Kabinetsstandpunt Rampenbeheersing Overstromingen
10 11 2007
Hoofdpunten
Voor u ligt het kabinetsstandpunt rampenbeheersing overstromingen. Dit standpunt volgt op eerdere,
tussentijdse standpunten over de beheersing van het restrisico bij overstromingen. Het eerste standpunt
(2003) reserveerde drie noodoverloopgebieden en initieerde een onderzoeksprogramma naar deze en
alternatieve mogelijkheden om overstromingsrampen te beheersen. Het tweede standpunt (het
Tussenbesluit, 2005) heeft twee van de gemaakte reserveringen ingetrokken. Het huidige standpunt, dat
voortbouwt op de eerdere standpunten, is gebaseerd op de resultaten van het genoemde
onderzoeksprogramma.
Ondanks normen nog restrisico
Nederland investeert veel in het voorkómen van overstromingen. Bijvoorbeeld met de PKB Ruimte voor de
Rivier, de Maaswerken en het Hoogwaterbeschermingsprogramma waarmee de waterkeringen op orde
worden gebracht. De natuur laat zich echter niet leiden door normen. Extreme hoogwaterstanden kunnen
evenals het onverwacht falen van waterkeringen niet worden uitgesloten. Welke maatregelen ook genomen
worden, er blijft een restrisico op overstroming bestaan. Gezien de ernst van de mogelijke gevolgen vindt
het kabinet het noodzakelijk om goed voorbereid te zijn op een overstroming, in aanvulling op het beleid
voor de keringen. Daarom is in 2003 een strategie ingezet voor de beheersing van (dreigende)
overstromingen. De Adviescommissie Water heeft het belang hiervan onlangs nog onderstreept in haar
advies Veiligheid tegen Overstromen.
Beheersen door organisatorische voorbereiding
De noodzaak om goed voorbereid te zijn op een overstromingsramp is eens te meer gebleken na de orkaan
Katrina in 2005. Uit onderzoek blijkt dat ook in Nederland de gezamenlijke overheden vaak onvoldoende
beeld hebben van het overstromingsrisico. Mede daardoor is de organisatie van de rampenbeheersing
onvoldoende gesteld voor een extreme situatie. Het kabinet wil daarom de organisatorische voorbereiding
op een overstroming met voorrang landsdekkend uiterlijk in 2008 op peil brengen. Het kabinet zal daarom
een uitgebreid verbeterprogramma op dit gebied initiëren, onder regie van een bestuurlijke taskforce. In dit
verbeterprogramma zal met name aandacht worden besteed aan betere planvorming, de onderlinge
samenwerking van betrokken overheden waaronder deelname van waterschappen in de
veiligheidsregiostructuur - risicokaarten en risicocommunicatie richting burgers. Om de uitgevoerde
verbeteringen te toetsen in de praktijk zal in 2008 een grootschalige oefening worden gehouden.
Beheersen door fysieke ingrepen
Waar het gaat om fysieke ingrepen voor restrisico blijft de voorkeur voor het kunnen beheersen van een
overstroming leidend om schade te beperken. Uit onderzoek blijkt dat het met tussendijken opdelen van
dijkringen in gebieden van kleinere omvang perspectief kan bieden ("compartimenteren"). In de komende
twee jaar zal in een landsdekkende verkenning onderzoek worden gedaan naar de mogelijke toekomstige
inzet van compartimenteren. Vanwege de geringe effectiviteit van de gereserveerde noodoverloopgebieden
langs de Rijn is de reservering hiervoor in 2005 ingetrokken. Wat betreft de Maas geldt een andere situatie:
een noodoverloopgebied blijft hier vooralsnog wel een optie, naast een aantal alternatieven.
Een beginselkeuze of zelfs een investeringsbeslissing op dit punt vindt het kabinet nu niet opportuun.
Immers, sinds eind 2005 is een landelijke verkenning gaande naar de vraag of het huidige
beschermingsbeleid tegen grootschalige overstromingen nog volstaat. Deze verkenning zal naar
verwachting in 2008 uitmonden in een Nota Waterveiligheid. In deze nota zal aandacht worden besteed aan
alle infrastructurele ingrepen voor waterveiligheid: zowel die zijn gericht op het voorkómen van
overstromingen als die de gevolgen beperken. Besluiten over onder meer de ruimtelijke reservering van het
noodoverloopgebied Beersche Overlaat en over de inzet van compartimenteren zullen in dit kader worden
genomen.
---
Opbouw van dit standpunt
Na de aanleiding in hoofdstuk 1 zal dit Kabinetsstandpunt zich in hoofdstuk 2 richten op de strategie.
Hoofdstuk 3 en 4 gaan respectievelijk in op de organisatorische en fysieke maatregelen die hieraan
uitwerking geven.
