goedkeurende verklaring kan afgeven.
Zoals reeds is uiteengezet, controleert de Rekenkamer ook specifiek de
afsluitingsprocedures, die gewoonlijk meerdere jaren bestrijken. Zoals
blijkt uit onze controleresultaten op het terrein van landbouw en
structurele acties, worden met deze procedures slechts in beperkte
mate fouten opgespoord en gecorrigeerd. Voorts stelt de Rekenkamer
vast dat de terugvorderingsprocedures voor na de betaling verrichte
controles op het gebied van landbouw en op de deelgebieden van intern
beleid ontoereikend zijn, de verslaglegging hierover in het geval van
de structuurfondsen niet voldoet en de financiële correcties voor
zowel eerdere als lopende structuurfondsenprogramma's te beperkt zijn
en de lidstaten onvoldoende aansporen, zelf maatregelen te treffen.
Interne controles
Eén kwestie keert op de meeste in het jaarverslag 2005 behandelde
terreinen terug, namelijk de matige kwaliteit van de controles in
verband met de interne controle. De Rekenkamer ontdekte bewijs dat:
* enkele van de vereiste controles niet werden verricht, zoals op
het gebied van de eigen middelen BNI en structurele acties, of dat
zij beperkt waren in aantal, zoals bij intern beleid;
* de controles geen materiële fouten in de verrichtingen aan het
licht brachten, zoals bij het zesde kaderprogramma voor onderzoek;
* de controles niet alle kritieke gebieden bestreken vanwege
ontoereikende taakomschrijvingen, zoals bij
plattelandsontwikkeling, structurele acties en externe
maatregelen, en
* de documentatie en verslaglegging van controles ontoereikend was,
zoals bij buiten het GBCS vallende, te verrichten controles na
betaling op het gebied van landbouw.
Door deze tekortkomingen komt niet alleen de primaire functie van het
opsporen en corrigeren van fouten in het gedrang, maar wordt ook het
proces van terugvordering van bij de controles ontdekte te veel
betaalde bedragen belemmerd.
In de loop der jaren heeft de Rekenkamer herhaaldelijk gewezen op de
noodzaak tot het verbeteren van controlesystemen, hetgeen dikwijls
werd opgevat als het opvoeren van het aantal controles. Het is echter
van cruciaal belang, de kwaliteit en betrouwbaarheid van de huidige
systemen zo te verbeteren dat de controles op alle bestuursniveaus
deskundig en zorgvuldig worden uitgevoerd.
Graag zou ik enkele woorden wijden aan de tenuitvoerlegging van de
administratieve hervorming van de Commissie, die inmiddels enkele
jaren gaande is. De jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen
van de directeuren-generaal dienen als verantwoordingsverklaringen en
verschaffen tegelijkertijd belangrijke informatie over de stand van
het beheer.
Ofschoon ten aanzien van 2005 is vastgesteld dat de kwaliteit van de
verklaringen in het algemeen is verbeterd, kan het volgende worden
opgemerkt:
* enkele punten van voorbehoud waren fundamenteel genoeg om de
algehele verschafte zekerheid ter discussie te stellen, met name
op terreinen van gedeeld beheer, en
* op sommige gebieden hadden de punten van voorbehoud geen
betrekking op alle relevante punten, waaronder ernstige
tekortkomingen die door de Rekenkamer waren gemeld.
Het is van essentieel belang dat de Commissie waarborgt dat de
jaarlijkse activiteitenverslagen en bijbehorende verklaringen
voldoende objectief zijn en een realistische beoordeling geven van de
stand van beheer.
Toekomstige ontwikkeling van het interne controlesysteem
Sinds twaalf jaar geeft de Rekenkamer een betrouwbaarheidsverklaring
af, en vandaag breng ik u min of meer dezelfde boodschap als mijn
voorgangers. Naar het oordeel van de Rekenkamer dient verbetering in
deze situatie te worden gebracht door middel van een pakket
maatregelen:
Allereerst moeten de voor uitgaven geldende regels waar mogelijk
worden vereenvoudigd. Met name dienen voorschriften te worden vermeden
die niet bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen.
Ten tweede is een evaluatie noodzakelijk van het inherente risico van
de verrichtingen en de wijzen van beheer, waarmee rekening dient te
worden gehouden bij het vaststellen, uitvoeren en controleren van de
regelingen. Het volledig uitsluiten van fouten is in de praktijk
nauwelijks haalbaar, en het nastreven daarvan zou te kostbaar worden.
Er moet dan ook worden getracht, het juiste evenwicht te vinden tussen
de kosten en de baten van de controles.
Ten derde dient er een logische keten te zijn van doeltreffende
interne controles op basis van gemeenschappelijke normen en
beginselen, waarvan de resultaten voor alle betrokkenen openlijk
toegankelijk zijn.