1. KRACHT VAN HET WATER
De beelden van de overstromingen in de Verenigde Staten na de orkaan Katrina staan nog vers in ons
geheugen. Dichter bij huis, in Midden-Europa, deden zich nog recent grootschalige overstromingen voor.
In eigen land, in 1993 en 1995, hebben we ervaren wat een dreigende overstroming met aansluitend een
grootschalige evacuatie kan betekenen.
Ook in Nederland kan een overstroming niet worden uitgesloten. Ondanks alle inspanningen om de
waterkeringen op peil te houden en het hoogwater waar nodig en mogelijk de ruimte te geven is er geen
absolute veiligheid. De natuur kan ons immers altijd voor verrassingen plaatsen.
Het kabinet vindt dat de Nederlandse samenleving goed gesteld moet staan voor situaties waarin een
overstroming dreigt of daadwerkelijk optreedt door omstandigheden die extremer zijn dan die waarop
waterkeringen zijn ontworpen: het zogeheten restrisico. In 2003 is met het Kabinetsstandpunt
Rampenbeheersingsstrategie Overstromingen Rijn en Maas (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003 2004,
29384 nr. 1) de voorkeur uitgesproken voor een rampenbeheersingsstrategie bestaand uit fysieke en
organisatorische maatregelen. Hierin is tegelijk besloten tot nader onderzoek naar een breed palet aan
mogelijkheden om overstromingsrampen beter te kunnen beheersen. Dit Kabinetsstandpunt is gebaseerd op
de resultaten van dit inmiddels afgeronde onderzoek. Het Syntheserapport hiervan is als bijlage toegevoegd
aan dit kabinetsstandpunt.
RESTRISICO
Het bestaande hoogwaterbeleid is erop gericht dat de keringen voldoen aan de veiligheidsnormen
opdat overstromingen worden voorkomen. Wanneer een waterkering niet voldoende sterk blijkt te zijn
worden maatregelen genomen. Zo krijgen de grote rivieren meer ruimte via de PKB Ruimte voor de
Rivier en de Maaswerken. Ook vindt er in Nederland een impuls plaats voor de bescherming tegen
overstromingen vanuit de zee door het aanpakken van de zogenaamde Zwakke Schakels langs de kust.
Maar al voldoen de keringen aan de veiligheidsnormen, er blijft altijd een kleine kans op
overstromingen bestaan. Over het beheersen van dit restrisico gaat dit standpunt. Absolute veiligheid
bestaat niet. De natuur is onvoorspelbaar en het gedrag van de keringen is evenmin volledig bekend.
Het beheersen van restrisico's is een thema dat bij alle ramptypen speelt, ongeacht of dit nu een
overstromingsramp, een vliegtuigramp of een vuurwerkramp betreft.
2. STRATEGIE VAN MAATREGELEN
Uit het onderzoek komt naar voren dat er effectieve methoden zijn om het overstromingsrisico bij extreme
omstandigheden te beperken. Deze methoden betreffen zowel maatregelen in de fysieke sfeer
(investeringen in infrastructuur) als maatregelen van organisatorische aard (zoals bestuurlijke en
operationele samenwerkingsafspraken bij de rampenbestrijding). De maatregelen richten zich verder zowel
op vermindering van de kans op een overstroming bij extreme situaties als op beperking van de gevolgen.
Het Kabinet houdt vast aan de in 2003 uitgesproken voorkeur voor een combinatie van fysieke en
organisatorische maatregelen. Dit wordt ondersteund vanuit het onderzoek dat aantoont dat de keuze voor
slechts één type maatregelen kwetsbaar is en dat deze categorieën maatregelen maar beperkt voor elkaar in
de plaats kunnen treden. De rampenbeheersing haakt daarmee in op verschillende schakels van de
---
veiligheidsketen. De twee categorieën worden in het navolgende apart uitgewerkt. De aandacht voor fysieke
maatregelen is overigens gericht op beheersing van overstromingen van de Rijn en de Maas in Midden- en
Oost-Nederland. Maatregelen in de organisatorische sfeer blijken zinvol en gewenst voor alle gebieden
waar een dreigende overstroming kan optreden vanuit buitenwater. Dit blijkt uit de reactie van de
gezamenlijke Commissarissen van de Koningin op het onderzoeksprogramma dat zich primair richtte op
het rivierengebied. Ook de Adviescommissie Water concludeerde in haar recente advies Veiligheid tegen
Overstromen dat de voor waterveiligheid verantwoordelijke instanties zich beter moeten voorbereiden op
het toegenomen risico van overstromingen en de mogelijke grote impact daarvan.
VEILIGHEIDSKETEN BIJ OVERSTROMINGEN
De veiligheidsketen bestaat uit vijf schakels: proactie, preventie, preparatie, respons en nazorg. Een
voorbeeld van een proactieve maatregel bij overstromingen is de beleidslijn Grote Rivieren, die
bebouwing in de uiterwaarden aan regels bindt. Voorbeelden van preventie zijn waterkeringbeheer,
dijkversterkingen, dijkverhogingen en sturing van een overstroming door aanleg of instandhouding
van waterkeringen. Early-warning systemen, monitoringssystemen van waterstanden, planvorming,
oefeningen, risicokaarten, stormvloedswaarschuwings- en hoogwaterberichtgeving en evacuaties zijn
voorbeelden van preparatieve maatregelen. In de responsfase vindt alarmering, besluitvorming en
coördinatie, inzet van fysieke maatregelen, informatievoorziening, communicatie en geneeskundige
hulpverlening plaats. In de nafase vindt tot slot schadeafwikkeling (verzekeringen), fysiek herstel,
verantwoording, evaluatie en psycho-sociale nazorg plaats.
3 FYSIEKE MAATREGELEN
3.1 Vermijden van een onbeheerste overstroming
Het beperken en voor zover mogelijk vermijden van schade en slachtoffers door overstromingen staat
centraal. Tegen deze achtergrond hanteert het kabinet het in 2003 ingenomen en met het Tussenbesluit in
2005 bevestigde uitgangspunt, dat beheerst overstromen de voorkeur verdient boven een onbeheerste
overstroming (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003 2004, 29384, nr. 1 en Tweede Kamer, vergaderjaar
2004 2005, 29384, nr.5). Dit uitgangspunt blijft de basis voor de opstelling van het kabinet ten aanzien
van te nemen fysieke maatregelen.
3.2 Een palet aan fysieke maatregelen
In het onderzoek naar opties voor de rampenbeheersing (zie samenvatting in bijlage 1), waartoe in het
Kabinetsstandpunt Rampenbeheersingstrategie Overstromingen Rijn en Maas in 2003 werd besloten
(Tweede Kamer, vergaderjaar 2003 2004, 29384 nr.1), zijn de volgende mogelijkheden voor fysieke
maatregelen in beeld gebracht:
- Het verscherpen van veiligheidsnormen voor waterkeringen;
- Extra ingrepen in het buitenland;
- Fysieke noodmaatregelen;
- Compartimenteren
- Noodoverloopgebieden.
Deze maatregelen worden achtereenvolgens belicht.
---
VERKENNING WATERVEILIGHEID 21STE EEUW (WV21)
Eind 2005 is een verkenning gestart naar de vraag of het huidige beschermingsbeleid tegen
grootschalige overstromingen nog volstaat, als startpunt voor een Nota Waterveiligheid in 2008. Een
volledig beeld van de voortgang van de verkenning wordt separaat aan de Kamer aangeboden. Dit
standpunt over rampenbeheersing bij overstromingen is gericht op organisatorische en fysieke
maatregelen voor het restrisico. De resultaten voor de fysieke maatregelen dienen als een belangrijke
bouwsteen voor de discussie voor de Nota Waterveiligheid.
Het verscherpen van veiligheidsnormen voor waterkeringen
Als we omstandigheden met extreem hoogwater het hoofd willen bieden lijkt het op zich het meest voor de
hand te liggen om de veiligheidsnormen voor waterkeringen te verscherpen en de waterkeringen daar dan
op te ontwerpen. Het riviersysteem wordt door rivierverruiming of dijkversterking aangepast om de
verwachte waterhoeveelheden te kunnen afvoeren. Het veiligheidsniveau wordt daarmee structureel
verhoogd. Dan nòg is het mogelijk dat een extreme situatie optreedt en een overstroming dreigt of zich
daadwerkelijk voordoet. Een op zich uitstekende waterkering kan immers ook falen door een onvoorziene
oorzaak. Het uitgevoerde onderzoek naar deze - op preventie gerichte - optie biedt een goed inzicht in de
verhouding tussen kosten en baten van een verder doorgevoerde verbetering van de structurele veiligheid.
De onderzoeksresultaten tonen dat het integraal verscherpen van de normen specifiek voor
rampenbeheersing weliswaar een effectieve, maar vooralsnog onrendabele optie is. Regionaal
geoptimaliseerde varianten van dijkversterking kunnen wel rendabel zijn; dit geldt bijvoorbeeld voor de
variant die na afloop van het onderzoeksprogramma nog is voorgesteld door het waterschap Aa en Maas.
Extra ingrepen in het buitenland
De onderzoeksresultaten tonen aan dat structurele extra fysieke ingrepen in het buitenland de kans op
overstromingen in Nederland niet of nauwelijks zullen verminderen.Het is niet te verwachten dat de
maximale rivierafvoer door dergelijke ingrepen vermindert. Eén van de principes van de EU-
Hoogwaterrichtlijn, die thans in ontwikkeling is, is het niet-afwentelen van problemen (Richtlijn van het
Europese Parlement en de Raad over overstromingsbeoordeling en beheer: COM(2006)15 final 18.1.2006
en Politiek Akkoord 11013/06 28.6.2006) . Dit betekent dat maatregelen in een Lidstaat niet mogen leiden
tot een significante verhoging van het overstromingsrisico in beneden- of bovenstroomse gebieden van
andere lidstaten, tenzij hierover overeenstemming is tussen de betreffende lidstaten.