Ten slotte dient op alle begrotingsterreinen een doeltreffend systeem
voor sancties te worden toegepast.
Deze beginselen werden overigens in Advies nr. 2/2004 van de
Rekenkamer over het model 'single audit' uiteengezet.
Veel van de aanbevelingen van de Rekenkamer zijn door de Commissie
opgevolgd in haar actieplan voor een geïntegreerd
internecontrolekader. Zoals reeds is opgemerkt in dit forum, is de
Rekenkamer ingenomen met dit initiatief en zal zij de voortgang ervan
nauwlettend volgen en de impact van de getroffen maatregelen
beoordelen.
Wat betreft de externe controle blijft de Rekenkamer zich inspannen
voor de voortzetting van haar nauwe samenwerking met de nationale
controle-instanties van de Europese Unie. In de praktijk betekent dit
praktische ondersteuning bij de controles ter plaatse van de
Rekenkamer, uitwisseling van vakkennis en know-how, gezamenlijke
ontwikkeling van praktisch en technisch ondersteunend materiaal,
alsmede gezamenlijke controles.
Toekomstige uitdagingen
De komende jaren brengt het beheer van de EU-begroting enkele grote
uitdagingen met zich zoals het ingaan van een nieuwe periode van de
financiële vooruitzichten met veranderingen in uitgavenregelingen, de
afronding en afsluiting van de huidige uitgavenprogramma's, de
invoering van de nieuwe bedrijfstoeslagregeling op het gebied van de
landbouw, en de noodzaak om de uitbreiding van 2004 te consolideren,
terwijl tegelijkertijd twee nieuwe lidstaten worden verwelkomd.
Beheer en controle moeten worden verbeterd, met name op het niveau van
de lidstaten. Enkele stappen zijn reeds genomen, onder meer: nieuwe
sectorale regelingen, voorstellen voor verbetering en vereenvoudiging
van het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarbij,
alsmede het actieplan van de Commissie voor een geïntegreerd
internecontrolekader.
Ontwikkelingen binnen de Rekenkamer
De Rekenkamer zal ook behulpzaam moeten zijn bij het aangaan van de
uitdagingen waarvoor de EU zich gesteld ziet, door zo doeltreffend
mogelijk bij te dragen tot de verbetering van haar financieel beheer.
Begin dit jaar heeft de Rekenkamer haar organisatie en werkmethoden
onderworpen aan een uitgebreide zelfevaluatie, resulterend in een
actieplan dat de komende jaren zal worden uitgevoerd.
Dit actieplan is gericht op mogelijke verbeterpunten op diverse
terreinen binnen de organisatie, waaronder de verantwoordelijkheden op
het gebied van beheer, interne en externe communicatie, processen en
procedures. Veranderingen zullen worden afgestemd op onze kerntaak:
het uitbrengen van duidelijke, tijdige, relevante verslagen over het
financieel beheer van de Unie.
Enkele belangrijke kwesties die bij de zelfevaluatie aan de orde
kwamen, vallen buiten de rechtstreekse verantwoordelijkheid van de
Rekenkamer, zoals problemen bij het wervingsproces die de gewenste
versterking met hooggekwalificeerd controlerend personeel
bemoeilijken.
Zodra de implementatie van het actieplan verder is gevorderd, wordt
overgegaan tot een peer review van de organisatie en werkmethoden van
de Rekenkamer.
Ik kan u verzekeren dat de Rekenkamer haar goede samenwerking met deze
commissie zal voortzetten en haar op de hoogte houdt van de gemaakte
vorderingen met het actieplan en het daaruit voortvloeiende peer
review.
Conclusies
Staat u mij toe, tot besluit het volgende op te merken:
* voor de groeiende Europese Unie vormen een doeltreffend beheer en
de bijbehorende adequate controle een bijzondere uitdaging;
* de Commissie heeft belangrijke stappen gezet in de richting van
verbetering van haar eigen organisatie en verantwoordingsplicht.
Het invoeren van de boekhouding op transactiebasis is een knappe
prestatie. Resterende gebreken moeten worden verholpen om te
waarborgen dat de jaarrekening volledig en juist is;
* gebrekkige systemen met betrekking tot de meeste uitgaventerreinen
op de begroting en een blijvend hoog foutenpercentage vormen een
probleem dat moet worden verholpen. Dit betreft weliswaar
hoofdzakelijk het gedeeld beheer, maar de Rekenkamer stelde ook
aanzienlijke problemen vast op de terreinen van intern beleid en
het Sapard-programma, waar sprake is van rechtstreeks beheer.
Wij allen zouden ernaar moeten streven dat de Europese Unie vaste
greep heeft op haar begroting op basis van duidelijke, doeltreffende
voorschriften. Dit kan de burgers van de Unie tenslotte alleen maar
ten goede komen.
Ik dank u voor uw aandacht.
European Union