De verwachte richtlijn biedt ook een steun in de rug bij het verkennende onderzoek dat het kabinet in
samenwerking met de andere landen uit het stroomgebied van de Maas gaat doen om de maximaal
mogelijke afvoer van de Maas in extreme situaties te verkennen.
Fysieke noodmaatregelen
"Fysieke noodmaatregelen" liggen op het raakvlak van organisatorische en fysieke maatregelen. Het gaat
hier om maatregelen om waterkeringen tijdelijk te versterken of te verhogen. De toepassing van deze
maatregelen levert de televisiebeelden op van militairen en vrijwilligers die als een menselijk lint door het
landschap zandzakken doorgeven en plaatsen, graafmachines die zand tegen bedreigde dijkvakken
schuiven en specialisten die beschermingsmatten over dijken uitrollen. Dergelijke maatregelen zijn
effectief mits de logistieke aanpak ervan goed is georganiseerd, voorbereid, bestuurlijk-juridisch vastgelegd
en geoefend. Er moeten immers in korte tijd veel mensen en middelen worden gemobiliseerd en ingezet.
Daarbij zijn procedures en instrumenten zoals modellen en draaiboeken die rekening houden met extreme
weersomstandigheden onontbeerlijk.
---
Het onderzoeksprogramma wijst uit dat deze maatregelen vooral voor de Rijn effectief en zeer rendabel
zijn, maar ook buitengewoon kwetsbaar gegeven de tekortkomingen in de organisatie van de
rampenbeheersing. Het kabinet wil de effectieve uitvoering van deze noodmaatregelen ten tijde van een
dreigende overstroming een impuls geven. Daarom is dit opgenomen in een verbeterprogramma (Zie
samenvatting in bijlage 2).
Compartimenteren
Om Nederland te beschermen tegen overstroming is het land verdeeld in tientallen dijkringen. Een dijkring
beschermt het omdijkte gebied tegen overstroming. Het systeem van dijkringen draagt eraan bij dat de
gevolgen van een dijkdoorbraak in beginsel beperkt blijven tot het gebied binnen de betreffende dijkring.
Een dijkring is feitelijk zelf al een compartiment. Door dijkringen verder op te delen in compartimenten
kan worden voorkomen dat dijkringen volledig onderlopen. Met name in de grotere dijkringen of
dijkringen met grote concentraties inwoners en/of een hoge economische waarde kan compartimentering in
belangrijke mate bijdragen aan het reduceren van de consequenties van een overstroming.
Compartimentering is niet uitsluitend te zien als de aanleg van een compartimenteringsdijk, maar kan ook
gebeuren door de realisatie van lage kaden of door het opwaarderen van bestaande verhogingen in het
landschap. Door compartimentering wordt binnenstromend water geleid, wat schade kan verminderen.
Gerichte aanleg kan de algehele veiligheidssituatie bevorderen. Echter, tegelijkertijd kan in deelgebieden
de kans op schade toenemen door een versneld onderstromen of door grotere stijghoogten. Bij eventuele
nieuwe infrastructuur is het van belang om na te gaan of deze ook andere doeleinden kan dienen. Hierbij
valt te denken aan doelen in het kader van de waterhuishouding (vasthouden of bergen van water), transport
(denk ook aan vluchtroutes), natuurontwikkeling, landschap, recreatie en behoud van cultuurhistorie. Een
dergelijke meekoppeling van belangen kan de haalbaarheid van compartimentering bevorderen.
Het kabinet beoordeelt de optie compartimentering voor de langere termijn als een kansrijke optie. Echter,
omdat nu alleen in het rivierengebied onderzoek is gedaan en er diverse kennisleemtes zijn geconstateerd
kan nu nog geen besluit worden genomen over compartimenteringsdijken. Wel stelt het kabinet middelen
beschikbaar voor een landsdekkende studie naar de mogelijkheden van compartimenteren. Hierin zal in het
onder meer worden gekeken naar mogelijkheden ten oosten van Den Bosch, langs het Amsterdam-
Rijnkanaal in de Betuwe, in het grensgebied van Gelderland met Duitsland en in Centraal-Holland. Deze
studie zal worden uitgevoerd in nauw overleg tussen de betrokken departementen en de regionale partners.
Noodoverloopgebieden
Vanwege de geringe effectiviteit van de gereserveerde noodoverloopgebieden in het stroomgebied van de
Rijn is de ruimtelijke reservering voor deze technische maatregelen in 2005 ingetrokken. Daar kwam bij
dat er met effectieve fysieke noodmaatregelen zoals de inzet van zandzakken en strobalen voor de Rijn een
reëel alternatief bestond. Wat betreft de Maas geldt een andere situatie dan voor de Rijn. Van de grote
rivieren is de Maas het meest grillig en het meest gevoelig voor extreme situaties, zeker in samenhang met
verwachte klimaatveranderingen. Dit is nader onderzocht in de Integrale Verkenning Maas (IVM). Hevige
regenval kan in korte tijd leiden tot extra hoogwater dat met hoge snelheid zijn weg stroomafwaarts zoekt.
Fysieke noodmaatregelen blijken daarbij minder effectief te zijn dan bij de Rijn. Een noodoverloopgebied
blijft hier, mede gezien de uitkomsten van het onderzoek, wel een optie. Recent heeft de Regio Brabant het
kabinet een alternatief voorstel voorgelegd dat bestaat uit een combinatie van normverscherping en
compartimentering.
---
INTEGRALE VERKENNING MAAS (IVM)
De Integrale Verkenning Maas is uitgevoerd omdat klimaatveranderingen naar verwachting zullen
leiden tot hogere afvoeren van de Maas in de toekomst (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 18
106, nrs.170 en 176). Bestuurders van betrokken overheden langs de Maas, verenigd in een
stuurgroep, hebben een studierapport en een advies opgesteld. Het rapport biedt een overzicht van
denkbare toekomstige maatregelen met een inschatting van hun effectiviteit, ruimtebeslag en kosten.
Het kabinet vindt dit een nuttig overzicht van potentiële maatregelen. Vooralsnog zal dit evenwel niet
leiden tot aanvullende planstudies of investeringsbeslissingen voor ingrepen langs de Maas.
Het advies kent als hoofdpunten:
Nederland dient samen met Wallonië en Frankrijk te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn
voor het opvangen van water in het buitenland en wat de maximale toekomstige afvoeren kunnen
zijn, en afhankelijk van de resultaten hiervan te bekijken welke extra maatregelen in Nederland
getroffen dienen te worden om het Maaswater in ons land ook in de toekomst veilig af te kunnen
voeren.
Het is noodzakelijk de eventueel hiervoor benodigde ruimte nu al te waarborgen; dit betekent het
handhaven van de regimes die in de Beleidslijn Grote Rivieren en in ruimtelijke plannen al zijn
vastgelegd.
Aan het advies tot gezamenlijk onderzoek met bovenstroomse partijen geeft het kabinet binnen
bestaand internationaal overleg vervolg. Het handhaven van bestaande ruimtelijke regimes is in eerste
instantie een taak voor regionale overheden.
In afwachting van de resultaten van de landsdekkende compartimenteringstudie en de verkenning
Waterveiligheid 21ste Eeuw neemt het kabinet ten aanzien van de ruimtelijke reservering voor de Beersche
Overlaat nu geen besluit. Het kabinet is voornemens dit te doen in de beleidsnota Waterveiligheid. Deze
nota zal in 2008 gereed zijn.
4. ORGANISATORISCHE MAATREGELEN
4.1. Beperken en vermijden van schade en slachtoffers
Nederland moet zijn voorbereid op tal van uiteenlopende dreigingen die de vitale belangen kunnen
aantasten. Overstromingen zijn een dergelijke bedreiging. Het waterveiligheidsbeleid heeft als doel het
beperken en zo veel als mogelijk vermijden van schade en slachtoffers door overstromingen. Onderdeel
hiervan is ervoor te zorgen dat de samenleving weet wat te doen in de extreme situatie van een (dreigende)
overstroming. Dit geldt niet alleen voor bestuurders en professionals bij de overheid, maar ook voor
burgers en bedrijven.
Uit het onderzoeksprogramma komt naar voren dat er op dit gebied nog belangrijke tekortkomingen zijn in
de planvorming, de aansturing en de logistiek. We zijn daarmee niet goed voorbereid op wat we moeten
doen als delen van Nederland overstromen. Aanvullende maatregelen zijn noodzakelijk om het
overstromingsrisico verder te beheersen. Het kabinet acht de organisatorische voorbereiding op rampen van
groot belang. Het kabinet stelt zich daarom ten doel om de organisatorische voorbereiding op
overstromingen binnen twee jaar op een aanvaardbaar peil te hebben en vervolgens ook te houden.
NATIONALE VEILIGHEID EN BESCHERMING VITALE INFRASTRUCTUUR
De nationale veiligheid is in het geding als vitale belangen van onze samenleving zodanig worden
bedreigd dat sprake is van (potentiële) maatschappelijke ontwrichting. Er zijn vijf vitale belangen te
onderscheiden: territoriale veiligheid, economische veiligheid, ecologische veiligheid, fysieke
veiligheid en sociale en politieke stabiliteit. Het rijksbrede project Nationale Veiligheid werkt aan het
opstellen van een strategie voor nationale veiligheid. De strategie moet richting geven aan een
zogenaamde `all-hazard approach': een integrale werkwijze die een ad-hoc aanpak en verkokering
voorkomt. Bovendien moet de strategie ervoor zorgen dat de capaciteiten die nodig zijn voor het
---
borgen van nationale veiligheid op een effectieve gerichte wijze worden ingezet en daar waar nodig
worden versterkt. De strategie maakt daarmee een gezamenlijke werkwijze mogelijk. Ter toetsing van
deze zogenaamde `capaciteitenbenadering' wordt overstromingsrisico gebruikt als één van de
proefprojecten. De strategie nationale veiligheid is naar verwachting in februari 2007 gereed.
Ook in het kader van het dossier Bescherming Vitale Infrastructuur is de bedreiging door (potentiële)
overstroming van onderdelen van de vitale infrastructuur in Nederland punt van aandacht.
4.2 Verbeterprogramma
Om de organisatorische voorbereiding op overstromingen op peil te brengen is een verbeterprogramma
uitgewerkt (zie bijlage 2). Dit programma brengt onderlinge samenhang in de uitvoering van uiteenlopende
initiatieven. Omdat het er vooral om gaat de regionale overheden te ondersteunen bij hun activiteiten in de
operationele rampenbeheersing, inclusief de communicatie naar burgers en bedrijven, heeft het
verbeterprogramma een interbestuurlijk karakter. Het kabinet stelt een bestuurlijke task force in voor de
regie op het programma, de Taskforce Management Overstromingen. Om tot concrete verbeteringen te
kunnen leiden zal in het programma in ieder geval aandacht besteed worden aan de navolgende thema's.
Risicocommunicatie
Actief aan oplossingen werken werpt meer vruchten af als er bewustzijn bij de samenleving is van de
noodzaak tot een betere voorbereiding op overstromingen. Bewustmaking van de mogelijke gevolgen van
overstromingen in Nederland is dan ook een belangrijk onderdeel van het programma. Uit een onderzoek
over de risicoperceptie van het Expertisecentrum Risico- en crisiscommunicatie (ERC) van het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en uit de gesprekken in het kader van de Verkenning
Waterveiligheid 21ste Eeuw blijkt dat burgers en lokale bestuurders erkennen dat de kans op een
overstroming in Nederland nooit honderd procent kan worden uitgesloten. Maar men realiseert zich niet dat
door de grootschalige gevolgen het uiteindelijke risico groter is dan alle overige veiligheidsrisico's samen.
Bewustmaking van de mogelijke gevolgen van overstromingen in Nederland is dan ook een belangrijk
onderdeel van het programma. Het werken aan een verbeterde voorbereiding op overstromingen is gebaat
bij bewustzijn in de samenleving van de noodzaak daartoe. Een bewustzijn van de mogelijkheid van een
overstroming leidt daarnaast tot minder slachtoffers en schade in geval van een daadwerkelijke
overstroming. Dit doordat mensen adequater daarop zullen anticiperen en reageren
Het mankerende bewustzijn van het overstromingsrisico leidt ertoe dat er bij de lokale bestuurders een
beperkte belangstelling bestaat voor het opstellen, actualiseren, afstemmen en oefenen van plannen op dit
gebied of voor actieve risicocommunicatie naar de burger. Hierdoor zijn burgers en bestuurders zich
beperkt bewust van wat zij zelf kunnen, of wat zij zelfs móeten doen als het tòch gebeurt. Genoemde
beperkte belangstelling voor overstromingsrisico's geldt overigens ook voor de professionals, werkzaam op
terreinen als rampenbeheersing. en ruimtelijke ordening. Om dit bewustzijn te versterken vormen de
risicokaarten en voorlichtingscampagnes onderdeel van het verbeterprogramma. Het implementatieproject
van de provinciale risicokaarten loopt eind 2006 af en een beheersfase zal ingaan. Alle provincies hebben
gegevens ingevoerd voor diverse ramptypen, inclusief overstromingen. De bestaande risicokaarten zijn
echter voor overstromingen nog te weinig informatief. Uitgebreid onderzoek is gaande om de informatie te
genereren die nodig is voor betere risicokaarten. Het kabinet streeft ernaar medio 2007 de benodigde
gegevens over overstromingen gereed te hebben en deze beschikbaar te stellen voor de provinciale
risicokaarten. Aangezien risicokaarten voor overstromingen ook verplicht gesteld zullen worden in het
kader van de EU hoogwaterrichtlijn kan hiermee ook meteen invulling gegeven worden aan de
internationale dimensie.
---
Kennis en expertise
Voor een goede rampenbeheersing is het noodzakelijk om voldoende kennis en expertise op te bouwen en
vervolgens te borgen bij de professionals die optreden in geval van een dreigende overstroming. Het
kabinet zal daarom het initiatief nemen tot een landelijk kennisnetwerk voor rampenbeheersing bij
overstromingen. Hier kunnen professionals op dit gebied elkaar treffen en kennis en ervaringen uitwisselen.
Bovendien zal een vorm worden gezocht waarin op landelijke schaal kennis wordt vastgelegd die in geval
van nood ook snel beschikbaar kan worden gesteld. Om het kennisnetwerk te voeden worden buitenlandse
ervaringen en inzichten verzameld en ingebracht, zoals na de orkaan Katrina. Internationale uitwisseling
van medewerkers van hulpverleningsorganisaties kan eraan bijdragen dat kennis en ervaring uit eerste hand
wordt opgedaan.
Aanvullend op de platformfunctie van het kennisnetwerk wordt de behoefte aan training en opleiding
verkend en waar nodig ingevuld. Met de recente overeenkomst tussen het ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en het ministerie van Defensie over de intensivering van de civiel-militaire
samenwerking bij crisisbeheersing zal ook specifiek voor het ramptype overstromingen, naast extra
hulpverleningscapaciteit, meer kennis en kunde beschikbaar komen. Het kabinet heeft onlangs de Tweede
Kamer hierover geïnformeerd (24 mei 2006, Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30-300X, nr 106).
Planvorming en oefenen
Planvorming en oefening zijn de ruggengraat van een goede organisatorische voorbereiding op mogelijke
overstromingen. Een goed plan kan alleen tot stand komen als er een realistisch beeld is van wat er bij een
overstroming kan gebeuren. Waar gaat het water heen, hoe snel, hoe hoog komt het te staan en wat is de
feitelijke sterkte van keringen? Dit vraagt om de ontwikkeling van actuele gegevensbestanden en
realistische overstromingsscenario's in extreme situaties. Voor het opstellen van bijvoorbeeld
evacuatieplannen zijn ook de aard en omvang van vervoerstromen en evacuatieroutes van belang. Hierin
vervult het Hoogwaterinformatiesysteem (HIS) een belangrijke rol.
Al deze informatie legt de basis voor planvorming: wie komt wanneer in actie, welke informatiestromen
zijn nodig, en wie neemt de beslissingen? Het Rijk heeft hierbij zowel coördinerende als sturende
verantwoordelijkheden in de responsfase zodra een calamiteit van landelijke betekenis wordt. Vanuit deze
notie wordt op dit moment ook gestalte gegeven aan onder meer het landelijk interdepartementaal
operationeel en beleidsdraaiboek hoogwatergevolgbestrijding, waardoor bepaalde processen worden
geüniformeerd. Daarnaast zal regionale planvorming op dijkringniveau, dus op de juiste scenarioschaal,
noodzakelijk zijn. Een rampbestrijdingsplan is een goed middel voor de veiligheidsregio's, provincies en de
waterschappen om zich voor te bereiden. Om complexe samenwerkingsrelaties en -procedures vertaald
naar de regio goed in beeld te brengen zal een interregionaal rampbestrijdingsplan Overstromingen voor het
dijkringgebied Centraal-Holland worden uitgewerkt. Het initiatief hiervoor ligt bij de regionale overheden
in dit gebied en zal worden ondersteund door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Dit rampbestrijdingsplan kan dienen ter inspiratie voor andere
rampbestrijdingsplannen.
Plannen alleen zijn echter niet voldoende, en mogen geen doel op zich zijn, maar een middel om de partijen
goede afspraken te laten maken en om afstemming en samenwerking van organisaties te verkrijgen. De
uitvoering moet als de nood aan de man is, doeltreffend en doelmatig zijn. Uit het onderzoek
Rampenbeheersingsstrategie Overstromingen Rijn en Maas blijkt dat er te weinig (realistische) oefeningen
worden gehouden met overstroming als scenario, calamiteitenplannen en rampbestrijdingsplannen schieten
tekort en de beheerders van waterkeringen en rampenbestrijdingsorganisaties zijn niet goed op elkaar
ingespeeld. Het is daarom essentieel dat zowel de regionale als de nationale betrokken overheden, zodra de
plannen op orde zijn, regelmatig oefenen. Oefenen helpt partijen met elkaar in gesprek te gaan en te leren
van de verschillende processen en bevoegdheden. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties heeft in de bijdrageregeling voor Multidisciplinaire Oefeningen voor 2007 specifiek
aandacht gevraagd voor oefeningen op het terrein van hoogwater en overstromingen. Daarnaast zal er in
2008 een landelijke Hoogwateroefening plaats vinden.
---
Grensoverschrijdende samenwerking
Voor Nederland met vier internationale stroomgebieden is grensoverschrijdende samenwerking zeer
belangrijk. Tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap in 2004 is een Europees actieprogramma voor
hoogwaterbescherming ontwikkeld. Het actieprogramma heeft geleid tot een voorstel voor een Europese
richtlijn. Het doel van de nieuwe richtlijn is om gezamenlijk binnen stroomgebieden overstromingsrisico's
in kaart te brengen en te beheersen waarbij de lidstaten zelf de doelstellingen definiëren. De
Hoogwaterrichtlijn wordt naar verwachting volgend jaar van kracht.
Overstroming van de grensoverschrijdende dijkringen van de Rijn (dijkringen 42 en 48) is per definitie een
internationale aangelegenheid. Dijkdoorbraken onder extreme omstandigheden in Nederland kunnen leiden
tot overstromingen in Duitsland en omgekeerd. Belangrijke eerste stappen zijn het verkrijgen van inzicht in
de overstromingsrisico's en gezamenlijke informatiesystemen voor de rampenbeheersing. Binnen de
bestaande samenwerkingsovereenkomst van de provincie Gelderland en het ministerie Verkeer en
Waterstaat met NordRhein-Westfalen krijgen deze zaken vorm.
Bovendien wordt in het project Internationale Bijstand vorm gegeven aan procedures voor inkomende
internationale hulp en internationale afstemming. Immers, bij grootschalige overstromingen in Nederland
zal er vrijwel zeker ook sprake zijn van overstromingen in ons omliggende landen.
Doelgerichte en veelzijdige aanpak
Met de bovengenoemde activiteiten biedt het verbeterprogramma professionals en bestuurders een
doelgericht en veelzijdig pakket aan instrumenten voor een verbeterd optreden tijdens een dreigende
overstroming. Dit optreden wordt bovendien verbeterd door de samenwerking tussen de waterbeheerders en
de algemeen-bestuurlijke kolom (zoals bijvoorbeeld de veiligheidsregio's en burgemeesters) verder uit te
bouwen. Een eerste formele stap is de inbreng van waterhuishoudkundige expertise in de veiligheidsregio
door deelname van de voorzitter van het waterschap aan de vergaderingen van het bestuur van de
veiligheidsregio. Dit wordt geregeld in de Wet op de Veiligheidsregio's die op dit moment in voorbereiding
is.
4.3 Financiële aspecten
Het verbeterprogramma vergt een inspanning van rijksoverheid en andere overheden. Het kabinet financiert
de onderdelen van het verbeterprogramma die gericht zijn op het eigen optreden van het rijk dan wel die
bedoeld zijn om bestaande (wettelijke) verplichtingen van andere overheden te instrumenteren zoals
modelplannen, methodieken en standaardprocedures. Van de andere overheden wordt verwacht dat zij de
instrumenten inzetten zodat zij aan hun verplichtingen voldoen. Ook waar het gaat om waardevolle maar
niet-verplichte activiteiten, zoals rampbestrijdingsplannen per dijkring, wil het kabinet de kosten dragen
van het vervaardigen en beschikbaar stellen van instrumenten. De andere overheden financieren de
implementatie ervan in hun organisaties. Daarnaast wil het Kabinet per geval beoordelen of een financiële
tegemoetkoming voor nieuwe activiteiten van de andere overheden gewenst is. Hierbij kan gedacht worden
aan stimuleringsbijdragen voor specifieke projecten die een bijdrage leveren aan de doelstellingen van het
verbeterprogramma. Voor het geheel van rijksbijdragen aan het verbeterprogramma stelt het kabinet in de
periode 2007-2008 additioneel een bedrag van 15 miljoen beschikbaar van de begrotingen van het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
---
5. SAMENWERKING EN DAADKRACHT
Het kabinet heeft een veelomvattend investeringsprogramma voor de keringen die ons beschermen tegen
overstromingen. Maar we kunnen niet alles voorkomen, de natuur is een onvoorspelbare factor: er is altijd
een kans dat een kering het niet houdt. Dit besef is de laatste jaren steeds duidelijker geworden, zowel bij
overheden als in de samenleving, door rampen als in New Orleans en de bijna-rampen in ons eigen land in
'93 en '95.
Het Kabinet vindt het daarom noodzakelijk dat de samenleving voorbereid is op mogelijke overstromingen:
dit is een kwestie van zowel goed organiseren als van goed inrichten (infrastructuur). Een goede
rampenbeheersing kan mensenlevens redden en schade beperken. Daarvoor moeten veel partijen
samenwerken: professionals en bestuurders bij centrale en decentrale overheden, maar ook burgers en
bedrijven. Bij rampenbeheersing komt het bovendien aan op daadkracht. Het kabinet is ervan overtuigd dat
met dit standpunt die samenwerking en die daadkracht een goede steun in de rug krijgen.
De minister van De minister van
Verkeer en Waterstaat Binnenlandse zaken
en Koninkrijksrelaties
Karla Peijs J.W. Remkes
Bijlage 1
- Syntheserapport Onderzoeksprogramma Rampenbeheersingsstrategie Overstromingen Rijn en Maas
Bijlage 2
- Verbeterprogramma organisatorische voorbereiding op overstromingen
10
*
*
*
*
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties