AIV - Advies 'Private Sector Ontwikkeling en Armoedebestrijding'
PRIVATE SECTOR ONTWIKKELING EN
ARMOEDEBESTRIJDING
No. 50, Oktober 2006
ADVIESRAAD INTERNATIONALE VRAAGSTUKKEN
ADVISORY COUNCIL ON INTERNATIONAL AFFAIRS A I V
Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter Mr. F. Korthals Altes
Vice-voorzitter Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
Leden Dhr. A.L. ter Beek
Prof. jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
Mw. drs. A.C. van Es
Prof. dr. W.J.M. van Genugten
Drs. H. Kruijssen
Mw. dr. P.C. Plooij-van Gorsel
Prof. dr. A. de Ruijter
Prof. dr. A. van Staden
Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
Secretaris Dr. R.J. van der Veen
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
telefoon 070 - 348 5108/6060
fax 070 - 348 6256
e-mail aiv@minbuza.nl
www.AIV-Advies.nl
Leden commissie private sector ontwikkeling
Voorzitter Prof. dr. L.B.M. Mennes
Vice-voorzitter Dr. L. Schulpen
Leden Dr. B. Berendsen
Prof. dr. mr. B. de Gaay Fortman
Drs. H. Kruijssen
Drs. F.D. van Loon
Mr. G.H.O van Maanen
Ir. A. van der Velden
Secretaris Mw. mr. W.A. van Aardenne
Inhoudsopgave
Woord vooraf
I Inleiding, samenvatting en aanbevelingen 7
II Armoedebestrijding, groei en pro-poor groei 18
II.1 Inleiding 18
II.2 De relatie tussen economische groei en armoedevermindering 18
II.3 Welke factoren bevorderen economische groei? 19
II.4 Hoe kan groei tot pro-poor groei gemaakt worden? 23
III De bijdrage van private sector ontwikkeling aan groei en pro-poor groei 26
III.1 Inleiding 26
III.2 De bijdrage van private sector ontwikkeling aan groei en pro-poor groei 26
III.2.1 De private sector en het investeringsklimaat 26
III.2.2 Het investeringsklimaat, de bijdrage van handel, Particuliere
Buitenlandse Investeringen (FDI) en ontwikkelingshulp 27
III.2.3 De private sector, het investeringsklimaat, en pro-poor groei 28
III.2.4 Het PRS-proces en de PRSP's 30
III.2.5 De rol van SME 31
III.3 Samenvattend en concluderend 32
IV Sturing en selectieve interventies 35
IV.1 Conclusie 36
V De rol van Foreign Direct Investment (FDI) 38
V.1 Inleiding 38
V.2 Achtergrond 38
V.3 Voor- en nadelen van FDI 40
V.4 De FDI-beslissing 41
V.5 FDI en pro-poor ontwikkeling 41
V.5.1 Factoren die het pro-poor gehalte van FDI beïnvloeden 41
V.5.2 Mogelijkheden voor de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking om de armoedeverminderende
effecten van FDI in ontwikkelende landen te versterken 44
V.6 Samenvattend en concluderend 46
VI De informele economie en financiële sector ontwikkeling 49
VI.1 Inleiding 49
VI.2 De informele economie 49
VI.3 Financiële sector ontwikkeling 52
VI.4 Achtergrond 53
VI.5 Financiële sector ontwikkeling als pro-poor instrument 55
VI.5.1 Onderzoek en inzicht 55
VI.5.2 Beleid 57
VI.5.3 Microfinanciering 57
VI.5.4 Integrale financiële sector 59
VI.5.5 `Remittances' 60
VI.6 Conclusies 61
VI.6.1 Risico's verminderen 62
VI.6.2 De toegang (van vooral arme mensen) tot financiële
diensten verbeteren 63
VII De PSD-bedrijfsleveninstrumenten onder de loep 65
VII.1 Inleiding 65
VII.2 De kernelementen 67
VII.3 Het Nederlandse PSD-bedrijfsleveninstrumentarium 69
VII.3.1 Interventieniveaus, omvang financiering,
landenconcentratie en categorieën volgens kernelementen 71
VII.4 De PSD-bedrijfsleveninstrumenten geanalyseerd 78
Bijlage I De adviesaanvraag
Bijlage II Lijst met veel gebruikte afkortingen
Bijlage III Interviews
Bijlage IV Overzicht DDE-activiteiten 2005
Bijlage V Uitgaven private sector ontwikkeling 2005
Bijlage VI Achtergrondinformatie over enkele PSD-bedrijfsleveninstrumenten
Bijlage VII Evaluatiestudies
Bijlage VIII Publiek-private partnerschappen
Woord vooraf
Op 24 juni 2005 heeft de regering een adviesaanvraag gericht aan de Adviesraad
Internationale vraagstukken (AIV) over `Private sector ontwikkeling'. Het gaat
daarbij in het bijzonder om de vraag op welke wijze private sector ontwikkeling
kan leiden tot economische groei die zoveel mogelijk bijdraagt aan
armoedebestrijding.
De AIV heeft ter voorbereiding van dit advies een commissie samengesteld onder
voorzitterschap van prof. dr. L.B.M. Mennes. In de commissie hadden de volgende
leden van de AIV zitting: dr. L. Schulpen (vice-voorzitter), dr. B. Berendsen, prof. dr.
mr. B. de Gaay Fortman, drs. H. Kruijssen, drs. F.D. van Loon, mr. G.H.O van Maanen,
ir. A. van der Velden. Als ambtelijk contactpersoon trad op ir. J.C.J. Vlaar. Het
secretariaat werd gevoerd door mw. mr. W.A. van Aardenne, bijgestaan door
stagiaires mw. E.G. Boschker, mw. M. Kersten en mw. E.H. van der Bijl.
Voor dit advies zijn personen geraadpleegd van diverse internationale instellingen,
het bedrijfsleven, beheerders van OS-bedrijfsleveninstrumenten en
vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers (zie Bijlage III). De AIV is de
geraadpleegde personen dankbaar voor hun inbreng.
Het advies is vastgesteld tijdens de vergadering van de AIV op 3 november 2006.
I Inleiding, samenvatting en aanbevelingen
Inleiding
In januari 2003 heeft de AIV een advies uitgebracht onder de titel `Pro-poor Growth in
de bilaterale partnerlanden in sub-Sahara Afrika; een analyse van strategieën tegen
armoede' (advies nummer 29). In dit advies wordt gesteld dat private sector
ontwikkeling (PSD) een centraal element dient te vormen van nationale strategieën voor
armoedebestrijding en dat het interessant zou zijn na te gaan hoe private sector
ontwikkeling in ontwikkelingslanden zodanig bevorderd kan worden dat zij bijdraagt aan
pro-poor economische ontwikkeling (PPG). Sindsdien heeft er internationaal veel
analyse en evaluatie plaatsgevonden ten aanzien van de rol van private sector
ontwikkeling bij economische ontwikkeling en de factoren die daarop van invloed zijn. In
het licht hiervan heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking het een goed
moment geacht de AIV om een advies over dit onderwerp te vragen. In de
adviesaanvraag is de kernvraag op welke wijze private sector ontwikkeling kan leiden
tot economische groei die zoveel mogelijk bijdraagt aan armoedebestrijding. Meer
specifiek verzoekt de minister daarbij in te gaan op de volgende vragen:
1. Bestaat de mogelijkheid om private sector ontwikkeling van overheidswege zodanig
te stimuleren dat de bijdrage aan armoedebestrijding wordt gemaximaliseerd? Heeft
het bijvoorbeeld zin om maatregelen te treffen die voor bepaalde sectoren of
bedrijven, zoals `Small and Medium Enterprises' (SME) meer specifiek van belang
zijn, wat voor maatregelen zijn dat dan, en hoe kunnen ze worden geïdentificeerd en
geïntegreerd in een `Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP)?'
2. Wat zijn de gevaren van te veel sturing door overheden en donoren? Het `World
Development Report (WDR) 2005' geeft aan dat hoe specifieker een maatregel of
interventie is, hoe groter de kans op falen, waarmee het belang van op specifieke
bedrijfstakken of bedrijven gerichte maatregelen ter discussie komt te staan.
3. Op welke wijze kan de positieve rol van Foreign Direct Investment worden versterkt,
in de zin dat de investeringen van buitenlandse bedrijven zoveel mogelijk bijdragen
aan werkgelegenheid en aan het stimuleren van lokale bedrijven?
4. Wat zijn in dit verband naar uw inzicht de relatief sterke en zwakke kanten van, en
mogelijke verbeterpunten voor, de diverse instrumenten die ik tot mijn beschikking
heb om het bedrijfsleven een grotere rol te laten spelen bij de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking?
In dit advies wordt door de AIV aangesloten bij de definitie die de Development
Assistance Committee (DAC) hanteert op het gebied van private sector ontwikkeling1:
`Private sector is conceived by the donor community as a basic organising principle for
economic activity where private ownership is an important factor, where markets and
competition drive production and where private initiative and risk-taking set activities in
motion. The private sector principle can be applied in all economic activities
agriculture, industry and services (including the delivery of public services). Donor
motivations for supporting private sector development are based on promoting
economic efficiency and social welfare. Donors agree that private sector development
1 Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) DAC, Support of Private Sector
Development, Paris 1995.
---
is fundamentally about people: releasing and harnessing their productive potential and
satisfying their human needs and desires: and creating pluralistic societies which
provide both human freedom and human security'.
Het begrip private sector in deze definitie wordt omschreven als een `organising
principle'. Het begrip omvat daarmee veel meer dan uitsluitend het bedrijfsleven, dat
varieert van multinationals tot het midden- en kleinbedrijf, inclusief eenmansbedrijven.
Dit soort bedrijfsleven vindt men in de westerse samenleving voornamelijk binnen de
formele economie: bedrijven en bedrijfjes die zijn ingeschreven bij de Kamer van
Koophandel, met BTW-nummers, jaarcijfers, etc.2 In ontwikkelingslanden zijn echter niet
in de formele, maar in de informele economie de meeste personen werkzaam.
Bovendien komt daar een aanzienlijk deel van het Bruto Binnenlands Product (BBP) tot
stand. In de informele economie proberen mensen inkomen te verwerven zonder dat er
sprake is van een vast dienstverband, vast inkomen, etc. Deze informele economie, die
varieert van straathandel tot kleine productiebedrijfjes, arbeid op afroep, riksja-vervoer,
zelfvoorzieningslandbouw etc., wordt gekenmerkt door de afwezigheid van formele
structuren, zekerheden en bescherming. Echter, al deze op het verwerven van inkomen
gerichte activiteiten maken deel uit van de private sector. In veel landen is meer dan
70% van de bevolking hierin actief, waaronder nagenoeg 100% van de armen. Dit
betekent dat een studie naar de betekenis van de private sector voor
armoedebestrijding niet alleen acht moet slaan op het stimuleren van de formele
economie maar ook de informele economie bij het onderzoek moet betrekken. De
onderlinge verbanden en samenhang tussen de informele economie en de formele
economie zijn relevant, evenals de mogelijkheden om de overgang van activiteiten van
de informele economie naar de formele economie te bevorderen. Beide aspecten
komen in de volgende hoofdstukken aan de orde.
Het primaire doel van ontwikkelingssamenwerking is armoedebestrijding. In navolging
van de DAC wordt armoede als een multidimensioneel begrip beschouwd dat bestaat
uit de volgende dimensies; een economische (inkomen, levensonderhoud, fatsoenlijk
werk), menselijke (gezondheid, scholing), politieke (empowerment, rechten,
zeggenschap), sociaal-culturele (status, menselijke waardigheid) en een
beschermingsdimensie (vermindering van onzekerheid, risico, kwetsbaarheid).3 Deze
dimensies zijn onderling verbonden. Bij een effectief armoedebestrijdingsbeleid komt
niet alleen de economische dimensie, maar komen ook alle andere dimensies van
armoede aan bod. Hiervoor is zowel een groeikader als een emancipatiekader nodig,
zoals in het AIV-advies nummer 29 wordt gesteld. Het huidige advies beperkt zich
voornamelijk tot de economische dimensie.
Het niveau van armoede is sterk afhankelijk van de lokale context. Dit betekent dat
deze context leidend moet zijn bij het bevorderen van oplossingen. Er zijn dus geen
directe universeel toepasbare oplossingen voor het armoedevraagstuk. In elke situatie
zal opnieuw bekeken moeten worden welk beleid het meeste recht doet aan de
specifieke armoedesituatie.
Sinds de Millennium Verklaring van 2000 vormen de Millennium Development Goals
(MDG's) de belangrijkste doelstellingen van de internationale ontwikkelingsagenda.
2 Ook in onze samenleving is sprake van een informele economie, maar de omvang en betekenis daarvan is
aanzienlijk geringer dan in ontwikkelingslanden en leent zich nauwelijks voor vergelijking.
3 OECD, The DAC Guidelines on Poverty Reduction 2001.
---
Tijdens de VN-Top in september 2005 hebben regeringsleiders herbevestigd de MDG's
in 2015 te realiseren. Dit betekent voor MDG 1 dat het percentage mensen dat moet
rondkomen van minder dan een dollar per dag in 2015 tot de helft moet zijn
teruggebracht in vergelijking tot 1990.
Om aan te geven wat pro-poor groei is en waardoor het tot stand komt, wordt in dit
advies aangesloten bij de relatieve en absolute definities van pro-poor groei van de
DAC. Bij de relatieve definitie van pro-poor groei wordt gemeten of de inkomens van de
armen sneller toenemen dan het inkomen per hoofd van de bevolking en derhalve de
inkomensongelijkheid tussen de armen en de niet-armen afneemt. De absolute definitie
van pro-poor groei geeft inzicht in de absolute toename van het inkomen van de armen
en of deze snel genoeg is om MDG 1 te bereiken. Beide definities van pro-poor groei
(de absolute en de relatieve) worden van belang geacht, afhankelijk vanuit welke
context er naar pro-poor groei wordt gekeken.4
Ten slotte nog enige informatie inzake de omvang van het probleem van
inkomensarmoede. In ontwikkelingslanden (inclusief de landen in transitie) gaat het om
1,1 miljard mensen die in 2001 onder de armoedegrens van 1,08 dollar per dag
leefden. Dit is gelijk aan 21% van de bevolking in die landen. Niet minder dan 2,7
miljard mensen leefden in dat jaar van minder dan 2,15 dollar per dag. Dit is gelijk aan
53% van de bevolking in deze landen.5
Armoedebestrijding is een proces van lange adem. Korte termijnresultaten zijn dan ook
vaak moeilijk aan te geven. Dat geldt zeker ook voor interventies op het terrein van
private sector ontwikkeling en pro-poor groei. Voor een beoordeling van de bestaande
interventies op dit terrein binnen de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking (vraag 4
uit de adviesaanvraag) is dit uiteraard een problematisch gegeven. Dergelijke
interventies kunnen dan ook alleen worden beoordeeld in het licht van een
referentiekader waarin de relatie tussen private sector ontwikkeling, economische groei,
pro-poor groei en armoedevermindering wordt gegeven. Dit advies wil bouwstenen
bieden voor een dergelijk referentiekader.
Dit advies is uit de volgende hoofdstukken opgebouwd. Allereerst wordt in
hoofdstukken II en III vraag 1 van de minister beantwoord. In hoofdstuk II wordt een
analyse gegeven over de relatie tussen armoedebestrijding, groei en pro-poor groei. De
conclusies van dit hoofdstuk zijn meegenomen bij die van hoofdstuk III. In hoofdstuk III
komt de rol van private sector ontwikkeling bij groei en pro-poor groei aan de orde.
Daarnaast wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de vraag of het zin heeft om maatregelen
te treffen die voor bepaalde sectoren of bedrijven (zoals SME) meer specifiek van
belang zijn, en op de rol van het PRS-proces en PRSP's bij private sector ontwikkeling.
In hoofdstuk IV komt vraag 2 van de minister aan de orde die vraagt naar effecten van
sturing door overheden en donoren in de private sector. Hoofdstuk V behandelt vraag 3
van de minister hoe de positieve rol van Particuliere Buitenlandse Investeringen (FDI)
versterkt kan worden. In hoofdstuk VI komt zowel de informele economie en beleid dat
groei en pro-poor groei in de informele economie stimuleert aan bod, alsook financiële
sector ontwikkeling en het belang van toegang voor alle burgers in de samenleving tot
4 OECD, Accelerating Pro-Poor Growth through Support for Private Sector Development 2004.
5 Shaohua Chen and Martin Ravaillon, How Have the World's Poorest Fared since the Early 1980s?
World Bank Research Observer, Vol. 19, Number 2, Fall 2004, pp. 141-169.
---
geschikte financiële diensten. In hoofdstuk VII wordt vraag 4 van de minister beantwoord
over de relatief sterke en zwakke kanten van, en mogelijke verbeterpunten voor, het PSD-
bedrijfsleveninstrumentarium. De bevindingen uit de eerdere hoofdstukken van dit advies
leiden hier tot de formulering van een aantal kernelementen en kwaliteitseisen voor
private sector ontwikkeling en armoedebestrijding (Tabel VII.1 en VII.2). Aan de hand
daarvan vindt een analyse plaats in de vorm van twee vragen `Doen we de goede
dingen?' en ten tweede: `Doen we de dingen goed?'.
Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
Hoofdstukken II en III
Vraag 1: Bestaat de mogelijkheid om private sector ontwikkeling van overheidswege
zodanig te stimuleren dat de bijdrage aan armoedebestrijding wordt gemaximaliseerd?
Heeft het bijvoorbeeld zin om maatregelen te treffen die voor bepaalde sectoren of
bedrijven (zoals SME) meer specifiek van belang zijn, wat voor maatregelen zijn dat dan,
en hoe kunnen ze worden geïdentificeerd en geïntegreerd in een PRSP?
De vraag of de mogelijkheid bestaat om private sector ontwikkeling van overheidswege
zodanig te stimuleren dat de bijdrage aan armoedevermindering wordt gemaximaliseerd,
kan naar de mening van de AIV met ja worden beantwoord, waarbij dit antwoord wel
enige toelichting behoeft. De AIV houdt hierbij zowel de absolute (zo snel mogelijke
groei van de inkomens van de armen) als relatieve (vermindering van de ongelijkheid
tussen armen en niet-armen) definitie aan van wat pro-poor groei wordt genoemd.
Uit de analyse van de AIV komt naar voren dat groei verreweg de belangrijkste factor is
bij armoedevermindering en dat gemiddeld de groei van het inkomen per hoofd van de
armen gelijk is aan de groei van het inkomen per hoofd van de gehele bevolking. Tevens
blijkt dat bij armoedevermindering ten gevolge van groei sprake is van een
groeicomponent en een verdelingscomponent. Deze componenten kunnen elkaar
versterken namelijk bij een meer gelijke inkomensverdeling of tegenwerken bij een
meer scheve verdeling. In het eerste geval is sprake van pro-poor groei, in het tweede
niet. Het is dus belangrijk om de omstandigheden te kennen en te kunnen
beïnvloeden waaronder de twee componenten elkaar versterken. Groei is de
belangrijkste factor voor armoedevermindering. Voor snellere groei is de kwaliteit van
binnenlandse instituties veruit het belangrijkste. Hierbij zijn relevant: de kwaliteit van de
rechtsstaat, democratie, politieke stabiliteit, effectiviteit van de publieke sector,
kwaliteit van de regelgeving en controle van corruptie. Dit bepaalt de kwaliteit van het
investeringsklimaat, de locatiespecifieke factoren die ervoor zorgen dat bedrijven
kunnen investeren, groeien en werkgelegenheid bieden, en dat burgers ondernemers,
werknemers, consumenten zich in alle opzichten kunnen ontplooien.
Om pro-poor groei te bewerkstelligen is een beleid leidend tot het verminderen van
inkomensongelijkheid, of meer algemeen gesteld het verminderen van de ongelijkheid in
toegang tot productiefactoren in ruime zin, van belang. Verder blijkt dat een alle regio's
en sectoren omvattende groei meer mogelijkheden aan de armen biedt. Dit houdt in dat
vooral in arme regio's en in sectoren waarin armen actief zijn (landbouw), extra
geïnvesteerd moet worden in onderwijs, gezondheidszorg, infrastructuur en financiële
sector ontwikkeling. Een opmerkelijke conclusie is dat de beleidsmaatregelen om pro-
poor groei tot stand te brengen niet erg verschillen van beleid gericht op snelle groei in
het algemeen. Wel is van belang om steeds een pro-poor focus te hanteren en bij elke
beleidsmaatregel de nadruk te leggen op pro-poor effecten.
10
De beste analyse annex aanbevelingen hierover vindt men in het meest recente OECD-
rapport over private sector ontwikkeling en pro-poor groei.6 Uitgangspunt in dit OECD-
rapport is de bevinding dat maatregelen ter verbetering van het algemene
investeringsklimaat leiden tot snellere groei, ook voor de armen. Wil men pro-poor groei
tot stand brengen, dan moeten binnen een algemeen hervormingsprogramma
prioriteiten worden gesteld. Hierdoor wordt primair of additioneel aandacht gericht op
markten, sectoren en regio's waarin de armen leven en actief zijn. Het gaat hierbij om
meer en betere toegang tot productiefactoren in ruime zin, vooral `business
development services' en financiële diensten.
Verbeteringen van de kwaliteit van het investeringsklimaat leiden tot lagere kosten en
risico's voor de private sector en tot het beter functioneren van markten. Waar de
private sector de motor van groei is en het grootste deel van de maatschappij en de
nationale economie omvat, ligt het voor de hand om na te gaan welk beleid er nodig is
om via de private sector snelle groei en pro-poor groei tot stand te brengen. Naast
minder handelsprotectie en minder restrictieve maatregelen ten aanzien van `Foreign
Direct Investment' (FDI), is ook meer ontwikkelingshulp voor verbetering van instituties
en voor infrastructuur nodig.
Vanwege het feit dat landen in vele opzichten van elkaar verschillen, is het onmogelijk
om tot een eenduidig pakket van maatregelen en instituties te komen die pro-poor groei
kunnen bewerkstelligen. In navolging van de OECD is het goed om alle
beleidsmaatregelen en instituties steeds op pro-poor effecten te toetsen aan de hand
van het volgend analytisch kader:
- stimulans tot ondernemen en investeren;
- toename van productiviteit, concurrentie en innovatie;
- versterken van internationale betrekkingen;
- verbeteren van markttoegang en marktwerking;
- verminderen van risico's en kwetsbaarheid.
Een pro-poor beleid moet in principe aan alle private sector activiteiten en
ondernemingen ten goede kunnen komen, waarbij wel degelijk extra aandacht voor
bepaalde regio's en sectoren nodig is. Pro-poor groeibeleid zal in eerste instantie
moeten bestaan uit het verminderen van discriminatie tegen en uitsluiting van armen
en vervolgens uit maatregelen die bewerkstelligen dat de armen daadwerkelijk van de
ruimere mogelijkheden gebruik kunnen maken. Deze maatregelen zullen veelal generiek
en in veel mindere mate selectief moeten zijn. De juiste combinatie hangt af van de
specifieke situatie.
Een beleid specifiek gericht op het bevorderen van Klein- en Midden Bedrijf (SME's)
moet niet nagestreefd worden, omdat dit eerder tot verstoring van markten dan tot
groei en armoedevermindering leidt. Wel moet bestaande discriminatie van SME's
worden opgeheven.
In het algemeen laten het Poverty Reduction Strategy proces (PRS) en de Poverty
Reduction Strategy Papers (PRSP's) nog veel te wensen over. De PRS hoort essentieel
te zijn voor het tot stand brengen van armoedevermindering. De PRSP dient aan te
geven hoe dit doel bereikt moet worden. De effectiviteit van maatregelen om private
sector ontwikkeling te bevorderen hangt in grote mate af van de kwaliteit van de PRS
6 Promoting the Supply-Side Response: Technical and Financial Assistance, in: Promoting Pro-Poor Growth
Private Sector Development, OECD, Paris 2006, pp. 40-46.
---
en het PRSP. Groei, pro-poor groei, armoedevermindering en de bijdrage van private
sector ontwikkeling daaraan zullen alleen in voldoende mate tot stand komen wanneer
de kwaliteit van private sector ontwikkeling en PRSP adequaat is. Dit houdt in dat
private sector ontwikkeling gericht op groei en pro-poor groei een belangrijker plaats
moet krijgen binnen de PRSP's en dat het PRS-proces en de PRSP's simultaan in
kwaliteit verbeterd moeten worden.
Hoofdstuk IV
Vraag 2: Wat zijn de gevaren van te veel sturing door overheden en donoren? Het WDR
2005 geeft aan dat hoe specifieker een maatregel of interventie is, hoe groter de kans
op falen, waarmee het belang van op specifieke bedrijfstakken of bedrijven gerichte
maatregelen ter discussie komt te staan.
Verbetering van het algemene investeringsklimaat zal leiden tot versnelling van
economische groei, en ook tot inkomensgroei voor de armen. Wil men pro-poor groei
bewerkstelligen, dan zullen versneld en/of additioneel aandacht en hulpmiddelen nodig
zijn voor de markten, sectoren en regio's waar veel armen leven en actief zijn. Het gaat
hierbij om: verbetering van instituties, verbetering van toegang tot en functioneren van
markten, een `level playing field', investeren in infrastructuur, onderwijs en gezondheid,
het stimuleren van toegang tot de formele economie, meer technische assistentie en
financiële diensten, geen subsidies voor ondernemingen of intermediaire organisaties
(eventueel wel voor eindgebruikers). Zulke interventies, die men `selectief' kan
noemen, zullen pro-poor groei teweeg kunnen brengen.
Te vermijden zijn selectieve interventies in de vorm van steun aan individuele
activiteiten, bedrijven of groepen van bedrijven. Deze zullen vaker wel dan niet tot
schade van de nationale economie leiden als gevolg van het maken van verkeerde
keuzes bij `picking winners', `rent seeking' gedrag en niet-kosteneffectieve oplossingen.
Hoofdstuk V
Vraag 3: Op welke wijze kan de positieve rol van Foreign Direct Investment worden
versterkt, in de zin dat de investeringen van buitenlandse bedrijven zoveel mogelijk
bijdragen aan werkgelegenheid en aan het stimuleren van lokale bedrijven?
FDI heeft duidelijk voordelen boven andere vormen van buitenlands kapitaal. Er
ontstaat geen schuld en vergoeding vindt alleen plaats indien er winst wordt gemaakt
en dan pas na inhouding van winstbelasting. De FDI-stroom is stabieler gebleken dan
die van leningen, omdat deze bedrijfsinvesteringen moeilijk teruggetrokken kunnen
worden. FDI is vooral gewild omdat het samengaat met een efficiënte vorm van
kennisoverdracht op het gebied van productie, management, marketing etc., die leidt
tot meer integratie in de wereldeconomie. Over het algemeen zullen buitenlandse
eigenaren zich niet anders dan binnenlandse eigenaren gedragen. Wanneer echter een
beperkt aantal bedrijven een belangrijke sector van de economie zou domineren, kan
dat de beleidsruimte van de overheid beperken en daarom ongewenst zijn.
De mogelijkheden voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking om de
armoedeverminderende effecten van FDI in ontwikkelende landen te versterken liggen
vooral op het terrein van het investeringsklimaat, infrastructuur en financiële sector
ontwikkeling. Daarnaast zou Nederland zich kunnen richten op verbetering van publiek-
private samenwerking bij het ontwikkelen van risicoverminderende instrumenten zoals
garanties en verzekeringen, maar ook van nieuwere instrumenten als derivaten voor
landen, regio's of industrieën met een grote concentratie van armen. Onderzocht zou
12
kunnen worden in hoeverre OS-steun, bijvoorbeeld door (gedeeltelijke) herverzekering of
contragarantie, mogelijk is voor organisaties zoals MIGA (Multilateral Investment
Guarantee Agency) en FMO (Nederlandse Financierings Maatschappij voor
Ontwikkelingslanden). Hierdoor zou het mogelijk zijn verzekeringen, garanties of
derivaten (afgeleide financiële producten, zoals opties en termijncontracten) voor
risico's aan te bieden, voor zulke landen of regio's of activiteiten waar dit nu niet
mogelijk is.
FDI wordt vooral bepaald door de kwaliteit van het investeringsklimaat. Dit laatste is
weer afhankelijk van het goed functioneren van markten voor arbeid, kapitaal, goederen
en diensten. Het zou dan ook onjuist zijn om veranderingen aan te brengen in de
uitkomsten van het marktsysteem, tenzij tijdelijk, namelijk in het geval dat deze
markten ernstig verstoord zijn. Hierbij moet dan wel bedacht worden dat tijdelijke
bescherming vaak onbeperkt voortduurt.
Werkgelegenheid en het volume van transacties met lokale bedrijven zijn resultaten van
het proces van marktwerking dat gekenmerkt wordt door concurrentie. Dat is nu juist de
essentie van een `enabling environment' waarin de private sector floreert, hetgeen leidt
tot groei en armoedevermindering.
Met gebruik van regelgeving voor de wijze waarop een investeerder een bedrijf moet
organiseren, zoals voorschriften voor het gebruik van binnenlandse producten en
diensten, is voorzichtigheid geboden. Ook in het `World Development Report 2005'
wordt gewag gemaakt van negatieve effecten van zulke vereisten, met name inzake
technologieoverdrachten en lokale producenten. Veelal leidt dit tot stagnatie en
uiteindelijk tot het vertrek van de buitenlandse investeerders.
In de meeste gevallen bestaat het gewenste beleid uit maatregelen die de productiviteit
van lokale producenten opvoeren, waardoor de bestaande buitenlandse investeringen
beter renderen, hun productie verhoogd kan worden, de lokale werkgelegenheid en het
volume van transacties met lokale producenten kan toenemen, hetgeen kan leiden tot
additionele FDI. Ook kan een buitenlands bedrijf een ondersteunende rol spelen op het
gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen ten aanzien van
managementontwikkeling, milieu, bestrijding van corruptie, sociaal beleid en
kinderarbeid. De AIV benadrukt in deze het belang van het naleven van de OECD
Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business
Transactions.
Hoofdstuk VI
De informele economie en financiële sector ontwikkeling
Het is duidelijk dat de doelgroep van het OS-beleid en de MDG's, 1,1 miljard mensen
die leven van minder dan 1 USD per dag, grotendeels juist in de informele economie
een bestaan trachten op te bouwen of te continueren. Meer vrouwen dan mannen zijn
actief in de informele economie. Hun bestaan is gekenmerkt door gebrek aan sociale
bescherming en een hoge graad van arbeidsonzekerheid. De informele economie biedt
geen duurzame oplossing voor armoedevermindering. Om armoedevermindering te
bereiken zal het patroon van de groei breed moeten zijn en de armen in de informele
economie moeten insluiten. De aandacht zal zich daarbij vooral moeten richten op het
bevorderen van werkgelegenheid en (micro)ondernemerschap, om zodoende inkomen te
verwerven. Voorts is het van belang om de overgang van personen en activiteiten van
de informele naar de formele economie te bevorderen.
13
Binnen de informele economie lijken de belangrijkste barrières voor formalisering
vooral te maken te hebben met wet- en regelgeving, corruptie en toegang tot de
financiële sector. De nationale `enabling environment' speelt daarbij een belangrijke
rol. Goed bestuur is een essentiële voorwaarde, niet alleen voor de rechtspositie van
mensen, maar ook voor hun economische ontwikkeling.
Wil men resultaat bereiken, dan zal door nationale regeringen en lokale overheden,
daarin ondersteund door de internationale financiële instellingen en donoren, per land
en per sector gericht beleid ontwikkeld moeten worden. In een dergelijk beleid zouden
de volgende vier doelstellingen prioriteit moeten krijgen:
1. Het stimuleren van (micro)ondernemerschap.
· Het bevorderen van een `level playing field' voor de armen in het algemeen.
· Het bevorderen van mogelijkheden om inkomen te verwerven.
· Het opheffen van barrières die vrouwen beletten deel te nemen aan markten,
zoals beleid dat vrouwen in staat stelt land in eigendom te bezitten, te kopen,
te verkopen en te erven.
2. Het bevorderen van de overgang van bedrijven van de informele economie naar de
formele economie.
· Institutionele veranderingen en beleid dat enerzijds gericht is op het
verminderen van de risico's en de kosten van ondernemerschap, anderzijds op
het vergroten van prikkels voor ondernemerschap en investering.
· Interventies die actoren in de informele economie helpen om graduele stappen
te zetten in het formaliseringsproces, zoals het creëren van associaties met
een formele status om toegang te verzekeren tot microkrediet, verzekeringen,
landrechten en markten.
3. Geleidelijke afschaffing en vereenvoudiging van voorschriften, vergunningen,
procedures etc. Het verminderen van regelgeving in de formele economie door
afschaffing van regels die participatie tegenwerken of uitsluiten. Het verminderen
van regelgeving in de informele economie, door afschaffing van regels die uitsluiting
bevorderen, zoals dat het geval kan zijn met bepaalde vergunningen en heffingen.
4. Het bevorderen van de groei van (de werkgelegenheid in) de formele economie,
vooral in de arme regio's.
De financiële sector speelt een centrale rol bij arme mensen de kans te geven deel te
nemen aan, en voordeel te laten hebben van economische groei. De AIV beveelt
daarom een aanzienlijke versterking en verhoging van de steun aan financiële sector
ontwikkeling aan als een goede manier om PSD te bevorderen die leidt tot pro-poor
groei.
Een eerste stap zou, naar de mening van de AIV, moeten zijn dat het Directoraat
Generaal Internationale Samenwerking (DGIS) het initiatief neemt om met de
ministeries van Financiën en van Economische Zaken een gezamenlijke strategie en
werkverdeling voor financiële sector ontwikkeling te formuleren. Gezien de
complementariteit van verantwoordelijkheden, competenties en deelname aan
internationaal overleg tussen deze drie ministeries, zou een gezamenlijke strategie en
een duidelijke werkverdeling op het brede terrein van financiële sector ontwikkeling de
coherentie en daarmee de effectiviteit van de activiteiten van de Nederlandse overheid
op dit gebied kunnen vergroten.
Financiële sector ontwikkeling betreft zowel de publieke sector (wet- en regelgeving,
toezicht, controle) alsook de private sector (bedrijfsvoering, schaalvergroting, etc.) en
14
vooral een goede samenwerking tussen de twee. De AIV beveelt daarom aan dat het
DGIS bij het voorbereiden van deze gezamenlijke strategie het publiek-private platform
voor financiële sector ontwikkeling NFX (Netherlands Financial Sector Development
Exchange) inschakelt, waarvan zij medeoprichter is.
Als hoofdlijnen voor deze strategie en een daarop gebaseerd werkplan suggereert de
AIV twee thema's centraal te stellen:
a. risico's verminderen `risk management';
b. de toegang tot financiële diensten verbeteren `access to finance'.
Bij risicovermindering gaat het enerzijds om het verbeteren van regelgeving, toezicht en
controle op de financiële sector en anderzijds om het stimuleren van de ontwikkeling
van instrumenten als verzekeringen, garanties en derivaten die op kleine schaal aan
boeren, ondernemers en huishoudens aangeboden kunnen worden.
Bij het verbeteren van de toegang tot financiële diensten gaat het om het vergroten en
versterken van de banden tussen microfinancieringsinstellingen en het bestaande
financiële systeem. Microfinanciering speelt een belangrijke rol bij het vergroten van de
aandacht voor private sector ontwikkeling en voor financiële sector ontwikkeling bij het
streven naar armoedevermindering. Waar niemand twijfelt aan het belang van
microfinanciering voor armoedevermindering zijn er ook problemen aan de
microfinancieringsinstellingen verbonden. Deze hebben te maken met hun bereik,
omvang, productenassortiment en passieve financiering. Daarom is het van belang om
een zogenaamde `inclusive financial sector' tot stand te brengen, gekenmerkt door
veiligheid van besparingen, en kredietverlening aan arme huishoudens, alsmede aan
micro-, kleine- en middelgrote ondernemingen. Daarnaast door het aanbieden van
verzekerings- en betalingsfaciliteiten. Een tweede en gelijkwaardige doelstelling is
versterking van de vaak nog fragiele financiële systemen.
Deze twee thema's die de recente inzichten in de rol van financiële sector ontwikkeling
bij armoedevermindering comprimeren, sluiten goed aan bij de traditionele positie van
Nederland in internationaal financieel overleg en bij de benadering van de multilaterale
financiële instellingen die op dit terrein leidend zijn en, ten slotte, bij de mogelijkheden
van Nederland om hulp te bieden.
Hoofdstuk VII
Vraag 4: Wat zijn in dit verband naar uw inzicht de relatief sterke en zwakke kanten van,
en mogelijke verbeterpunten voor, de diverse instrumenten die ik tot mijn beschikking heb
om het bedrijfsleven een grotere rol te laten spelen bij de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking?
Bij het beoordelen van het geheel van inspanningen van de Nederlandse overheid
gericht op PSD heeft de AIV zich met betrekking tot het instrumentarium twee vragen
gesteld. Allereerst: `Doen we de goede dingen?' Ten tweede: `Doen we de dingen goed?'
In het kader van deze twee vragen heeft de AIV getracht na te gaan in hoeverre het
DGIS PSD-bedrijfsleveninstrumentarium aansluit op een aantal kernelementen die deel
uitmaken van een private sector beleid dat leidt tot groei en pro-poor groei en voldoet
aan een aantal kwaliteitseisen. De AIV benadrukt dat het hierbij niet om een blauwdruk
gaat maar om een denkmodel, een aanpak die gebaseerd is op kennis en ervaring,
ook in het bedrijfsleven.
De AIV heeft het beeld gekregen van een organisch gegroeid, omvangrijk bouwwerk van
inspanningen, waarin pas later ordening is aangebracht onder het thema private sector
15
ontwikkeling. Dit is heel wel te begrijpen gezien de recent toegenomen belangstelling
voor dit terrein en het belang dat er nu aan wordt toegekend. Hierdoor lijkt samenhang
tussen de instrumenten te ontbreken en worden de instrumenten op deelgebieden op
vele, niet altijd even duidelijke wijzen ingedeeld. Een consistent beleidskader
gebaseerd op lessen uit het verleden ontbreekt.
In dit kader spelen strategie, operationalisering van de strategie, evaluatie en toetsing
de belangrijkste rol. Hierbij gaat het in feite om twee niveaus van planning. Een
planningproces begint met het opstellen van een strategie. Zo'n strategie zal enerzijds
gebaseerd worden op externe kennis en informatie, zoals gezaghebbende studies van
multilaterale organisaties, zoals Wereldbank, International Monetary Fund (IMF), OESO
etc. en anderzijds op interne kennis en ervaring, mogelijkheden, competenties en
(politieke) prioriteiten. Zo'n strategie zal met een te bepalen frequentie geëvalueerd
moeten worden, waarna vervolgens een actualisering plaatsvindt. Bij evaluatie wordt
gekeken naar de voortgang van de processen die belangrijk zijn voor PSD en naar de
mate waarin PSD plaatsvindt. Op deze wijze wordt in een dynamisch proces vastgesteld
`waaraan gewerkt moet worden'.
Na het vaststellen van de strategie volgt de operationalisering. Het gaat daarbij om het
vertalen van de strategie in concrete acties en instrumenten die nodig zijn om het
beoogde doel te bereiken. Hiervoor moeten keuzes gemaakt worden, prioriteiten
gesteld en deeldoelstellingen geformuleerd. Daarbij moet tevens rekening gehouden
worden met het belang van de onderscheiden actiegebieden voor zowel de betreffende
landen als voor het bereiken van de gestelde doelen. Eveneens met de inspanningen
van andere donoren en instellingen en met de Nederlandse competenties en
capaciteiten. Voor de activiteiten, instrumenten etc. die hieruit voortvloeien moeten
meetbare doelen worden gesteld. Niet op het hoge niveau van `wat is de bijdrage aan
PSD?', maar op een praktisch niveau van `welke vooruitgang is geboekt?' (bijvoorbeeld
bij het opzetten van een kadaster). Deze toets zou bijvoorbeeld elke twee jaar plaats
kunnen vinden onder verantwoordelijkheid van de met de uitvoering belaste
organisatie. Langs deze weg wordt het `hoe moet worden gewerkt?' voortdurend
geoptimaliseerd. Wanneer deze systematiek gevolgd zou worden, worden bij het
beoordelen van individuele instrumenten geen oneigenlijke vragen gesteld zoals `wat is
de bijdrage aan PSD?' of nog verder reikend `wat is de bijdrage aan PPG?'.
De AIV komt vervolgens tot de volgende conclusies en aanbevelingen:
Binnen het bestaande PSD-bedrijfsleveninstrumentarium lijkt relatief weinig aandacht te
zijn voor de verbetering van de nationale beleidsomgeving in ontwikkelingslanden,
terwijl juist dat nationale beleidsniveau een voorwaarde is voor PSD, economische
groei en pro-poor economische groei. Het instrumentarium geeft weinig aandacht aan
verbetering van het nationale investeringsklimaat en in zeer beperkte mate aan de
financiële sector.
In kwantitatieve zin is het grootste deel van de instrumenten gericht op het financieren
van infrastructuur waarbij investeringen en/of export van Nederlandse bedrijven
betrokken zijn. Vanwege binding kan dit leiden tot prijsopdrijving. Of deze instrumenten
niet meer het karakter van exportbevordering hebben en of ze wel een bijdrage leveren
aan (pro-poor) economische groei is niet duidelijk.
Subsidies worden soms ten onrechte gebruikt in plaats van garanties om investeringen
te bevorderen. Waar het de bedoeling is om risico's te verminderen wordt in het
16
bestaande bedrijfsleveninstrumentarium regelmatig gebruik gemaakt van subsidies,
terwijl dit eigenlijk garanties of verzekeringen zouden moeten zijn.
Op basis van de ter beschikking staande informatie en inzichten verkregen door middel
van gesprekken met vertegenwoordigers van diverse organisaties komt de AIV tot de
conclusie dat op dit moment onvoldoende strategie en sturingsmogelijkheden op het
gebied van PSD aanwezig zijn. Juist daarom pleit de AIV voor een fundamentele
(her)formulering van een integraal PSD-beleid. Daarin moeten keuzes gemaakt worden,
prioriteiten worden gesteld en doelen worden geformuleerd. Met bijvoorbeeld een
tweejarige cyclus van plannen, uitvoeren, toetsen aan het bereiken van doelen en
bijsturen zou dit proces gedynamiseerd moeten worden. Gegeven de belangrijke rol die
PSD heeft bij het totstandbrengen van groei en pro-poor groei is de AIV van mening dat
K 285 miljoen voor PSD-bedrijfsleveninstrumenten wel heel bescheiden overkomt op
het totaal van de ODA-begroting van 4,2 miljard euro in 2005.
De AIV meent dat de Directie Duurzame Economische Ontwikkeling (DDE) een speciale
taak heeft op het gebied van het verschaffen van een volledig overzicht op PSD-terrein,
alsook voor wat betreft de coherentie van deze PSD-bedrijfslevenprogramma's.
Daarnaast meent de AIV dat aansturing vanuit een centraal punt, en wel de Directeur-
Generaal Internationale Samenwerking, daarbij instrumenteel kan zijn.
Het beleid zou zich vooral moeten richten op het scheppen van de juiste condities, het
vervullen van de noodzakelijke voorwaarden en minder op concrete, directe steun in
enigerlei vorm aan ondernemingen.
Er zou meer gestuurd kunnen worden op synergie tussen de instrumenten. Op dit
moment berust dit meer op toevalligheden dan op gericht beleid.
De AIV vraagt zich af of er gegeven het grote aantal instrumenten in de vorm van
fondsen die door de FMO worden beheerd, geen sprake is van aanzienlijke
versnippering en inflexibiliteit ten nadele van de effectiviteit en efficiëntie van de FMO.
Het verdient aanbeveling het totale bedrag van de diverse fondsen te vervangen door
een equivalente jaarlijkse bijdrage van de Staat aan het eigen vermogen van de FMO,
vergezeld van een aantal afspraken tussen de Staat en de FMO over de diverse
bestedingsrichtingen. De AIV is zich ervan bewust dat dit ook een aantal regels met
zich meebrengt voor de Staat en de FMO inzake risicodeling en concessionaliteit van
de financieringen, maar acht de winst aan flexibiliteit, effectiviteit en efficiëntie
aanzienlijk groter.
Het PSD-bedrijfsleveninstrumentarium zou meer gericht moeten worden op het
versterken van het nationale investeringsklimaat, onder meer door het opheffen van
belemmeringen en het verminderen van risico's. Hetzelfde geldt voor de versterking van
de financiële sector met extra aandacht voor het verbeteren van de toegang tot
financiële diensten voor de armen, inclusief (micro)financiering. Om ontwikkelingslanden
in staat te stellen strategieën voor toegang tot financiële diensten te ontwikkelen en te
implementeren, is samenwerking tussen diverse `stakeholders' noodzakelijk. In dit
verband zou de minister het publiek-private platform voor financiële sector ontwikkeling
NFX kunnen vragen met het Microfinancieringplatform samen te werken.
17
II Armoedebestrijding, groei, en pro-poor groei
II.1 Inleiding
In dit en het volgende hoofdstuk zal worden ingegaan op de eerste vraag van de
minister:
`Bestaat de mogelijkheid om private sector ontwikkeling van overheidswege zodanig te
stimuleren dat de bijdrage aan armoedebestrijding wordt gemaximaliseerd? Heeft het
bijvoorbeeld zin om maatregelen te treffen die voor bepaalde sectoren of bedrijven
(zoals SME) meer specifiek van belang zijn, wat voor maatregelen zijn dat dan, en hoe
kunnen ze worden geïdentificeerd en geïntegreerd in een PRSP?'
Deze vraag is in de internationale literatuur uitvoerig onderzocht en de resultaten zijn
samengevat in publicaties van vooral de Wereldbank7 en de OECD8. Deze resultaten
betreffen echter meer algemene tendensen, richtlijnen, inzichten en dergelijke, die
alleen in de context van een land specifiek en praktisch kunnen worden uitgewerkt. In
de hoofdstukken II en III zal de vraag voornamelijk behandeld worden vanuit een macro-
economisch gezichtspunt. In de daarop volgende hoofdstukken wordt dit meer specifiek
uitgewerkt aan de hand van informatie, verkregen van ondernemers en
ondernemersorganisaties, ambassades, internationale instellingen en dergelijke.
Om antwoord te kunnen geven op de eerste vraag van de minister wordt deze in vier
partiële analyses uitgesplitst:
(i) wat is de relatie tussen economische groei en armoedevermindering?
(ii) welke factoren zijn relevant bij het tot stand komen en/of brengen van groei?
(iii) hoe kan groei tot pro-poor groei gemaakt worden?
(iv) wat is de bijdrage van private sector ontwikkeling aan groei en pro-poor groei?
Partiële analyses (i) t/m (iii) komen in hoofdstuk II aan de orde. Partiële analyse (iv)
wordt in hoofdstuk III gepresenteerd. De samenvatting van hoofdstuk II wordt
meegenomen bij die van hoofdstuk III, bij de beantwoording van de eerste vraag van de
minister.
II.2 De relatie tussen economische groei en armoedevermindering
De belangrijkste bevindingen9 op dit terrein zijn de volgende:
7 Zie World Development Report 2005, A Better Investment Climate for Everyone, en World Development
Report 2006, Equity and Development.
8 Zie OECD, Accelerating Pro-Poor Growth through Support for Private Sector Development, OECD, Paris
2004. OECD, Promoting Pro-Poor Growth Private Sector Development, OECD, Paris 2006.
9 Zie OECD 2004, pp. 13-14. `There is now widespread agreement that increasing average incomes (gross
domestic product (GDP) per capita) is a necessary condition for reducing poverty and that the higher the
rate of growth, and the longer it is sustained, the more rapid the process of poverty reduction. Across
countries and time periods, it has been found that, as average incomes rise, the incomes of the poorest
fifth of the population rise proportionally. Over long time periods, between 66% and 90% of the reduction in
poverty can be explained by changes in average incomes'.
18
· Groei van het inkomen per hoofd van de bevolking is een noodzakelijke voorwaarde
voor armoedevermindering.
· Hoe hoger het groeipercentage en hoe langduriger de groei, des te sneller gaat het
proces van armoedevermindering.
· Het blijkt dat, over landen en tijdperiodes genomen, wanneer het inkomen per hoofd
van de bevolking stijgt, het inkomen per hoofd van de armste 20% van de bevolking
evenredig stijgt.
· Over een langere periode van tijd kan tussen de 66% en 90% van
armoedevermindering verklaard worden door veranderingen in gemiddelde
inkomens.
Voor meer informatie hierover wordt verwezen naar de hieronder vermelde bronnen.10
Belangrijk is te onderkennen dat bovenstaande bevindingen alleen betrekking hebben
op gemiddelden en dat er een aanzienlijke variantie om deze gemiddelden heen is. Zo
laat bijvoorbeeld een van de bovengenoemde empirische analyses zien, dat 66% tot
90% van de totale variantie in armoedevermindering samenhangt met economische
groei en het restant met veranderingen in de onderliggende inkomensverdeling.11 Dit
heeft als consequentie dat bij het bepalen van de mate van armoedevermindering als
gevolg van economische groei in een land een onderscheid tussen een groei- en een
verdelingscomponent noodzakelijk is. Deze componenten kunnen elkaar versterken
namelijk bij een meer gelijke inkomensverdeling of tegenwerken bij een meer
scheve verdeling. In het eerste geval is sprake van pro-poor groei, in het tweede niet.
Het is dus belangrijk de omstandigheden te kennen en te kunnen beïnvloeden
waaronder de twee componenten elkaar versterken. Onderdeel II.4 van dit hoofdstuk gaat
hier verder op in.
II. 3 Welke factoren bevorderen economische groei?
Groei van het inkomen per hoofd van de bevolking komt tot stand door accumulatie
van fysiek- en menselijke kapitaal en productiviteitsgroei. Factoraccumulatie en
productiviteitsgroei in een land zijn op hun beurt afhankelijk van de geografische
locatie, de mate van participatie in de internationale handel en kapitaalstromen, en de
kwaliteit van de binnenlandse instituties.12 De omstandigheden die te maken hebben
10 Zie William Easterly, The Elusive Quest for Growth, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts and London,
England, 2001, p. 14. Voor een wetenschappelijke onderbouwing van deze resultaten, zie: WDR 2006,
pp. 84-85; Guillermo E. Perry et al, Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles, The World
Bank, Washington DC, 2006, chapter 4; OECD 2004, pp. 13-16. Waar in deze drie bronnen de
desbetreffende resultaten gebaseerd zijn op macro-economische analyse (cross-country regressieanalyses)
worden zij bevestigd door micro-economisch onderzoek op het niveau van huishoudingen in 8 Afrikaanse
landen gedurende de jaren '90: Luc Christiaensen, Lionel Demery, and Stefano Paternostro, Macro and
Micro Perspectives of Growth and Poverty in Africa, The World Bank Economic Review, Volume 17, 2003,
Number 3, pp. 317-347.
11 Zie WDR 2006, p. 85 en p. 237, voetnoot 29.
12 Zie Dani Rodrik, Introduction: What do we learn from Country Narratives? In Dani Rodrik (ed). In Search of
Prosperity, Princeton University Press, Princeton and Oxford, 2003, p. 4; UN Millennium Project, 2005,
Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals, New York (Sachs
report), p. 28.
19
met geografische locatie zoals afstanden, klimaat, aanwezigheid van natuurlijke
hulpbronnen en dergelijke zijn slechts op langere termijn en ten koste van aanzienlijke
investeringen te wijzigen. De relatie van geografische locatie met economische groei is
overigens tot voor kort onderbelicht geweest.13 Thans worden echter naast gebrekkige
instituties, vooral een ongunstige geografische locatie en een gebrek aan natuurlijke
hulpbronnen als voornaamste oorzaken van het voortbestaan van `poverty traps'
genoemd.14
Verdere integratie in de wereldeconomie internationale handel en kapitaalstromen
gaat gepaard met snellere groei. Het belang van grotere participatie in met name
internationale handel moet echter niet worden overschat. Uit recente literatuuroverzichten
blijkt wel dat er sterke aanwijzingen zijn dat meer openheid door middel van
handelsliberalisatie gepaard gaat met een versnelling van het tempo van economische
groei op langere termijn. Echter het onweerlegbaar bewijs hiervoor ontbreekt. Bovendien
leidt handelsliberalisatie alléén beslist niet tot snellere groei. Dit is alleen het geval in
samenhang met een beter investeringsbeleid en beter functionerende instituties.15 Ook
blijkt handelsliberalisatie lang niet altijd een van de belangrijkste determinanten voor
armoedevermindering te zijn. De daaraan gerelateerde verdelingseffecten kunnen ook ten
nadele van de armen uitvallen.16
Het is dus van belang na te gaan wat de mogelijke gevolgen van verdere
handelsliberalisatie zijn voor economische groei en armoedevermindering, vooral de
gevolgen in het kader van de zogenaamde Doha-ronde onderhandelingen. Eerdere studies
van onder meer de Wereldbank en van het Center for Global Development komen tot
aanzienlijke, positieve resultaten van verdere handelsliberalisatie. De welvaartswinsten
voor de wereld als geheel bij volledige liberalisatie komen uit op 1,0% - 1,4% van het
wereld BBP. Voor de ontwikkelingslanden bedraagt de welvaartswinst 1,4% - 2,5%.17 Meer
recente modelberekeningen komen echter uit op aanzienlijk kleinere welvaartswinsten:
niet meer dan 40% - 50% van de eerder genoemde wereldwelvaartswinsten, waarvan niet
meer dan 30% bij de ontwikkelingslanden terecht komt.18
13 De enige uitzondering is: Paul Krugman, Development, Geography and Economic Theory, The MIT Press,
Cambridge, Massachusetts and London, England, 1995.
14 Jeffrey D. Sachs, Institutions Matter, but Not for Everything, Finance and Development, June 2003, Volume
40, Number 2, pp. 38-41; Jeffrey D. Sachs, The End of Poverty, The Penguin Press, New York, USA, 2005,
chapter 3; UN Millennium Project, 2005, Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the
Millennium Development Goals, New York.
15 Zie L. Alan Winters (2004), Trade Liberalization and Economic Performance, An Overview, The Economic
Journal 114 (February), pp. 4-21.
16 L. Alan Winters, Neil McCulloch and Andrew McKay, Trade Liberalization and Poverty: The Evidence So Far,
Journal of Economic Literature, Vol. XLII (March 2004), pp. 72-115.
17 World Bank 2002, Global Economic Prospects and the Developing Countries 2002: Making Trade Work for
the World's Poor, World Bank, Washington DC, 2002; William R. Cline, Trade Policy and Global Poverty
Center for Global Development and Institute for International Economics, Washington DC, June 2004.
18 Sandra Polaski, Winners and Losers: Impact of the Doha Round on Developing Countries, Carnegie,
Endowment for International Peace, Washington DC, 2006. Thomas W. Herkel and L. Alan Winters (eds),
Poverty and the WTO: Impacts of the Doha Development Agenda, World Bank and Palgrave Macmillan,
Washington DC and New York, N.Y., 2006. Chapter 1, pp. 3-30.
20
In hoofdstuk V van dit Advies gaat de AIV uitvoerig in op de rol en het belang van FDI
voor groei, pro-poor groei en armoedevermindering in ontwikkelingslanden. Hier beperkt
de AIV zich tot de volgende opmerkingen. De voordelen van FDI zijn welbekend, namelijk
een hogere investeringsquote dan de binnenlandse spaarquote, overdracht van
technologie en management, een mogelijke katalysator voor binnenlandse
investeringen, training en een positief effect op de lopende rekening van de
betalingsbalans. Wanneer het aandeel FDI in het BBP van een ontwikkelingsland met
één procent toeneemt, blijkt het BBP per hoofd van de bevolking met 0,4% - 0,7% te
stijgen, mits er voldoende binnenlandse capaciteit is om de bijbehorende technologie te
absorberen.19 Dit maakt FDI tot een belangrijke factor voor economische groei in
ontwikkelingslanden.
Veruit de belangrijkste factor om tot snellere economische groei te komen is de
kwaliteit van binnenlandse instituties. Hierbij is zelfs sprake van een causaal
verband.20 Wel komt dan direct de vraag naar voren wat onder instituties moet worden
verstaan. Hiervoor kan het best aangesloten worden bij de omschrijving van de pionier
op dit gebied, Douglass C. North: `the rules of the game in a society .... the humanly
devised constraints that shape human interactions'.21 De Wereldbank omschrijft
instituties wat ruimer: `institutions are the rules, including behavioural norms by which
agents interact and the organizations that facilitate coordination of human action'.22
Dat wil zeggen dat het niet alleen gaat om normen en regels, maar ook om de daarmee
corresponderende organisaties. Dezelfde Douglass North stelt dat `how effectively
agreements are enforced is the single most important determinant of economic
performance'.23 De bescherming van eigendomsrechten is de andere meest genoemde
relevante institutie.
In de tegenwoordig meestal gebruikte zes groepen van indicatoren voor de kwaliteit van
instituties vallen beide hierboven genoemde instituties (bescherming van
eigendomsrechten en `effectively enforced agreements') onder de indicator `rule of law'
(de kwaliteit van de rechtsstaat). De andere vijf zijn: democratie, politieke stabiliteit,
effectiviteit van de publieke sector, kwaliteit van de regelgeving en het tegengaan van
corruptie.24 Er bestaat echter geen eenduidige, optimale set van instituties voor het
bereiken van groei. Vaak zijn er meerdere manieren om eenzelfde doelstelling te
19 A.P Thirlwall, Growth and Development, Macmillan, London, 1999, pp. 400-402.
.
20 Zie Dani Rodrik and Arvind Subramanian, The Primacy of Institutions, Finance and Development, June
2003, Volume 40, Number 2, pp. 31-34; Hali Edison, Testing the Links, Finance and Development, June
2003, Volume 40, Number 2, pp. 35-37.
21 Douglas C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press,
New York, 1990, p. 3.
22 World Development Report 2002: Building Institutions for Markets, World Bank, 2002, p. 38.
23 Zie Erik Berglöf and Stijn Claessens, Enforcement and Good Corporate Governance in Developing Countries
and Transition Economies, The World Bank Research Observer, Volume 21, Number 1, Spring 2006,
pp. 123-150.
24 Zie Daniel Kaufmann, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi, Governance Matters III: Governance Indicators for
1996, 1998, 2000 and 2002. The World Bank Economic Review, Volume 18, 2004, Number 2,
pp. 253-287.
21
bereiken. De interactie tussen instituties is van belang. Dit houdt in dat de effecten
van een beleidspakket als geheel bekeken moeten worden in plaats van alleen de
effecten van onderdelen van zo'n pakket.25 Onder de democratische instellingen vallen
vanzelfsprekend ook de emancipatoire instellingen, zoals de vakbeweging en de
boerenbonden.
Daarnaast laten de voorbeelden van China en India zien dat om aanzienlijke positieve
resultaten ten aanzien van groei te behalen, het ineens doorvoeren van uitgebreide en
vergaande hervormingen niet altijd noodzakelijk is.26 Zo blijkt China al 20-25 jaren een
zeer snelle groei van het Gross Domestic Product (GDP) te kennen: ongeveer 10%
jaarlijks. Opvallend daarbij is dat van de hervormingen die daarvoor nodig lijken te zijn
allereerst politieke democratisering, gevolgd door stabilisatie, liberalisatie en
privatisering in de praktijk wel stabilisatie, maar geen volledige liberalisatie en geen
of slechts geringe democratisering en privatisering hebben plaatsgevonden. In feite is
in China een efficiency verhogend, partieel vrijemarktsysteem ingevoerd, waarbij
rekening is gehouden met de belangen van de heersende klasse. Een en ander heeft
wel geleid tot aanzienlijke groei en armoedevermindering.27
In India zijn begin jaren 80 in beperkte mate hervormingen ingevoerd die een
significante groeiversnelling ten gevolge hadden. In de periode 1980-1990 groeide het
GDP jaarlijks met 5,9%, tegenover 3,7% jaarlijks gedurende de periode 1950-1980.
Begin jaren 90 zijn opnieuw hervormingen doorgevoerd, nu op grotere schaal en
verdergaand. Deze hervormingen hadden wederom een groeiversnelling tot gevolg, die
echter dit keer duidelijk geringer was. Van 1990-2000 groeide het GDP jaarlijks met
6,2%, tegenover 5,9% in de jaren tachtig.28 Waarschijnlijk is dit een gevolg van het feit
dat een eerste stap op de weg van hervormingen, ook al is deze beperkt van omvang,
grotere, positieve effecten heeft op de ondernemingsgeest van mensen, dan
daaropvolgende hervormingsmaatregelen. Het gaat overigens hierbij niet alleen om
grotere landen. Ook in Zuid-Korea medio jaren 60, en in Chili aanvang jaren 80, heeft
zich hetzelfde verschijnsel voorgedaan.29
Dat het implementeren van een relatief klein deel van een hervormingsprogramma al
grote effecten ten aanzien van inkomensarmoede kan hebben vooral ten aanzien van
de zogenaamde `headcountindex' beschouwt de AIV als positief nieuws. Tegelijkertijd
moet hierbij wel worden bedacht dat dan in het algemeen sprake is van een
inkomensverbetering van 1$ tot slechts 2$ per dag. Bovendien is er ten aanzien van
India groeiende bezorgdheid inzake de kwaliteit van de publieke sector (gezondheid,
onderwijs, watervoorziening), alsmede of het hoge groeitempo van de economie
gehandhaafd kan blijven. Dit laatste geldt ook voor China. Ten aanzien van beide
25 Zie Winters (2004), p. 14.
26 Zie Rodrik (2003), p. 16.
27 Yingyi Qian, How Reform Worked in China, in Dani Rodrik (2003), pp. 297-333.
28 J. Bradford DeLong, India since Independence: An Analytic Growth Narrative, in Dani Rodrik (2003),
pp. 184-2004.
29 The Economist, Economics focus; Development piecemeal, August 7th, 2004, p. 63.
---
landen kan men zich afvragen of het niet tijd wordt voor nieuwe hervormingen.30
II. 4 Hoe kan groei tot pro-poor groei gemaakt worden?
In het algemeen kan worden gesteld dat `The policies that promote growth are probably
not that different from those that target the poor directly.31 De beste analyse annex
aanbevelingen hierover vindt men in het meest recente OECD-rapport over private
sector ontwikkeling en pro-poor groei.32 Uitgangspunt in dit OECD-rapport is zoals al
eerder in dit advies benadrukt de bevinding dat maatregelen ter verbetering van het
algemene investeringsklimaat leiden tot snellere groei, ook voor de armen. Wil men
pro-poor groei zoals omschreven in de inleiding tot stand brengen, dan moeten
binnen een algemeen hervormingsprogramma prioriteiten worden gesteld. Hierdoor
wordt primair of additioneel aandacht gericht op markten, sectoren en regio's waarin de
armen leven en actief zijn. Het gaat hierbij om meer en betere toegang tot
productiefactoren in ruime zin, vooral `business development services' en financiële
diensten.
Het is van belang om bij het formuleren en implementeren van beleid gericht op groei
te focussen op pro-poor effecten. Vaak is het mogelijk om bij beleidsmaatregelen
(extra) aandacht te geven aan pro-poor effecten. Dit komt uitgebreid aan de orde in een
recente studie inzake de effecten van beleid gericht op pro-poor growth in 13 landen in
Azië, Afrika, Latijns-Amerika, alsmede in Roemenië.33 Ook in deze studie wordt
bevestigd dat meerdere pro-poor groei beleidsmaatregelen identiek zijn aan beleid
gericht op snellere groei in het algemeen. Daarnaast wordt, evenals de Wereldbank dat
doet, aandacht gevraagd voor het focussen op armoedevermindering door het opheffen
van barrières voor armen om te participeren in groei. Deze 14-landenstudie geeft ook
een goed inzicht in de beleidsinterventies die van belang zijn om de inkomsten van
arme huishoudens in de landbouwsector te verhogen. Genoemd worden verbetering van
markttoegang en verlaging van transactiekosten; versterken van eigendomsrechten met
name met betrekking tot land; financiële en andere stimulansen creëren voor
huishoudens en het bijstaan van kleine producenten bij hun pogingen om meer te
produceren en met risico's om te gaan. De 14-landenstudie geeft ook aan welke
beleidsinterventies kunnen leiden tot meer toegang voor arme huishoudens tot niet-
landbouw inkomsten. Dit zijn onder meer het verbeteren van het investeringsklimaat,
meer toegang tot secundair onderwijs in het algemeen en vooral meer toegang tot
onderwijs voor meisjes, het introduceren van arbeidsmarktreguleringen waardoor
werkgelegenheid van betere kwaliteit kan ontstaan en meer toegang tot fysieke en
institutionele infrastructuur. In hoofdstuk III komt de AIV op dit punt terug.
30 The Economist, March 25th, 2006, Balancing act, a survey of China; The Economist, August 12th, 2006,
Economics Focus: Light and shade, p. 57.
31 Dani Rodrik, Growth versus Poverty Reduction: A Hollow Debate, Finance and Development, Volume 37,
Number 4, December 2000, pp. 8-9.
32 Promoting the Supply-Side Response: Technical and Financial Assistance, in: Promoting Pro-Poor Growth
Private Sector Development, OECD, Paris 2006, pp. 40-46.
33 Agence Française de Développement, Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung, UK Department for International Development, World Bank, Pro-Poor Growth in the 1990s;
Lessons and Insights from 14 Countries, World Bank, Washington DC, 2005.
23
In onderdeel II.2 zagen we reeds dat de mate waarin de armoede in een land afneemt
wordt bepaald door een combinatie van een groei- en verdelingscomponent. Of de
resultaten van groei pro-poor zijn hangt dus af van de empirische waarden van deze
componenten. Een hoge mate van ongelijkheid in de toegang tot productiefactoren in
ruime zin, gaat gepaard met een lagere groei en met een grotere waarschijnlijkheid dat
de verdelingscomponent een negatief effect heeft op armoedevermindering. In een
dergelijke situatie zal groei in minder armoedevermindering resulteren dan in situaties
met een minder ongelijke verdeling, dat wil zeggen met meer toegang voor armen tot
productiefactoren in ruime zin. Deze waarden zijn beïnvloedbaar door overheidsbeleid.
In het World Development Report 2006 wordt uitgebreid aandacht besteed aan hoe de
bestaande ongelijkheid in inkomens verminderd kan worden door een vermindering van
de ongelijkheid in toegang tot productiefactoren, in economische mogelijkheden en in
politieke invloed. Het gaat hierbij om investeringen in de `human resources' van armen,
grotere en meer gelijke toegang tot publieke voorzieningen inzake onderwijs,
gezondheid en informatie, garanties ten aanzien van eigendomsrechten (vooral land),
een betere positie voor armen in markten (financiële markten, arbeidsmarkt), en een
evenwichtig macro-economisch beleid gekenmerkt door goed functionerende instituties.
Hoewel de Wereldbank vooral de vaak aanzienlijke langetermijnbaten van grotere
gelijkheid benadrukt, vraagt zij tegelijk ook aandacht voor de mogelijke
kortetermijnkosten van een daarop gericht beleid. Deze maatregelen kunnen namelijk
de statische en dynamische efficiëntie van de allocatie van productiefactoren in ruime
zin nadelig beïnvloeden, met name door het te veel verminderen van individuele
prikkels samenhangend met inkomensverschillen.34
Niet alleen door een beleid dat minder ongelijkheid tot gevolg heeft kan economische
groei meer pro-poor worden gemaakt, maar ook door aandacht te geven aan het
patroon van de groei, zowel naar regio's als naar sectoren. Het blijkt dat een breed
gedragen alle regio's en alle sectoren omvattende groei niet alleen sneller is, maar
ook meer mogelijkheden biedt aan de armen. Dit houdt echter in dat juist in de arme
regio's en in die sectoren waarin veel armen actief zijn (landbouw) extra geïnvesteerd
moet worden in onderwijs, gezondheidszorg, infrastructuur en financiële sector
ontwikkeling. Hierdoor kan de lokale economie sneller worden geformaliseerd en de
arbeidsproductiviteit worden verhoogd.
Bij het ontwikkelen en implementeren van een dergelijk beleid moet echter worden
opgepast om niet te ver te gaan in de richting van zogenaamde selectieve interventies
(bijvoorbeeld ten aanzien van gerichte subsidies, kleinbedrijf, directe investeringen).
Hierop zal bij de beantwoording van vragen 2 en 3 van de minister in hoofdstukken IV
en V terug worden gekomen.
Ten slotte wil de AIV hier nog de aandacht vestigen op het UN Millennium Project
rapport `Investing in Development; A Practical Plan to Achieve the Millennium
Development Goals' van Jeffrey Sachs c.s. De AIV heeft in april 2005 een briefadvies
gewijd aan dit veelomvattende rapport. Hierin is enerzijds grote waardering geuit voor
inhoud en vorm van het rapport, maar anderzijds ook enig kritisch commentaar gegeven
ten aanzien van de relatief geringe aandacht voor de rol van het maatschappelijk
middenveld, de prioriteit van de verschillende doelstellingen en de financiering, en het
34 World Development Report 2006, p. 88.
24
belang van goed bestuur in ontwikkeling.35 Het Sachs-rapport is baanbrekend wat
betreft de wijze waarop het beschrijft hoe pro-poor groei tot stand kan worden
gebracht. Voor het eerst komen alle relevante aspecten van armoede voor het bereiken
van de eerste zeven Millenniumdoelstellingen aan de orde. In het Sachs-rapport
passeren strategie, infrastructuur, `scaling-up', instituties, `civil society', de private
sector, conflictpreventie en beheersing, hulp, handel, als ook de benodigde middelen
ten aanzien van elk van de relevante aspecten van armoede de revue. Er is dan ook
veel voor te zeggen om nationale pro-poor groeiprogramma's te gieten in de vorm van
`MDG-based poverty reduction strategies'. Hiervoor is herziening van het huidige
PRS-proces en de daaruit resulterende PRSP's nodig (zie Sachs-rapport, hoofdstuk III
en hoofdstuk IV van dit advies).
35 Zie AIV, Reactie op het Sachs-rapport: Hoe halen wij de Millennium Doelen?, briefadvies nummer 9,
Den Haag, april 2005.
25
III De bijdrage van private sector ontwikkeling
aan groei en pro-poor groei
III.1 Inleiding
In het vorige hoofdstuk is aandacht gegeven aan de relatie tussen economische groei
en armoedevermindering; welke factoren relevant zijn bij het tot stand komen en/of
brengen van groei; en hoe groei tot pro-poor groei gemaakt kan worden. In dit
hoofdstuk zal worden ingegaan op de vraag wat de bijdrage van de private sector is
aan economische groei en pro-poor groei. Daarnaast wordt op dat deel van vraag 1 van
de minister ingegaan, waarin zij zich afvraagt of het zin heeft om maatregelen te treffen
die voor bepaalde sectoren of bedrijven (zoals SME) meer specifiek van belang zijn, en
op de rol van het PRS-proces en PRSP's bij private sector ontwikkeling.
III.2 De bijdrage van private sector ontwikkeling aan groei en pro-poor groei
III.2.1 De private sector en het investeringsklimaat
De private sector is de motor van economische groei. Negentig procent van de
bevolking van de ontwikkelingslanden in sommige landen 95 procent is actief in de
private sector. De bijdrage van de private sector aan economische groei wordt
voornamelijk bepaald door het investeringsklimaat. Dit zijn de locatiespecifieke
factoren die gezamenlijk de mogelijkheden en prikkels vormen waardoor het
bedrijfsleven (ondernemingen en individuen) investeert, werkgelegenheid creëert en tot
uitbreiding van activiteiten overgaat. Een goed investeringsklimaat legt samen met een
beleid gericht op het investeren in en het mondig maken van mensen, de basis voor
een succesvol ontwikkelingsbeleid.
De kwaliteit van het investeringsklimaat wordt bepaald door de risico's en
transactiekosten die verbonden zijn aan het investeren en werkzaam zijn in een bedrijf.
Deze risico's en kosten zijn op hun beurt afhankelijk van de kwaliteit van wet- en
regelgeving, de mate van concurrentie, en het functioneren van financiële markten en
markten voor arbeid, informatie, infrastructurele diensten en andere productieve
inputs.36 Als zodanig is de kwaliteit van het investeringsklimaat niet verschillend van
die van binnenlandse instituties, zoals besproken in II.3 van het vorige hoofdstuk.
In een recente evaluatie van de activiteiten van de Wereldbankgroep (Wereldbank, IFC,
en MIGA) ter verbetering van het investeringsklimaat in ontwikkelingslanden en landen
in transitie wordt onderscheid gemaakt tussen `first generation' (macro-economische
stabiliteit en handelsbeleid) en `second generation' hervormingen (administratieve, wet-
en regelgevende instituties en activiteiten). Het blijkt dat in de periode 1993-2003 de
kwaliteit van het investeringsklimaat slechts een matige verbetering heeft ondergaan,
waarbij de ontwikkelingslanden zijn achtergebleven bij de landen in transitie. Bovendien
hebben de geconstateerde verbeteringen voornamelijk betrekking op `first generation'
(macro-economisch beleid), en in veel mindere mate op `second generation'
hervormingen (instituties). In het sinds 2004 jaarlijks verschijnende `Doing Business'
rapport van de Wereldbank en IFC wordt uitvoerig gerapporteerd over de regelgeving
36 Zie met name: World Development Report 2005, A Better Investment Climate for Everyone, World Bank,
Washington DC 2005; pp. 1-5. World Bank Independent Evaluation Group, Improving Investment Climates,
World Bank, Washington DC, 2006.
26
die bedrijfslevenactiviteiten in de verschillende landen bevordert en belemmert.37
III.2.2 Het investeringsklimaat, de bijdrage van handel, Particuliere Buitenlandse
Investeringen (FDI) en ontwikkelingshulp
Op het terrein van de internationale handel moeten de ontwikkelingslanden hun
investeringsklimaat verbeteren door het verminderen van handelsprotectie (tarieven en
`non-tariff barriers'), alsmede door het verbeteren van de kwaliteit van de douane-
administratie.38 De geïndustrialiseerde landen moeten bijdragen door niet alleen
tarieven, quota en `non-tariff barriers' op goederen en diensten te verminderen, maar
ook door productie- en exportsubsidies in voor ontwikkelingslanden relevante sectoren
af te schaffen.39 Echter het belangrijkste voor alle betrokken landengroepen, maar
zeker voor de ontwikkelingslanden is, dat de huidige Doha-ronde van multilaterale
handelsonderhandelingen niet mislukt. Hierdoor zou het voortbestaan van de WTO in
het geding kunnen komen. Mede vanwege het aflopen medio 2007 van de
zogenaamde `fast track' bevoegdheden van de president van de VS moeten de
desbetreffende onderhandelingen eind 2006 zijn afgerond. Het einde van de WTO zou
ernstige consequenties met zich brengen. Er zou een einde komen aan de mondiale
internationale samenwerking op het gebied van het handelsverkeer leidend tot een
systeem van multilaterale regelgeving dat afdwingbaar is. Samenhangend hiermee zou
een versterkte en versnelde beweging ontstaan naar een systeem van preferentiële,
vooral bilaterale handelsakkoorden. Daarbij zou de economische macht van de grote
landen of landengroepen, veel meer dan nu het geval is, de handelsbetrekkingen
bepalen. Ook zou er een einde komen aan een succesvol systeem van
geschillenbeslechting, hetgeen ten nadele van vrijwel alle ontwikkelingslanden zou zijn.
Ten slotte zouden potentiële welvaartswinsten, misschien geringer van omvang dan
men vroeger dacht, niet gerealiseerd worden.40
Sinds 1995 zijn in de ontwikkelingslanden vele restrictieve maatregelen op het gebied
van Foreign Direct Investment afgeschaft. Dit geldt vooral voor de industriële sector,
maar in veel mindere mate voor sectoren als elektriciteit, telecommunicatie, transport,
en voor banken en verzekeraars.41 In hoofdstuk V van dit advies wordt uitgebreider op
de relatie FDI en het nationale en internationale investeringsklimaat ingegaan.
Tussen 1998 en 2002 bedroeg de ontwikkelingshulp voor verbetering van het
investeringsklimaat jaarlijks wereldwijd ongeveer 21 miljard dollar. De netto ODA
wereldwijd was in die periode jaarlijks ongeveer 55 miljard dollar. Van deze 21 miljard
dollar werd het grootste deel aan infrastructuur besteed.42 In deze sector is veel hulp
gebonden. In Nederland bijvoorbeeld het ORET- en MILIEV- programma. De directe
37 World Bank, Doing Business in 2006, World Bank, Washington DC, 2006.
38 WDR 2005, hoofdstuk 5.
39 WDR 2005, hoofdstuk 10.
40 Zie ook: Martin Wolf, Ten days that should shake the World Trade Organisation, Financial Times,
Wednesday June 21, 2006, p. 17.
41 WDR 2005, hoofdstuk 5.
42 WDR 2005, p. 190.
27
kosten van binding worden geschat op 10% - 30%. Verder leidt binding tot het beperken
van concurrentie, hogere administratieve lasten en het gebruik van minder geschikte
technologie. In hoofdstuk VII van dit advies wordt uitgebreider ingegaan op de
verschillende (Nederlandse) hulpinstrumenten ter bevordering van de private sector in
ontwikkelingslanden.
Naast infrastructuur is technische assistentie ook een belangrijke component van
gebonden hulp. In 2003 was 4,4% van alle gecommitteerde hulp op wereldniveau
bestemd voor `aid for trade'.43 De daaraan gerelateerde uitgaven voor infrastructuur
bedroegen niet minder dan 25% van de hulptoezeggingen in dat jaar.44 De IOB
evaluatie `Aid for Trade?' laat zien dat het met de doeltreffendheid en doelmatigheid
van deze uitgaven, in ieder geval wat betreft de Nederlandse bijdrage, matig tot slecht
gesteld was.45 (Zie verder hoofdstuk VII).
III.2.3 De private sector, het investeringsklimaat en pro-poor groei
In het recente verleden is onder andere door de `Commission on the Private Sector and
Development' specifieke aandacht geschonken aan de rol van de private sector bij het
tot stand brengen van pro-poor groei.46 De Commissie komt tot een groot aantal
aanbevelingen die betrekking hebben op de publieke sector, op publiek-private
partnerschappen, en op acties in de private sector. Voor de publieke sector richten de
aanbevelingen zich op het creëren van een goed investeringsklimaat. Voor publiek-
private partnerschappen, op gezamenlijke actie van overheid en private sector ten
aanzien van de financiële sector, onderwijs en training, en water- en energievoorziening.
Voor de private sector, richten de aanbevelingen zich op speciale aandacht van grotere
binnen- en buitenlandse bedrijven voor het midden- en kleinbedrijf en voor
maatschappelijk verantwoord ondernemen. De specifieke aandachtspunten en
aanbevelingen van de Commissie op het gebied van pro-poor groei hebben betrekking
op het formaliseren van de informele economie, meer aanbod van financiële producten
en aandacht voor de relaties met het midden- en kleinbedrijf. Op alle drie de punten
wordt later in dit advies teruggekomen.
Een andere relevante publicatie is de eerder genoemde studie van het `DAC Network on
Poverty Reduction' van de OECD.47 In deze belangrijke studie wordt nagegaan welke
factoren de private sector in staat stellen om economische groei te versnellen en welke
instituties en beleidsmaatregelen er aan bijdragen om groei pro-poor te maken. Er
43 Aid for Trade moet ontwikkelingslanden helpen bij het versterken van hun handelsgerelateerde
infrastructuur, het aanpakken van knelpunten aan de aanbodzijde, het verruimen van kennis over
internationale handel en het opvangen van aanpassingsproblemen als gevolg van liberalisering. In het kader
van de Doha-ronde is hiervoor de Task Force Aid for Trade in het leven geroepen tijdens de 6e Ministeriële
Conferentie in Hong Kong.
44 Zie World Bank, Global Development Finance 2006, World Bank, Washington DC, p. 82.
45 Ministry of Foreign Affairs, Policy and Operations Evaluation of Trade-Related Technical Assistance, IOB
Evaluations No. 300, The Hague, October 2005.
46 Commission on the Private Sector and Development, Unleashing Entrepreneurship: Making Business Work
for the Poor, United Nations Development Programme, New York, 1 March 2004.
47 OECD, Accelerating Pro-Poor Growth through Support for Private Sector Development, Paris, 2004.
28
wordt geconstateerd dat omdat landen in vele opzichten van elkaar verschillen, het
onmogelijk is te komen tot een eenduidige set van maatregelen en instituties voor het
bevorderen van pro-poor groei.
Wel is het mogelijk een analytisch kader op te stellen aan de hand waarvan nagegaan
kan worden of aan zodanige voorwaarden is voldaan dat de private sector groei kan
genereren. Aan de hand van dit kader kan tevens worden vastgesteld welke
veranderingen in beleid en instituties nodig zijn om pro-poor groei tot stand te brengen.
Dit analytisch kader bestaat uit vijf elementen:
· verschaffen van prikkels tot ondernemerschap en investeren;
· doen toenemen van productiviteit, concurrentie en innovatie;
· versterken van internationale economische betrekkingen;
· verbeteren van markttoegang en marktwerking;
· verminderen van risico en kwetsbaarheid.
Voor elk van deze elementen wordt een aantal relevante instituties en
beleidsmaatregelen genoemd (totaal 90) en de bijbehorende pro-poor effecten
gespecificeerd (totaal 49). Al met al een uitstekend overzicht voor beleidsmakers om
per beleidsterrein de relevante instituties en instrumenten van de `enabling
environment' te kunnen identificeren, alsmede de te bereiken pro-poor groei effecten.
De AIV heeft in hoofdstuk VII, die over het PSD-instrumentarium gaat in tabel 7.1 en
7.5 aangegeven welke kernelementen en categorieën vooral van belang worden geacht
voor het PSD-instrumentarium.
Een voorbeeld van hoe in een land het investeringsklimaat in de praktijk versterkt kan
worden, wordt gegeven in onderstaande box III.1.
Box III.1 International Investment Round Table in Tanzania
In november 2002 vond in de hoofdstad van Tanzania, Dar es Salaam, de eerste
bijeenkomst plaats van de International Investment Round Table (IIRT) onder leiding van
president Mkapa van Tanzania in aanwezigheid van de toenmalige President van de
Wereldbank, Wolfensohn en de Managing Director van het IMF, Kohler. Vertegenwoordigers
van grote internationale bedrijven uit de sector van de mijnbouw, het bankwezen, de ICT,
het toerisme en de industrie, spraken met de President over hun ervaringen als
investeerders in Tanzania. Als dat nodig was gaf de President vervolgens het woord aan zijn
vakministers of topambtenaren om tekst en uitleg te geven over de opgeworpen vragen.
Het initiatief tot die bijeenkomst vloeide voort uit eerdere contacten tussen de President en
vertegenwoordigers van het lokale bedrijfsleven die een strikt informeel en besloten
karakter hadden en tot doel hadden de President te informeren over de problemen die zich
voordeden op alle mogelijke terreinen zoals de toegang tot krediet, de belastingwetgeving,
het functioneren van de commercial courts, en dergelijke.
Inmiddels hebben vijf International Investment Round Tables onder leiding van President
Mkapa plaatsgevonden, éénmaal op Zanzibar, éénmaal aan de rand van de Ngorongoro
krater, en nog enkele malen in de hoofdstad Dar es Salaam. Een scala aan onderwerpen
passeerde de revue. Zo werd in Ngorongoro scherp onderhandeld over een nieuwe
belastingwetgeving waarna deze door het ministerie van Financiën opnieuw onder de loep
werd genomen en aanzienlijk bijgesteld.
Natuurlijk is een IIRT geen wondermiddel voor alle kwalen waar ook het huidige industriële
klimaat in Tanzania nog aan lijdt. Het is echter een goed mechanisme gebleken om
problemen op het gebied van ontwikkeling van de private sector op het hoogste niveau
onder de aandacht te brengen, waardoor verbeteringen mogelijk werden.
29
III.2.4 Het PRS-proces en PRSP's
In hoofdstuk II werd reeds op het belang van PRSP's gewezen. Daarnaast wordt in de
eerste vraag van de minister aan het PRS-proces gerefereerd. De vraag die naar voren
komt is welke rol private sector ontwikkeling speelt in het PRS-proces en wat bekend is
over de kwaliteit van de PRSP's en van de onderliggende strategieën.
Uit een onderzoek naar de PRS in 23 partnerlanden van Nederland48 blijkt dat private
sector ontwikkeling zelfs niet één van de vraagpunten in de desbetreffende enquête is.
Wel wordt een vraag gesteld naar de actieve betrokkenheid van `stakeholders' in het
proces. Daarbij worden onder `civil society' ook producenten- en landbouworganisaties
genoemd. De resultaten van het onderzoek tonen aan dat er ten aanzien van de twee
hoofdpunten, namelijk 1) is de nationale PRS een adequate basis voor armoedereductie,
en 2) de vraag naar het politieke commitment voor armoedevermindering en de prioriteit
van de implementatie nog veel te verbeteren is.
Uit een studie van Gerster Consulting49 komt naar voren dat de private sector inderdaad
een rol speelt in de PRSP's. Een aantal overheden ziet de private sector echter nog
steeds als ondergeschikt aan de publieke sector en subsidies als het voornaamste
instrument voor armoedevermindering. Ook de aandacht voor de informele economie en
voor participatie van de private sector in het PRS-proces laat te wensen over. De meest
ernstige tekortkoming is het ontbreken van concrete indicatoren om voor- of
achteruitgang van het proces van armoedevermindering na te gaan.
In een evaluatie van de rol van de private sector in PRSP's door USAID van oktober
2003 wordt gesteld dat in het algemeen de private sector in het PRS-proces
participeerde en dat de essentiële rol van de private sector bij armoedevermindering
daarbij op de voorgrond stond. De ergste zwakte in de meeste PRSP's was het
ontbreken van concrete doelstellingen en indicatoren om vooruitgang te meten.50 Deze
laatste tekortkoming wordt ook door de OECD gesignaleerd, alsmede dat de private
sector geen of nauwelijks een rol is toegekend bij het ontwerpen van relevante
interventies.51
In het Global Monitoring Report 2005 vindt men de resultaten van een evaluatie van
het PRS-proces door het Independent Evaluation Office (IEO) van het IMF in 2004.
Ondanks enige verbeteringen ten opzichte van voorheen vindt het IEO dat `...PRSs fell
largely short in providing strategic difficult trade offs, setting out clear priorities, and
addressing capacity constraints, particularly in budget and expenditure management'.52
48 Zie hiervoor: Anja de Vries en Marten de Boer, Poverty Reduction Strategies in Dutch Partner Countries,
Ministry of Foreign Affairs, The Hague, December 5, 2005.
49 Niklaus Eggenberger-Argote, Private Sector Development in the Context of Poverty Reduction Strategy
Papers, Gerster Consulting, February 2005.
50 USAID Development Information Services, Poverty Reduction Strategy Papers: Review of Private Sector
Participation, Washington DC, October 31, 2003.
51 OECD, Promoting Pro-Poor Growth - Private Sector Development, OECD, Paris, 2006, p. 5.
52 World Bank, Global Monitoring Report 2005, Washington DC, 2005, p. 228.
30
Toch kent het IMF wel degelijk een belangrijke rol toe aan PRSP's, ook bij het streven
om de MDG's te bereiken. Het IMF tekent daar uitdrukkelijk bij aan dat er ten aanzien
van het PRS-proces en de PRSP's dringend coördinatie nodig is. Het wil echter zelf de
rol van coördinator niet op zich nemen. Wel is het IMF bereid om in overleg met andere
instellingen de leiding te nemen bij het aanpakken van een aantal `growth-critical
issues'. In dit verband is het van belang om te onderkennen dat een PRSP natuurlijk
niet alle relevante beleidsinformatie over armoedevermindering kan en moet bevatten.
Hierbij moet worden gedacht aan informatie zoals in het kader van het `Multilateral
Debt Relief Initiative' in de vorm van `Medium Term Debt Strategies', alsmede aan
informatie over de voortgang in het bereiken van de `Millennium Development Goals'
en de daaraan gerelateerde behoefte aan buitenlandse hulp. Maar ook de nationale
begrotingen kunnen behoren in dit opzicht aanvullende informatie te bevatten.53
Al met al constateert de AIV dat de kwaliteit van het PRS-proces en van de PRSP's
duidelijk nog te wensen overlaat. Dit geldt vooral voor de rol van private sector en
financiële sector ontwikkeling alsmede de aandacht voor pro-poor groei in zowel het
proces als het PRSP zelf. Een belangrijk gemis is dat PRSP's wel de strategie vormen
voor donoren, doch heel vaak niet voor nationale parlementen in ontwikkelingslanden.
Ook de rol van de vakbeweging in dit proces blijft onderbelicht. Verder vraagt de AIV de
aandacht van beleidsmakers voor de overweldigende omvang van de bureaucratie
waarmee het PRS-proces en de productie van het PRSP gepaard gaat. Het in
aanzienlijke mate verminderen van deze bureaucratie is dringend nodig.54
III.2.5. De rol van SME
Een onderdeel van de eerste vraag van de minister is of het zin heeft `... om
maatregelen te treffen die voor bepaalde sectoren of bedrijven (zoals SME) meer
specifiek van belang zijn, ...'?
Op zichzelf zijn SME's van groot belang voor een nationale economie. Ze nemen een
groot gedeelte van de werkgelegenheid voor hun rekening. Ook is het op kleine schaal
aanvangen een natuurlijke gang van zaken in het levensproces van een onderneming.
In die zin moeten SME als een zaaibed of kweekvijver worden beschouwd, waaruit
grotere bedrijven naar voren kunnen komen.
In het verleden is verondersteld dat SME's groei en pro-poor groei zouden bevorderen.
Steeds meer blijkt echter dat dit niet het geval is. Juist in SME's wordt van de
productiefactoren arbeid en kapitaal gebruik gemaakt in suboptimale combinaties dat
wil zeggen combinaties die niet leiden tot optimale werkgelegenheid en productie. In
grotere bedrijven is de werkgelegenheid en de productie per eenheid kapitaal
53 International Monetary Fund, The Role of the Fund in Low-Income Countries, Washington DC, March 20,
2006, Table 1, p. 53-54.
54 Zie William Easterly, The White Man's Burden, The Penguin Press, New York, 2006, pp. 144-146, 174,
185, 195-196.
31
gemiddeld hoger. Dit is in diverse studies empirisch vastgesteld.55 56 Hierin wordt
aangetoond dat bescherming van SME nooit tot groei en/of armoedevermindering heeft
geleid. Optimale bedrijfsomvang wordt door marktomstandigheden en de stand van de
techniek bepaald, niet door doelstellingen op het gebied van armoedevermindering. Het
zelfde vindt men terug in de analyse en aanbeveling van het eerder genoemde DAC
Network on Poverty Reduction van de OECD.57
Wel is het zo dat vaak in ontwikkelingslanden een aanzienlijke discriminatie tegen
SME's bestaat. Maatregelen betreffende handelsbeleid, investeringsbevordering en
kredietverlening zijn vaak ten gunste van grotere ondernemingen, waarbij SME's worden
uitgesloten. Het opheffen van deze discriminatie bevordert een `level playing field'. Hier
ligt een belangrijke taak voor (economische) instituties. Niet schaalgrootte, maar het
bevorderen van productiviteit, marktwerking en concurrentie zijn bepalend voor groei en
pro-poor groei.
III.3. Samenvattend en concluderend
De vraag of de mogelijkheid bestaat om private sector ontwikkeling van overheidswege
zodanig te stimuleren dat de bijdrage aan armoedevermindering wordt
gemaximaliseerd, kan naar de mening van de AIV met ja worden beantwoord, waarbij
dit antwoord wel enige toelichting behoeft. De AIV houdt hierbij zowel de absolute (zo
snel mogelijke groei van de inkomens van de armen) als relatieve (vermindering van de
ongelijkheid tussen armen en niet-armen) definitie aan van wat pro-poor groei wordt
genoemd.
Uit de analyse van de AIV komt naar voren dat groei verreweg de belangrijkste factor is
bij armoedevermindering en dat gemiddeld de groei van het inkomen per hoofd van de
armen gelijk is aan de groei van het inkomen per hoofd van de gehele bevolking.
Tevens blijkt dat bij armoedevermindering ten gevolge van groei sprake is van een
groeicomponent en een verdelingscomponent. Deze componenten kunnen elkaar
versterken namelijk bij een meer gelijke inkomensverdeling of tegenwerken bij een
meer scheve verdeling. In het eerste geval is sprake van pro-poor groei, in het tweede
niet. Het is dus belangrijk om de omstandigheden te kennen en te kunnen
beïnvloeden waaronder de twee componenten elkaar versterken.
Groei is de belangrijkste factor voor armoedevermindering. Voor snellere groei is de
kwaliteit van binnenlandse instituties veruit de belangrijkste factor. Hierbij zijn relevant:
de kwaliteit van de rechtsstaat, democratie, politieke stabiliteit, effectiviteit van de
publieke sector, kwaliteit van de regelgeving, en controle van corruptie. Dit bepaalt de
55 Ian M.D. Little, Dipak Mazumdar, John M. Page jr., Small Manufacturing Enterprises: A Comparative Analysis
of India and Other Economies, Oxford University Press and World Bank, Washington, DC, 1987. Thomas
Beck, Asli Demirgüç-Knut, and Ross Levine, Small and Medium Enterprises, Growth, and Poverty: Cross-
Country Evidence, World Bank Working Paper, No. 3178, December 2003.
56 William Easterly (2006), p. 55. Ook Easterly gaat in op de misplaatste overtuiging van donoren ten aanzien
van de katalysatorfunctie van SME's in het proces van ontwikkeling en armoedevermindering. In dit verband
verwijst Easterly naar het onderzoek door Beck et al., 2003.
57 OECD (2004), p. 30.
32
kwaliteit van het investeringsklimaat, de locatiespecifieke factoren die ervoor zorgen
dat bedrijven kunnen investeren, groeien en werkgelegenheid bieden, en dat burgers
ondernemers, werknemers, consumenten zich in alle opzichten kunnen ontplooien.
Om pro-poor groei te bewerkstelligen is een beleid leidend tot het verminderen van
inkomensongelijkheid, of meer algemeen gesteld het verminderen van de ongelijkheid
in toegang tot productiefactoren in ruime zin, van belang. Verder blijkt dat een alle
regio's en sectoren omvattende groei meer mogelijkheden aan de armen biedt. Dit
houdt in dat vooral in arme regio's en in sectoren waarin armen actief zijn (landbouw),
extra geïnvesteerd moet worden in onderwijs, gezondheidszorg, infrastructuur en
financiële sector ontwikkeling. Een opmerkelijke conclusie is dat de beleidsmaatregelen
om pro-poor groei tot stand te brengen niet erg verschillen van beleid gericht op snelle
groei in het algemeen. Wel is van belang om steeds een pro-poor focus te hanteren en
bij elke beleidsmaatregel de nadruk te leggen op pro-poor effecten.
De beste analyse annex aanbevelingen hierover vindt men in het meest recente OECD-
rapport over private sector ontwikkeling en pro-poor groei.58 Uitgangspunt in dit
OECD-rapport is de bevinding dat maatregelen ter verbetering van het algemene
investeringsklimaat leiden tot snellere groei, ook voor de armen. Wil men pro-poor groei
tot stand brengen, dan moeten binnen een algemeen hervormingsprogramma
prioriteiten worden gesteld. Hierdoor wordt primair of additioneel aandacht gericht op
markten, sectoren en regio's waarin de armen leven en actief zijn. Het gaat hierbij om
meer en betere toegang tot productiefactoren in ruime zin, vooral `business
development services' en financiële diensten.
Verbeteringen van de kwaliteit van het investeringsklimaat leiden tot lagere kosten en
risico's voor de private sector en tot het beter functioneren van markten. Waar de
private sector de motor van groei is en het grootste deel van de maatschappij en de
nationale economie omvat, ligt het voor de hand om na te gaan welk beleid er nodig is
om via de private sector snelle groei en pro-poor groei tot stand te brengen. Naast
minder handelsprotectie en minder restrictieve maatregelen ten aanzien van FDI, is ook
meer ontwikkelingshulp voor verbetering van instituties en voor infrastructuur nodig.
Vanwege het feit dat landen in vele opzichten van elkaar verschillen, is het onmogelijk
om tot een eenduidig pakket van maatregelen en instituties te komen die pro-poor
groei kunnen bewerkstelligen. In navolging van de OECD is het goed om alle
beleidsmaatregelen en instituties steeds op pro-poor effecten te toetsen aan de hand
van het volgend analytisch kader:
- stimulans tot ondernemen en investeren;
- toename van productiviteit, concurrentie en innovatie;
- versterken van internationale betrekkingen;
- verbeteren van markttoegang en marktwerking;
- verminderen van risico's en kwetsbaarheid.
Een pro-poor beleid moet in principe aan alle private sector activiteiten en
ondernemingen ten goede kunnen komen, waarbij wel degelijk extra aandacht voor
bepaalde regio's en sectoren nodig is. Pro-poor groeibeleid zal in eerste instantie
moeten bestaan uit het verminderen van discriminatie tegen en uitsluiting van armen
en vervolgens uit maatregelen die bewerkstelligen dat de armen daadwerkelijk van de
ruimere mogelijkheden gebruik kunnen maken. Deze maatregelen zullen veelal generiek
en in veel mindere mate selectief moeten zijn. De juiste combinatie hangt af van de
specifieke situatie.
58 Promoting the Supply-Side Response: Technical and Financial Assistance, in: Promoting Pro-Poor Growth
Private Sector Development, OECD, Paris 2006, pp. 40-46.
---
Een beleid specifiek gericht op het bevorderen van Klein- en Midden Bedrijf (SME's)
moet niet nagestreefd worden, omdat dit eerder tot verstoring van markten dan tot
groei en armoedevermindering leidt. Wel moet bestaande discriminatie van SME's
worden opgeheven.
In het algemeen laten het Poverty Reduction Strategy proces (PRS) en de Poverty
Reduction Strategy Papers (PRSP's) nog veel te wensen over. De PRS hoort essentieel
te zijn voor het tot stand brengen van armoedevermindering. De PRSP dient aan te
geven hoe dit doel bereikt moet worden. De effectiviteit van maatregelen om private
sector ontwikkeling te bevorderen hangt in grote mate af van de kwaliteit van de PRS
en het PRSP. Groei, pro-poor groei, armoedevermindering en de bijdrage van private
sector ontwikkeling daaraan zullen alleen in voldoende mate tot stand komen wanneer
de kwaliteit van private sector ontwikkeling en PRSP adequaat is. Dit houdt in dat
private sector ontwikkeling gericht op groei en pro-poor groei een belangrijker plaats
moet krijgen binnen de PRSP's en dat het PRS-proces en de PRSP's simultaan in
kwaliteit verbeterd moeten worden.
34
IV Sturing en selectieve interventies
In dit hoofdstuk gaat de AIV in op de tweede vraag van de minister. Deze luidt: `Wat zijn
de gevaren van teveel sturing door overheden en donoren? Het WDR 2005 geeft aan
dat hoe specifieker een maatregel of interventie is, hoe groter de kans op falen,
waarmee het belang van op specifieke bedrijfstakken of bedrijven gerichte maatregelen
ter discussie komt te staan'.
In het WDR 200559 wordt benadrukt dat in een nationale economie beleidsmaatregelen
ter verbetering van het investeringsklimaat in principe aan alle ondernemingen en private
sector activiteiten ten goede behoren te komen. Wel kan in het kader van een pro-poor
groeibeleid extra aandacht worden gegeven aan het groeipatroon naar sectoren en
regio's. Dit kan door middel van additionele investeringen in infrastructuur, onderwijs,
gezondheidszorg en door extra financieringsmogelijkheden in die regio's en sectoren
waarin veel armen leven en actief zijn. Ook andere maatregelen, leidend tot verbetering
van markttoegang en marktwerking, kunnen met voorrang in die regio's en sectoren
worden genomen. Immers, een hervormingsprogramma voor verbetering van het
investeringsklimaat wordt niet ineens maar gespreid in de tijd uitgevoerd.
Dergelijke hervormingsprogramma's zijn voor overheden in de praktijk moeilijk te
implementeren, daar vaak gevestigde belangen in het geding zijn. Daarom zullen
overheden die economische groei willen versnellen geneigd zijn hun toevlucht te nemen
tot speciale en selectieve steun voor individuele bedrijven en activiteiten. Veelal is het
verlenen van dergelijke steun ook politiek aantrekkelijk.
Reeds in hoofdstuk II is aangegeven dat men zeer voorzichtig moet zijn met deze
selectieve interventies. Het gaat hier om privileges zoals marktbescherming
bijvoorbeeld door middel van invoerbeperkingen, speciale belastingtarieven, alsmede
gerichte en gesubsidieerde kredieten. De daarmee te bereiken doelstellingen zijn
bijvoorbeeld: kleinbedrijfontwikkeling, onderzoek en ontwikkeling, en vooral de
ontwikkeling van specifieke industrieën en activiteiten.
Eerder, in hoofdstuk III, is de AIV ingegaan op de nadelen verbonden aan programma's
die speciaal gericht zijn op het stimuleren van SME. Bij selectieve interventies in het
algemeen doen zich vooral problemen voor ten aanzien van het identificeren van
industrieën en activiteiten. Volgens de Wereldbank leiden dergelijke interventies even
vaak tot een succesvolle afloop als het meedoen aan een loterij (WDR 2005, p. 161).
Bovendien zijn dergelijke interventies vaak onderdelen van systemen die `rent seeking'
gedrag en corruptie van partijen uitlokken (zie ook V.5.1 maatschappelijk verantwoord
ondernemen). De eerste zijn lobby activiteiten samenhangend met de aanwezigheid van
beleidsinterventies als kwantitatieve restricties, licenties en dergelijke. Deze gaan
gepaard met premies en onverhoopte winsten die weer ten goede komen aan
succesvolle lobbyisten. Door middel van deze systemen worden kosten en risico's
overgeheveld van ondernemingen, waar ze thuis horen, naar consumenten en/of
belastingbetalers. Bekende voorbeelden hiervan zijn invoerbelemmeringen, tarieven en
quota, alsmede gesubsidieerde kredieten en garanties. Niet alleen bezorgen dergelijke
systemen de desbetreffende ondernemingen monopoliewinsten, het is bovendien zeer
59 WDR 2005, A better Investment Climate for Everyone, pp. 159-174.
35
moeilijk om ze te beëindigen. Ook blijken zulke interventies vaak niet kosteneffectief te
zijn. De desbetreffende baten komen ten goede aan individuele ondernemingen, terwijl
de kosten relatief hoog zijn en moeten worden opgebracht door consumenten en
belastingsbetalers.
Samenvattend kan gesteld worden dat selectieve interventies vaak niet tot de
gewenste en verwachte resultaten leiden op het gebied van werkgelegenheid,
productie, inkomen, betere levensomstandigheden. Dit leert de ervaring in
ontwikkelingslanden, maar ook elders.
Hoewel het de voorkeur verdient te streven naar gelijktijdige verbetering van alle
componenten van het investeringsklimaat, is dit in de praktijk vaak niet mogelijk. Zoals
in hoofdstuk II aangegeven zullen er prioriteiten moeten worden gesteld. Hierbij zullen
selectieve interventies niet altijd kunnen worden vermeden. Zo zal het prioriteit
verlenen aan verbetering van het investeringsklimaat voor de informele economie en de
landbouwsector leiden tot maatregelen, instituties, verbeteren van toegang tot en
functioneren van markten ten gunste van de desbetreffende doelgroepen, hetgeen ook
het beoogde pro-poor groeiresultaat kan inhouden. Hierbij moet worden bedacht dat
het vervolgens implementeren van andere componenten van een beleid gericht op
verbetering van het investeringsklimaat tot snellere groei van de nationale economie
als geheel, en daardoor ook tot snellere inkomensgroei van de armen zal leiden.
Ook de OECD60 waarschuwt uitdrukkelijk voor politiek begrijpelijke interventies in de
vorm van directe steun aan de private sector. De OECD noemt als voorbeelden hiervan,
directe steun voor vooral SME's, evenals technische assistentie aan en financiering
(via subsidies) van banken voor kleinbedrijf en microfinancieringsorganisaties. Als
nadelen van dergelijke interventies, vooral door donoren, noemt de OECD het creëren
van marktverstoringen hetgeen leidt tot concurrentievervalsing. Dit is het gevolg van
het proces van `picking winners', alsmede door het substitueren van `public agencies'
voor private sector dienstverlenende bedrijven. Uiteindelijk zijn deze interventies niet
duurzaam, vooral vanwege het gebrek aan lange-termijn financiering vanuit de markt of
door de desbetreffende overheden.
De OECD geeft aan dat dit voor private sector ontwikkeling leidend tot groei en pro-poor
groei het volgende inhoudt. Er moet gefocust worden op de oorzaken en niet op de
symptomen van problemen. Daarnaast op het creëren van een `level playing field' voor
producenten en consumenten. Er zou geen subsidieverlening aan bedrijven of
intermediaire organisaties moeten plaatsvinden, eventueel wel aan eindgebruikers,
zoals consumenten. Directe steun aan activiteiten, bedrijven of groepen van bedrijven
zijn voorbeelden van selectieve interventies die vermeden moeten worden.
IV.1 Conclusie
Gebaseerd op het voorafgaande kan het antwoord van de AIV op de tweede vraag
van de minister als volgt worden samengevat. Verbetering van het algemene
investeringsklimaat zal leiden tot versnelling van economische groei, en ook tot
inkomensgroei voor de armen. Wil men pro-poor groei bewerkstelligen, dan zullen
versneld en/of additioneel aandacht en hulpmiddelen nodig zijn voor de markten,
60 OECD, Accelerating Pro-Poor Growth through Support for Private Sector Development, OECD, Paris, 2004,
chapter 4, pp. 57-65.
36
sectoren en regio's waar veel armen leven en actief zijn. Het gaat hierbij om:
verbetering van instituties, verbetering van toegang tot en functioneren van markten,
een `level playing field', investeren in infrastructuur, onderwijs en gezondheid, het
stimuleren van toegang tot de formele economie, meer technische assistentie en
financiële diensten, geen subsidies voor ondernemingen of intermediaire organisaties
(eventueel wel voor eindgebruikers). Zulke interventies, die men `selectief' kan
noemen, zullen pro-poor groei teweeg kunnen brengen.
Te vermijden zijn selectieve interventies in de vorm van steun aan individuele
activiteiten, bedrijven of groepen van bedrijven. Deze zullen vaker wel dan niet tot
schade van de nationale economie leiden als gevolg van het maken van verkeerde
keuzes bij `picking winners', `rent seeking' gedrag en niet-kosteneffectieve
oplossingen.
37
V De rol van Foreign Direct Investment (FDI)
V.1 Inleiding
In dit hoofdstuk behandelt de AIV de derde vraag van de minister. Deze luidt:
`Op welke wijze kan de positieve rol van Foreign Direct Investment (FDI) worden
versterkt, in die zin dat de investeringen van buitenlandse bedrijven zoveel mogelijk
bijdragen aan werkgelegenheid en aan het stimuleren van lokale bedrijven?'.
Om deze vraag te beantwoorden wordt eerst in het kort een achtergrond van FDI als
onderdeel van internationale kapitaalstromen geschetst. Vervolgens wordt beschreven
hoe FDI tot stand komt en welke de rol van overheden hierin is. Daarna volgt een
beschrijving van de factoren die de pro-poor effecten van FDI kunnen versterken en van
de mogelijkheden die OS heeft om deze te bevorderen. Ten slotte wordt antwoord
gegeven op de vraag van de minister.
V.2 Achtergrond
FDI, de directe investeringen door bedrijven uit het buitenland, is sinds de jaren
negentig van de vorige eeuw de grootste bron van buitenlands kapitaal voor
ontwikkelingslanden geworden. In 2005 bereikte de stroom van privaat kapitaal naar
ontwikkelende landen een record bedrag van $490 miljard.61 Waar private
kapitaalstromen naar ontwikkelingslanden lange tijd voornamelijk uit leningen
bestonden is dat sinds eind jaren tachtig van de vorige eeuw veranderd. Een
combinatie van technologische en politiek economische ontwikkelingen leidde tot een
structurele verandering in de wijze waarop bedrijven hun productieprocessen
internationaal konden organiseren. De investeringen die bedrijven nu zoveel
makkelijker in andere landen konden doen leidden tot een sterke toename van FDI en
waren daarmee zowel oorzaak als gevolg van de huidige golf van globalisering.
Naarmate ontwikkelingslanden er bovendien in slaagden zelf een kapitaalmarkt te
ontwikkelen, groeide ook de stroom van buitenlandse beleggingen in de aandelen van
bedrijven in deze landen. Van de totale private kapitaalstroom naar ontwikkelingslanden
van $490 miljard in 2005, was $299 miljard (61%) in de vorm van risicokapitaal,
waarvan het grootste deel in de vorm van FDI $237 miljard en $61 miljard in de vorm
van `portfolio equity'.62
Voor de armste landen, en deels ook voor de armste regio's van midden-
inkomenslanden, moet dit algemene beeld worden aangevuld.
Zo is er de stroom van private overmakingen van geld uit het buitenland, de private
transfers, en ook van de overmakingen door arbeidsmigranten, de remittances, die al
door zijn omvang voor deze landen van groot belang is. Lang niet alles hiervan kan als
financiering van investeringen worden beschouwd. Hoewel deze gelden niet tot de
kapitaalstroom63 worden gerekend, maken zij juist voor veel arme landen een groot
61 Global Development Finance 2006, The World Bank, p. 13.
62 Global Development Finance 2006, The World Bank, p. 3.
63 Zij worden als `betalingen' geclassificeerd: opbrengsten van de export van menskracht.
38
deel uit van hun vreemde valuta inkomsten. De Wereldbank schat dat deze betalingen
naar ontwikkelingslanden in 2005 $167 miljard bedroegen, een verdubbeling sinds
2000. Dit bedrag moet nog met ongeveer 50% worden verhoogd voor de
ongeregistreerde betalingen.64
Daarnaast wordt vaak gezegd dat FDI sterk geconcentreerd is op een beperkt aantal
landen en dat de armste landen er nauwelijks van profiteren. Dat beeld moet worden
genuanceerd. Weliswaar namen in 2005 tien landen65 65% van de FDI-stroom naar
alle ontwikkelingslanden voor hun rekening. In deze tien landen woont echter het
grootste gedeelte van de bevolking van de ontwikkelingslanden en het grootste deel
van de armen.66 Bovendien wordt de concentratie minder en is FDI ook voor de armste
landen van groot belang. In 2005 ging ongeveer 10% van de FDI met bestemming
ontwikkelingslanden naar de armste landen.67
De FDI-stroom naar de armste landen liep ongeveer gelijk op met die naar
ontwikkelingslanden in het algemeen. Een deel van deze FDI naar de armste landen
bestaat uit investeringen in afgelegen mijnbouw of andere grondstoffenprojecten die
vrijwel uitsluitend voor de export werken. Door de kapitaalintensieve aard van deze
investeringen, de vaak geografisch geïsoleerde positie en de corruptiegevoeligheid van
de grote bedragen die met deze exporten gemoeid zijn, is de bijdrage aan duurzame
binnenlandse ontwikkeling en zeker aan pro-poor ontwikkeling veelal beperkt
gebleven.68 Dit geldt vooral voor investeringen in instabiele landen en regio's, waar de
overheid onvoldoende in staat is constructief met de investeerder samen te werken.
Waar overheden meer oog hebben voor nationale economische belangen kunnen dit
soort enclaveprojecten echter wel degelijk van groot belang zijn voor groei en
ontwikkeling.
Ten derde zijn kapitaalstromen tussen ontwikkelingslanden onderling sterk gegroeid. Juist
voor de armste landen is dat belangrijk. `Remittances' naar de armste landen komen
immers ook vooral uit andere ontwikkelingslanden.69 De uitstroom van FDI uit
ontwikkelingslanden is zeer snel toegenomen; van $3 miljard in 1991 (dat was toen
0,1% van het nationaal inkomen in die landen) naar $47 miljard in 2003 (0,6% GNI),
waarmee deze zuid-zuid FDI 36% van de totale FDI-stroom naar ontwikkelingslanden
vertegenwoordigde.70 Bedrijven uit Brazilië, China, Zuid-Afrika, hebben duidelijke
64 Global Development Finance 2006, The World Bank, p. 3.
65 China, India, Brazilië, Rusland, Mexico,Tsjechië, Polen, Chili, Zuid-Afrika en Maleisië.
66 In 2001 woonden 51% van de armen (in ontwikkelingslanden) in China en India. Bron: Shaohua Chen en
Martin Ravaillon, How have the World's Poorest Fared since the Early 1980's?, The World Bank Research
Observer, Vol. 19, No. 2, Fall 2004, table 4, p. 153.
67 The World Bank, Global Development Finance 2006, p. 5, Table 2.6.
68 Global Development Finance, 2005, p. 9.
69 Olie-exporterende landen zoals Saudi-Arabië, maar ook bijvoorbeeld Brazilië.
70 Opvallend hierbij is dat voor China een aanzienlijk percentage van FDI afkomstig is van Chinezen elders. Zie
Maggi W.H. Leung `Overseas Chinese as Agents for Economic Development in China', Radboud Universiteit
Nijmegen, augustus 2006, p. 5.
39
voordelen ten opzichte van hun concurrenten in ontwikkelde landen in het omgaan met
de omstandigheden in de armste landen, en blijken goed in staat deze voordelen te
gebruiken.71
V.3 Voor- en nadelen van FDI
FDI is zeer gewild. Bijna alle landen ter wereld doen hun best directe investeringen
door buitenlandse bedrijven aan te trekken. Nationale, provinciale en stedelijke
overheden houden er veelal eigen organisaties voor het binnenhalen van FDI op na. In
vergelijking met andere vormen van buitenlands kapitaal heeft FDI dan ook duidelijke
financiële voordelen. Er ontstaat geen schuld en vergoedingen vinden alleen plaats indien
er winst gemaakt wordt en dan pas na inhouding van winstbelasting. De FDI-stroom is ook
stabieler gebleken dan die van leningen, omdat deze bedrijfsinvesteringen, in
tegenstelling tot leningen, moeilijk teruggetrokken kunnen worden. FDI is echter vooral
gewild omdat het veelal samengaat met een efficiënte vorm van kennisoverdracht op
het gebied van productie, management, marketing etc., die leidt tot meer integratie in
de wereldeconomie.72 Ook de `spin-off' effecten van FDI in de vorm van leveringen van
goederen en diensten door lokale bedrijven zijn welkom.
De nadelen van FDI hangen vooral samen met het buitenlands eigendom van in het
binnenland opererende bedrijven. Enerzijds dient de ontvangende overheid in staat te
zijn door wetgeving, regels en toezicht een adequate controle uit te oefenen.73 Juist in
de armste landen is dat een grote uitdaging. Een uitdaging die overigens niet minder
groot is waar het investeringen van binnenlandse bedrijven betreft. Anderzijds blijkt
steeds weer dat de financieel-economische aspecten van globalisering ver vooruitlopen
op de politieke en culturele aspecten. Onbehagen over buitenlands eigendom,
bijvoorbeeld, blijft latent aanwezig en kan om verschillende redenen actueel worden.74
Over het algemeen zullen buitenlandse bedrijven/eigenaren zich niet anders dan
binnenlandse eigenaren gedragen. Wanneer echter een beperkt aantal buitenlandse
bedrijven een belangrijke sector van de economie zou domineren, kan dat de
beleidsruimte voor de overheid beperken en daarom ongewenst zijn.
71 Global Development Finance, 2005 en 2006.
72 `...private investment is a crucial prerequisite for economic growth because it allows entrepreneurs to
economic activity in motion by bringing resources together to produce goods and services. Rapid and
sustained growth is facilitated by a virtuous circle whereby entrepreneurship and investment leads to higher
productivity, making it possible to invest larger sums in the future. In the course of this process, jobs are
created and new technologies are introduced, especially through international trade and investment
linkages. Competitive and well-functioning markets are crucial because they promote and reward innovation
and diversification, foster form entry and exit and help to ensure a level playing field for all private sector
actors. They also have an important role in making the growth process more socially and geographically
inclusive, which expands the opportunities for poor people to participate in and benefit from growth.
Successful mobilization of private (domestic and foreign) investment is thus increasingly important for
creating employment, raising growth rates and reducing poverty..... `Mobilizing Private Investment for
Development: Policy Lessons on the role of ODA', OECD, 2005.
73 Zonder marktverstorende subsidies en beschermingen te introduceren.
74 En zeker niet alleen in ontwikkelingslanden: zie de recente ophef over buitenlandse investeringen; in de
USA over Dubai Ports, in Frankrijk over energie en in Polen over de financiële sector.
40
V.4 De FDI-beslissing
Over de overwegingen die bij bedrijven ten grondslag liggen aan hun beslissing om te
investeren bestaat een omvangrijke literatuur. Kort samengevat komt het erop neer dat
bedrijven naar waarde- en winstoptimalisatie op lange termijn streven. Steeds vaker
blijkt dat hiertoe onderdelen van de hele keten van waardetoevoeging of het nu om
goederen of diensten gaat gescheiden kunnen worden en in verschillende locaties of
landen ondergebracht. Informatie en kennis die voor deze investeringen nodig is wordt
door overheden, bedrijfsleven en internationale organisaties geleverd. Vooral door het
internet is deze informatie voor steeds meer bedrijven overal ter wereld makkelijk
toegankelijk geworden. Dit is echter geenszins een rechtlijnig proces waarin objectieve
informatie en heldere beslismodellen als vanzelf tot investeringen leiden. Ondanks alle
vooruitgang blijft informatie incompleet, de interpretatie daarvan verschillend en de
onzekerheden groot.
Voor de investeringen van bedrijven in ontwikkelingslanden geldt dit des te meer. Vooral
de perceptie van verhoogd risico is belangrijk. Bedrijven zien in ontwikkelingslanden vaak
grotere risico's op het gebied van politieke stabiliteit, rechtshandhaving, wisselkoers
etc. en zullen daarom hogere eisen stellen aan de verwachte rendementen van de
investering. Voor Afrika kan objectief worden vastgesteld dat het een uitzonderlijk
risicovolle omgeving voor investeringen is.75 Ook lange termijn strategische
overwegingen op het gebied van bevolkingsgroei, geopolitieke verhoudingen en toegang
tot grondstoffen, die voor bedrijven uit verschillende landen zeer verschillend kunnen
uitpakken, spelen een rol.76 De laatste jaren beginnen voor grote westerse bedrijven, in
het bijzonder die gericht zijn op de consument als eindgebruiker, ook overwegingen van
maatschappelijk verantwoord ondernemen een rol te spelen. Voor investeringen zal dat
echter vooral het geval zijn ter ondersteuning van een reeds op andere gronden
genomen beslissing. Zeker is dat de ontelbare beslissingen die bedrijven uit de hele
wereld dagelijks nemen en die tezamen de stroom van FDI bepalen, overwegend op
basis van bedrijfseconomische overwegingen tot stand komen. Het bevorderen van pro-
poor groei in het ontvangende land speelt bij deze overwegingen geen rol van betekenis.
V.5 FDI en pro-poor ontwikkeling
Hiermee komen we op FDI en pro-poor ontwikkeling en op beantwoording van de vraag
van de minister. `Op welke wijze kan de positieve rol van FDI worden versterkt, in de zin
dat de investeringen van buitenlandse bedrijven zoveel mogelijk bijdragen aan
werkgelegenheid en aan het stimuleren van lokale bedrijven?' Eerst worden de
aspecten van een investering door een buitenlands bedrijf besproken die pro-poor
effecten kunnen hebben. Vervolgens beschrijven we mogelijkheden die de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking heeft om de armoedeverminderende effecten van FDI te
beïnvloeden.
V.5.1 Factoren die het pro-poor gehalte van FDI beïnvloeden
De eerste factor heeft betrekking op de regio of de sector waarin de investering
plaatsvindt. Zoals in hoofdstuk II ten aanzien van investeringen in het algemeen naar
75 Paul Collier and Catherine Patillo (eds), Investment and Risk in Africa, Macmillan, 2000.
76 Bijvoorbeeld bij de investeringen in Afrikaanse grondstoffenexporterende landen door Chinese en
Braziliaanse bedrijven met staatsdeelname.
41
voren is gebracht biedt FDI in arme gebieden of in een sector waarin veel armen actief
zijn meer uitzicht op pro-poor groei. Omdat deze regio's en sectoren veelal gekenmerkt
worden door slechte bereikbaarheid, communicatie en scholing, zal FDI alleen
aangetrokken kunnen worden door additionele investeringen in infrastructuur: fysieke
(wegen, elektriciteit, water, telecommunicatie, etc.) en menselijke (scholing, training,
etc.). Voor deze infrastructuur zal de nationale overheid, eventueel via hulp, moeten
zorgen.77
Een tweede factor betreft de industrie of bedrijfstak waarin wordt geïnvesteerd. Van
enkele bedrijfstakken is uit recent onderzoek bekend dat ze niet alleen belangrijk zijn
voor economische groei via PSD, maar dat ze bovendien bijdragen aan pro-poor
economische groei. De drie bedrijfstakken die in deze zin nu vooral in de belangstelling
staan zijn de financiële en de agrarische/voedsel verwerkende sector, alsmede (de
private exploitatie van) infrastructuur. Dit geldt zoals in hoofdstuk II is uiteengezet voor
investeringen in het algemeen en dus ook voor FDI.
Een derde factor is de kwaliteit van management. Hoewel geen studies bekend zijn
waarmee dit kan worden onderbouwd, is het redelijk aan te nemen dat de kwaliteit van
het management de pro-poor effecten van FDI kan versterken. Een voorbeeld is de
mate waarin het management in staat is zich aan te passen aan de lokale
omstandigheden en optimaal gebruik te maken van de mogelijkheden voor het gebruik
van lokale diensten en producten. Door de internationalisatie van management in de
wereldwijd geïntegreerde78 bedrijven zijn investeerders steeds beter in staat lokale en
internationale kennis en ervaring te combineren. Echter de omstandigheden in de
armste landen plaatst ook deze bedrijven voor grote uitdagingen. Het groeiende inzicht
bij internationaal opererende bedrijven van het belang van maatschappelijk verantwoord
ondernemen speelt hierin ook een rol. Dit komt tot uiting in de opstelling ten aanzien
van onderwerpen als managementontwikkeling, milieu, bestrijding van corruptie79,
sociaal beleid en kinderarbeid (zie ten aanzien van corruptie de aanbevelingen). Vooral
de verbeteringen in de kwaliteit en duurzaamheid van de gehele productieketen lijken
in deze zin belangrijk te zijn, vooral wanneer de eerste schakels in die ketens in
ontwikkelingslanden liggen.80
Vervolgens komen twee aspecten aan de orde van maatregelen die beogen de
positieve rol van FDI te vergroten maar waarvan de ervaring leert dat ze eerder een
risico vormen.
77 Zie voor `pro-poor outcomes' van FDI: OECD 2004, Accelerating Pro-Poor Growth through Support for
Private Sector Development, p. 33, box 4.
78 De term `globally integrated enterprise' beschrijft de huidige internationale bedrijven beter dan
`multinational' die de situatie van de vorige eeuw weergeeft; Samuel Palmisano: Foreign Affairs, May/June
2006.
79 Zie ook OECD, Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business
Transactions, 21 november 1997.
80 Bekend zijn de voorbeelden van koffie (Max Havelaar, Utz Kapeh), hout (Forest Stewardship Council), vis
(Marine Stewardship Council), palmolie (Round Table on Sustainable Palmoil).
42
Het eerste aspect is het aanbieden van subsidies en beschermingen81 door de
overheid aan het investerende bedrijf. Deze worden door vrijwel alle landen, provincies
en steden (ook in ontwikkelde landen!) aangeboden om FDI aan te trekken. Toch blijkt
uit onderzoek dat dit grotendeels ineffectief is en dat overheden onnodig geld uitgeven
aan investeringen die zonder deze incentives evenzeer gedaan zouden zijn.82 Wanneer
deze subsidies en beschermingen alleen voor buitenlandse investeringen worden
aangeboden leidt het bovendien tot marktverstorende concurrentie met binnenlandse
bedrijven. Ook bestaat het risico dat investeringen afhankelijk worden van het
voortduren van subsidies en beschermingen die slechts voor het overbruggen van een
moeilijke beginfase waren toegekend. In dat geval zou het financiële rendement van
het bedrijf immers ten koste gaan van het economische rendement voor het
ontvangende land. Omdat de kosten van een uiteindelijke mislukking in termen van
sociaal-economische ontwikkeling aanzienlijk kunnen zijn kan de overheid zich
gedwongen voelen zulke regelingen in stand te houden. Zeker waar het om
arbeidsintensieve en niet kapitaalintensieve activiteiten gaat kunnen investerende
bedrijven immers weer snel vertrekken als elders betere voorwaarden worden geboden.
Dit geldt natuurlijk voor alle investeringen, maar door de fragiliteit van de economische
positie van de armste mensen en de armste gebieden en door de dynamiek van het
internationale bedrijfsleven, zal de impact van mislukkingen op deze mensen en
gebieden zwaarder wegen en zich vaker kunnen voordoen. Grote voorzichtigheid is
daarom geboden bij het aanbieden van zulke subsidies en beschermingen.
Ook met het tweede aspect, het gebruik van regelgeving voor de wijze waarop een
investeerder een bedrijf moet organiseren, is voorzichtigheid geboden. Te denken valt
aan voorschriften voor het gebruik van binnenlandse producten en diensten of voor de
participatie van binnenlandse investeerders.83 De in hoofdstuk II geciteerde studie van
Moran noemt ervaringen met dergelijke maatregelen `decidedly negative'.84 Ook
recenter onderzoek laat zien dat dit soort protectionistische maatregelen meestal
contraproductief zijn. Het welvaartsverlies als gevolg van marktverstoring weegt niet op
tegen de voordelen zoals grotere binnenlandse toelevering of grotere financiële
deelname van binnenlandse partijen in de investering. Integendeel, de kunstmatigheid
van deze constructies verhoogt de kans op mislukking.85
81 Zoals belastingconcessies, importbescherming, subsidies op kosten van land of energie, gesubsidieerde
financiering.
82 New Horizons: Multinational Company Investment in Developing Countries. McKinsey Global Institute, 2004.
Samenvatting in McKinsey Quarterly, 2004, number 1: The truth about foreign direct investment in
emerging markets.
83 Local content en joint venture voorschriften.
84 Theodore H.Moran, 1998, pp. 41-48.
85 Onderzoek in 2004 door McKinsey Institute, zie noot 19.
43
V.5.2 Mogelijkheden voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking om de
armoedeverminderende effecten van FDI in ontwikkelende landen te versterken
(a)hulp aan overheid van het FDI ontvangende land
Bij de steun aan verbetering van het investeringsklimaat voor FDI kan Nederland, net
zoals bij investeringen in het algemeen (zie hoofdstukken II en III), bijdragen aan het
opheffen van de belemmeringen in de armste gebieden. Deze belemmeringen zoals
onder andere beschreven in de `Doing Business' analyse kunnen bestreden worden
door steun te geven aan lokaal onderzoek, regiospecifieke informatie en decentrale
investering in ondersteunende overheidsdiensten die gericht zijn op die armste
gebieden, de zogenaamde de `soto desks' (zie hoofdstuk VI). Regels, belastingen en
corruptie die het ondernemers in het informele deel van de private sector onmogelijk
maken in de formele economie mee te doen, zouden met voorrang moeten worden
aangepakt. Hetzelfde geldt voor veel van de kleinere buitenlandse investeringen, veelal
uit buurlanden, die gericht zijn op producten en diensten voor de armsten.86 Ook in
samenwerking met maatschappelijke organisaties en instellingen voor microfinanciering
kan Nederland meer aandacht aan deze delen van het bedrijfsleven geven en daarmee
de kansen voor de armste ondernemers vergroten.87
Bij de hulp voor ontwikkeling en vooral ook onderhoud van infrastructuur kan Nederland
extra aandacht geven aan de voorzieningen die vooral voor de rurale en de armste
gebieden belangrijk zijn, zoals wegen die toegang tot markten geven, telecommunicatie,
onderwijs en watermanagement. Hulp bij het ontwikkelen van passende vormen van
publiek-private samenwerking waarin niet alleen de aanleg maar ook het onderhoud en
de exploitatie begrepen zijn. Het aantrekken van FDI voor deze infrastructuur kan
daarmee zowel voor de armste ondernemers, zoals boeren, alsook voor het armste
deel van de bevolking in het algemeen waardevol zijn.
Gezien het grote belang dat toegeschreven wordt aan verbetering van de toegang tot
financiële diensten voor de armen88, niet alleen wat betreft leningen, maar ook
(spaar)rekeningen, betalingen, cash-opnames en verzekeringen, is extra ondersteuning
van financiële sector ontwikkeling een goede manier om pro-poor PSD te bevorderen.
Zie hierover hoofdstuk VI.
(b)hulp aan een bedrijf dat investering in een ontwikkelingsland overweegt
risicovermindering (`risk mitigation')
Nederland (OS, ministerie van Financiën) ondersteunt een groot aanbod van
financieringen door multilaterale instellingen en door FMO voor bedrijven (deels
buitenlandse bedrijven, waar het dus om FDI gaat, en deels binnenlandse bedrijven)
die in ontwikkelingslanden willen investeren. Bijna al deze financieringen kunnen
tegenwoordig in principe ook door commerciële instellingen worden aangeboden: de
toegevoegde waarde van deze overheidsinstellingen zit in het nemen van risico's die
86 C.K. Prahalad, The Fortune at the Bottom of the Pyramid: Eradicating Poverty through Profits, Wharton
School Publishing, Upper Saddle River, New Jersy, 2005.
87 Zie hoofdstuk VI.
88 OECD, Promoting Pro-Poor Growth - Private Sector Development, OECD 2006, p. 47-49.
---
(nog) niet in de private markt geaccepteerd worden.
Het is daarom opvallend dat garanties, verzekeringen en derivaten de instrumenten die
specifiek gericht zijn op het verminderen van risico's in deze instellingen relatief weinig
gebruikt worden en het minst gebruiksvriendelijk worden aangeboden.89 Niet-commerciële
risico's, zoals die van economische en politieke stabiliteit, wisselkoerspolitiek,
regelgeving, rechtspraak en rechtshandhaving worden immers steeds genoemd als
belangrijkste belemmering voor potentiële FDI-investeerders in ontwikkelingslanden, en
vooral in Afrika.90 Ook de risico's van het klimaat en van natuurrampen die elders veelal
verzekerbaar zijn blijken investeringen in ontwikkelingslanden te belemmeren.91 Voor het
verminderen van commerciële risico's kan een gedeeltelijke garantie of een vergelijkbaar
instrument ook beter zijn dan financiering met een lening of via risicokapitaal.92
Nederland zou zich daarom, in het kader van een versterkt financieel sectorprogramma,
zoals voorgesteld in hoofdstuk VI, onder andere kunnen richten op verbetering van
publiek-private samenwerking bij het ontwikkelen van risicoverminderende instrumenten
zoals garanties en verzekeringen, maar ook van nieuwere instrumenten als derivaten93
voor landen, regio's of industrieën met grote concentratie van armen. Onderzocht kan
worden in hoeverre het met OS-steun, bijvoorbeeld door (gedeeltelijke) herverzekering of
contragarantie, voor organisaties als MIGA of FMO mogelijk is verzekeringen, garanties of
derivaten voor risico's aan te bieden voor zulke landen of regio's of activiteiten waar dat
nu niet mogelijk is.94
(c) internationaal
Een belangrijke, maar indirecte, bijdrage van Nederland aan het bevorderen van pro-
poor investeringen in ontwikkelingslanden is het ondersteunen van internationale
samenwerking op de gebieden die essentieel zijn voor investeerders, namelijk stabiliteit
en transparantie. Dit betreft ten eerste samenwerking in de bestaande internationale
organisaties en gremia als de EU, het IMF en de WTO op de hoofdthema's van
89 Behalve MIGA, dat uitsluitend op garanties is gericht, hebben de andere organisaties zeer verschillende en
regelmatig wijzigende garantie- en verzekeringsproducten. Veelal wordt de voorkeur gegeven aan het
verstrekken van leningen of risicokapitaal, hoewel een garantie of verzekering een efficiënter gebruik van
hulpgeld zou zijn geweest.
90 Paul Collier and Catherine Patillo (eds), Investment and Risk in Africa, Macmillan, London, 2000.
91 Dat geldt natuurlijk niet alleen voor FDI, maar in de eerste plaats voor binnenlandse investeerders, zoals
boeren.
92 Dat geldt bijvoorbeeld ook voor steun aan microfinancieringsorganisaties die in lokale valuta werken en
waar een garantie waarmee men toegang krijgt tot de binnenlandse geld- en kapitaalmarkt vaak beter zal
zijn dan een lening in harde valuta vanuit het buitenland.
93 `Credit Default Swaps' bijvoorbeeld zijn belangrijke instrumenten geworden om de terugbetalings risico's van
leningen aan ontwikkelingslanden bij partijen onder te brengen die bereid en in staat zijn ze te dragen.
Zie Global Development Finance 2006, p. 58.
94 Zie ook hoofdstuk VI. De Wereldbank wil in de nieuwe financiële sectorstrategie haar activiteiten op dit
gebied uitbreiden. De voorziene samenwerking via het `Knowledge for Change' programma zou hiervoor een
goed kader kunnen bieden.
45
economische en financiële stabiliteit, handels- en investerings liberalisering en migratie.
Op het terrein van investeringen is het publiek-private overleg binnen de OECD
belangrijk, zoals het `Policy Framework for Investment', dat nu in voorbereiding is.95
Voor de effectiviteit van de Nederlandse bijdrage op dit gebied is coördinatie tussen de
verschillende ministeries en vooral inpassing van OS-beleid binnen het Nederlandse
beleid een voorwaarde.96
De wijze waarop overheden onder elkaar en met de private sector samenwerken op
deze gebieden is aan het veranderen. Internationale organisaties die na de tweede
wereldoorlog werden opgericht, vragen zich af wat hun rol en hun activiteiten in een
inmiddels sterk veranderde wereld moet zijn.97 98 Waar eerst een vaste structuur van
door westerse landen gedomineerde overheidsorganisaties de internationale
besluitvorming beheerste, bestaat nu een meer wisselend netwerk van samenwerking
tussen overheden, waaronder die van de grote snel ontwikkelende landen als China,
Brazilië en India, en de multilaterale organisaties. Deze netwerken zijn vooral ook zo
waardevol gebleken omdat ze in staat zijn ruimte te bieden voor deelname van de
private sector en de maatschappelijke organisaties.99 Om de FDI te mobiliseren die
naast binnenlandse besparingen, andere kapitaalstromen en ODA nodig is voor het
bereiken van de MDG's, zullen deze nieuwe netwerken versterkt moeten worden.
Uitbreiding en verbreding van de partnerschappen met het bedrijfsleven (zie bijlage VIII)
die het ministerie heeft geïnitieerd past goed in deze ontwikkeling.
V.6 Samenvattend en concluderend
FDI heeft duidelijk voordelen boven andere vormen van buitenlands kapitaal. Er
ontstaat geen schuld en vergoeding vindt alleen plaats indien er winst wordt gemaakt
en dan pas na inhouding van winstbelasting. De FDI-stroom is stabieler gebleken dan
die van leningen, omdat deze bedrijfsinvesteringen moeilijk teruggetrokken kunnen
worden. FDI is vooral gewild omdat het samengaat met een efficiënte vorm van
kennisoverdracht op het gebied van productie, management, marketing etc., die leidt
tot meer integratie in de wereldeconomie. Over het algemeen zullen buitenlandse
eigenaren zich niet anders dan binnenlandse eigenaren gedragen. Wanneer echter een
beperkt aantal bedrijven een belangrijke sector van de economie zou domineren, kan
dat de beleidsruimte van de overheid beperken en daarom ongewenst zijn.
De mogelijkheden voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking om de
armoedeverminderende effecten van FDI in ontwikkelende landen te versterken, liggen
vooral op het terrein van het investeringsklimaat, infrastructuur en financiële sector
ontwikkeling. Daarnaast zou Nederland zich kunnen richten op verbetering van publiek-
95 Eerder onder andere de OECD Guidelines for Multinational Enterprises.
96 Zie ook beleidsoptie 10: Organisatie van OS-coherentie, in het Interdepartementaal Beleidsonderzoek
Effectiviteit en Coherentie van Ontwikkelingssamenwerking, Ministerie van Financiën, oktober 2003.
97 Ministerie van Financiën, `Adding value to the IFI system', Juni 2006.
98 Een voorbeeld van een inmiddels overbodige activiteit van internationale organisaties is het identificeren van
investeringsmogelijkheden voor bedrijven (onder andere UNIDO).
99 Zie: AIV, Nederland in de veranderende EU, NAVO en VN, advies nummer 45, Den Haag, juli 2005,
pagina 49.
46
private samenwerking bij het ontwikkelen van risicoverminderende instrumenten zoals
garanties en verzekeringen, maar ook van nieuwere instrumenten als derivaten
(afgeleide financiële producten, zoals opties en termijncontracten) voor landen, regio's
of industrieën met een grote concentratie van armen. Onderzocht zou kunnen worden in
hoeverre OS-steun, bijvoorbeeld door (gedeeltelijke) herverzekering of contragarantie,
mogelijk is voor organisaties zoals MIGA en de FMO. Hierdoor zou het mogelijk zijn
verzekeringen, garanties of derivaten voor risico's aan te bieden, voor zulke landen of
regio's of activiteiten waar dit nu niet mogelijk is.
Daarnaast is internationale samenwerking van belang binnen organisaties als EU, IMF,
WB, OECD en WTO op de hoofdthema's van economische- en financiële stabiliteit,
handels- en investeringliberalisering en migratie. Dit geldt ook ten aanzien van
uitbreiding en verbreding van de publiek-private partnerschappen met het bedrijfsleven.
De AIV baseert het antwoord aan de minister op vraag 3 met name op de inhoud van
onderdeel IV.3 van dit hoofdstuk, alsmede op het antwoord op de tweede vraag van de
minister waarin afstand wordt genomen van selectieve interventies.
FDI wordt vooral bepaald door de kwaliteit van het investeringsklimaat. Dit laatste is
weer afhankelijk van het goed functioneren van markten voor arbeid, kapitaal, goederen
en diensten. Het zou dan ook onjuist zijn om veranderingen aan te brengen in de
uitkomsten van het marktsysteem, tenzij tijdelijk, namelijk in het geval dat deze
markten ernstig verstoord zijn. Hierbij moet dan wel bedacht worden dat tijdelijke
bescherming vaak onbeperkt voortduurt.
Werkgelegenheid en het volume van transacties met lokale bedrijven zijn resultaten van
het proces van marktwerking dat gekenmerkt wordt door concurrentie. Dat is nu juist de
essentie van een `enabling environment' waarin de private sector floreert, hetgeen leidt
tot groei en armoedevermindering.
Met gebruik van regelgeving voor de wijze waarop een investeerder een bedrijf moet
organiseren, zoals voorschriften voor het gebruik van binnenlandse producten en
diensten, is voorzichtigheid geboden. In de eerder genoemde studie van Moran100
worden ervaringen met deze zogenaamde `domestic-content requirements' beslist
negatief genoemd. Hij haalt een groot aantal studies aan waaruit een beeld naar voren
komt van aanzienlijke inefficiënties en stagnatie ten gevolge van technische,
economische en managementproblemen veroorzaakt door pogingen om het
functioneren van markten te beïnvloeden door middel van dergelijke `domestic-content
requirements'. Ook in het WDR 2005101 wordt gewag gemaakt van negatieve effecten
van zulke vereisten, met name inzake technologieoverdrachten en lokale producenten.
Veelal leidt dit tot stagnatie en uiteindelijk tot het vertrek van de buitenlandse
investeerders.
In de meeste gevallen bestaat het gewenste beleid uit maatregelen die de productiviteit
van lokale producenten opvoeren, waardoor de bestaande buitenlandse investeringen
beter renderen, hun productie verhoogd kan worden, de lokale werkgelegenheid en het
volume van transacties met lokale producenten kan toenemen, hetgeen kan leiden tot
100 Theodore H. Moran, 1998, pp. 41-48.
101 WDR 2005, pp. 171-172.
47
additionele FDI. Ook kan een buitenlands bedrijf een ondersteunende rol spelen op het
gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen ten aanzien van management-
ontwikkeling, milieu, bestrijding van corruptie, sociaal beleid en kinderarbeid. De AIV
benadrukt in deze het belang van het naleven van de OECD `Convention on Combating
Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions' (zie voetnoot
79).
48
VI De informele economie en financiële sector
ontwikkeling
VI.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zal eerst worden ingegaan op de specifieke kenmerken van de
informele economie en de belemmeringen die er bestaan om tot groei en pro-poor
groei te komen. Daarnaast worden aanbevelingen gedaan voor beleid dat groei en
pro-poor groei zou kunnen stimuleren. In het tweede gedeelte van dit hoofdstuk zal
financiële sector ontwikkeling aan de orde komen en het belang van toegang voor alle
burgers in de samenleving tot geschikte financiële diensten. Juist deze toegang tot
basis financiële diensten is van cruciaal belang voor de economische ontwikkeling van
de vele armen die in de informele economie werkzaam zijn.
VI.2 De informele economie
Zoals in de inleiding is aangegeven omvat de private sector naast de formele private
sector ook de informele economie. Het begrip informele sector wordt voor het eerst
gebruikt door de Internationale Arbeidsorganisatie in 1972.102 Sindsdien heeft het zijn
eigen plaats in de ontwikkelingsliteratuur verworven. Voor statistische gegevens wordt
de definitie van de informele sector van de 15e International Conference of Labour
Statisticians van 1993 gehanteerd.103 Voor praktische doeleinden echter wordt deze
term als te beperkt ervaren.
Tegenwoordig wordt daarom steeds meer de term informele economie gebruikt.
Deze term omschrijft beter de uitgebreide diversiteit van bedrijven, huishoudens en
werkenden, die informeel in de rurale en stedelijke gebieden opereren. Veelal wordt de
informele economie vooral omschreven door wat zij niet is, niet heeft of niet doet,
zoals het ontbreken van juridische kaders, het niet-betalen van belasting, het negeren
van voorschriften, de afwezigheid van job-security etc. Terwijl de formele economie haar
activiteiten verricht binnen formele wettelijke en fiscale kaders, wordt de informele
economie gekenmerkt door de afwezigheid van formele structuren, zekerheden en
bescherming.
In vele ontwikkelingslanden is meer dan 70% van de bevolking, waaronder nagenoeg
100% van de armen, aangewezen op informele activiteiten om in hun dagelijkse
levensonderhoud te voorzien.104 Deze informele economie bestaat sinds
mensenheugenis en is ouder dan de formele economie, die in de afgelopen honderd
102 ILO (1972), Employment, Incomes and Equality: A strategy for Increasing Productive Employment in
Kenya. Geneva: International Labour Office.
103 Voor een goed overzicht van wat de informele sector en informele economie behelst zie: ILO (2002),
International Labour Conference 90th Session 2002, Report VI. Decent Work and the Informal Economy.
Geneva: ILO, pp. 122-128.
104 Zie onder andere Palmade, V. en A. Anayotos (2005) Rising Informality. Reversing the tide. Private Sector
Note, World Bank, August 2005. Een exacte taxatie is moeilijk te maken, met name omdat veel
activiteiten zich aan officiële waarneming onttrekken.
49
jaar in de westerse samenleving meer dan 90% van de economie is gaan omvatten. In
ontwikkelingslanden betreft dit slechts 30% van de werkzame bevolking.
In de westerse samenleving omvatte de informele economie in 2002/2003 16% van
het bruto binnenlands product.105 De informele economie in geïndustrialiseerde
landen heeft een andere voedingsbodem dan in ontwikkelingslanden. In
geïndustrialiseerde landen wordt de informele economie veelal gekenmerkt door de
wens belastingen en andere overheidsvoorschriften te ontduiken of door puur criminele
overwegingen. In ontwikkelingslanden staat de wens tot overleven voorop. De mensen
hebben geen andere keus. Er moet inkomen worden gegenereerd om in leven te
blijven. De betrokkenen leven in de meeste gevallen onder het wettelijke minimum voor
inkomstenbelasting, zodat belastingontduiking geen leidend motief is.106
De informele economie draagt gedeeltelijk bij aan de formele economie, doordat een
deel van de aankopen wordt gedaan in de formele economie, door heffingen en de
kosten van vergunningen etc. Ook maken sommige formele bedrijven gebruik van de
mogelijkheden die informaliteit biedt om een deel van hun omzet buiten de boeken te
houden of om goedkope arbeidskrachten in te huren. Er bestaat dus een bepaalde
verwevenheid tussen de twee.
De informele economie is niet alleen van belang omdat zich daar de armen bevinden,
maar ook omdat een substantieel deel van het bruto binnenlands product daar tot
stand komt. Volgens een onderzoek van Prof. Friedrich Schneider van de Universiteit
van Linz107 omvat de `shadow economy' in 96 ontwikkelingslanden gemiddeld 39% van
het bruto binnenlands product. Afrika laat een gemiddelde zien van 43%. Koplopers zijn
landen als Nigeria, Tanzania en Zimbabwe, die rond de 60% scoren. De laagste score
heeft Zuid-Afrika met 29%. Maar ook Azië scoort hoog met gemiddeld 30%, waarbij
Thailand eruit springt met 54%. In Latijns-Amerika is het gemiddelde 43% en scoort
Bolivia het hoogste met 68%. Deze percentages geven aan dat de informele economie
breed en diep in de samenlevingen van deze landen verankerd is. Dit is zelfs het geval
in landen met een behoorlijk ontwikkelde formele economie zoals Thailand en Zuid-
Afrika.
Men zou verwachten dat als gevolg van diverse nationale en internationale strategieën
de informele economie althans in een aantal landen terrein had prijsgegeven. Het
onderzoek van Schneider wijst echter uit dat het aandeel van de informaliteit in alle 96
landen geleidelijk groeit. Er bestaat wel een correlatie tussen de kwaliteit van het
ondernemingsklimaat (simpele procedures, lagere kosten, kortere wachttijden) en een
kleinere informele economie, zoals het `Doing Business' rapport 2005 van WB/IFC laat
zien.108
105 Friedrich Schneider, Robert Klinglmair (2004) Shadow Economies around the World: What do we know?
CREMA, Working Paper No. 2004-03.
106 Gërxhani, K. (1998) The Informal Sector in Developed and Less Developed Countries: A Literature Survey.
Tinbergen Institute Discussion Paper, TI 1999-083/2.
107 Schneider, F. (2005) Shadow Economies of 145 Countries all over the World: Estimation Results over the
Period 1999-2003.
108 IFC (2005) Doing Business 2005. Removing Obstacles to Growth. Washington DC and New York, World
Bank, the International Finance Corporation and Oxford University Press, pp. 6-7.
50
Het is duidelijk dat de doelgroep van het OS-beleid en de MDG's, 1,1 miljard mensen
die leven van minder dan 1 USD per dag,109 juist in de informele economie werkzaam
is. Vrouwen werken meer dan mannen binnen de informele economie met weinig of
geen sociale bescherming en een hoge graad van werkonzekerheid. De informele
economie biedt echter geen duurzame oplossing voor armoedevermindering. Om
armoedevermindering te bereiken zal, zoals wij reeds eerder zagen, het patroon van
de groei breed moeten zijn en de armen in de informele economie moeten insluiten.
De aandacht zal zich daarbij vooral moeten richten op het bevorderen van de
mogelijkheden om inkomen te verwerven, het bevorderen van werkgelegenheid en
(micro)ondernemerschap. Voorts op mogelijkheden om de overgang van activiteiten van
de informele economie naar de formele economie te bevorderen.
De `Decent Work' agenda van de ILO benadrukt dat productieve werkgelegenheid en
menswaardige werkomstandigheden de aangewezen weg zijn om duurzame ontwikkeling
te bereiken en armoede te verminderen.110 Het is duidelijk dat ook Maatschappelijk
Verantwoord Ondernemen hier een belangrijke rol kan vervullen, vooral als het gaat om
de wijze waarop westerse ondernemingen zich ten aanzien van werkgelegenheid en
arbeidsomstandigheden in ontwikkelingslanden opstellen.
Er is nog relatief weinig onderzoek gedaan naar de redenen waarom bedrijven niet
formaliseren en naar de belemmeringen die er bestaan met betrekking tot de overgang
van de informele economie naar de formele economie. Wel geeft de OECD (2006) een
uitstekend overzicht van `good practices' op het gebied van het verminderen van
administratieve barrières en regelgeving die de overgang naar formaliteit
belemmeren.111
De belangrijkste barrières voor formalisering lijken vooral te liggen op de terreinen van
wet- en regelgeving, corruptie en de financiële sector. De nationale `enabling
environment' speelt daarbij een belangrijke rol. Goed bestuur is een essentiële
voorwaarde, niet alleen voor de rechtspositie van mensen, maar ook voor hun
economische ontwikkeling.
Wil men resultaat bereiken dan zal door nationale regeringen en lokale overheden,
daarin ondersteund door de internationale financiële instellingen en donoren, per land
en per sector gericht beleid ontwikkeld moeten worden. In een dergelijk beleid zouden
de volgende vier doelstellingen prioriteit moeten krijgen:
1. Het stimuleren van (micro)ondernemerschap.
· Het bevorderen van een `level playing field' voor de armen in het algemeen.
· Het bevorderen van mogelijkheden om inkomen te verwerven.
· Het opheffen van barrières die vrouwen beletten deel te nemen aan markten,
zoals beleid dat vrouwen in staat stelt land in eigendom te bezitten, te kopen,
te verkopen en te erven.
2. Het bevorderen van de overgang van bedrijven van de informele economie naar de
formele economie.
109 Worldbank (2006) Poverty at a glance, (11 augustus 2006).
110 ILO, Decent Work Agenda, URL: http://www.ilo.org/public/english/bureau/integration/decent/index.htm.
111 OECD (2006) Promoting Pro-Poor Growth - Private Sector Development, Parijs: OECD, pp. 24.
51
· Institutionele veranderingen en beleid dat enerzijds gericht is op het
verminderen van de risico's en de kosten van ondernemerschap en anderzijds
op het vergroten van prikkels voor ondernemerschap en investering.
· Interventies die actoren in de informele economie helpen om graduele stappen
te zetten in het formaliseringsproces, zoals het creëren van associaties met
een formele status om toegang te verzekeren tot microkrediet, verzekeringen,
landrechten en markten.
3. Geleidelijke afschaffing en vereenvoudiging van voorschriften, vergunningen,
procedures etc.112 Het verminderen van regelgeving in de formele economie door
afschaffing van regels die participatie tegenwerken of uitsluiten. Het verminderen
van regelgeving in de informele economie, door afschaffing van regels die uitsluiting
bevorderen, zoals dat het geval kan zijn met bepaalde vergunningen en heffingen.
4. Het bevorderen van de groei van (de werkgelegenheid in) de formele economie,
vooral in de arme regio's.
In dit verband vraagt de AIV vooral aandacht voor punt 3 hierboven: het verminderen
van voorschriften, vergunningen, procedures etc. die de mogelijkheden om in de
informele economie inkomen te verwerven in de weg staan.113 Hierbij moet worden
gedacht aan het opzetten van zogenaamde `de Soto desks' die in een beperkt aantal
landen speciaal voor dit doel zijn opgericht. Het gaat hierbij om het stelselmatig
opsporen van dergelijke regelgeving en deze vervangen door beter aangepaste
procedures en trajecten.
VI.3 Financiële sector ontwikkeling
Bij het bespreken van de mogelijkheden om pro-poor economische ontwikkeling te
bevorderen door versterking van de private sector, wil de AIV nadruk leggen op de rol
van de financiële sector.114
In de meeste ontwikkelingslanden zijn financiële diensten nog slechts voor een
minderheid van de bevolking bereikbaar. Internationaal richt het beleid zich dan ook op
het verbreden en toegankelijker maken van het aanbod van producten en diensten van
112 Zie ook: de Soto, H. (2000) The Mystery of Capital. Why Capitalism Triumphs in the West and Fails
Everywhere Else, New York: Basic Books. Waarin hij de onmogelijkheid signaleert om het formele
eigendom geregistreerd te krijgen van het land waarop men woont, ook al is dat van niemand. Derhalve
is dat land niet te belenen en is het niet mogelijk de waarde ervan in feite twee keer te benutten.
113 Zie de Soto, H. (1989) The Other Path: The Economic Answer to Terrorism, New York: Basic Books en de
Soto, H. (2000) The Mystery of Capital. Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else,
New York: Basic Books.
114 Het geheel van instituties, bedrijven en organisaties dat zich met financiële bemiddeling bezighoudt: de
centrale bank, toezichthouders, commerciële banken, verzekeringsbedrijven, betaalorganisaties,
spaarbanken, niet-bancaire financiële organisaties (zoals `credit unions', krediet coöperaties,
`microfinance' organisaties) en financiële markten. In het informele deel van de economie horen de
geldwisselaars, spaargroepen, ROSCA's, tontines en andere informele bemiddelaars tot de financiële
sector.
52
de financiële sector, zodat alle geledingen van de bevolking hiervan gebruik kunnen
maken.115
Recent onderzoek toont een duidelijke relatie aan tussen ontwikkeling van de
financiële sector en pro-poor economische groei.116 Financiële sector ontwikkeling
blijkt verschillen in inkomen te verminderen door de inkomens van armen meer dan
proportioneel te verhogen.117 118 Dat is een bijzondere uitkomst omdat een dergelijke
duidelijke relatie voor andere sectoren van de economie die traditioneel vooral met
armoedevermindering werd geassocieerd, zoals midden- en kleinbedrijf, niet
aantoonbaar bleek.119 Zie ook hoofdstuk III.
VI.4 Achtergrond
Aandacht voor de rol en de werking van de financiële sector van de economie is de
laatste jaren sterk gegroeid. Het belang van een gezonde financiële sector voor
economische ontwikkeling en de duidelijke positieve relatie tussen ontwikkeling van die
sector en economische groei is al langer goed bekend en beschreven.120 In de context
van private sector ontwikkeling was enerzijds duidelijk dat een gezond financieel
systeem onontbeerlijk is om besparingen betrouwbaar naar kleine en grote bedrijven te
laten stromen die er productief gebruik van kunnen maken en daarmee
werkgelegenheid scheppen. Anderzijds waren de ervaringen met overheidsbanken die
hun leningen volgens (industrie)politieke voorkeur probeerden te sturen vaak zo
desastreus, dat ingrijpende veranderingen noodzakelijk waren.
Aanvankelijk was de aandacht daarbij vooral gericht op het openen van financiële
markten en veel minder op het verbeteren van de financiële infrastructuur (Centrale
115 Voor een uitstekend overzicht zie Stijn Claessens, Access to Financial Services: A Review of the Issues
and Public Policy Objectives, The World Bank Research Observer, Volume 21, Number 2, Fall 2006, pp.
207-240.
116 The Financial Sector's Contribution to Pro-Poor Growth; in: Promoting Pro-Poor Growth - Private Sector
Development, OECD 2006, p. 47-55.
117 Thorsten Beck, Asli Demirguc-Kunt and Ross Levine, Finance, Inequality and Poverty; Cross Country
Evidence, World Bank Policy Research Paper 3338, June 2004. The importance of financial sector
development for economic growth and poverty reduction, DFID, 2005; Patrick Honohan, Financial Sector
Policy and the Poor; Selected Findings and Issues, World Bank Working Paper, No. 43, World Bank 2004,
Appendix C, Poverty Rates and Financial Depth, p. 63.
118 De eerste in voetnoot 117 genoemde studie behelst een cross-sectie analyse gebaseerd op een
steekproef van 52 landen met een dataset van 30-40 jaren. De gevonden resultaten houden in dat
veranderingen in de particuliere kredietverlening significante, positieve effecten hebben op groei, pro-poor
groei, en ten aanzien van veranderingen in de inkomensverdeling. Bovendien blijkt er sprake te zijn van
een causaal verband.
119 Thomas Beck, Asli Demirguc-Kunt and Ross Levine, Small and Medium Enterprises, Growth and Poverty:
Cross Country Evidence, World Bank Working Paper, No. 3178, December 2003.
120 Bijvoorbeeld: Niels Hermes and Robert Lensink eds., Financial Development and Economic Growth,
Routledge, 1996.
53
bank, toezicht, kantorennet, bedrijfsvoering, betaalsystemen, etc.). De reden hiervoor
is dat in de jaren tachtig van de vorige eeuw de liberalisering van financiële markten,
vooral in de ontwikkelde landen, op gang kwam. Omdat besparingen toen makkelijker
buiten de grenzen van het eigen land belegd konden worden bleek deze liberalisering al
snel een aanjager van globalisering te zijn. Voor ontwikkelingslanden bood de
verbeterde toegang tot internationale geld- en kapitaalmarkten ook de mogelijkheid om
hun ontwikkeling te versnellen door financiering uit het buitenland aan te trekken. De
kapitaalstroom vanuit de rijke landen naar vooral de grotere ontwikkelingslanden
groeide snel, maar ook de risico's daarvan werden snel zichtbaar. Waar deze stromen
op binnenlandse financiële markten terecht kwamen die daar nog onvoldoende op
waren voorbereid, bijvoorbeeld op de valutamarkten en op de interbancaire markt,
traden ernstige problemen op zoals doorschietende wisselkoersen en overmatige groei
van kredietverlening. Zowel de schuldencrisis van 1982 als de financiële crisis van
1997 en 1998 had mede als achtergrond de spanning tussen relatief kleine en
traditionele binnenlandse financiële systemen met gebrekkig toezicht enerzijds en
krachtige, deels volatiele, internationale kapitaalstromen op zoek naar extra rendement
anderzijds.121 Het welvaartsverlies en de toename van armoede die rechtstreeks het
gevolg waren van deze financiële crises, was aanzienlijk. De Wereldbank122 schat de
kosten van financiële crises in ontwikkelingslanden gedurende de laatste dertig jaar op
minstens één biljoen dollars, ongeveer evenveel als de ODA van al die jaren tezamen.
De reactie van de financiële wereld en van organisaties als de Wereldbank en het IMF
was dan ook vooral om maatregelen te nemen die de gevolgen van de crises bestreden
en die toekomstige financiële crises konden vermijden. Versterking van de financiële
sector in ontwikkelingslanden kreeg daarmee vooral een defensief karakter:
bescherming tegen de risico's van vluchtig buitenlands kapitaal. Mede omdat de
multilaterale financiële instellingen als Wereldbank, IMF en de regionale
ontwikkelingsbanken na 1998 grote leningen moesten verstrekken aan landen die door
de financiële crises werden getroffen, gingen zij extra investeren in uitbreiding van hun
expertise en hun onderzoekscapaciteit op het terrein van financiële sector ontwikkeling.
Inmiddels, acht jaar later, heeft financiële sector ontwikkeling een andere context
gekregen. De crisisleningen van de multilaterale financiële instellingen zijn door de
betrokken landen terugbetaald en de herinnering aan de financiële crises raakt op de
achtergrond. De interventies naar aanleiding van de crises van 1997 en 1998 hebben
positieve effecten gehad. Daarnaast is er sprake van verhoogde waakzaamheid om het
gevaar van een nieuwe crisis tijdig te onderkennen. De jaren van intensieve aandacht
voor de werking van de financiële sector in ontwikkelingslanden hebben nieuwe
inzichten en nieuwe beleidsaccenten opgeleverd.
Op macroniveau bleek dit in 2003 uit de conclusies van de UN-Conferentie `Finance for
Development' die in dat jaar in Monterrey werd gehouden. Deze conferentie ging over
de wijze waarop de verschillende bronnen van financiering hun bijdrage zouden kunnen
leveren, voor het bereiken van de Millenniumdoelstellingen. Hoezeer daar ook de
politieke en publicitaire nadruk lag op een van die bronnen, namelijk het vergroten van
de stroom hulpgelden (ODA), het eerste agendapunt betrof het belang van de
121 Zie AIV, Enkele lessen uit de financiële crises van 1997 en 1998, advies nummer 14, Den Haag,
mei 2000.
122 World Bank: Financial sector strategy update, concept note, March 29, 2006.
54
binnenlandse financiële sector.123 Slechts wanneer ontwikkelingslanden erin slagen
hun eigen financiële systeem op orde te krijgen en ook eigen besparingen te
mobiliseren124 zal de financiering, die voor het bereiken van de MDG's noodzakelijk is,
effectief kunnen zijn.125 Daarom is het verstandig om prioriteit te geven aan het
gezond maken, ontwikkelen, verbreden, toegankelijker maken en daardoor verdiepen
van het binnenlandse financiële systeem. Ten eerste om de eigen besparingen te
bevorderen en goed te gebruiken en ten tweede om als basis te dienen om
besparingen van buiten (zoals ODA en FDI) effectief en zonder bijzondere risico's te
kunnen absorberen.
VI.5 Financiële sector ontwikkeling als pro-poor instrument
Het belang van financiële sector ontwikkeling voor economische groei en voor het
bereiken van de Millenniumdoelstellingen was dus al langer bekend. Echter het inzicht
dat er een directe relatie bestaat tussen financiële sector ontwikkeling en pro-poor
economische groei is relatief nieuw. Dit inzicht, dat nu door de grote multilaterale
organisaties als de Wereldbank en de OECD wordt gedeeld126, bevat meerdere
elementen en leidt tot beleidsuitgangspunten die hieronder kort worden besproken.
VI.5.1 Onderzoek en inzicht
Zoals vermeld wijst recent onderzoek127 op een directe relatie tussen financiële sector
ontwikkeling en pro-poor economische groei. Wanneer het armste deel van de
bevolking gebruik kan maken van elementaire financiële diensten, blijken twee factoren
bij te dragen aan een meer dan proportionele groei van hun inkomen:
Risico's verminderen
Bij de armste mensen en de kleinste ondernemers zijn de kosten van onzekerheid het
grootst, omdat ze geen buffer hebben om wisselingen in inkomen op te vangen. De
gevolgen van natuurrampen, het mislukken van oogsten etc. hebben juist voor deze
groep desastreuse gevolgen. Het risicomijdend gedrag dat hiervan het gevolg is maakt
de mogelijkheid om door eigen initiatief (ander gewas verbouwen, handeltje beginnen,
etc.) uit de armoede te ontsnappen nog kleiner. Wanneer arme families en
ondernemers hun tijdelijke besparingen niet veilig en goedkoop kunnen bewaren,
wanneer er geen eenvoudige en betrouwbare mogelijkheid bestaat om geld over te
maken of te ontvangen, ontneemt dit kansen om productief te investeren. Besparingen
in de matras of in moeilijk verkoopbare sieraden of vee bieden geen uitkomst. Het
ontbreken van verzekeringen om inkomens of bezittingen te beschermen heeft
123 Financing for Development, The final text of agreements and commitments adopted at the International
Conference for Development, Mexico, 18-22 March 2002.
124 Eswar Prasad, Raghuram Rajan, Arvind Subramanian, Foreign Capital and Economic Growth, Research
Department, IMF, 11 August 2006.
125 Stijn Claessens and Erik Feijen, Financial Sector Development and the Millennium Development Goals,
World Bank, August 2006.
126 World Development Report 2005, chapter 6, p. 116. Zie ook bij OECD 2006: The Financial Sector's
Contribution to Pro-Poor Growth.
127 Zie bronnen voetnoot 117.
---
overeenkomstig negatieve gevolgen. Beschikbaarheid van elementaire financiële
diensten als spaar- en betaalrekeningen bij betrouwbare instellingen, betaaldiensten en
eenvoudige verzekeringen blijkt daarom van grote waarde voor de armen die veelal
geen enkele mogelijkheid hebben om enige stabiliteit in hun economische bestaan te
brengen. Het is ook aannemelijk dat hoe productiever de aanwending van besparingen
is, hoe eerder men ontkomt aan de noodzaak de kinderen thuis te laten en te laten
werken in plaats van naar school te laten gaan.128
Mogelijkheden vergroten
De moeilijkheid of onmogelijkheid voor energieke en ondernemende mensen om,
zonder eerder bestaand en geregistreerd bezit, de beschikking te krijgen over de
noodzakelijke financiële- en productiemiddelen die voor het starten of uitbreiden van
een bedrijf, hoe klein ook, noodzakelijk zijn, is al eerder genoemd als `poverty trap'.129
Dit geldt voor marktkoopvrouwen en andere handelaars, voor kleine reparatie- en
productiebedrijfjes,130 en zeker voor boeren die geen geld hebben voor zaaimateriaal
of voor opslag van hun oogst. Betrouwbare en permanente toegang tot krediet en
andere elementaire financiële diensten kan de deur openen naar mogelijkheden om het
inkomen door eigen inspanning te vergroten. Verschillende onderzoeken wijzen erop dat
`access to finance' hèt beste middel is om barrières voor de toegang tot
productiemiddelen te overwinnen.
Een ontwikkeld financieel systeem is ook essentieel voor grotere binnenlandse
investeringen en voor het aantrekken van investeringen uit het buitenland (FDI). Deze
dragen direct bij aan armoedevermindering door het creëren van werkgelegenheid en
indirect door economische groei. Zonder een betrouwbaar financieel systeem met
heldere regels en goed toezicht, dat in staat is essentiële diensten te verrichten zoals
rekeningen, betalingen, handelsfinancieringen, leningen in lokale valuta,
valutatransacties, verzekeringen, kunnen bedrijven niet functioneren. Dat geldt ook voor
infrastructuur, zoals energie, water, communicatie en wegen om landbouw en andere
producten te vervoeren. Zoals eerder besproken vormt de afwezigheid van zulke
voorzieningen juist voor het armste deel van de bevolking en voor de armste gebieden
een belemmering voor private sector groei. Financiering van dergelijke infrastructuur
of dat nu in de publieke sector of in publiek/private samenwerking gebeurt blijkt in
de praktijk131 beter te realiseren wanneer er een systeem bestaat waarmee
individuele gebruikers, althans ten dele, voor het gebruik van zulke voorzieningen
kunnen betalen. Hiervoor is een ontwikkeld financieel systeem nodig. Het succes, ook
in de armste gebieden, van mobiele telefoons bevestigt dit punt omdat betaling voor
die diensten relatief eenvoudig te regelen is.
128 WDR 2005, chapter 6, pp. 115-124.
129 `The mystery of capital' van Hernan de Soto wijst daarbij vooral op gebrekkige registratie van
(land)eigendom. Maar ook wanneer de registratie geregeld is moet er nog een instelling zijn die op grond
daarvan bereid en in staat is krediet te verstrekken! Het blijkt overigens dat registratie een noodzakelijke
maar geen voldoende voorwaarde is voor kredietverlening. Zie The Economist, 26-8-2006: `The mystery
of capital deepens', p. 58.
130 Rosen, H. (2003), Improved Access to Finance: A Key to SME Growth.
131 Zeker voor de armste landen zijn de mogelijkheden om zowel aanleg als exploitatie van infrastructuur
geheel uit overheidsmiddelen te betalen, beperkt. De ervaring met onderhoud van infrastructuur pleit ook
voor een verbinding tussen gebruiker en kosten.
56
VI.5.2 Beleid
Het bovenstaande heeft er toe geleid dat de OECD inzake de bijdrage van financiële
sector ontwikkeling aan groei en armoedevermindering de volgende uitgangspunten
hanteert.132 Financiële sector ontwikkeling heeft op twee manieren een direct effect
op armoedevermindering. Enerzijds door een betere toegang tot financiële diensten en
anderzijds door het faciliteren van de financiering van infrastructuur ten behoeve van
basisvoorzieningen voor de armen (water, energie, gezondheid en onderwijs).
Ook is er een indirect effect: financiële sector ontwikkeling leidt tot snellere groei van
de economie in het algemeen en daardoor tot snellere armoedevermindering (zie
hoofdstuk II). Bovendien zo benadrukt de OECD is financiële sector ontwikkeling `...
essential for making economic growth pro-poor'. De OECD refereert hierbij aan het
analytisch kader genoemd in hoofdstuk III.2.3, aan de hand waarvan vastgesteld kan
worden welke veranderingen in beleid en instituties nodig zijn om pro-poor groei tot
stand te brengen. Dit analytisch kader bestaat uit vijf elementen:
· verschaffen van prikkels tot ondernemerschap en investeren;
· doen toenemen van productiviteit, concurrentie en innovatie;
· versterken van internationale economische betrekkingen;
· verbeteren van markttoegang en marktwerking;
· verminderen van risico en kwetsbaarheid.
Financiële sector ontwikkeling speelt een belangrijke rol bij het versterken van elk van
deze elementen.
Aan het voorafgaande moet het volgende worden toegevoegd. In het WDR 2006133
wijst de Wereldbank erop dat ongelijke toegang voor armen tot financiële diensten niet
alleen een gevolg is van technische en economische redenen die leiden tot (te) hoge
kosten. Er zijn ook redenen die te maken hebben met verschillen in invloed en
zeggenschap tussen enerzijds armen en anderzijds economische elites. De Wereldbank
vermeldt een aantal casestudy's waar beleid dat op zichzelf goed is en goede
instituties niet tot gewenste resultaten hebben geleid door politieke oorzaken (invloed
en zeggenschap). Pas wanneer dergelijke politieke constellaties gewijzigd zijn, zullen
kostenverlagingen door technologische ontwikkelingen alsmede beter toezicht en meer
concurrentie leiden tot het vergroten van de toegang tot financiële diensten voor
armen.
VI.5.3 Microfinanciering
Het succes en de grote zichtbaarheid daarvan in de ontwikkelingswereld van
microfinanciering heeft een belangrijke rol gespeeld in het vergroten van de aandacht
voor private sector ontwikkeling en voor financiële sector ontwikkeling in het kader van
armoedevermindering.134
132 Zie OECD 2006, pp. 47-48.
133 WDR 2006, Equity and Development, chapter 9, pp. 180-185.
134 Voor korte overzichten en analyses van microfinanciering: Elizabeth Littlefield and Richard Rosenberg,
Microfinance and the Poor, Finance and Development, Volume 41, Number 2, June 2004, pp. 38-40;
The Economist, The hidden wealth of the poor, November 5th 2005, pp. 1-12, IMF Survey, Pros and
cons of microfinance, Vol. 34, No. 5, March 21, 2005, pp. 72-73.
Voor een uitvoerig en gedetailleerd overzicht: C.K. Prahalad, The Fortune at the Bottom of the Pyramid,
Wharton School Publishing, Upper Saddle River, New Jersey, 2005, pp. 289-318.
57
Microfinanciering financiële diensten, aanvankelijk vooral kredieten, op zeer kleine
schaal voor arme huishoudens en kleine ondernemers is immers duidelijk succesvol
gebleken in het vergroten van de economische onafhankelijkheid en in het stimuleren
van kleinschalige bedrijvigheid onder de armste mensen en in de armste gebieden van
ontwikkelingslanden. Vooral vermeldenswaard zijn de zeer hoge terugbetalingsratio's,
die overigens noodzakelijk zijn om bij te dragen aan de levensvatbaarheid van de
MFI's.135
Op drie gebieden heeft microfinanciering het denken over armoedevermindering
beïnvloed. Ten eerste door te laten zien dat het mogelijk is ook (zeer) arme klanten
met krediet op een zakelijke basis te helpen hun economische activiteit op een hoger
plan te brengen en in hun eigen levensonderhoud te voorzien. Ten tweede door in de
wereld van ontwikkelingsorganisaties aan te tonen dat een zakelijke aanpak effectiever
werkt om armoedevermindering te bewerkstelligen dan vele op giften gebaseerde
programma's of politiek geconditioneerde overheidsprogramma's. En ten slotte door
een aanzet te geven voor verdieping en versterking van de financiële sector in
ontwikkelingslanden waar de gevestigde financiële orde (veelal staatsbanken) tot dan
toe weinig belangstelling had getoond voor het grootste, arme, deel van de
bevolking.136 In deze ruimte hebben de MFI's zich, vaak met externe steun,
ontwikkeld.
De omvang en betekenis van microfinanciering voor ontwikkelingslanden is om
verschillende redenen echter moeilijk te bepalen.137 Ten eerste omdat de definities
uiteenlopen en omdat er een grote verscheidenheid bestaat onder de duizenden
organisaties die zich met kleinschalige financiële dienstverlening bezighouden. Ten
tweede omdat omvang, economisch rendement en winstgevendheid door de
verschillende soorten organisaties met verschillende, vaak ideële, doelstellingen ook
verschillend wordt berekend. Een bruikbare, niet alles omvattende definitie138 richt
zich op klanten die lenen van instellingen voor microfinanciering (MFI's) en soms ook
sparen en noemt een doelstelling van 100 miljoen klanten in 2005. Eind 2004 waren
meer dan 3000 MFI's actief met 92 miljoen klanten, waarvan 66 miljoen in eigen land
tot de armste groep werden gerekend toen zij hun eerste lening namen. Toch varieert
het aantal klanten van MFI's in individuele ontwikkelingslanden sterk.139 In slechts
acht landen meer dan 2% van de bevolking (in Bangladesh 13,1%!) en in de meeste
overige landen minder dan 1%, maar aanzienlijk hoger als percentage van het aantal
huishoudens.
135 Zie Gert van Maanen, Microcredit, SGO Uitgeverij, Hoevelaken, 2004, pp. 42-43.
136 De belangrijkste reden hiervoor was veelal dat commerciële banken veel makkelijker geld konden
verdienen met lenen aan de overheid en aan grote bedrijven.
137 Financial Sector Policy and the Poor; Selected Findings and Issues, Patrick Honohan, 2004. World Bank
Working Paper No. 43, 2004.
138 Microfinance Summit, Daley Harris, 2003.
139 Patrick Honohan, 2004, pp. 3-10.
58
Omdat de leningen per definitie klein zijn vertegenwoordigen de MFI's in totaal zelden
meer dan 1% van de binnenlandse kredietverschaffing in een land (in Bolivia 7%).
Waar niemand twijfelt aan de belangrijke bijdrage die microfinanciering aan financiële
sector ontwikkeling en armoedevermindering heeft geleverd en nog steeds levert, zijn
er ook problemen aan verbonden. Weliswaar vormt het risico van insolventie van MFI's
wegens hun geringe totale omvang geen gevaar voor het financiële systeem van een
land, maar op microniveau wel voor de arme klanten van de MFI's, vooral als zij ook
spaargeld aan MFI's toevertrouwen en deze niet onder adequaat bancair toezicht
vallen. Meer algemeen acht het IMF140 slechts 1% van de bestaande instellingen
financieel stabiel, gemeten aan hun omvang, productenassortiment en beperkte
passieve financieringsmogelijkheden (in het bijzonder ook buitenlands kapitaal). In een
aantal landen hebben toezichthouders inmiddels speciale criteria voor het toezicht op
MFI's ontwikkeld, waardoor de mogelijkheid wordt geopend om spaargelden en
deposito's aan te trekken. Afhankelijk van de aard en de kwaliteit van het toezicht kan
dit de kans op continuïteit en het aantal stabiele MFI's aanmerkelijk vergroten.
VI.5.4 Integrale financiële sector
Hoewel er een grote verscheidenheid bestaat aan instellingen, producten en diensten,
vervult de financiële sector van de economie slechts een beperkt aantal
basisfuncties.141 Zowel voor de directe als voor de indirecte armoedeverminderende
effecten van financiële sector ontwikkeling is het daarom belangrijk de financiële
sector als een samenhangend geheel te blijven zien.142
Ondanks de grote aandacht voor krediet is dat zeker niet altijd de eerste financiële
dienst waar (arme) mensen behoefte aan hebben. Het veilig kunnen wegzetten en later
weer opnemen van besparingen alsmede het uitvoeren van betalingen (`transaction
banking') is veelal de eerste behoefte.143
Hetzelfde geldt voor de beschikbaarheid van verzekeringen. Zoals eerder genoemd
kunnen eenvoudige verzekeringen risico's voor (arme) mensen zodanig verminderen dat
er ruimte komt voor initiatief en dat kostbare alternatieven worden vermeden. Het gaat
hier dan voornamelijk om ondernemersrisico's en gezondheidsrisico's. Verzekeringen
hebben bovendien, in het kader van een integrale benadering van de financiële sector,
het voordeel dat ze premies genereren die voor lange termijn in de lokale valuta belegd
moeten worden.
140 Zie IMF 2005, p. 73.
141 DFID (2005) noemt 5 functies: (1) mobilization of savings (2) risk management (3) acquiring information
about investment opportunities (4) monitoring borrowers and exerting corporate governance control, en
(5) facilitating the exchange of goods and services.
142 Zie DFID (2004): Financial Sector Development: a pre-requisite for growth and poverty reduction?
Building Inclusive Financial Systems: Donors Guideline on Good Practice in Microfinance, CGAO/The
World Bank, December 2004.
143 Household Financial Assets and the Process of Development; Patrick Honohan, World Bank/CEPR,
July 2006.
59
In ontwikkelde economieën neemt de relatieve rol van banken als bemiddelaars af en
groeit de rol van de geld- en kapitaalmarkten. Spaarders en beleggers vinden hun weg
naar de gebruikers van hun gelden steeds vaker direct, zonder tussenkomst van de
balans van een bank. De omvang en internationale transparantie van deze markten
heeft bovendien de ontwikkeling van producten die daarvan zijn afgeleid mogelijk
gemaakt: de derivaten. Op het eerste gezicht lijkt dit weinig relevant voor
ontwikkelingslanden en voor financiële diensten voor de allerarmsten. Toch is het
inzicht gegroeid dat een kapitaalmarktmechanisme, zelfs op kleine schaal, waardevol is
voor de ontwikkeling van een gezond financieel systeem. Dit geldt vooral voor de
beschikbaarheid van langere termijnleningen in de lokale valuta. In ontwikkelingslanden
bestaan meestal wel enkele langere termijnbeleggers met verplichtingen in lokale
valuta, zoals verzekeraars en pensioenfondsen, maar het bevorderen van zulke
collectieve besparingen is toch een eerste vereiste voor de ontwikkeling van een lokale
kapitaalmarkt. Bedrijven die voor langere perioden in lokale valuta willen lenen zijn
makkelijker te vinden (zoals hypotheekbanken voor huisvesting, de overheid of
infrastructuurbedrijven en ook MFI's). Een kapitaalmarkt kan deze partijen bij elkaar
brengen.144
VI.5.5 `Remittances'
Overmakingen van geld door migranten naar hun vaderland is ook een actueel
onderwerp dat de aandacht heeft gericht op de rol van de financiële sector. De
immense omvang van deze stromen,145 de hoge kosten die arme mensen voor een
eenvoudige transactie moeten betalen, maar ook de relatie van deze stromen met het
gevoelige thema migratie, hebben de aandacht voor dit onderdeel van het financiële
systeem sterk vergroot.146 Het grootste deel van deze stroom bestaat uit
overmakingen van kleine bedragen door arbeidsmigranten die geld naar hun familie
thuis sturen. Omdat migranten de commerciële banken niet vertrouwden en omdat
banken weinig moeite deden hun dienstverlening aan de wensen van deze migranten
aan te passen, werd een groot deel van deze betalingen via oncontroleerbare,
informele `betaalkantoren' geleid. Om meerdere redenen is het belangrijk te proberen
deze geldstromen binnen het reguliere financiële systeem te brengen. Op macroniveau
kan de overheid, respectievelijk de centrale bank van het ontvangende land dan een
beter monetair en deviezenbeleid voeren. Maar deze geldstroom kan ook op
microniveau uiteraard met behoud van alle individuele vrijheid van de migranten en
de ontvangers van de geldzendingen beter gebruikt worden om de financiële sector
van het ontvangende land te versterken. Wanneer migranten hun overmakingen
goedkoop en betrouwbaar via bankrekeningen kunnen uitvoeren in plaats van via
oncontroleerbare betaalkantoren heeft dat al een belangrijk ontwikkelingseffect. Dat
effect kan nog versterkt worden wanneer voor die overmaking meerdere vormen
mogelijk zijn zoals spaar-, beleggings- of verzekeringsproducten. Ook omdat de
144 Vooral de multilaterale financiële organisaties zijn actief op dit terrein. Incidenteel ook bilaterale donoren,
zoals Zweden die bijvoorbeeld exportbevordering en financiële sector ontwikkeling combineerde door een
garantie te verstrekken voor de uitgave van obligaties door de Ugandese PTT (die Ericsson apparatuur
kocht) zodat een lokaal pensioenfonds deze obligaties veilig kon kopen.
145 $167 miljard in 2005, zie hoofdstuk V.
146 Ook de verhoogde aandacht voor financiering van terrorisme en voor witwaspraktijken resulteert in extra
belangstelling voor `remittances' omdat een groot deel daarvan immers buiten het zicht van
toezichthouders blijft.
60
ontvangers veelal tot het armste deel van de bevolking behoren, zal dit tevens een
pro-poor effect kunnen hebben. Inmiddels is de belangstelling van commerciële banken
voor deze markt sterk gegroeid, zijn de kosten gedaald en zijn er, zeker voor de grotere
ontwikkelingslanden, tal van nieuwe producten die op een inventieve manier van
moderne communicatietechnieken gebruik maken.
Multilaterale financiële organisaties stimuleren initiatieven om de ontwikkelingswaarde
van de `remittances' geldstroom te vergroten. Wanneer banken in de ontvangende
landen er door betere dienstverlening aan de migranten en hun familie in slagen een
groter deel van deze geldstroom te verzorgen, zou dat vooral door de nieuwe, veelal
armere, groepen klanten die dan gebruik beginnen te maken van formele financiële
diensten uit het oogpunt van (pro-poor) ontwikkeling waardevol zijn. Daarmee zouden
de `remittances' immers, naast de economische waarde van de bestedingen en de
investeringen die met deze geldstroom worden gefinancierd, ook bijdragen aan het
versterken van de financiële sector in de ontvangende landen.147
VI.6 Conclusies
De financiële sector speelt een centrale rol om arme mensen de kans te geven deel te
nemen aan en voordeel te laten hebben van economische groei. De AIV beveelt
daarom een aanzienlijke versterking en verhoging van de steun aan financiële sector
ontwikkeling aan als een goede manier om pro-poor PSD te bevorderen.
Een eerste stap zou, naar de mening van de AIV, moeten zijn dat het DGIS het initiatief
neemt om met de ministeries van Financiën en van Economische Zaken een
gezamenlijke strategie en werkverdeling voor financiële sector ontwikkeling te
formuleren. Gezien de complementariteit van verantwoordelijkheden, competenties en
deelname aan internationaal overleg tussen deze drie ministeries, zou een
gezamenlijke strategie en een duidelijke werkverdeling op het brede terrein van
financiële sector ontwikkeling, de coherentie en daarmee de effectiviteit van de
activiteiten van de Nederlandse overheid op dit gebied kunnen vergroten.
Financiële sector ontwikkeling betreft zowel de publieke sector (wet- en regelgeving,
toezicht, controle) alsook de private sector (bedrijfsvoering, schaalvergroting, etc.) en
vooral een goede samenwerking tussen de twee. De AIV beveelt daarom aan dat het
DGIS bij het voorbereiden van deze gezamenlijke strategie het publiek-private platform
voor financiële sector ontwikkeling NFX148 inschakelt waarvan zij medeoprichter is.
Als hoofdlijnen voor deze strategie en een daarop gebaseerd werkplan suggereert de
AIV twee thema's centraal te stellen.
· Risico's verminderen `risk management'.
· De toegang tot financiële diensten verbeteren `access to finance'.
147 De Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank (IDB) en daar vooral het mede door Nederland gesteunde
Multilateral Investment Fund (MIF) is bijvoorbeeld actief op dit gebied.
148 Netherlands Financial Sector Development Exchange, opgericht in 2004. Leden zijn vertegenwoordigers
van de ministeries van Buitenlandse Zaken, Financiën en Economische Zaken en ABN AMRO, FMO,
Fortis, ING, Rabobank en Triodos Bank.
61
Deze twee thema's die de recente inzichten in de rol van financiële sector ontwikkeling
bij armoedevermindering comprimeren, sluiten goed aan bij de traditionele positie van
Nederland in internationaal financieel overleg en bij de benadering van de multilaterale
financiële instellingen die op dit terrein leidend zijn en, tenslotte, bij de mogelijkheden
van Nederland om hulp te bieden.
VI.6.1 Risico's verminderen
Hieronder valt allereerst het versterken van regelgeving, toezicht en controle op de
financiële sector. De belangrijke internationale aspecten daarvan betreffen het
ministerie van Financiën. Voor dit advies gaat het vooral om regelgeving, toezicht en
controle op nationaal niveau. Gezien de grote economische en pro-poor waarde van de
bredere beschikbaarheid van financiële diensten zal hierbij speciale aandacht nodig zijn
om regels die de beschikbaarheid van financiële diensten op kleine schaal beperken,
aan te passen op een manier die recht doet aan de aard van de instellingen met
behoud van de doelstelling om financiële stabiliteit zoveel mogelijk te garanderen.149
In vervolg op het bovenstaande past het versterken van de transparantie en openheid
van de financiële sector, zowel van het publieke als van het private deel daarvan.
Vaagheid en onduidelijkheid op financieel gebied biedt immers ruimte voor corruptie,
oligopolies en bevoordeling van elites. Zolang bijvoorbeeld de verliezen van
(staats)banken verborgen blijven kan de financiering van weinig efficiënte
overheidsbedrijven, van bedrijven van `cronies', alsmede zinloze prestigeprojecten
ongestraft doorgaan.
Meer direct gericht op armoedebestrijding gaat het om vergroten van de aandacht voor
de risico's die arme huishoudens en kleine ondernemers beletten om de initiatieven te
nemen die nodig zijn om hun positie te verbeteren. Stimuleren van de ontwikkeling van
instrumenten zoals verzekeringen, garanties of derivaten, die op kleine schaal aan
boeren, ondernemers en huishoudens aangeboden kunnen worden om de voor hen
belangrijke risico's af te dekken.
Dit laatste is een voorbeeld van een gebied voor samenwerking tussen de financiële
instellingen, overheid en de universiteiten. Er bestaan al verschillende initiatieven op
dit gebied.150 Het DGIS zou echter in het kader van een pro-poor PSD-beleid, en in
samenwerking met NFX, een strategie kunnen formuleren die verschillende partijen bij
elkaar brengt, nieuw onderzoek entameert en nieuwe voorstellen uit het bedrijfsleven
stimuleert.151
149 Bestaande regels (minimum kapitaalvereisten, voorzieningsverplichtingen, maximum interest niveau,
rapportage verplichtingen, etc.) zijn veelal afgestemd op commerciële banken met voornamelijk zakelijke
klanten en verklaren ook ten dele waarom veel MFI's en kleinschalige betaalkantoren in de informele
sfeer blijven opereren.
150 De Wereldbank heeft verschillende projecten, bijvoorbeeld het Mongolian Index Based Livestock Mortality
Insurance Scheme; het DGIS werkt zelf samen met de Wereldbank bij het ontwikkelen van instrumenten
voor het afdekken van prijsfluctuaties bij grondstoffen, waarbij de Rabobank International betrokken is en
heeft onlangs via het Health Insurance Fund verzekering voor ziektekosten voor armen in Afrika mogelijk
gemaakt. Het Amsterdam Institute for International Development heeft onderzoek gedaan op dit terrein.
151 Om de representativiteit en capaciteit van NFX op het gehele terrein van financiële ontwikkeling te
vergroten zou DGIS kunnen bevorderen dat andere financiële bedrijven, met name verzekeraars, zich bij
NFX aansluiten.
62
VI.6.2 De toegang (van vooral arme mensen) tot financiële diensten verbeteren
Nu onderzoek zo duidelijk op een directe causale relatie tussen financiële ontwikkeling
en economische groei wijst en zelfs op pro-poor economische groei wanneer armen
toegang tot financiële diensten krijgen, wordt de vraag belangrijk hoe die toegang zo
snel mogelijk verbeterd kan worden.
In veel ontwikkelingslanden blijkt de bestaande `formele' financiële sector nog eenzijdig
georiënteerd op de overheid, de grootste bedrijven en het meest welvarende deel van
de bevolking. In de grotere ontwikkelingslanden hebben verschillende banken en
verzekeraars de laatste jaren nieuwe programma's ontwikkeld om ook de arme en
rurale bevolking te bereiken. Spaar- en postbanken, die zich nu nog veelal beperken tot
betaal- en spaarproducten, bereiken al veel meer armen dan de MFI's. Het verschil in
benadering met de MFI's die volledig op het armste deel van de bevolking gericht zijn
blijft echter groot. Omdat de MFI's, waarvan er in ieder ontwikkelingsland honderden
werkzaam zijn, slechts een klein deel van de arme bevolking bereiken heeft de
microfinancieringskoepel CGAP een aantal `Key Principles of Microfinance' ontwikkeld
die mede door instellingen als de Verenigde Naties, de OECD en de Wereldbank
worden ondersteund.152 Het gaat hier om een aantal `best practices' om te komen tot
een gezonde ontwikkeling van microfinanciering. Hierbij worden drie richtlijnen
onderscheiden: regelgeving om te komen tot een goed juridisch en institutioneel kader;
consolideren van financieel levensvatbare microfinancieringsinstellingen met als doel
voldoende kritische massa en cliënten; het vergroten en versterken van de banden
tussen MFI's en het bestaande financiële systeem. Het doel is om een zogenaamde
`inclusive financial sector' tot stand te brengen gekenmerkt door veiligheid van
besparingen, kredietverlening voor arme en lage-inkomens huishoudens alsmede voor
micro, kleine en middelgrote ondernemingen, en verzekerings- en betalingsfaciliteiten.
Een tweede en gelijkwaardige doelstelling is versterking van de vaak nog fragiele
financiële systemen.
Om bij te dragen aan het bereiken van deze doelstellingen is een `UN Advisors Group
on Inclusive Financial Sectors' ingesteld die onlangs een eerste, constituerende
vergadering heeft gehouden. Het overeengekomen werkprogramma bevat drie
onderdelen: tot stand brengen van een uitgebreid informatiesysteem, ontwerpen en
aanpassen van regulering en het daadwerkelijk betrekken van de private sector.
Uiteindelijk is het de bedoeling om het aanbod van financiële diensten zodanig te
kunnen vergroten dat een `inclusief' financieel systeem ontstaat dat in staat is
werkelijk grote groepen van de bevolking, ook van de arme bevolking, te bereiken.
Hiervoor zal schaalvergroting nodig zijn. Voor het gewenste pro-poor effect maakt het
niet uit of die schaalvergroting bereikt wordt door uitbreiding van de dienstverlening
door banken (top down) of door consolidatie en versterking van goed functionerende
MFI's (bottom up). In de praktijk zullen beide benaderingen tegelijkertijd nodig zijn.153 154
152 CGAP/World Bank, Building Inclusive Financial Systems: Donors Guidelines on Good Practices in
Microfinance, December 2004.
153 DFID, 2004.
154 Separate and Unequal: Raghuran Rajan, director IMF research department, in Finance and Development,
March 2006.
63
Voor beide benaderingen is een versterking van de samenwerking tussen deze twee
takken van de financiële sector onontbeerlijk.155 Veel wordt daarbij verwacht van de
toepassing van nieuwe communicatietechnologieën. Dat betreft bijvoorbeeld het
gebruik van mobiele telefoons, mobiele kantoren en van flexibele bijkantoren zoals
postkantoren of andere winkels.
155 Meeting summary of the organisational meeting of the UN advisors group on inclusive financial sector,
UN, 17 july 2006, en `Building Inclusive Financial Sectors for Development', UNCDP, 2006.
64
VII PSD-bedrijfsleveninstrumenten onder de loep
VII.1 Inleiding
Dit hoofdstuk beantwoordt vraag vier van de adviesaanvraag:
`Wat zijn in dit verband naar uw inzicht de relatief sterke en zwakke kanten van, en
mogelijke verbeterpunten voor, de diverse instrumenten die ik tot mijn beschikking heb
om het bedrijfsleven een grotere rol te laten spelen bij de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking?'
Men zou deze vraag van de minister kunnen opvatten als een uitnodiging om over te
gaan tot een alomvattende evaluatie van de desbetreffende instrumenten. De AIV heeft
hier bewust niet voor gekozen. De reden hiervoor is dat de AIV noch het mandaat noch
de benodigde capaciteit heeft om een dergelijke evaluatie uit te voeren. Daarnaast is
gebleken dat er onvoldoende recente evaluaties beschikbaar zijn, om aan de hand
hiervan een totaalbeoordeling van het PSD-instrumentarium mogelijk te maken. Bij de
beantwoording van deze vraag is de AIV dan ook als volgt te werk gegaan. Uit eerdere
hoofdstukken is een selectie gemaakt van de belangrijkste doelstellingen en
karakteristieken van een private sector beleid gericht op groei en pro-poor groei. Deze
kernelementen vindt men in Tabel VII.1. Het gaat hierbij om een ruime selectie, die niet
uniek is, maar eventueel aangevuld of verkleind kan worden. Vervolgens is nagegaan in
hoeverre het bestaande DGIS PSD-instrumentarium op deze geselecteerde
kernelementen aansluit. Daarnaast heeft de AIV op basis van kennis en ervaring zeven
kwaliteitseisen geformuleerd, waaraan de diverse instrumenten zouden moeten voldoen.
Deze kwaliteitseisen staan vermeld in Tabel VII.2. Tenslotte is de AIV voor zover dit op
basis van de beschikbare informatie mogelijk was, nagegaan in hoeverre de diverse
DGIS PSD-bedrijfsleveninstrumenten aan deze kwaliteitseisen lijken te voldoen.
Het begrip `instrument' waaraan in de vraag gerefereerd wordt, blijkt binnen het
ministerie niet gedefinieerd te zijn. In de praktijk wordt het gebruikt als een
containerbegrip voor vrijwel alle soorten uitgaven, alsook voor de daarmee
gefinancierde activiteiten, beleid, projecten, programma's en organisaties, en
daarnaast voor beleid of beleidswijzigingen in het algemeen. In het kader van PSD zijn
`instrumenten' dan zowel de uitgaven aan programma's met vastgelegde regels en
voorwaarden, als die programma's zelf. Als `instrument' worden ook aangeduid
organisaties belast met de uitvoering van één of meer op een specifieke doelstelling
gerichte projecten en programma's.
Niet alle instrumenten vallen onder de begroting en de verantwoordelijkheid van het
ministerie van Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking. Omvangrijke
programma's zoals de Nederlandse bijdrage aan multilaterale ontwikkelingsbanken en
fondsen, staan bijvoorbeeld op de begroting van het ministerie van Financiën. Een aantal
andere programma's voor handels- en investeringsbevordering staan op de begrotingen
van zowel het ministerie van Buitenlandse Zaken als Economische Zaken. In
begrotingstermen vallen deze programma's alle onder de Homogene Groep Internationale
Samenwerking (HGIS), ongeacht of deze tot de ODA worden gerekend of niet.
In samenhang met waar de programma's begrotingstechnisch zijn ondergebracht, ligt
de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van een aantal daarvan, in handen van
externe organisaties, zoals de Nederlandse Financierings Maatschappij voor
65
Ontwikkelingslanden (FMO),156 het Centrum voor de Bevordering van Importen uit
Ontwikkelingslanden (CBI), het Programma Uitzending Managers (PUM) of zijn andere
ministeries met de uitvoering belast (voornamelijk het ministerie van Economische
Zaken). In al die gevallen is sprake van een eigen verantwoordelijkheid van de
genoemde organisaties die `op afstand' van het DGIS binnen gegeven kaders en
financiële grenzen zelfstandig functioneren.
De AIV beschouwt in het kader van dit advies het begrip `instrument' als alle uitgaven,
activiteiten en beleid vallend onder beleidsthema 4 (`meer welvaart en minder armoede')
van de HGIS-begroting, die gericht zijn op groei en pro-poor groei via PSD (zie ook Box
VII.1).157 De AIV heeft zich bij de analyse van het instrumentarium gericht op door DDE
verstrekte overzichten van a. DDE-activiteiten 2005/06 naar cluster (bijlage IV) en b. De
totale DGIS-uitgaven in 2005 ten behoeve van PSD (bijlage V).
Box VII.1 Beleidsartikel 4
`Beleidsartikel 4 is opgebouwd uit 5 operationele doelstellingen die ieder specifieke
uitgaven kennen. De uitgaven voor artikel 04.01 zijn gericht op het handels- en financieel
systeem en betreffen onder andere garantiebetalingen leningen NIO, apparaatsuitgaven
NIO, rentesubsidies OS-leningen en het gemeenschappelijk grondstoffenfonds. De
uitgaven voor armoedebestrijding (artikel 04.02) bevat een grote hoeveelheid algemene
uitgaven die niet zijn toe te rekenen aan specifieke thema's, zoals uitgaven aan UNDP,
UNIDO, IFAD, IMF, Wereldbank, maar ook macrosteun, schuldverlichting, institutionele
ontwikkeling, sectordoorsnijdende programma's van ambassades en exit-programma's in
niet-partnerlanden. De ondersteuning van het ondernemingsklimaat in
ontwikkelingslanden (artikel 04.03) kent uitgaven door de ambassades ter ondersteuning
van het ondernemingsklimaat, het bedrijfsleveninstrumentarium (ORET, PSOM, NIMF,
FMO), het CBI alsmede uitgaven aan niet-gouvernementele organisaties via het TMF. De
versterking van de kwaliteit en effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking (artikel 04.04)
heeft slechts een bescheiden financiële omvang die wordt gevormd door het Assistent-
Deskundigen programma en de afbouw van het deskundigen programma. Tenslotte zijn
alle uitgaven op artikel 04.05 bestemd voor de bevordering van de Nederlandse handel
en investeringen'.
Bron: antwoorden schriftelijke vragen Begroting BZ 2006, 14 november 2005, antwoord
vraag 182. (http://www.minbuza.nl)
Om een inzicht in de financieringsstromen van de PSD-instrumenten te krijgen wordt
verwezen naar de indeling van de OESO-DAC. Deze maakt een onderscheid tussen:
156 Het FMO-programma is grofweg in te delen in FMO-A en FMO-B. Bij FMO-A gaat het om leningen,
garanties en participaties die op basis van het eigen kapitaal worden gefinancierd. Dat eigen vermogen is
overigens in de loop der jaren voornamelijk door bijdragen van DGIS opgebouwd. Daarom wordt ook
FMO-A als vallend onder de `instrumenten van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking' beschouwd.
FMO-B betreft verschillende fondsen en programma's (zoals ORET, MOL, NIMF en FOM) die direct door
de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken worden gefinancierd.
157 Dit betekent tevens dat andere instrumenten en programma's die in essentie mede van belang kunnen
zijn voor de ontwikkeling van de particuliere sector, en voor groei en pro-poor economische groei (i.c.
activiteiten op het terrein van onderwijs, gezondheidszorg, etc.) hier niet worden meegenomen.
---
1. `Official Development Assistance' (ODA), welke multilateraal of bilateraal kan zijn.
2. `Other official flows' (non-ODA).
3. `Private flows', welke financiële stromen van organisaties zonder winstoogmerk
betreffen, alsmede van banken en overig bedrijfsleven.
Het overgrote deel van het PSD-bedrijfsleveninstrumentarium valt onder ODA,
multilateraal en bilateraal. Een kleiner gedeelte, zoals de activiteiten van het FMO-A
programma, gefinancierd uit het eigen opgebouwde vermogen van FMO, en van de
Multilaterale Financiële Instellingen die mede door Nederland zijn gefinancierd, worden
gerapporteerd onder `Other Official Flows'.
Voor de praktijk van het DGIS is de scheiding in bilaterale (zowel in eigen beheer van het
ministerie als uitbesteed) en multilaterale instrumenten relevant. Bilaterale projecten en
programma's worden uitgevoerd op basis van afspraken waarbij de overheden van het
betreffende ontwikkelingsland en Nederland direct betrokken zijn. Het betreft onder
meer activiteiten op nationaal beleidsniveau en bedrijfsniveau, bijdragen aan en via
organisaties uit het Nederlandse en niet-Nederlandse maatschappelijke middenveld158
en Publiek-Private Partnerschappen. De multilaterale PSD-instrumenten zijn activiteiten
zowel op internationaal beleidsniveau als op bedrijfsniveau en betreffen voornamelijk
bijdragen aan multilaterale organisaties die via het DGIS en via het ministerie van
Financiën lopen.
VII.2 De kernelementen
De kernvraag in de voorafgaande hoofdstukken was hoe PSD economische groei kan
bevorderen die zoveel mogelijk bijdraagt aan armoedevermindering. Het gaat hierbij om
interventies ten aanzien van de private sector die resulteren in een zo snel mogelijke
groei van het inkomen van de armen (de absolute definitie van PPG) of in een groei van
het inkomen die meer dan proportioneel ten goede komt aan de armen, waarbij dus de
inkomensverdeling ten gunste van de armen verandert (de relatieve definitie van PPG).
Uit de voorafgaande hoofdstukken is een aantal kernelementen af te leiden die van
belang zijn voor economische groei en voor pro-poor economische groei door middel
van PSD. Tabel VII.1 geeft deze kernelementen schematisch weer. Hierbij is het
onderscheid aangehouden tussen economische groei en pro-poor economische groei.
Daarnaast is een aantal kwaliteitseisen (Tabel VII.2) te onderscheiden, die in essentie
voor alle PSD-instrumenten zouden moeten gelden.
Deze kwaliteitseisen voor PSD-instrumenten zijn geformuleerd op basis van kennis en
ervaring alsook inzichten verkregen uit gesprekken met beheerders, vertegenwoordigers
van bedrijfsleven en van multilaterale organisaties. Als zodanig hebben zij geen verdere
uitleg of toelichting nodig, met uitzondering van de op één na laatste: de financiële
vorm van het instrument. Vooral wanneer private bedrijven worden ondersteund is de
financiële vorm waarin het instrument ter beschikking wordt gesteld belangrijk. Dat
158 Deze worden ook wel civilaterale instrumenten genoemd, die gericht zijn op (pro-poor) economische groei
en PSD-gerichte activiteiten van niet-gouvernementele organisaties (NGO's) zoals die in het verleden
onder TMF en MFP zijn gefinancierd. Vanaf 2007 zullen deze activiteiten vallen onder het MFS
(Medefinancieringsstelsel). Daarnaast ligt het in de bedoeling onder het beleidskader SALIN (Strategic
Alliances with International NGOs) twee internationale NGO's te ondersteunen onder het thema
`sustainable development'.
67
geldt voor subsidies maar vooral voor de `bancaire' vormen, zoals verschillende vormen
van leningen, van risico-kapitaal, participaties, garanties, verzekeringen of derivaten.
Ten eerste om te vermijden dat financiering wordt aangeboden die ook in de
commerciële markt beschikbaar is. Ten tweede om ervoor te zorgen dat de steun zo
efficiënt mogelijk met het geringste beslag op overheidsmiddelen wordt gegeven.
Tabel VII.1 Kernelementen voor (pro-poor) economische groei via PSD
Economische groei Pro-poor economische groei
PSD-instrumenten dienen gericht te zijn op één Het bevorderen van het PPG-karakter van
of meerdere van de onderstaande aspecten: PSD leidend tot een minder scheve
· Bevorderen internationale samenwerking inkomensverdeling door bijzondere aandacht
gericht op stabiliteit en transparantie, voor:
vrijmaking wereldhandel, investeringsstromen · Op internationaal niveau, het bevorderen
en internationale rechtsorde; van de belangen van de minst-ontwikkelde
· coherentie op handelsdossier, `policy landen (MOLS) in internationale
framework for investment'; samenwerking;
· versterking op het nationale beleidsniveau van · het creëren van een `level playing field'
instituties gericht op beter bestuur en beleid, voor de economische activiteiten van
de kwaliteit van de rechtsstaat, effectiviteit armen, onder meer door institutionele
van de publieke sector, beheersing van veranderingen en beleid;
corruptie en kwaliteit van de regelgeving; · extra aandacht voor infrastructuur die
· bevordering macro-economische stabiliteit; belangrijk is voor de armen;
· versterking financiële sector, inclusief · een betere toegang van armen tot
microfinanciering en verzekeringen; productiefactoren in brede zin;
· versterking nationaal investeringsklimaat, · bijzondere aandacht voor de registratie
onder meer door het opheffen van van eigendom en overige rechten en titels;
belemmeringen en het verminderen van · versterken van de financiële sector met
risico's; extra aandacht voor het verbeteren van de
· functioneren markten, bevorderen toegang, toegang tot financiële diensten voor de
opheffen van verstoringen; armen, inclusief (micro)financiering en
· bevorderen publiek/private samenwerking en verzekeringen;
netwerken; · extra steun voor verbeteringen in markten,
· aantrekkelijk maken overgang informele- naar regio's en sectoren waar veel armen leven
formele economie; en actief zijn;
· verbeteren fysieke- en niet-fysieke · interventies die actoren in de informele
infrastructuur (onderwijs, gezondheid). economie helpen om graduele stappen te
zetten in het formaliseringsproces.
Zowel voor economische groei als voor pro-poor
groei geldt dat het bevorderen van duurzaamheid
(in economische, milieu en sociale zin) = MVO
toets, een algemene doelstelling is.
68
Tabel VII.2 Kwaliteitseisen voor PSD-instrumenten
· Niet aanbodgestuurd, maar vraaggestuurd;
· moeten land- en contextspecifiek kunnen
· worden ingezet (flexibiliteit);
· additioneel zijn dat wil zeggen niet (ook)
beschikbaar via de markt;
· toegankelijk en gebruiksvriendelijk;
· effectief en efficiënt;
· vorm (technische assistentie, leningen,
verzekeringen, garanties etc.);
· moeten synergie met andere instrumenten
bevorderen.
VII.3 Het Nederlandse PSD-bedrijfsleveninstrumentarium
Het Nederlandse PSD-instrumentarium is, evenals dat van andere donoren, zeer divers.
Zelfs indien uitsluitend wordt gekeken naar beleidsartikel 4 `meer welvaart en minder
armoede' van de HGIS-begroting, dan blijkt dit instrumenten te omvatten gericht op,
onder andere, het handels- en financiële systeem, het ondernemingsklimaat in
ontwikkelingslanden, innovatieontwikkelingen, het bevorderen van internationaal
ondernemen, kwijtscheldingen van schulden in verband met exportkredieten, bijdragen
aan multilaterale ontwikkelingsbanken, en de verdere vrijmaking van het internationale
handels- en investeringsverkeer en versterking van de economische rechtsorde. De
totale realisatie van dit beleidsthema voor 2005 bedroeg K 1.388 miljoen ODA159,
inclusief beleidsartikel 4 van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken.
De uitgaven betreffen vooral artikel 04.02 Armoedebestrijding met K 418,7 miljoen,
artikel 04.03 Ondernemingsklimaat ontwikkelingslanden met K 279,9 miljoen en
artikel 04.20 van Financiën: Multilaterale ontwikkelingsbanken en Fondsen met
K 172,3 miljoen en de EKI-schuldkwijtschelding van K 481,6 miljoen. Bij artikel 04.02
Armoedebestrijding gaat het vooral om algemene begrotingssteun aan overheden in
ontwikkelingslanden, schuldverlichting en bijdragen aan multilaterale organisaties die
zich bezighouden met armoedevermindering, zoals de VN. Het gaat dus om algemene
hulp aan armoedevermindering via nationale overheden (via het PRSP-proces en
multilaterale organisaties). Deze hulp heeft geen betrekking op een specifieke sector
(zoals onderwijs, gezondheid, goed bestuur of PSD).
Noch de HGIS-begroting noch de memorie van toelichting bij de begroting van het
ministerie van Buitenlandse Zaken geeft antwoord op de vraag welke uitgaven
gerekend moeten worden tot de PSD-instrumenten in brede zin. Daarom volgt de AIV
een meer praktische werkwijze waarin hij zich beperkt tot die PSD-instrumenten die
direct of indirect te maken hebben met het bedrijfsleven overeenkomstig het gestelde
in vraag 4 van de minister. Bovendien is de AIV hierbij uitgegaan van een door de
Directie Duurzame Economische Ontwikkeling (DDE) aangeleverd overzicht dat
betrekking heeft op de totale in dat overzicht opgenomen DGIS-uitgaven (ODA en
non-ODA) in 2005 ten behoeve van het PSD-bedrijfsleven ten bedrage van K 285,1
miljoen (zie bijlage V).
159 HGIS-jaarverslag 2005 Homogene Groep Internationale Samenwerking. Den Haag: ministerie van
Buitenlandse Zaken.
69
DDE is binnen ontwikkelingssamenwerking de belangrijkste directie op PSD-terrein.
Deze directie is opgericht na de herstructurering van het toenmalige
`bedrijfslevenprogramma' en de `Directie Rurale en Urbane Ontwikkeling' naar
aanleiding van de nota `Ondernemen tegen Armoede'160 (DGIS 2000). DDE valt onder
de Directeur Generaal Internationale Samenwerking (DGIS) en heeft als doelstelling het
bijdragen aan duurzame armoedebestrijding door economische ontwikkeling van
ontwikkelingslanden te stimuleren. DDE wil daartoe:
· deelname van ontwikkelingslanden aan het internationale handelsverkeer vergroten;
· de voorwaarden voor een gunstig lokaal ondernemingsklimaat in
ontwikkelingslanden bevorderen;
· het bedrijfsleven stimuleren om in 36 partnerlanden te investeren.
Niet alle PSD-gerelateerde activiteiten die door DGIS of met co-financiering van DGIS
worden uitgevoerd, vallen echter onder de directe verantwoordelijkheid van DDE. Dat
geldt bijvoorbeeld voor de activiteiten van het CBI dat als agentschap van het ministerie
rechtstreeks valt onder de Directeur-Generaal Internationale Samenwerking, voor de
PSD-gerelateerde activiteiten van Nederlandse ambassades alsmede voor (sommige)
bijdragen aan multilaterale ontwikkelingsbanken, zoals de Wereldbank en de ADB en
activiteiten die onder de verantwoordelijkheid vallen van andere DGIS-directies, zoals
bijvoorbeeld infrastructuur (energie en water), die onder de Directie Milieu en Water
(DMW) vallen en activiteiten op het gebied van goed bestuur en corruptiebestrijding, die
onder de Directie Mensenrechten en Vredesopbouw (DMV) vallen.
Voor zover het karakter van de door DDE sinds 2000 aangestuurde programma's
pro-poor is, vraagt dit enerzijds om een nauwe afstemming met andere pro-poor
georiënteerde programma's, zoals op het gebied van de basisgezondheidszorg en
basisonderwijs. Anderzijds dient er voldoende aandacht te zijn voor coherentie
met de `op afstand geplaatste' organisaties als FMO, CBI en PUM, PSOM en andere
bedrijfsleveninstrumenten en met de vele nieuwe initiatieven die sindsdien zijn gestart,
zoals op het terrein van MVO, kredietverlening, PPS's en energie.
Alvorens in te gaan op het door DDE aangeleverde overzicht van `DGIS-uitgaven in
2005 ten behoeve van private sector ontwikkeling' is het belangrijk te benadrukken dat
dit overzicht voor onderhavige analyse een belangrijke lacune vertoont. Gebaseerd als
het is op de uitgaven binnen de lopende begroting gaat het voorbij aan vroegere
bijdragen van de Nederlandse overheid, via het DGIS of via het ministerie van
Financiën, aan het kapitaal van multilaterale financiële instellingen161 en ook van de
FMO162. Deze bijdragen gedaan in het verleden maken het voor deze organisaties nu
mogelijk op grote schaal financieringen voor bedrijven in ontwikkelingslanden
beschikbaar te stellen en worden als zodanig in de rapportage van het DGIS aan de
OESO/DAC vermeld.163
160 DGIS (2000) Ondernemen tegen armoede. Notitie economie en ontwikkeling, ministerie van
Buitenlandse Zaken.
161 Zoals IBRD, IFC, MIGA, IDB, IIC, MIF, ADB, AfDB en EBRD.
162 51% van de aandelen van de FMO is in handen van de Staat.
163 Zoals Capgemini (2004, Evaluatie FMO, Utrecht, Capgemini) concludeerde: `de duurzaamheid van de
FMO als bancaire instelling is voor een belangrijk deel verzekerd door de bijdragen van de overheid in het
Ontwikkelingsfonds en de garantiestelling van de Staat'.
70
In 2005 bedroegen de totale uitgaven voor PSD-gerelateerde activiteiten (ODA en non-
ODA) ongeveer K 285 miljoen.164 Het overgrote deel daarvan (K 195 miljoen of 68%)
valt onder DDE.165 Daarnaast neemt het CBI zo'n 6% (K 17 miljoen) voor zijn rekening,
ontving IFC (via de Directie Verenigde Naties en Internationale Financiële Instellingen
DVF) 4% (K 11 miljoen) en gaven de Nederlandse posten in partnerlanden zo'n 22%
(K 62 miljoen) uit aan PSD (i.c. aan verbetering van het ondernemingsklimaat en aan
plattelandsontwikkeling).166 DDE is dus niet alleen de belangrijkste intermediaire
afdeling wat betreft PSD, maar de onder hen vallende instrumenten reflecteren tevens
duidelijk de diversiteit aan instrumenten die binnen de (inter)nationale discussie onder
private sector ontwikkeling vallen.
De exacte indeling van deze PSD-bedrijfsleveninstrumenten is voor discussie vatbaar.
Het ministerie zelf draagt aan deze onhelderheid bij door diverse indelingscriteria te
gebruiken. Zo hanteert de notitie `Ondernemen tegen armoede'167 een indeling op
basis van drie doelstellingen: kennisvergroting, rendementsverhoging en
risicovermindering. De notitie `Afrika en Handel'168 spreekt binnen het samengevoegde
nationale beleids- en bedrijfsniveau van zeven categorieën, die uiteenlopen van
activiteiten gericht op macro-economische stabiliteit tot activiteiten gericht op
marktwerking en markttoegang, alsmede van kennisontwikkeling tot fysieke
infrastructuur. DDE zelf hanteert weer zes verschillende clusters om haar PSD-
gerelateerde instrumenten onder te plaatsen: Wet- en regelgeving, Infrastructuur,
Markttoegang en -ontwikkeling, Bedrijfsontwikkeling/capaciteitsopbouw, Financiële
sector ontwikkeling, en Overige, waaronder Publiek-Private Partnerschappen. Onder elk
van die indelingen komen dezelfde instrumenten (projecten, programma's, organisaties)
terug. Een deel van deze indelingen hanteert in ieder geval het onderscheid tussen drie
interventieniveaus, namelijk internationaal beleidsniveau, nationaal beleidsniveau en
bedrijfsniveau. Deze indeling correspondeert met de DAC-indeling van bilateraal en
multilateraal en is functioneel voor het analyseren van het PSD-instrumentarium.
VII.3.1 Interventieniveaus, omvang financiering, landenconcentratie en categorieën
volgens kernelementen
a. De interventieniveaus
Hieronder volgt een beschrijving en analyse van het PSD-bedrijfsleveninstrumentarium
op basis van internationaal beleidsniveau, nationaal beleidsniveau en bedrijfsniveau.
Figuur A geeft een overzicht van de PSD-activiteiten van de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking voor elk van deze niveaus. Zoals eerder gezegd besteedde
het DGIS (volgens het DDE-overzicht) in 2005 een bedrag van K 285,1 miljoen uit de
164 Zie bijlage V.
165 Zie Tabel VII.3, bijlage IV en bijlage V voor een overzicht van alle PSD-uitgaven voor 2005.
166 Zie bijlage III.
167 DGIS (2001), Ondernemen tegen armoede notitie over economie en ontwikkeling, Den Haag, DGIS
(oktober).
168 DGIS (2004), Notitie Afrika en Handel, Den Haag.
71
lopende begroting aan PSD-bedrijfslevenactiviteiten. Daarvan ging 88% naar activiteiten
vallend onder de noemer `ondernemerschap en bedrijfsontwikkeling' oftewel
interventies op bedrijfsniveau (zie ook bijlage IV).
Hoewel de AIV niet in staat is om de precieze aard van de desbetreffende uitgaven na
te gaan, vraagt hij in deze aandacht voor de waarschuwingen van zowel de
Wereldbank169 als de OECD170 voor allerlei vormen van directe steun aan bedrijven
die als selectieve interventies met de bijbehorende nadelen (zie hoofdstuk IV)
beschouwd moeten worden. Volgens de Wereldbank bedroeg dergelijke steun aan
bedrijven en transacties tussen 1998 en 2002 niet minder dan US 26,4 miljard dollar
jaarlijks (non-ODA).171
Figuur A PSD-activiteiten per niveau (in % uitgaven 2005)
internationaal beleidsniveau 3,8%
nationaal beleidsniveau 8,0%
bedrijfsniveau 88,2%
Bron: Eigen berekeningen op basis van DDE 2006.
b. Omvang financiering
Tabel VII.3 geeft een overzicht van de belangrijkste uitgavenposten. Hieruit blijkt dat
belangrijkste uitgaven voor infrastructuur (ORET en het MOL-Infrastructuur programma)
tezamen ruim 36% van alle uitgaven ten bedrage van K 285,1 miljoen omvatten (zie
bijlage V). Verschillende FMO-fondsen en PSOM gericht op financiering van bedrijven in
ontwikkelingslanden omvatten 13% van alle uitgaven. Acht activiteiten scoren boven het
gemiddelde en zijn goed voor ruim K 173,4 miljoen oftewel 60,8%. Afgezien van
Solidaridad, betreffen alle bovengemiddelde uitgavenposten zogenoemde uitbestede
bilaterale PSD-bedrijfsleveninstrumenten. Sinds de notitie `Ondernemen tegen Armoede'
beheert de FMO vrijwel alle instrumenten gericht op financiering van bedrijven in
ontwikkelingslanden. In termen van `Ondernemen tegen Armoede' vallen deze
activiteiten onder de noemer rendementsverhoging. PUM en CBI vallen onder de
noemer kennisvergroting en vormen `zelfstandige' organisaties. De andere twee
169 Wereldbank (2004) World Development Report 2005. A Better Investment Climate for Everyone. New
York: Oxford University Press, pp. 193-195.
170 OECD (2004), Accelerating Pro-Poor Growth through Private Sector Development, Parijs: OECD,
pp. 57-61.
171 World Development Report 2005. A Better Investment Climate for Everyone, pp. 194-195.
72
uitzonderingen in Tabel VII.3 vormen PSOM (uitgevoerd door de EVD172 van het
ministerie van Economische Zaken) en Solidaridad.
Tabel VII.3 Uitgaven per organisatie/activiteit (2005) (in miljoenen euro)
Organisatie/activiteit Uitgaven Niveau Categorie
1 FMO/ORET-MILIEV 92,5 Bedrijfsleven Infrastructuur
2 FMO/Massif: Financieren van bedrijven in
FMO/Seed Capital Fund 8,52 Bedrijfsleven ontwikkelingslanden
FMO/KB fonds 4,54 Bedrijfsleven
3 FMO/MOL Infrastructure fund 10,90 Bedrijfsleven Infrastructuur
4 FMO/NIMF 10,10 Bedrijfsleven Financieren van bedrijven in ontwikkelingslanden
5 PUM 7,2 Bedrijfsleven Overige
6 PSOM 19,1 Bedrijfsleven Financieren van bedrijven in ontwikkelingslanden
7 CBI 17 Bedrijfsleven Handelsbevordering
8 Solidaridad 3,34 Bedrijfsleven Overige
Subtotaal 173,4 60,8%
9 Overige uitgaven 111,6 39,2%
Totaal 285,1 100,0%
Een indeling op basis van de beschikbare fondsen zegt echter weinig tot niets over de
effectiviteit van die instrumenten, noch over het belang van het instrument in het licht
van PSD en groei en pro-poor groei. Voor een dergelijke groei via PSD zijn bijvoorbeeld
zowel investeringen in de infrastructuur als veranderingen in de wet- en regelgeving
nodig. Activiteiten gericht op het laatste vereisen weliswaar beduidend minder financië-
le ondersteuning, maar vragen wel om ondersteuning in de vorm van kennisoverdracht.
Desalniettemin concentreert dit advies zich voor een belangrijk deel op die instrumen-
ten die een aanzienlijk beslagleggen op de begroting voor ontwikkelingssamenwerking.
Voor een belangrijk deel betreft dit instrumenten onder beheer van de FMO alsmede
`instrumenten' zoals CBI, PUM en PSOM (zie bijlage VI voor achtergrondinformatie over
deze PSD-instrumenten). Hoewel hiermee niet de volle breedte van de door Nederland
ge(co-)financierde PSD-instrumenten wordt bereikt, is het aanbod via deze vier `instru-
menten' van voldoende categorale breedte om te bezien in welke mate in het
Nederlandse beleid wordt tegemoetgekomen aan de centrale elementen uit dit advies.
c. Landenconcentratie
Zoals uit de eerste hoofdstukken van dit rapport naar voren is gekomen, is de mate
waarin PSD-activiteiten gericht zijn op arme landen en daarbinnen op arme regio's van
groot belang voor het bepalen van het potentiële pro-poor gehalte. Wanneer men de
spreiding van een aantal instrumenten bekijkt dan valt op dat het gros van de landen
172 De EVD voert een groot aantal regelingen en programma's uit welke financiële ondersteuning, informatie
en/of expertise omvatten. Het programma Partners voor Water (PvW) bijvoorbeeld richt zich op stimulering
van `Nederlandse bedrijven met internationale projecten in de watersector via haalbaarheidsstudies,
identificatie- en marktstudies, business development trajecten, demonstratie- en pilotprojecten en
institutionele versterking'. Belangrijke instrumenten in het kader van dit advies zijn: PESP
(exportbevordering), PSOM (stimulering investeringen, kennisoverdracht en samenwerking), PSB
(ondersteuning MKB bij internationaal ondernemen), Trustfund (bij IFC en EBRD ter positionering van
Nederlandse consultants, opleidingsinstituten en projectmanagers bij internationale organisaties).
73
waarop deze programma's zich richten behoren tot de lage en laag-midden
inkomenscategorieën.173 In het licht van de noodzaak van vraagsturing alsmede van
contextspecificiteit vergt een dergelijke brede landenfocus een aanzienlijke inspanning
van organisaties die PSD-instrumenten beheren. Indien men naar de uitgaven in de
laag-inkomenslanden kijkt dan blijkt dat deze voor FMO en PUM relatief gering zijn. De
uitgaven voor PSOM zijn relatief hoog in die landencategorie.
Uit de beschikbare gegevens uit 2003 blijkt dat de FMO ernaar streeft om 70% van de
financieringen in de armste twee groepen landen te doen, waarvan 35% in de groep
laag-inkomenslanden. Meer dan de helft van de focuslanden van de FMO behoort tot
de laag-inkomenslanden. In 2003 bedroeg de FMO-A financiering in de laag-
inkomenslanden 33%.174 De PSOM-bijdrage voor de laag-inkomenslanden is 60%.175
PUM heeft ongeveer 27% van zijn projecten in de laag-inkomenslanden en ongeveer
45% in de midden-inkomenslanden.176
d. Categorieën volgens kernelementen
Zoals reeds aangegeven draagt het ministerie naar de mening van de AIV bij aan de
onhelderheden inzake een indeling van de PSD-interventies. Hoewel de AIV geenszins
wil bijdragen aan deze onhelderheid stelt hij op basis van de analyse in de vorige
hoofdstukken een andere indeling voor dan bijvoorbeeld momenteel door DDE wordt
gehanteerd. De AIV wil benadrukken, dat het daarbij zeker niet om een precieze
blauwdruk gaat. De voorgestelde indeling onderscheidt de volgende zeven categorieën:
(1) investerings- of bedrijfsklimaat; (2) infrastructuur; (3) financiële sector ontwikkeling,
inclusief microfinanciering; (4) financieren van individuele bedrijven in
ontwikkelingslanden; (5) handelsbevordering; (6) duurzaamheid (sociaal, economisch
en milieu = MVO) en (7) overige (waaronder technische assistentie en `Fair Trade').177
Deze indeling is gemaakt op basis van Tabel VII.1 en Tabel VII.2. In Tabel VII.4 wordt
een overzicht gegeven van een groot deel van de PSD-instrumenten uit het DDE-
overzicht naar deze zeven categorieën. Naar de mening van de AIV komt deze indeling
beter dan de bestaande tegemoet aan de in dit advies genoemde kernelementen voor
(pro-poor) economische groei via PSD.
173 De DAC-lijst voor ODA-ontvangers voor 2005, 2006 en 2007 gaat uit van de volgende categorieën;
(1) Lage inkomenslanden (hieronder valt ook de categorie `minst ontwikkelde landen') = $10,066. De verdeling is gebaseerd op BNI per capita in 2004.
zie ook: http://www.oecd.org/dataoecd/43/51/35832713.pdf.
174 Capgemini (2004) Waarde in ontwikkeling. Eindrapport evaluatie FMO, pp. 29.
175 EVD, PSOM: Landen.
176 Cijfers zijn een eigen bereking op basis van de website van PUM en de DAC-indeling, zie: www.pum.nl
(landen) en http://www.oecd.org/dataoecd/43/51/35832713.pdf.
177 MVO is hier, gezien de centrale rol hiervan in de huidige discussie, als een aparte categorie opgenomen
ondanks het feit dat de gedachten achter MVO ook van toepassing worden geacht op het handelen
binnen de andere categorieën.
74
Tabel VII.4 laat zien dat de categorie `infrastructuur' de grootste is, al is dat vooral
dankzij het ORET-programma. Of hier sprake is van voldoende `vraagsturing' en van een
pro-poor oriëntatie is zeer de vraag. Het `investeringsklimaat' komt op de tweede
plaats, waarvan echter het grootste deel door de posten dan wel door IFC wordt
gedaan en daarmee buiten de directe invloedssfeer van DDE valt. De derde categorie
wat betreft de uitgaven van de lopende begroting is `het financieren van bedrijven in
ontwikkelingslanden'.
De vierde categorie is `handelsbevordering' waarvan CBI het grootste deel uitmaakt.
De categorie `duurzaamheid' komt op de vijfde plaats, omvat ook `Fair Trade' en is in
de clusters van DDE her en der opgenomen. De zesde categorie omvat `instrumenten
op het terrein van onderzoek, gezondheid en technische assistentie'. De zevende
categorie is `financiële sector ontwikkeling, inclusief microfinanciering'. Zeker deze
laatste categorie heeft een duidelijk pro-poor karakter. In het DDE-overzicht ontbreken
wat deze categorie betreft de Nederlandse bijdragen aan het MIF.
Een en ander betekent dat verreweg het grootste deel van het voor PSD-
bedrijfsleveninstrumenten bestemde OS-geld wordt gebruikt om financiering in vele
vormen (leningen, participaties, garanties en dergelijke) beschikbaar te stellen aan
bedrijven die in ontwikkelingslanden investeren of (via ORET) die goederen en/of
diensten leveren voor infrastructuurprojecten in ontwikkelingslanden. Hier wordt later in
dit hoofdstuk op ingegaan.
75
Tabel VII.4 Instrumenten per categorie en niveau (op basis van uitgaven in 2005)*
NB. Deze tabel is gebaseerd op bijlage IV en aangevuld met informatie van DDE. In de
tabel zijn zowel ODA als non-ODA instrumenten opgenomen. Deze tabel dient niet als
volledig beschouwd te worden en geeft alleen de centraal beheerde middelen weer. Zo
zijn bijvoorbeeld de bilaterale projecten die op niveau van de ambassades worden
beheerd in dit overzicht niet betrokken.
INTERNATIONAAL BEDRIJFSNIVEAU NATIONAAL BELEIDSNIVEAU BEDRIJFSNIVEAU
Investerings- ·Investment Climate Facility ·LAND partnership
klimaat ·Investment climate ·ABC scans
assessments ·IFC voor MKB/SME (NIPP)
·UNIDO ·Ondernemingsklimaat
·ODA/POVNET door posten
·IFAP-DCC ·Nederlands werkgevers
partnership
·Vakbondsmedefinanciering
·POP
·DECP
·Agripofocus (capaciteits-
opbouw boerenorganisaties)
Infrastructuur ·(Deel van) kapitaalinjecties ·Practica ·ORET/MILIEV
voor IFC, MIGA, IDB, ADB, ·DevCo ·FMO-A
AfDB, EBRD, EIB ·Taskteam PSD Tanzania ·FMO MOL fonds
·IPTRID ·SIMI ·FEMIP Trust Fund
·INPIM ·LAND partnership ·PIDG
·ICID ·EVD pilot projects ·Financiering door:
·Infraco Colombia,Vietnam IFC, MIGA, IDB, ADB,
·MIAP AfDB, EBRD, EIB
· EAIF
·PPIAF (via BNPP)
·Fokker Ethiopië garantie
Financile ·IMF (via ministerie ·FIRST (IMF/WB) ·FMO-A
sector van Financiën) ·NFX projecten ·Financiering door:
ontwikkeling, ·(Deel van) kapitaalinjecties ·African health IFC, MIGA, IDB, IIC, AfDB,
inclusief voor: IFC, MIGA, IDB, IIC, insurance fund ADB, EBRD, EIB
micro- AfDB, ADB, EBRD, EIB ·NFX
financiering ·Commodity risk mgmt ·CD/IBTA
group(WB) ·WWB
·Study remittances (WB) ·Oikocredit
·FIRST (WB/BNPP) ·Strohalm
·MIF (IDB) ·NL Platform
·CGAP microfinanciering
·UN advisory group ·Financiering van
·OECD MFI's via MFO's*
·ShoreCap
·INAFI
Financieren ·(Deel van) kapitaalinjecties ·FMO-A / NIMF / Massif / CD
van individuele voor: IFC, MIGA, IDB, IIC, ·Financiering door:
bedrijven in AfDB, ADB, EBRD, EIB IFC, MIGA, IDB, IIC, ADB,
ontwikkelings- ·UNCTAD AfDB, EBRD, EIB
landen ·PSOM
·PESP (min. EZ)
·FMO energie fonds
·Allochtoon ondernemen (IntEnt)
·St. Woord en Daad
76
INTERNATIONAAL BEDRIJFSNIVEAU NATIONAAL BELEIDSNIVEAU
INTERNATIONAAL BEDRIJFSNIVEAU NATIONAAL BELEIDSNIVEAU BEDRIJFSNIVEAU
BEDRIJFSNIVEAU
Handels- · UNCTAD ·JITAP ·CBI
bevordering ·TRIPS ·Ondersteuning ·WSSD marketaccess
·AITIC Afrikaanse landen ·Exportkredietverzekering
·Int. Cotton Advisory ·Projecten door ambassades (Fin/EZ)
commission ·Market access partnerships ·St. Agromisa
·Codex alimentaris ·ETC COMPAS ·Eurepgap parnership
·WTO/TRTA ·EVD Database
·ACWL ·Linkages trade devpt/poverty
·ACWL-technical advisory reduction
trust fund ·Int law&econ. Against
·NL trainee programma WTO Poverty (ILEAP)
·SOW-VU ·UNCTAD biotrade initiative
·Evert Vermeer Stichting ·CFC
·STDF
·Globalising Trade justice
·Consumer Trade Watch
·Handel tegen honger
·IFDC
Duurzaamheid ·UN Global compact ·AVALON Organic chain ·MVO-Tijdschrift
(sociaal, ·Fair Trade (lobby) development in NIS ·Fair flowers and plants
economisch en ·Global Reporting Initiative ·WUR agro supply ·Albert Heijn/FTO
milieu = MVO) ·Porgr. duurzaam ketenbeheer chain program samenwerking
en Fair Trade en armoedebestr. (ISCOM) ·Bevordering van ·Solidaridad
·SOMO MVO in Lat.Amerika ·Fair wear foundation
·SMO ·Max Havelaar
·OESO Watch/Irene st. ·Fair trade assistance
·NWSP ·Schone kleren campagne
·MVO conferentie ·ILEIA
·Sociaal ethisch beleggen
Belastingfaciliteit (min Fin.)
·VAMOS
·LVWW transformatie
Overige, ·Beleidsondersteunend fonds ·PUM
waaronder ·FAO integr. pest management ·St. Habitat Platform
technische ·Youth Development Network
assistentie
Bron: Bijlage III & IV
* De MFO's zijn hier vermeld, omdat zij een groot aantal MFI's in ontwikkelingslanden
financieren.
---
VII.4 De PSD-bedrijfsleveninstrumenten geanalyseerd
De AIV wil nogmaals benadrukken dat zowel voor VII.3. `Categorieën volgens
kernelementen', als voor VII.4. `De PSD-bedrijfsleveninstrumenten geanalyseerd', het
niet om een precieze blauwdruk gaat. Veeleer illustreert de AIV hier een denkmodel en
een aanpak die gebaseerd is op kennis en ervaring ook in het bedrijfsleven.
Bij het beoordelen van het geheel van inspanningen van de Nederlandse overheid
gericht op PSD heeft de AIV met betrekking tot het instrumentarium zich twee vragen
gesteld. Allereerst: `Doen we de goede dingen?' Ten tweede: `Doen we de dingen goed?'
Voor het beantwoorden van de eerste vraag is het van belang te weten wat het beleid
van de Nederlandse overheid is (de strategie) en vervolgens hoe deze vertaald wordt in
inspanningen, acties en instrumenten (operationalisering). De Nota `Ondernemen tegen
Armoede' (zie voetnoot 160) geeft een goede aanzet tot een analyse van het geheel
van inspanningen dat hiervoor nodig is. Wat echter in deze Nota ontbreekt is de
operationalisering, dat wil zeggen het maken van keuzes, het stellen van prioriteiten en
het formuleren van doelstellingen.
BOX VII.2 Strategie, operationeel plan, evaluatie en toets
In dit hoofdstuk worden de termen: strategie, operationaliseren van de strategie, evaluatie
en toetsing gebruikt in een bepaalde samenhang. Hierbij gaat het in feite om twee
niveaus van planning. Een planningproces begint met het opstellen van een strategie.
Zo'n strategie zal enerzijds gebaseerd worden op externe kennis en informatie, zoals
gezaghebbende studies van multilaterale organisaties zoals Wereldbank, IMF, OESO etc.,
en anderzijds op interne kennis en ervaring, mogelijkheden, competenties en (politieke)
prioriteiten. Zo'n strategie zal met een te bepalen frequentie geëvalueerd moeten worden,
waarna vervolgens een actualisering plaatsvindt. Bij evaluatie wordt gekeken naar de
voortgang van de processen die belangrijk zijn voor PSD en naar de mate waarin PSD
plaatsvindt. Op deze wijze wordt in een dynamisch proces vastgesteld `waaraan gewerkt
moet worden'.
Na het vaststellen van de strategie volgt de operationalisering. Het gaat daarbij om het
vertalen van de strategie in concrete acties en instrumenten die nodig zijn om het
beoogde doel te bereiken. Hiervoor moeten keuzes gemaakt worden, prioriteiten gesteld
en deeldoelstellingen geformuleerd. Daarbij moet tevens rekening gehouden worden met
het belang van de onderscheiden actiegebieden voor zowel de betreffende landen als voor
het bereiken van de gestelde doelen. Eveneens met de inspanningen van andere donoren
en instellingen en met de Nederlandse competenties en capaciteiten. Voor de activiteiten,
instrumenten etc. die hieruit voortvloeien moeten meetbare doelen worden gesteld. Niet
op het hoge niveau van `wat is de bijdrage aan de PSD' maar op een praktisch niveau van
`welke vooruitgang is geboekt' (bijvoorbeeld bij het opzetten van een kadaster). Deze toets
zou bijvoorbeeld elke twee jaar plaats kunnen vinden onder verantwoordelijkheid van de
met de uitvoering belaste organisatie. Langs deze weg wordt het `hoe moet worden gewerkt'
voortdurend geoptimaliseerd. Wanneer deze systematiek gevolgd zou worden, worden bij
het beoordelen van individuele instrumenten geen oneigenlijke vragen gesteld zoals `wat
is de bijdrage aan de PSD' of nog verder reikend `wat is de bijdrage aan de PPG'.
78
Daarbij zou tevens rekening gehouden moeten worden met het belang van de
onderscheiden actiegebieden voor zowel de betreffende landen als voor het bereiken
van de gestelde doelen en met de Nederlandse competenties en capaciteiten. Dit geldt
eveneens voor de inspanningen van andere donoren en instellingen.
Voor een dergelijke beoordeling is het tevens van belang inzicht te hebben in het totaal
van Nederlandse inspanningen op PSD-terrein, zowel kwantitatief als kwalitatief. Het
betreft dan de inspanningen van de onderscheidende ministeries van BZ, EZ, FIN, en
de verschillende directies binnen OS, zoals DDE, DMV en DVF en zelfs van de
verschillende begrotingsposten. Zo worden vele tientallen miljoenen euro binnen de
post MFO ingezet voor microfinanciering. Een dergelijk totaalbeeld ontbreekt echter.
Tabel VII.4 roept bij de AIV het beeld op van een organisch gegroeid, omvangrijk
bouwwerk van inspanningen, waarin pas later ordening is aangebracht onder het thema
PSD. Dit is heel wel te begrijpen gezien de recent toegenomen belangstelling op dit
terrein en het belang dat er nu aan wordt toegekend. Hierdoor lijkt samenhang tussen
de instrumenten te ontbreken en worden de instrumenten op deelgebieden op vele niet
altijd even duidelijke wijzen ingedeeld. Een consistent beleidskader gebaseerd op
lessen uit het verleden ontbreekt.
In het kader van de twee vragen, `Doen we de goede dingen?' en `Doen we de dingen
goed?', heeft de AIV getracht na te gaan in hoeverre het DGIS PSD-bedrijfsleven-
instrumentarium aansluit op de onderscheiden kernelementen (tabel VII.1) en aan de
genoemde kwaliteitseisen (Tabel VII.2) voldoet.
In de periode 2000-2006 is een aantal evaluatiestudies verschenen die betrekking
hebben op een deel van de PSD-bedrijfsleveninstrumenten. Het betreft hier zowel
evaluaties van specifieke programma's zoals ORET, PSOM en PUM, van organisaties
(i.c. FMO) als van samenwerkingsverbanden en partnerschappen met multilaterale
organisaties (i.c. IFC, CGAP, WB). Een aantal van deze evaluaties, zoals van het ORET-
en PUM-programma is van zolang geleden, dat ze hier buiten beschouwing moeten
blijven. Andere voor dit advies relevante evaluaties van interessante PSD-bedrijfsleven-
instrumenten zijn nog in de uitvoeringsfase en om die reden niet voor dit advies
beschikbaar. Bijlage VII geeft voor de wel beschikbare evaluaties een korte beschrijving
van de belangrijkste uitkomsten. Het gaat daarbij vooral om FMO en PSOM. Het feit dat
recent evaluatiemateriaal zo schaars is roept de vraag op of wel voldoende
sturingsmogelijkheden voor de PSD-instrumenten voorhanden zijn.
De evaluatiestudies die wel beschikbaar zijn, zijn over het algemeen (redelijk) positief
over de specifieke PSD-bedrijfsleveninstrumenten. De rol van technische assistentie
komt goed uit de evaluaties van CBI en PUM.
Het ontbreken van een heldere strategie, operationalisering en doelstellingen (zie box
VII.2), inhoudend hoe de PSD-bedrijfsleveninstrumenten bij zouden moeten dragen aan
PSD, economische groei en pro-poor groei, maakt beleidsmatige sturing en een meer
geïnstitutionaliseerd leervermogen zo niet onmogelijk dan toch zeker problematisch.
Interessant zijn in deze de bevindingen van de Stichting JIN die in 2003 op basis van
onderzoek naar evaluatiestudies van PSOM, PUM, FMO, CBI en ORET constateerde dat
`geen van de onderzochte evaluaties antwoord geeft op de `grote effectiviteits-
vragen' en dat `over het algemeen de beleidssturing en budgettaire sturing geen al
79
te duidelijke relatie te vertonen met de nogal sterk uiteenlopende
evaluatieuitkomsten'.178
Onduidelijk is ook welke consequenties er worden verbonden aan de uitkomsten van
evaluatierapporten voor de toekomstige allocatie van middelen.
Binnen het bestaande PSD-bedrijfsleveninstrumentarium lijkt relatief weinig aandacht te
zijn voor de verbetering van de nationale beleidsomgeving in ontwikkelingslanden,
terwijl juist dat nationale beleidsniveau een voorwaarde is voor PSD, economische
groei en pro-poor groei. Het instrumentarium geeft weinig aandacht aan verbetering van
het nationale investeringsklimaat en in zeer beperkte mate aan de financiële sector.
In kwantitatieve zin is het grootste deel van de instrumenten gericht op het financieren
van infrastructuur waarbij investeringen en/of export van Nederlandse bedrijven
betrokken zijn. Vanwege binding kan dit leiden tot prijsopdrijving. Of deze instrumenten
niet meer het karakter van exportbevordering hebben en of ze wel een bijdrage leveren
aan (pro-poor) economische groei is niet duidelijk.
Subsidies worden soms ten onrechte gebruikt in plaats van garanties om investeringen
te bevorderen. Waar het de bedoeling is om risico's te verminderen wordt in het
bestaande bedrijfsleveninstrumentarium regelmatig gebruik gemaakt van subsidies,
waar dit eigenlijk garanties of verzekeringen zouden moeten zijn.
Aanbevelingen
Op basis van de ter beschikking staande informatie en inzichten verkregen door middel
van gesprekken met vertegenwoordigers van diverse organisaties komt de AIV tot de
conclusie dat op dit moment onvoldoende strategie en sturingsmogelijkheden op het
gebied van PSD aanwezig zijn. Juist daarom pleit de AIV voor een fundamentele
(her)formulering van een integraal PSD-beleid. Daarin moeten keuzes gemaakt worden,
prioriteiten worden gesteld en doelen worden geformuleerd. Met bijvoorbeeld een
tweejarige cyclus van plannen, uitvoeren, toetsen aan het bereiken van doelen en
bijsturen zou dit proces gedynamiseerd moeten worden. Gegeven de belangrijke rol die
PSD heeft bij het totstandbrengen van groei en pro-poor groei is de AIV van mening dat
K 285 miljoen voor PSD-bedrijfsleveninstrumenten wel heel bescheiden overkomt op
het totaal van de ODA-begroting van K 4,2 miljard in 2005.
De AIV meent dat DDE een speciale taak heeft op het gebied van het verschaffen van
een volledig overzicht op PSD-terrein, alsook voor wat betreft de coherentie van deze
PSD-programma's. Daarnaast meent de AIV dat aansturing vanuit een centraal punt, en
wel de Directeur Generaal Internationale Samenwerking, daarbij instrumenteel kan zijn
(zie VII.3).
Het beleid zou zich vooral moeten richten op het scheppen van de juiste condities, het
vervullen van de noodzakelijke voorwaarden, en minder op concrete, directe steun in
enigerlei vorm aan ondernemingen. Tabel VII.1 geeft aan wat hieronder wordt verstaan
en op welke wijze hier een meer pro-poor karakter aan gegeven kan worden.
178 Stichting JIN 2003, Lessen uit evaluatiestudies van het Nederlandse OS-beleid van de afgelopen jaren.
De genoemde studie is verricht in het kader van het IBO `Effectiviteit en Coherentie van
Ontwikkelingssamenwerking', Eindrapport Interdepartementaal Beleidsonderzoek, 2002-2003, nr. 1,
Den Haag, ministerie van Financiën, 2003, pp. 55-56.
80
Er zou meer gestuurd kunnen worden op synergie tussen de instrumenten. Op dit
moment berust dit meer op toevalligheden dan op gericht beleid.
De AIV vraagt zich af of gegeven het grote aantal instrumenten in de vorm van fondsen
die door FMO worden beheerd, er geen sprake is van aanzienlijke versnippering en
inflexibiliteit ten nadele van FMO's effectiviteit en efficiëntie. Het verdient aanbeveling
het totale bedrag van de diverse fondsen te vervangen door een equivalente jaarlijkse
bijdrage van de Staat aan het eigen vermogen van de FMO, vergezeld van een aantal
afspraken tussen de Staat en de FMO over de diverse bestedingsrichtingen. De AIV is
zich ervan bewust dat dit ook een aantal regels met zich meebrengt voor de Staat en
de FMO inzake risicodeling en concessionaliteit van de financieringen, maar acht de
winst aan flexibiliteit, effectiviteit en efficiëntie aanzienlijk groter.
Het PSD-bedrijfsleveninstrumentarium zou meer gericht moeten worden op het
versterken van het nationale investeringsklimaat, onder meer door het opheffen van
belemmeringen en het verminderen van risico's. Hetzelfde geldt voor de versterking van
de financiële sector met extra aandacht voor het verbeteren van de toegang tot
financiële diensten voor de armen, inclusief (micro)financiering. Om ontwikkelingslanden
in staat te stellen strategieën voor toegang tot financiële diensten te ontwikkelen en te
implementeren is samenwerking tussen diverse `stakeholders' noodzakelijk. In dit
verband zou de minister het publiek-private platform voor financiële sector ontwikkeling
NFX179, kunnen vragen met het Microfinancieringsplatform samen te werken.
179 In 2005 the Dutch government and leading Dutch banks established NFX. NFX is a public-private
partnership created to build local financial sector know-how in countries in various states of development
around the globe. NFX does this through capacity development, training and research. The overall goal is
to create inclusive financial markets, which offer a diverse set of banking and insurance products to an
increasing number of businesses and consumers.
81
Bijlagen
---- --
Bijlage I
De Voorzitter van de Adviesraad Directie Duurzame Economische
Internationale Vraagstukken Ontwikkeling
De heer mr. F. Korthals Altes Afdeling Nationale Beleidsomgeving
Postbus 20061 Postbus 20061
2500 EB Den Haag 2500 EB Den Haag
Datum juni 2005 Auteur J.C.J. Vlaar
Kenmerk DDE-0399/2005 Telefoon 070-3487027
Blad 1/3 Fax 070-3485956
Bijlage(n) - dde@minbuza.nl
Betreft
Adviesaanvraag over Private Sector www.minbuza.nl
Ontwikkeling
C.c.
In het AIV advies van Januari 2003, met als titel: "Pro-poor Growth in de bilaterale
partnerlanden in sub-Sahara Afrika; een analyse van strategieën tegen armoede", stelt
de AIV dat Private Sector Ontwikkeling een centraal element dient te vormen van
nationale strategieën voor armoedebestrijding (PRSP), en dat het daarom interessant
zou zijn om een vervolgstudie te laten uitvoeren naar de rol van de Private sector in
ontwikkelingslanden, met name voor wat betreft de mogelijkheden die overheden
hebben om Private sector ontwikkeling te stimuleren op een manier die bijdraagt aan
Pro-poor economische ontwikkeling. Welke rol spelen donoren en het internationale
bedrijfsleven hierbij? Het gaat vooral om de vraag op welke wijze de ontwikkeling van
de private sector via het creëren van een geschikt ondernemingsklimaat en andere
maatregelen zo kan worden beïnvloed dat de economische groei die er uit voortkomt
zoveel mogelijk direct ten goede komt aan armoedebestrijding.
In het huidige beleid voor de Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking, zoals
neergelegd in de notitie Aan Elkaar Verplicht, neemt Private Sector Ontwikkeling een
belangrijke plaats in, via het thema "Verbetering van het Ondernemingsklimaat", als
ook via verschillende "Partnerschappen" waarin bedrijven rechtstreeks participeren, en
waartoe ook nieuwe instrumenten ontwikkeld zijn. Voor wat betreft het thema
"Verbetering van het Ondernemingsklimaat" maken de Nederlandse Ambassades in de
partnerlanden jaarlijks een "Scan Ondernemingsklimaat" (ABC-scan). Dit instrument
dient om mogelijkheden voor gerichte ondersteuningsactiviteiten te identificeren, naast
initiatieven die door de Private sector zelf worden ondernomen in de betreffende
landen, of die door andere partijen vanuit Nederland worden ondernomen, al of niet in
het kader van een partnerschap. Inmiddels is het beleid daadwerkelijk vertaald in een
intensivering van het scala van activiteiten dat in de partnerlanden wordt ondernomen,
en dat verder vorm krijgt binnen het kader de vierjarige strategische plannen (MJSP)
die de ambassades dit jaar hebben ontwikkeld.
Internationaal heeft in de afgelopen twee jaar ook veel analyse en evaluatie
plaatsgehad op het gebied van de rol van de private sector bij economische
ontwikkeling, en de factoren die daarop van invloed zijn. Enkele belangwekkende
uitkomsten daarvan zijn:
Vier rapporten van de Wereldbank:
- Doing business in 2005;
- World Development Report 2005: A Better Investment Climate for Everyone;
- Improving Investment Climates; an Evaluation of World Bank Group Assistance
(draft November 2004);
- Economic Growth in the 1990s; Learning from a decade of reform.
Ook verscheen in Juli 2004 een belangwekkend rapport van een werkgroep van de zgn.
Committee of Donor Agencies for Small Enterprise Development, met als titel: Donor
approaches to improving the business environment for small enterprises.
In November 2004 verscheen een tussentijds rapport van de taakgroep Private Sector
Development van OESO / DAC / POVNET, met als titel: Accelerating Pro-poor Growth through
Support for Private Sectoir Development., en ook het DCD / DAC Investment
Committee brengt tussenrapporten uit, die in 2005 zullen leiden tot een document met
aanbevelingen hoe ODA gelden meer strategisch kunnen worden ingezet om voor
ontwikkeling relevante private investeringen te stimuleren.
Tenslotte verschijnen er ook steeds meer evaluaties van de uitvoering van lopende
PRSPs, en van verbeterde planningsprocessen die leiden tot meer aandacht voor
Private Sector Ontwikkeling in een nieuwe generatie PRSPs. Voor het geval van
Tanzania heb ik in dit kader onlangs het aspect van bottom up planning processen laten
analyseren door MDF (Reforming institutions aimed at improving the enabling
environment for pro-poor private sector development, april 2005).
Ik acht het, in het licht van al deze studies, een goed moment om de AIV een advies te
vragen zoals u reeds suggereerde in uw genoemde advies van 2003, eventueel
specifiek gebruik makend van relevante ervaringen van enkele specifieke
partnerlanden, zoals Tanzania of Zambia.
Daarbij zou ik met name een antwoord willen krijgen op de volgende vragen:
1. Bestaat de mogelijkheid om private sector ontwikkeling van overheidswege
zodanig te stimuleren dat de bijdrage aan armoedebestrijding wordt
gemaximaliseerd? Heeft het bijvoorbeeld zin om maatregelen te treffen die
voor bepaalde sectoren of bedrijven (zoals SME) meer specifiek van belang
zijn, wat voor maatregelen zijn dat dan, en hoe kunnen ze worden
geïdentificeerd en geïntegreerd in een PRSP?
2. Wat zijn de gevaren van te veel sturing door overheden en donoren? Het WDR
2005 geeft aan dat hoe specifieker een maatregel of interventie is, hoe groter
de kans op falen, waarmee het belang van op specifieke bedrijfstakken of
bedrijven gerichte maatregelen ter discussie komt te staan;
3. Op welke wijze kan de positieve rol van Foreign Direct Investment worden
versterkt, in de zin dat de investeringen van buitenlandse bedrijven zoveel
mogelijk bijdragen aan werkgelegenheid en aan het stimuleren van lokale
bedrijven?
4. Wat zijn in dit verband naar uw inzicht de relatief sterke en zwakke kanten
van, en mogelijke verbeterpunten voor, de diverse instrumenten die ik tot mijn
beschikking heb om het bedrijfsleven een grotere rol te laten spelen bij de
Nederlandse ontwikkelingssamenwerking?
Bijlage II
Lijst van gebruikte afkortingen
ACWL Advisory Centre on WTO Law
ACWI Advisory Committee on Water Information
ADEA Association for the Development of Education in Africa
AITIC Agency for International Trade Information and Cooperation
AVALON NGO that supports sustainable rural development based on organic agriculture in CEE
BEB Buitenlandse Economische Betrekkingen (DG van ministerie van Economische Zaken)
BBP Bruto Binnenlands Product
BFB Directie Buitenlandse Financiële Betrekkingen (ministerie van Financiën)
BNPP Bank-Netherlands Partnership Programme
BOF Beleidsondersteunings Fonds
CBI Centrum voor Bevordering van Importen uit Ontwikkelingslanden
CDM Clean Development Mechanism
CD Capacity Development programme
CEE Central and Eastern Europe
CFC Common Fund for Commodities
CODEX Codex alimentarius (latijn voor voedingsmiddelenwet /afspraken)
CGAP The Consultative Group to Assist the Poor
CPIA Country Policy and Institutional Assessments
CSO's Civil Society Organizations
DAC Development Assistance Committee
DCC Development Cooperation Committee
DDAGTF Doha Development Agenda Global Trust Fund
DDE Directie Duurzame Economische Ontwikkeling (ministerie van Buitenlandse Zaken)
DFID Department for International Development (UK)
DGIS Directoraat Generaal Internationale Samenwerking (ministerie van Buitenlandse Zaken)
DYB Develop Your Business
ECA Economic Commission for Africa
ECOWAS Economic Community of West African States
EDI Energy Development Index
EMPRES Emergency Prevention System (for transboundary animal and plant pests and diseases)
EPA Economic Partnership Agreement
EPR Environmental Performance Review
ETC Action group on Erosion, Technology and Concentration (vroeger RAFI)
EurenGAP European Retail Produce Working Good Agricultural Practice
EVD Economische Voorlichtingsdienst (ministerie van Economische Zaken)
FAO Food and Agriculture Organisation
FEMIP Facility for Euro-Mediterranean Investment & Partnership
FDI Foreign Direct Investment
FIAS Foreign Investment Advisory Service
FIRST Financial Sector Reform and Strengthening
FTO Fair Trade Organisation
FMO Nederlandse Financierings Maatschappij voor Ontwikkelingslanden
GDP Gross Domestic Product
GNI Gross National Income
GOVNET Network on Governance
GRI Global Reporting Initiative
GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit
HDI Human Development Index
HIPC's Heavily Indebted Poor Countries
HLM High-level Meeting
IBTA Investerings Bevorderende Technische Assistentie
ICC Inter-American Investment Corporation
ICAC International Cotton Advisory Committee
ICF Investment Climate Facility
ICID International Commission on Irrigation and Drainage
ICT Information and communication technology
IDB Inter-American Development Bank
IEA International Energy Agency
IFAP International Federation Agricultural Producers
IFC International Finance Corporation
IFDC International Fertilizer Development Centre
IFI International Financial Institutions
ILEAP International Lawyers & Economists Against Poverty
ILEIA Centre for Information on Low External Input and Sustainable Agriculture
IMF International Monetary Fund
INAFI International Network of Alternative Financial Institutions
INBAR International Network for Bamboo and Rattan
INPIM International Network on Participatory Irrigation Management
IPM Integrated Pest Management (FAO)
IPTRID International Programme for Technical Development in Irrigation and Drainage
ITC International Trade Centre
ISCOM Institute for Sustainable Commodities
IWMI International Water Management Institute
JITAP Joint Integrated Technical Assistance Programme
LAND Land Alliances for National Development
LDCs Least Developed Countries
LNV Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
MDG's Millennium Development Goals
MENA Middle East and North Africa Initiative (on Governance and Investment for Development)
MIF Multilateral Investment Fund
MIGA Multilateral Investment Guarantee Agency
MILIEV Milieu en Economische Verzelfstandiging
MIR Managing Inputs Regionally (project gefinancierd door DGIS en IFDC)
MOL Fonds Minst Ontwikkelde Landen infrastructuur Fonds (FMO)
MVO Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen
NCP's National Contact Points
NEDECO Netherlands Engineering Consultants
NEPAD New Partnership for Africa's Development
NFX Netherlands Financial Sector Development Exchange
NGO's Non-governmental organisations
NIMF Nederlandse Investering Matching fonds (FMO)
NIS New Independent States
NSDS National Sustainable Development Strategies
NWSP Nederlandse Werkgevers Samenwerkingsprogramma
OECD Organisation for Economic Cooperation and Development
ODA Official Development Assistance
ODI Overseas Development Institute
O&M Operation and Maintenance
OPPG Operationalizing Pro-poor Growth
ORET Ontwikkelings Relevante Export Transacties (FMO)
PARIS21 Partnership in Statistics for Development in the 21st Century
PIAs Poverty Impact Assessments
PIDG Private Infrastructure Development Group
POVNET DAC Network on Poverty Reduction
PPG Pro-poor Growth
PPIAF Public Private Infrastructure Facility
PPP's Public-private partnerships
PRS Poverty Reduction Strategy
PRSP's Poverty Reduction Strategy Plans
PSD Private Sector Development
PSOM Programma Samenwerking Opkomende Markten
PUM Programma Uitzending Managers
Quno Quaker United Nations Office
RAFI Rural Advancement Foundation International
ROPPA Reseau Organisations Paysannes et des Producteurs Agri
SAADA South African Academic Development Association
SADC Southern Africa Development Community
SALIN Strategic Alliances with International NGOs
SEA's Strategic Environmental Assessments
SEE South East Europe
SLM Senior-level Meeting
SIMI Smallholder Irrigation Market Initiatives
SME Small and Medium Size Enterprises
SMO Stichting Maatschappij en Onderneming
SOMO Stichting Onderzoek Multinationale Onderneming
SOW Stichting Onderzoek Wereldvoedselvraagstukken
SPS Sanitary and phytosanitary Standards
S&T Science and Technology
STDF Standards & Trade Development Facility
SWAP's Sector Wide Approaches
TAHA Tanzania Horticulture Association
TBT's Technical Barriers to Trade
TMF Thematisch Medefinancieringsstelsel
TRALAC Trade Law Centre for Southern Africa
TRIP's Trade Related International Property Rights
TRTA Trade Related Technical Assistance
TVET Technical Vocational Education and Training
UN United Nations
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development
UNDP United Nations Development Programme
UNECLAC United Nations Economic Commission for Latin America
UNHABITAT United Nations Human Settlements Programme
VNO-NCW Verbond van Nederlandse Ondernemingen en Nederlandse Christelijke Werkgeversbond
VROM Ministerie van Verkeer, Ruimtelijke Ordening en Milieu
WSSD World Summit on Sustainable Development
WHO World Health Organisation
WTO World Trade Organisation
WUR Wageningen Universiteit Research Centrum
WWB Women's World Banking
YDN Youth Development Network
Bijlage III
Interviews
Gesprekpartners Private sector ontwikkeling
Washington
Slovenia, United Kingdom, IDB)
(Senior Financial Economist)
(Director Small and Medium Enterprise Department, IFC)
Specialist, CGAP) en mw. O. Sananikone (Senior Microfinance Specialist, CGAP)
Monetary and Financial Systems Department, IFC) en dhr. J.W. van der Vossen
(Advisor Monetary and Financial Systems Department, IMF)
Financial Systems Department, IMF)
Center for Global Development)
and Assistant Professor Public Policy, Georgetown University)
Beheerders van OS-instrumenten op PSD-terrein
Europe and Central Asia, FMO), dhr. M.F. de Jong (Senior Policy Advisor
Corporate Affairs, FMO), dhr. E.H.J. Groot (Financial Sector Specialist Asia, FMO),
dhr. S. Stavenuiter (Senior evaluation officer, IMR, FMO) en mw. A. van Baar
(Investment Officer Latijns Amerika & Carribean, FMO)
van Economische Zaken), mw. H.M.B. Joziasse (plv. directeur Directie Internationaal
Ondernemen, BEB, ministerie van Economische Zaken)
dhr. E. Spijkerman (Coördinator sectie Internationale Economie, BFB, ministerie van
Financiën) en dhr. M. Bezemer (Policy Advisor, BFB, ministerie van Financiën)
(Cluster Manager Unit Program Cooperation Emerging Markets, EVD) en
mw. E.J. Bense (plv. directeur, EVD)
dhr. P. van der Krogt (Global Head of ING Institutional and Government Advisory
group, ING), dhr. C.T. Ruys (Manager Rabobank Foundation MVO; NFX),
dhr. E.H.J. de Groot (Financial Sector Specialist Asia, FMO; NFX) en
mw. M. Verheij (Communicatiemanager NFX)
Overigen
ministerie van Buitenlandse Zaken)
(Voorzitter Raad van Bestuur, Gamma Holding B.V.)
Bijlage IV
Overzicht DDE-activiteiten 2005
Toelichting: dit overzicht omvat de activiteiten van de Directie Duurzame Economische
Ontwikkeling (DDE) verdeeld naar thema. Het betreft alleen de activiteiten van DDE en is geen
uitputtend overzicht van alle uitgaven voor Private Sector Ontwikkeling binnen het ministerie
van Buitenlandse Zaken. Bovendien valt een deel van de activiteiten onder andere artikelen
dan het artikel 4.3 uit de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken en een deel
van de activiteiten is non-ODA; zij vallen dus strikt genomen niet onder het thema private
sectorontwikkeling.
Thema wet- en regelgeving Uitgaven 2005 (euro)
Nationale beleidsomgeving
Taskteam on Private Sector Development (PSD) Tanzania 49.604
49.604
Thema infrastructuur Uitgaven 2005 (euro)
Nationale beleidsomgeving
Int. Programme for Technical Development in Irrigation and Drainage
(IPTRID) Int. Water Mgmt Institute (IWMI) Network Project 253.834
Int. Water Mgmt Institute (IWMI) Comprehensive Assessment 830.000
Ondersteuning Int. Network on Participatory Irrigation Mgmt (INPIM) 95.015
Int. Commission on Irrigation and Drainage (ICID) Country Policies 116.750
Smallholder Irrigation Market Initiative (SIMI) 1.451.953
Practica kleinschalige technologie 174.335
Ondernemerschap en bedrijfsontwikkeling
Ontwikkelings Relevante Export Transacties (ORET) onderzoek 671.348
FMO/ORET-milieu en economische verzelfstandiging (MILIEV) 2002-04 92.462.519
FMO Minst Ontwikkelde Landen (MOL) Infrastructure fonds * 10.904.193
Private Infrastructure Development Group (PIDG) 190.900
Facility for Euro-Mediterranean Investment & Partnership (FEMIP) 2.000.000
109.150.850
Thema markttoegang en marktontwikkeling Uitgaven 2005 (euro)
Internationale Markten
United Nations Conference on Trade And Development
(UNCTAD) Biotrade Initiative 166.000
CODEX Alimentaris 41.500
EUREPGAP voor kleine producenten in Ontw. Landen (= partnership) 84.128
Standards & Trade Development Facility (STDF) 300.000
Public Private Partnership (PPP) Fair Flowers & Plants (= partnership) 270.000
Partnership programme Common Fund for Commodities (CFC) 422.620
Globalising Trade Justice 360.333
Support to INBAR 433.857
Bijdrage Evert Vermeer 56.000
Trade Related technical Assistance (TRTA) European Partnership
Agreements (EPAs) Trade Law Centre for Southern Africa (TRALAC) 146.403
NL Trainee programme WTO 599.850
Int. Cotton Advisory Committee (ICAC) jaarlijkse bijdrage 13.446
Quno-IER, support for Trade Related International poperty
Rights (TRIPs) 273.990
AITIC Sponsoring membership 2004-08 411.600
Joint Integrated Technical Assistance Programme (JITAP) II;
WTO/UNCTAD/ITC 200.000
Linkages between trade development and poverty reduction 333.450
WTO Ttrade Related Technical Assistance (TRTA)
Doha Development Agenda Glocal Trust Fund (DDAGTF) 900.000
OECD Development Assistance Committee (DAC) Trade Facilitation
Project; (valt ook onder cluster wet- en regelgeving) 25.000
Consumer Trade Watch 372.388
Stichting Onderzoek Wereldvoedselvraagstukken (SOW) (art. 6.02) 792.052
Fair Trade Organization (FTO) (= partnership) 350.500
Fair Trade assistance 2004-07 81.500
Int. Law & Econ. Against poverty (ILEAP) 192.000
Verlenging bijdrage budget Advisory Centre WTO Law (ACWL) Geneve 207.499
Vervolg
Thema markttoegang en marktontwikkeling Uitgaven 2005 (euro)
Nationale beleidsomgeving
World Summit on Sustainable Development (WSSD) Partnership
Marketaccess pfytosanitary capacity Uganda 239.121
WSSD-LNV partnership marketaccess and capacity 797.000
ETC Foundation endogenous development and cultural
diversity project (COMPAS) 650.000
AVALON Foundation - Organic chain development in NIS 195.421
Progr. Duurzaam ketenbeheer en armoedebestrijding (ISCOM) 135.800
Wageningen UR (WUR) inceptiefase agro supply chain program 47.500
Ondernemerschap en bedrijfsleven
Solidaridad 3.337.000
Schone kleren campagne 297.020
Uitv. transf-plan 2002-05 633.504
Max Havelaar bewustwording en lobby activiteiten 175.000
Totaal 13.541.485
Toegang tot kennis en vaardigheden Uitgaven 2005 (euro)
Nationale beleidsomgeving
Stichting Woord en daad 2.186.190
Centre for Information on Low External Input and Sustainable
Agriculture (ILEIA) 809.411
Youth Development Network (YDN) 215.196
Int. Federation Agricultural Producers (IFAP) / Development Cooperation
Committee (DCC) 1.100.731
Stichting AGROMISA 211.799
Agriterra-benadering 1.700.000
Agriprofocus: ondersteuning landbouwproducentenorganisaties 280.032
Bevordering van MVO in Lat. Amerika 432.795
Ondernemerschap en bedrijfsleven
Programma Samenwerking Opkomende Markten (PSOM) 19.115.000
PSOM externe evaluatie 2005 32.000
Develop Your Business Database / Econ. Voorlichtings Dienst (EVD) 37.242
PUM Programma 2004-2007 7.217.598
PUM Tsunami 266.666
Monitoren Stichting IntEnt 91.733
Internationalization of Entrepreneurship (IntEnt) 1.062.740
Maatschappelijk Verantw Ondernemen (MVO) 33.553
Europese MVO conferentie 66.581
MVO-tijdschrift P-plus 34.000
SOMO 150.000
Stichting Maatschappij en Onderneming (SMO) 370.000
OESO Watch/Irene stichting 62.650
Totaal 35.475.917
Cluster Financiële Sector Ontwikkeling (FSD) Uitgaven 2005 (euro)
Nationale beleidsomgeving
Health Insurance Fund 360.000
Netherlands Financial Sector Development Exchange (NFX) 300.000
NFX Projecten in Tanzania/Uganda en Macedonië 147.560
Ondernemerschap en bedrijfsleven
IBTA-OL (non-ODA) 1.127.519
Netherlands Investment Matching Fund (NIMF) 10.100.000
Seed Capital Fund (non-ODA) 8.516.678
Kleinbedrijf (KB) Fonds (non-ODA) 4.537.802
ShoreCap 300.000
Core Funding CGAP 332.000
Core Funding Womens WorldBank (WWB) 516.468
Womens WorldBank (WWB) / affilcapit 219.931
Strohalm 510.591
OIKOCREDIT Int. Support Foundation (ISF) 1.271.000
INAFI Micro Finance 226.251
28.465.800
Overig Uitgaven 2005 (euro)
Internationale markten
Deelname MOLs aan MC6 WTO 40.000
Beleidondersteunings Fonds (BOF) 226.464
Nationale beleidsomgeving
Publiek Private samenwerking HIV/AIDS 77.036
Onderzoek United Nations Dev. Programme (UNDP) AIDS-Chili 26.756
Stichting Habitat platform 2001-03 150.000
St. Habitat platform (SHP) 2004-06 460.000
EMPRES Desert Locust RVM3 105.427
Int. Fertilizer Development Center (IFDC) 1.737.375
Development Assistance Committee (DAC) network on poverty
reduction (POVNET) 8.000
2.831.058
Bijlage V
Uitgaven Private Sectorontwikkeling 2005
(Op 28 september 2006 van DDE ontvangen ter vervanging van een eerder aangeleverd
overzicht)
Onderwerp (1) Cluster (2) Uitgaven in euro
Ambassadeprogramma's Alle 61,6 miljoen
IFC Alle 11,2 miljoen
Samenwerking maatschappelijke
organisaties (TMF) Alle 18,6 miljoen
Handels- en financieel systeem Internationale markttoegang 1,6 miljoen
NIMF Financiële sector 10,3 miljoen
ORET Infrastructuur 92,5 miljoen
MOL infrastructuurfonds Infrastructuur 10,9 miljoen
CBI Kennis en vaardigheden 17,0 miljoen
PSOM Kennis en vaardigheden 19,1 miljoen
PUM Kennis en vaardigheden 7,2 miljoen
Overig Alle 14,6 miljoen
Totaal (3) 264,6 miljoen
1 Overzicht beperkt tot ODA-uitgaven ministerie van Buitenlandse Zaken
Het bovenstaande overzicht is beperkt tot de ODA-uitgaven van het ministerie van Buitenlandse
Zaken (Ontwikkelingssamenwerking). In het HGIS-jaarverslag is een meer omvattend
overzicht opgenomen, waarin ook de uitgaven van andere ministeries zijn opgenomen. Ook
betreft het bovenstaande overzicht alleen uitgaven die direct toe te rekenen zijn aan private
sectorontwikkeling. Bijdragen aan multilaterale organisaties (zoals de Wereldbank) en algemene
begrotingssteun en schuldverlichting zijn niet meegenomen, omdat deze hulp geen betrekking
heeft op een specifieke sector.
2 Uitgaven ingedeeld naar thema
Dit betreft de thema-indeling die de directie Duurzame Economische Ontwikkeling (DDE) vanaf
2006 hanteert. Het beleid van DDE is gebaseerd op de knelpunten waar bedrijven tegenaan
lopen in ontwikkelingslanden: namelijk 1. gebrekkige wet- en regelgeving, 2. beperkte toegang
tot internationale markten, 3. slechte infrastructuur, 4. onvoldoende toegang tot financiële
diensten en 5. beperkte kennis en vaardigheden bij bedrijven om zich te ontwikkelen. Waar
`alle' staat, wordt op dit moment geïnventariseerd welk deel van de uitgaven toegerekend kan
worden naar welk thema.
3 Relatie overzicht met bedragen in het HGIS-jaarverslag
De totale uitgaven van 264,6 miljoen euro zijn terug te vinden in het HGIS-jaarverslag 2005
door artikel 04.01 Handels- en financieel systeem (ODA deel is 1,6 miljoen euro) en artikel
04.03 Ondernemingsklimaat ontwikkelingslanden (ODA deel 263,0 miljoen euro) op te tellen.
NB In eerdere versies is gesproken over een bedrag van 285,1 miljoen euro. De relatie met
de 264,6 miljoen is als volgt. Als ook het non-ODA-deel wordt meegenomen (14,2 miljoen
euro) en DDE-uitgaven die vallen onder andere begrotingsartikelen (7,3 miljoen euro), en
apparaatsuitgaven NIO worden afgetrokken (1,0 miljoen) dan bedragen de totale PSD-uitgaven
EUR 285,1 miljoen. De 264,6 miljoen is echter meer accuraat.
Bijlage VI
Achtergrondinformatie over enkele PSD-bedrijfsleveninstrumenten
FMO-IBTA (sinds maart 2006: FMO-CD)
Target group
Dutch enterprises that cooperate with businesses in emerging economies in Asia, Africa, Latin
America and Europe
Objective and description
The aim of the Investment Promotion and Technical Assistance programme (IBTA) is to enhance
trade and industry in developing countries. At the same time, it also offers Dutch enterprises
the opportunity to key into the demand for foreign investment, modern management methods
and technologies, and the development of new markets and products. The IBTA programme
finances two types of activities:
example feasibility studies;
activities intended to improve management and employee performance; these include
interim management, short-term advice and work-related training.
The activities eligible for funding under the IBTA programme are short-term in nature, but their
intention is to contribute to the long-term success of an enterprise.
The following sectors are eligible under the programme:
The scale of the activities eligible for IBTA funding must be in reasonable proportion to the size
of the beneficiary enterprise and the intended result. Funding never exceeds 50 percent of
the total eligible costs, with a ceiling of EUR 275,000 for interim management and technical
assistance and EUR 80,000 for feasibility studies.
Main criteria
sector enterprises;
companies may also qualify;
that the relevant activities are commercial in nature and being managed independently;
FMO-IFOM
Target group
Small and medium-sized enterprises in select emerging markets in which risk-bearing capital
has been invested by a Dutch SME.
Objective and description
Via its Investment Facility Emerging Markets scheme (IFOM), the Netherlands Development
Finance Company (FMO) may extend medium and long-term subordinated loans to a local
subsidiary or joint venture in which risk-bearing capital has been invested by a Dutch company.
Loans of a minimum of EUR 45,000 up to a maximum of EUR 2.3 million are issued in euros.
Maturities range from three to twelve years and a grace period of up to three years is possible.
By providing subordinated loans, FMO helps to strengthen the local enterprise's balance sheet
and attract further commercial financing.
Main criteria
EU standards;
track record;
strategy and of vital importance to that company;
to commit itself (and its financial resources) to making the venture in the emerging market
a success.
FMO-LDC Infrastructure Fund
Target group
Private investors who wish to invest in private-sector or public/private-sector infrastructure
projects in Least Developed Countries (LDC countries).
Objective and description
Via the LDC Infrastructure Fund, the Netherlands Finance Development Company (FMO)
supports the improvement of the social and economic infrastructure in LDC countries. FMO
wants to encourage private investors to invest in private-sector or public/private-sector
infrastructure projects in these countries. By providing risk capital, the LDC Infrastructure Fund
removes a definite risk for financiers, thereby catalysing additional private funds.
The LDC Infrastructure Fund may also provide grants in support of new projects. The grants
can be used to cover parts of a project that would normally be the responsibility of the relevant
country's government (but which that government has not provided for). Grants may also be
used for one-off investments that are of vital importance to projects but that will not contribute
to the project's profitability.
Main criteria
development and/or improvement of the social and economic infrastructure (power supply,
telecoms, water, transport, environmental or social infrastructure);
corporate governance and on social and environmental policies and practices, to ensure
the long-term sustainability of the investment. In evaluating proposals, FMO considers the
investment plan, a market analysis, a due diligence study, the expected returns, and the
commitment of managers and co-financiers.
FMO-ORET
Target group
Companies that wish to export capital goods, services or work to developing countries.
Objective and description
The Dutch government uses the Development Related Export Transactions (ORET) programme
to provide grants for the export of capital goods, services or work to developing countries. ORET
supports companies that would like to become active in developing countries. At the same
time, ORET promotes the investment climate in developing countries by facilitating investments
in infrastructure. The ORET programme is run by the Netherlands Finance Development
Company (FMO) on behalf of the Dutch Minister of Foreign Affairs.
An ORET grant helps developing countries decrease the cost of purchasing capital goods,
services or work. The programme has three facilities:
requested only by a Dutch company that wishes to undertake the transaction;
The grant can be requested either by a Dutch company or by a foreign company;
water and sanitation sector.
Main criteria
direct payments to the Dutch or foreign supplier. Depending on which ORET facility is used,
eligibility may be subject to other specific criteria;
and on the investment's contribution to sustainable economic development in the country in
question;
practice, this means that the investment, which includes the export transactions, must have
a pay-back period of more than 10 years.;
environmental policies to ensure the long-term sustainability of the investment.
must not exceed EUR 45 million;
Companies applying under the ORET programme must be able to demonstrate sufficient
technical, organisational and financial capacity to carry out the transaction successfully, and
they may not have a controlling interest in the beneficiary enterprise at the time they submit
their application. They must also be able to provide financial guarantees if requested to do so.
FMO-NIMF
Target group
Dutch and foreign enterprises that wish to invest in developing countries.
Objective and description
The purpose of the Netherlands Investment Matching Fund (NIMF) is to stimulate foreign direct
investment in developing countries. NIMF provides both long-term risk capital and sector-
specific expertise. NIMF financing can be anywhere from EUR 1 million to a maximum of EUR 5
million. NIMF will match the amount of risk capital invested by the Dutch or foreign company.
FMO also provides sector-specific expertise via NIMF.
Main criteria
Financing is awarded on commercial terms. The beneficiary company and/or the equity
investment itself are subject to specific conditions and requirements.
FMO (algemeen)
De Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden NV is een ontwikkelingsbank opgericht
in 1970. In de FMO zijn verschillende bedrijfslevenprogramma's ondergebracht. Aangezien
de overheid een stevig bedrag in het fonds van de FMO investeert, komt de organisatie
naar bedrijven en banken solide genoeg over om private investeringen aan te trekken. De
overheid bezit 51 procent van de aandelen. De rest is in handen van ruim 140 Nederlandse
particulieren, voornamelijk bedrijven en banken. De FMO stimuleert de ontplooiing van
bedrijven uit ontwikkelingslanden. Daarmee probeert de FMO bij te dragen aan het creëren van
werkgelegenheid, het verhogen van exportopbrengsten en het genereren van inkomsten in die
landen. De organisatie investeert per jaar ongeveer een half miljard euro in het bedrijfsleven van
ontwikkelingslanden. Met deze middelen financiert de FMO, met leningen en in steeds grotere
mate ook door middel van risicodragend kapitaal, productiebedrijven en vooral lokale financiële
instellingen (banken, leasemaatschappijen, enzovoort) in ontwikkelingslanden. Deze financiële
instellingen financieren op hun beurt weer het lokale bedrijfsleven. De FMO doet dit op
marktconforme voorwaarden. Toch opereert de FMO niet helemaal hetzelfde als commerciële
banken, omdat ze deze leningen uitgeeft in gebieden en gevallen die reguliere banken vaak te
risicovol zouden vinden.
De overheid stopt ook extra fondsen in een aantal speciale FMO-programma's, omdat het risico
voor de FMO te groot zou zijn. Zo versterkt de organisatie door middel van het Kleinbedrijf-
financieringsprogramma (KB) financieringen in lokale valuta, zodat het koersrisico niet bij de
lokale ondernemer wordt gelegd. De financieringen komen uit een speciaal KB-fonds bij de
FMO, gevuld door het ministerie van Buitenlandse Zaken. Daarnaast bestaat er ook het Seed
Capital programma dat participaties neemt in startende ondernemingen in vooral Afrika. De
Staat draagt 85 procent van het risico, de FMO 15 procent.
De FMO is mede van belang, omdat de Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden
(NIO) in 2000 bij de FMO werd ondergebracht. De NIO doet de bancaire afhandeling van
financiële hulp van de Nederlandse overheid aan ontwikkelingslanden. Zowel de giften als de
leningen (doneren en innen) vallen onder verantwoordelijkheid van het NIO. De uitvoering van
het ORET programma (van DGIS) is eveneens de verantwoordelijkheid van de NIO.
Target group
Trade and industry in the Netherlands and in developing countries.
Objective and description
The Netherlands Finance Development Company (FMO) supports the private sector in
developing countries. It does this with loans, participations, guarantees and other investment
promotion activities. FMO's goal is to contribute to structural and sustainable economic
growth in these countries and, together with the private sector, obtain healthy returns. FMO
concentrates on four sectors: the financial sector, micro and small enterprises, infrastructure
and trade and industry.
CBI
Het Centrum ter Bevordering van de Import uit ontwikkelingslanden werd opgericht in 1971
om ontwikkelingslanden te helpen bij het afzetten van hun producten op de West Europese
(en regionale) markten, zodat zij economisch onafhankelijk zouden worden. Het centrum
verstrekt marktinformatie aan bedrijven uit ontwikkelingslanden, voorziet in specifieke
consultancies en training van die bedrijven en brengt hen in contact met Europese concerns.
De doelgroep bestaat uit besluitvormers, medewerkers van handelsbevorderende organisaties,
marketingmanagers van midden- en kleinbedrijf en organisatoren van vakbeursdeelnames.
Ongeveer 25% van de doelgroep bevindt zich in de minst ontwikkelde landen (MOL's). Het
CBI besteedt speciale aandacht aan de sociale en milieu gerelateerde verantwoordelijkheid
van de bedrijven. Het CBI is gevestigd in Rotterdam en kent vier bureaus: (1) Algemene en
Comptabele Aangelegenheden (CBI/CZ); (2) Handelsbevordering en Bedrijfsbemiddeling (CBI/
HB); (3) Internationale Projecten en Kennisoverdracht (CBI/IK); en (4) Marktinformatie en
Bedrijfsbemiddeling (CBI/MB).
Target group
Exporters in developing countries, importers in the Netherlands and business support
organisations
Objective and description
The aim of the CBI is to boost the competitiveness of exporters in developing countries so that
they have easier access to the European market. To achieve this aim, the CBI offers a range of
different services:
In addition to its services, the CBI also runs various programmes in support of businesses in
developing countries:
latest developments on the EU market;
importing companies in the EU and vice versa;
enter the EU market and consolidating their existing position and market share;
management of international trade fair participation, and developing client-oriented market
information systems.
Main criteria
Countries are only eligible for CBI programmes if they are ranked, according to the OECD/DAC
classification, below the `Upper Middle Income' level (China and East European countries are
not eligible).
PUM
Target group
Small and medium-sized enterprises and non-profit organisations in Africa, Asia, Latin America
and Central and Eastern Europe that wish to make temporary use of the experience and skills
of a retired Dutch manager or expert.
Objective and description
PUM registers retired managers and experts who can assist and coach businesses and
institutions that require specialist know-how but do not have access to it in their own
environments. The consultants are independent and do their work as volunteers; in other words,
they do not receive a fee for their services.
Main criteria
representative or directly to PUM;
cost of the service and the anticipated results must be in reasonable proportion to one
another;
local travel and accommodation.
PSOM
Target group
The Applicant that submits the proposal must be a company registered in The Netherlands. An
exception is made for Mozambique, Uganda and Zambia. For projects in these countries not
only Dutch companies can submit a proposal, but foreign companies as well. These foreign
companies should be based in countries in part I of the DAC list of aid recipients of the OECD.
Objective and description
PSOM aims to finance pilot investment projects in the emerging markets of developing
countries that lead to a follow-up commercial investments and/or a lasting trade relation
between the Dutch and local companies.
The objective of PSOM is to reduce poverty by supporting sustainable economic development.
This goal is achieved by encouraging durable investment and trade relations between Dutch
companies and local companies in PSOM cuntries. The programme operates by extending
financial support to joint pilot investments in the developing country of Dutch entrepeneurs and
entrepeneurs from the recipient country.
Main criteria
Investment projects are eligible when they meet at least the following criteria:
setting up a new activity in partnership with each other in one of the PSOM countries;
experience in the market and enter into a long term trade or investment relation;
of Commerce in the Netherlands. The recipient should be a private company, officially
registered in the recipient country. There is no limitation in the percentage of shares of the
recipient company, which are owned by Dutch companies;
applicant obtain funds from a bank to finance the business plan;
on the local economy of the recipient country in terms of creating additional employment,
introducing new technology, improving livelihoods, strengthening small and medium sized
businesses and/or resulting in improved environmental conditions;
Bijlage VII
Bijlage VII Evaluatiestudies
Programma Uitzending Managers (PUM) (2002)
Deze evaluatie had als doel om `een gefundeerde uitspraak te verkrijgen over de relevantie,
doeltreffendheid en doelmatigheid van PUM als beleidsinstrument in de periode 1996-2000
in de landen Kroatië, Filipijnen, Marokko, Polen, Roemenië, de Russische Federatie en Zuid-
Afrika'. Bij doelmatigheid is tevens gekeken naar additionaliteit, terwijl mogelijke neveneffecten
op bijvoorbeeld werkgelegenheid, het milieu en de productieketen zijn geïdentificeerd. De voor
nu belangrijkste bevindingen zijn:
de PUM-activiteiten. Slechts een zeer klein deel van de activiteiten wordt als niet
ontwikkelingsrelevant betiteld en hebben nauwelijks bijgedragen aan verbetering van de
sociale markteconomie;
In een enkel geval is ondersteuning geboden aan organisaties die zich ook commerciële
adviseurs zouden kunnen veroorloven. Daadwerkelijke concurrentie met buitenlandse
commerciële adviseurs doet zich zelden voor;
effecten op de prestaties van de ontvangende bedrijven zijn echter beperkt vooral als
gevolg van de korte duur van de missies en (meer in het algemeen) het ontbreken van
een samenhang tussen de duur van de missies en de aard van de problemen. Er kunnen
aanzienlijke verschillen in deze tussen landen worden geconstateerd;
beperkt omdat slechts een relatief klein deel van de bedrijven gebruik maakt van deze
diensten;
algemeen beperkt. Enkele doelgerichte interventies hebben wel een significant positieve
invloed gehad op de sector en/of de regio waarin het begunstigde bedrijf opereert;
relaties met Nederlandse bedrijven (8%). Verbetering van de kwaliteit van het product scoort
beduidend beter (36%), terwijl 43% aangaf dat de PUM-ondersteuning geresulteerd heeft
in een verbetering van de concurrentiepositie (overigens met grote verschillen tussen de
landen);
de problemen bij de bedrijven is voor verbetering vatbaar.
De evaluatie heeft daarnaast een vergelijkend onderzoek uitgevoerd tussen PUM en het `British
Expert Services Overseas', het Duitse `Senioren Experten Service' programma, het Amerikaanse
`International Executive Service Corps' en het multilaterale `Turn Around Management'.
Daaruit komt naar voren dat het PUM in vergelijking veel opdrachten uitvoert, veel lokale
vertegenwoordigers heeft en in veel landen actief is. De lage drempel bij PUM steekt positief af
tegen het Duitse SES dat een grote financiële contributie vraagt. Anders is ook dat PUM vrijwel
geheel publiek wordt gefinancierd en veel werkt met vrijwilligers. Tegelijk: de kosten per missie
zijn vergelijkbaar met het Britse programma en zelfs hoger dan bij SES. Er is geen informatie
beschikbaar om een vergelijking in doeltreffendheid te maken.
Bron:
ECORYS/NEI (2002), Evaluation of the Netherlands Management Cooperation
Programme (NMCP) 1996-2000, Rotterdam, NEI (mei).
FMO evaluatie (2004)
De evaluatie betreft zowel FMO-A als de zogenoemde overheidsprogramma's en bestaat uit drie
onderdelen:
1 FMO als duurzame bancaire instelling;
2 FMO als producent van ontwikkelingswaarde;
3
controle- en communicatiestructuren tussen FMO en de Staat. Hier is vooral de FMO als
producent van ontwikkelingswaarde relevant.
In het algemeen geeft de evaluatie geen inzicht op de exacte bijdrage vanuit FMO (FMO-A plus
overheidsfondsen) aan economische groei, pro-poor economische groei en PSD. Wel worden
een aantal opmerkingen gemaakt die daaraan zijn gerelateerd:
additionaliteit uitsluitend in relatie brengt met commerciële marktpartijen en niet met
andere ontwikkelingsbanken (i.c. IFC) stelt de studie dat het aannemelijk is dat FMO
in hoge mate additoneel is. Anders gezegd: FMO speelt in op tekortkomingen van de
kapitaalmarkt, brengt marktconforme tarieven in rekening, stelt hogere eisen in termen
van good governance dan commerciële banken en heeft regelmatig overleg met het lokale
bankwezen;
van haar financieringen (i.c. de mate waarin FMO financieringen een additionele stroom
van financieringen naar de doelgroep teweegbrengt);
good governance in al zijn aspecten;
ministerie en meer dan de helft van de focuslanden betreft de armste groep. In Afrika heeft
FMO een bijzondere inspanning geleverd waardoor het aandeel cliënten in SSA in vijf jaar
tijd is gegroeid. Afrika is het enige continent waar FMO als bank een brede marktpositie
heeft (niet slechts niches);
Er wordt daarnaast een sector `overig' onderscheiden. Het aandeel van de financiële sector
is afgenomen, terwijl dat van de infrastructuur sector is toegenomen;
het fondsenbedrijf is, vanwege het feit dat het zich op andere marktsegmenten richt,
hoofdzakelijk complementair aan FMO-A;
via partnerkeuze ontwikkelingswaarde te maximaliseren;
waarbij met scorecards wordt gewerkt. Die scorecards onderscheiden vijf elementen of
criteria: (1) bedrijfseconomisch succes; (2) bijdrage aan economische groei van het land;
(3) welvaartseffecten; (4) ecologische en sociale duurzaamheid; en (5) ontwikkeling van
de lokale particuliere sector. Hoewel de evaluatie het opstellen van deze indicatoren als
goed bestempelt wordt er geen helder overzicht gegeven. Wel wordt gesteld dat de interne
FMO-evaluatie laat zien dat van de in 2003 onderzochte projecten 58% in termen van
ontwikkelingsresultaat voldoende of hoger scoort. Vooral de indicator `welvaartseffecten'
springt daarbij in positieve zin uit direct gevolgd door de indicator `ontwikkeling van de
lokale particuliere sector'. In termen van economische groei scoort ongeveer 60% van de
projecten voldoende of uitstekend.
Bron: Capgemini (2004), Evaluatie FMO, Utrecht, Capgemini.
PSOM evaluatie (2005)
De evaluatie is uitgevoerd in opdracht van DDE en is gebaseerd op een evaluatie van 22
PSOM-projecten in vijf landen (Ghana, Indonesië, Tanzania, Thailand en Mozambique). De
bevindingen zijn vervolgens `doorgerekend' voor 23 andere afgesloten projecten. PSOM
(gericht op het financieren van pilot investeringsprojecten die leiden tot follow-up commerciële
investeringen en/of duurzame handelsrelaties tussen Nederlandse en lokale bedrijven) heeft
in vergelijking met andere Nederlandse instrumenten een aantal voor dit advies interessante
kenmerken. Zo worden PSOM-projecten specifiek beoordeeld op het pro-poor karakter van
de investeringen of de handelsrelatie (vooral gemeten in termen van werkgelegenheidscreatie
en inkomenseffecten) en is het programma sinds 2003 niet meer alleen bestemd voor
Nederlandse bedrijven (partieel ontbonden). Daarnaast is de evaluatie ook als zeer positief te
betitelen. Enkele van de belangrijkste bevindingen zijn:
investeringen hebben opgeleverd en/of hebben bijgedragen aan duurzame handelsrelaties)
en goed op relevantie (criteria van werk, inkomensverbetering en het leggen van relaties
met MKB = armoedebestrijding);
agribusiness' er bij worden betrokken dan is PSOM overduidelijk een kosteneffectief
instrument voor werkgelegenheidscreatie;
investeringen op. Indien echter alle private investeringen gegenereerd door PSOM (zowel
tijdens als na de pilot fase) worden meegerekend dan levert elke euro PSOM-geld
gemiddeld 1.46 euro aan privaat geld op. Dat private geld komt trouwens zelden van
lokale commerciële banken maar is meestal gefinancierd uit de winst. In een paar gevallen
werden die gelden geleverd via NGO's (zoals Cordaid);
PSOM-projecten is beperkt en er waren onvoldoende nieuwe committeringen;
uitzondering van de `horticultural sector' in sommige Afrikaanse landen.
Bron:
ECORYS-NEI (2005), PSOM Evaluation 2005 final synthesis report, Rotterdam,
ECORYS-NEI.
ORET/MILIEV (1999)
De laatste evaluatie van het ORET-programma vond plaats in 1999 over de periode 1994-
1999. Een nieuwe evaluatie van het programma zal waarschijnlijk in 2006 worden afgerond,
maar kan voor dit advies niet meer worden meegenomen.
ORET evaluaties (1991 en 1999)
Dutch evaluation studies are undertaken either by the independent evaluation unit of the
Ministry of Foreign Affairs (IOB Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie)
or by independent consultants and consultancy firms. Over the last couple of years, some of
the instruments for direct support to the private sector have been evaluated and, according
to DGIS (2000: 54), the resulting studies show that `each of these instruments in themselves
function perfectly' 1. In particular, the recent evaluation of ORET/Miliev was said to contribute
to this positive picture. Considering the fact that the ORET/Miliev programme is probably the
most controversial programme within Dutch aid,2 it is discussed here as the main example of
Dutch PSD interventions. ORET (in 1998 merged with the Miliev programme and thus known
nowadays as ORET/Miliev) has been evaluated twice, in 1991 and 1999. Table 4.2 provides an
overview of the most important findings from the 1999-study.
Title of study
ORET/Miliev review 1994-1999 assisting developing countries to buy investment goods and
services in the Netherlands (IOB 1999).
Context of project
As a joint instrument of the Ministries of Foreign Affairs and Economic Affairs (and funded
from ODA funds), the ORET/Miliev programme pursued two objectives: enhancing the business
opportunities of Dutch companies in foreign markets and enhancing the economic self-
reliance of developing countries. Supported exports of Dutch investment goods or services
were transactions that were part and parcel of a project (i.e., a coherent set of activities with
a development objective in a developing country). The goods (that have to be partially sourced
in the Netherlands) should be destined for commercially non-viable projects that enhance
employment and economic activity and protect the environment.
The study
The study covered 30 projects in China, Ghana, India and the Palestinian territories in the
sectors of the environment, public service, transport and agro-industry. The main questions to
be answered were: effectiveness of the programme in terms of development (e.g., employment
creation, avoiding negative effects on the poor, women and the environment, chances for
technical and financial viability); effectiveness of the programme in terms of realising Dutch
export interests; and efficiency of the various transactions in terms of price/quality and
timeliness.
Vervolg
1 This formulation suggests that one of the main problems with these PSD micro-level programmes concerns
the relationship between the individual programmes, an issue that has been discussed already in Chapter 3.
2 This holds more generally for many other programmes and policies involving a direct relationship with the
private sector. From 1984 onwards, for instance, it was decided that contracting out of implementation
to private sector companies or NGOs would be the rule. Five years later this policy change was evaluated
and the IOV (1989) found little evidence of the three anticipated effects of contracting out (e.g., quality
improvement, increased involvement by NGOs and a reduction in DGIS's workload).
ORET evaluaties (1991 en 1999)
Main findings
The programme's conditionality has successfully directed exports to sectors that were important
to Dutch development policies (i.e., the environment, public services and transport);
many cases in fact, effects were or were expected to be positive in this respect;
prevalent in somewhat better off low-income countries and lower-middle-income countries
than in least-developed countries. This was reflected in the dispersion of transactions over
the various countries;
commercial loans and tied aid grants to full development grants as the former allowed
them more freedom in planning, design and procurement of technologically advanced
hardware;
had an upward effect on prices. Clients had not always objected to higher prices, which
were mostly more than offset by the grant;
development relevance was negatively affected and might have impeded a gradual transfer
of technology and production (e.g., through joint ventures);
on economic development, as the projects comprised investments whose objective was
to improve the physical, economic and social infrastructure of the recipient countries.
Direct short-term employment effects were relatively modest, whilst longer-term indirect
employment effects could not be calculated in the context of the review;
the potential to generate substantial economic effects. However, the present outlook on
such effects was less clear, as some problems (e.g., in the field of technology, legislation,
shortages of qualified staff, political situations) required attention;
finalised projects and projects for which substantial deliveries had been made;
environment in the receiving countries. Little had been learned with regard to solving or
preventing such problems, as monitoring and evaluation during implementation was not
adequate;
weakness of the client and the supplier's dependence on the completion of civil works by
local contractors;
to such technical issues as operation, maintenance and repair. Given the sometimes
huge institutional problems, particularly in public-service institutions, there was little that
suppliers could do to remedy structural inefficiencies;
such developmental objectives as improved public services and physical infrastructure
yielded a range of projects that were not designed to generate direct revenues, nor to offer
immediate permanent employment to large groups of people. Rather, they were geared
towards providing social and physical infrastructure at low cost, or at no charge at all, to
large groups of people. Raising prices for such facilities might jeopardise development
objectives;
Vervolg
ORET evaluaties (1991 en 1999)
Although in many ways the ORET/Miliev programme is comparable to mixed credit schemes of
other donors, there is at least one major difference. Whereas mixed credit schemes generally
provide a mix of commercial and concessional loans, the ORET/Miliev programme mixed
commercial loans with grants out from ODA funds 3. A grant of 35% of the transaction costs
(and 50% for LDCs) was standard. Understandably, the ORET/Miliev programme is quite popular
with Dutch companies and the budget for the programme has been stepped up recently. In
1991, ORET was also evaluated and the evaluation report concluded that `trade promotion
elements in the current programme overshadowed the development objectives'. The main
lessons from the first Dutch mixed credit scheme refer to lack of transparency (which was also
seen in the Swedish case) and to poor correlation with development co-operation objectives
exemplified by the selection of instruments, the consequent selection of countries and the
selection of transfers.
Overall, the 1999 evaluation is more positive about the export promoting programme ORET/
Miliev. Partly this seems to be due to the fact that this particular PSD programme is, at least
with regard to sector division, more in line with general development policy. Of course, some
problems remain. One of the most interesting one refers to institutional support, which was
regarded as adequate as far as technical issues was concerned and, but inadequate or
insufficiently far-reaching to overcome the `sometimes huge institutional problems' at other
levels in developing countries. A recent study by the Amsterdam-based Centre for Research on
Multinational Corporations (SOMO 2000) adds another issue to the debate. Based on examples
of companies in the construction and dredging sector that have used ORET funds and which
have been involved in allegations of corruption, human rights violations and violations of labour
norms, the report calls for the need to assess ORET applications also in relation to the ethical
behaviour of the companies involved 4. The fact that all but one of the companies covered by
the study had no code of conduct is of interest here.
Bron: Schulpen, L. & Gibbon, P.
3 At least, this is the case since 1991. From 1979 to 1987, the programme was a mixed credit scheme in
the true sense. After the adding of the instrument of less-concessional loans to the programme in 1987
(which differ from mixed credits in the sense that they finance the entire foreign currency component of
the transaction up to a certain maximum), the traditional mixed credit form of financing was hardly used
anymore. At the same time, the funds available for commitments were increased substantially and the
programme became such a success that already in 1988 the amount available for 1989 was exhausted.
The programme was then suspended in 1988 and reopened in 1990.
4 According to the report, 10 Dutch companies in the construction and dredging sectors have been
awarded one third of all ORET funding since 1991. The allegations expressed in the report do not cover
all 10 companies.
NIPP (Netherlands IFC Partnership Programma) review 2006
NIPP is gericht op PSD en daarbinnen specifiek op de ontwikkeling van het MKB met een
pro-poor aanpak. Het betreft voor een belangrijk deel technische assistentie. Inhoudelijk
wilde Nederland (naast invloed op het TA-programma van IFC en een verlaging van de
administratielasten door middel van het stroomlijnen van de samenwerking met IFC in één
programma) vooral een grotere output, outcome en impact bereiken op PSD-gebied dan men
alleen zou kunnen. Hoewel over alle drie Nederlandse doelstellingen met het NIPP interessante
opmerkingen worden gemaakt beperken we ons hier tot die resultaten op PSD-terrein.
Dat begint met de opmerking dat het monitoring en evaluatiesysteem van NIPP niet is
toegesneden op het aanleveren van de outputs, outcomes en (laat staan) de impact van
de geleverde TA-diensten. `Consequently, many TA facilities are unable to show what they
have achieved in improving business performance, establishing sustainable business service
providers and SME banking, replicating and scaling up innovative pilot technologies, and
mainstreaming new ideas'. Toch doet de review enkele stevige uitspraken.
NIPP concentreert zich op directe hulp aan MKB, trainingen aan MKB-ers en banken en het
versterken van het MKB advies netwerk. `A new activity is to improve the enabling environment'
alsof dat een opmerking is die maar voor een uitleg vatbaar is. Hoe dan ook concludeert men
(tentatief) dat:
50.000 stafleden van MKB-ers zijn getraind) voor 10% hebben bijgedragen aan een
totale additionele verkoop door die bedrijven van US$ 200 miljoen en een groei in
werkgelegenheid van 40.000 banen;
is duur, en `it has poor prospects for sustainable delivery without IFC funding';
is en er een mogelijkheid is voor volledige `cost-recovery'. Bovendien zijn er netwerken
van adviseurs opgezet en versterkt die hun diensten nu onafhankelijk (en vaker tegen
marktwaarde) aanbieden;
the financial sector, and TA to large enterprises on top of the value chain in particular
when combined with financing', maar niet (gezien de kosten en de sterke concurrentie van
de markt) op het gebied van het direct werken met MKB;
regionale faciliteiten hebben zich meestal gericht op kennistransfer die niet `cutting edge' is
en ook elders makkelijk betrokken kan worden;
based solutions'.
Bron:
MDF (2006), External review of the Netherlands-IFC Partnership Programme (NIPP)
2002-2004/2005 (final report), Ede, MDF.
Trade-Related Technical Assistance (TRTA)
Over de periode 1992-2002 heeft Nederland ruim 421 miljoen uitgegeven aan TRTA
activiteiten (i.c. een verzamelterm voor allerlei vormen van technische assistentie gericht op
het versterken van onderhandelingscapaciteit, nationaal handelsbeleid en/of export-capaciteit
van ontwikkelingslanden). Het gros van deze activiteiten loopt via het bilaterale kanaal
(ambassades, CBI en FMO) gevolgd door het civilaterale kanaal (NGOs en onderzoeksinstituten)
en het multilaterale organisaties (onder andere WTO, UNCTAD, WB). In 2005 bracht de IOB
een zeer kritische studie uit over een aantal TRTA's-Programma's gebaseerd op de volgende
cases: UNCTAD, Integrated Framework for TRTA to LDCs (IF), JITAP (Joint Integrated Technical
Assistance Programme), QUNO, AITIC, en ACWL.
De belangrijkste bevindingen van de IOB-evaluatie zijn:
besteed aan de formulering en gebruik van indicatoren om het gebruik en de doorwerking
van TRTA te kunnen meten. De dossiers van het ministerie geven heel weinig inzicht in wat
werkelijk is gedaan en bereikt;
TRTA van grote multilaterale organisaties aan MOL's was niet efficiënt en effectief in de vier
onderzochte landen;
sterke betrokkenheid van de private sector en maatschappelijke organisaties) was zwak in
de vier onderzochte landen;
taakverdeling tussen Den Haag (wereldwijde multilaterale programma's), PV Genève
(inbreng Nederlands standpunt bij multilaterale onderhandelingen) en ambassades
(programma's gericht op bedrijfsleven of ondernemingsklimaat) wordt in die zin
erg rigoureus doorgevoerd waarbij nauwelijks sprake is van informatie-uitwisseling,
samenwerking en synergie;
onderhandelingscapaciteit van onderhandelaars in Genève) van kleine, internationale
NGO's aan MOL's die geen vertegenwoordiging in Genève hebben er goed uit deze worden
als efficiënt en effectief gekarakteriseerd.
Bron:
IOB (2005), Aid for Trade? an evaluation of Trade-Related Technical Assistance, Den
Haag, IOB (no. 300), Oktober.
Microfinanciering door MFO's
Deze studie bevestigt voor een belangrijk deel conclusies uit andere studies naar
microfinanciering. Dat geldt bijvoorbeeld voor de (niet geheel als een verrassing komende)
conclusie dat langjarige concentratie van de dienstverlening op mensen met een laag inkomen
maar relatief grote ervaring als onderneemster, praktische kennis van financieel management
en hoge algemene opleiding duidelijk positieve effecten laat zien (in termen van toename
van omzet, werkgelegenheid, inkomen, winst, verbetering van het welzijn van het huishouden
en zelfvertrouwen van klanten. Deze positieve effecten zijn minder dramatisch en moeilijker
waarneembaar bij armen die dergelijke eigenschappen ontberen. Daarnaast geldt ook dat
vooral de grote organisaties die al langere tijd aan de slag zijn een verschil maken in het leven
van hun klanten. Tot slot laat de synthesestudie ook zien dat andere niet-financiële diensten
kan bijdragen aan een toename van belangrijke ondernemersvaardigheden en kleinschalige
inkomensgenererende activiteiten onder lage inkomensgroepen.
Bron: Hospes, O. (2002), De ondersteuning van Microfinancieringsprogramma's door
Nederlandse Medefinancieringsorganisaties: een synthesestudie, Den Haag, Stuurgroep
Evaluatie MFP, december.
Bijlage VIII
Publiek-private Partnerschappen
Tabel 1: PP in uitvoering per begin november 2005 (zoals gerapporteerd aan
P
Tweede Kamer
= voortkomend uit de call
Name PPP MDG Countries
1 Coffee Growing Families in Colombia 1 Colombia
2 Community Nutrition in 10 disadvantaged 1 Vietnam
provinces in Vietnam
3 DUNKAFA 1 Mali
4 Horticulture Agribusiness Development in Indonesia 1 Indonesia
5 ProCredit Bank 1 Macedonia
6 Strengthening the export capability of the Egyptian 1 Egypt
flower sector
7 Market Access and Capacity Building: Tanzania 1 Tanzania
Horticultural Association (TAHA) DDE-RNE
8 Union des Producteurs de Cereales (UPC) et Union 1 Mali
des Productrices de Karite (UPK)
9 ZAMAC Zambia Agricultural Marketing Corporation 1 Zambia
10 Combatting HIV/AIDS with the Private Sector 6 Ghana
11 Diabetic Association Bangladesh Health Care 6 Bangladesh
Development
12 EDCTP European and Developing Countries Clinical 6 Ethiopie, Tanzania,
Trial Partnership Mali, Uganda,
Rwanda, Malawi
13 European Malaria Vaccine Initiative (EMVI) 6 Worldwide
14 GATB Global Alliance for TB Drug Development 6 Worldwide
(TB Alliance)
15 GAVI Global Alliance for Vaccines and Immunization 6 Worldwide
16 IPM International Partnership for Microbicides 6 Worldwide
17 Kader-MMV Medicines for Malaria Venture 6 Worldwide
Vervolg
Name PPP MDG Countries
18 NACCAP Netherlands African Partnership for 6 ACP-Countries
Capacity Development and Clinical Interventions
against Poverty-related Diseases
19 Roll Back Malaria 6 Worldwide
20 Stop TB 6 Worldwide
21 TDR Special Programme for Research and Training 6 Worldwide
in Tropical Diseases
22 PPP for the regional Amazone programme 7 Bolivia, Brazil, Peru
23 Natural Gas Distribution in Colombia 7 Colombia
24 CEGIS, Center for Environmental and 7 Bangladesh
Geographic Information
25 Management of Liuwa Plain National Park 7 Zambia
26 Productive use container: income generation in 7 South Africa
rural off-grid areas
27 Solar Micro Enterprise Development in Sri Lanka 7 Sri Lanka
28 Water Infrastructure Development in PDAM 7 Indonesia
Tirta Siak, Pekan Baru City, Riau Province, Indonesia
29 Water Supply Improvement in Chokwé, Inhambane, 7 Mozambique
Maxixe and Xai-Xai
30 Water Fund Indonesia in Java and Sumatra 7 Indonesia
31 WMD-Waterleiding Maatschappij Drenthe 7 Indonesia
32 Arts and Culture Trust 8 South Africa
33 CAFON, cooperation of blacksmiths 8 Mali, South Africa
34 Market Access and Capacity Building: 8 Vietnam
SPS / Foodsafety
35 Fair Flowers and Plants 8 Colombia, Ecuador,
Kenya, Sri Lanka,
Tanzania, Uganda,
Zambia
36 Development of a sustainable market chain for 8 Cameroon, Ghana,
Allanblackia oil Nigeria, Tanzania
Vervolg
Name PPP MDG Countries
37 EurepGap for smallholders 8 Kenya, Senegal
38 Market Access and Capacity Building 8 Indonesia, Malaysia,
Kenia
39 Market Access and Capacity Building: Strengthening 8 Zambia
phytosanitary services for export oriented horticulture
40 Netherlands Financial Sector Development 8 Developing countries
Exchange (NFX)
41 Uganda Flower Exporters Associations 8 Uganda
42 Vidagas: LPG distribution network providing rural 1/4 Mozambique
SMEs, wealthy households (commercial basis) and
rural clinics (preservation of vaccinations) with a
reliable source of energy
43 Vlisco Ghana Industrial Skills Development 1 Ghana
Centre vocational training at post primary level
for technicians in the agro-industry
44 Sustainable Agriculture Guarantee Fund, 8 World wide
Rabobank Solidaridad
45 AgriProfocus 8 Developing countries
Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
1 EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
2 CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden, april 1998
3 DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen, april 1998
4 UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE VERSCHEIDENHEID, juni 1998
5 EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
6 HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
7 COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP, november 1998
8 ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
9 NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE IN DE JAREN NEGENTIG:
van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, september 1999
11 HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS, september 1999
12 DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten, januari 2000
13 HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000**
14 ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIëLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15 EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16 DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17 DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18 GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden, april 2001
20 EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIëLE SAMENWERKING, mei 2001
21 REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST OF OVERTUIGING, juni 2001
22 DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN RECHTSHERSTEL, juni 2001
23 COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24 EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese Unie en de IGC 2004,
november 2001
25 INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid, inzet en kwaliteit, januari 2002
26 NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN EUROPA IN 2003:
rol en richting, mei 2002
27 EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en slagvaardigheid voor
de Europese Unie, mei 2002
28 DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN: voors en tegens van
bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29 PROPOOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUBSAHARA AFRIKA: een analyse van
strategieën tegen armoede, januari 2003
* Alle adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels. Sommige adviezen ook in andere talen.
** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake
Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
30 EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, april 2003
31 MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen, april 2003
32 Vervolgadvies EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
slagvaardigheid voor de Europese Unie, april 2003
33 DE RAAD VAN EUROPA: minder en (nog) beter, oktober 2003
34 NEDERLAND EN CRISISBEHEERSING: drie actuele aspecten, maart 2004
35 FALENDE STATEN: een wereldwijde verantwoordelijkheid, mei 2004**
36 PREëMPTIEF OPTREDEN, juli 2004**
37 TURKIJE: de weg naar het lidmaatschap van de Europese Unie, juli 2004
38 DE VERENIGDE NATIES EN DE RECHTEN VAN DE MENS, september 2004
39 DIENSTENLIBERALISERING EN ONTWIKKELINGSLANDEN: leidt openstelling tot achterstelling?,
september 2004
40 DE PARLEMENTAIRE ASSEMBLEE VAN DE RAAD VAN EUROPA, februari 2005
41 DE HERVORMINGEN VAN DE VERENIGDE NATIES: het rapport Annan nader beschouwd, mei 2005
42 DE INVLOED VAN CULTUUR EN RELIGIE OP ONTWIKKELING: stimulans of stagnatie?, juni 2005
43 MIGRATIE EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING: de samenhang tussen twee beleidsterreinen, juni 2005
44 DE NIEUWE OOSTELIJKE BUURLANDEN VAN DE EUROPESE UNIE, juli 2005
45 NEDERLAND IN DE VERANDERENDE EU, NAVO EN VN, juli 2005
46 ENERGIEK BUITENLANDS BELEID: energievoorzieningszekerheid als nieuwe hoofddoelstelling,
december 2005****
47 HET NUCLEAIRE NON-PROLIFERATIEREGIME: het belang van een geïntegreerde en multilaterale
aanpak, januari 2006
48 MAATSCHAPPIJ EN KRIJGSMACHT, april 2006
49 TERRORISMEBESTRIJDING IN MONDIAAL EN EUROPEES PERSPECTIEF, september 2006
Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte briefadviezen
1 Briefadvies UITBREIDING EUROPESE UNIE, december 1997
2 Briefadvies VN-COMITé TEGEN FOLTERING, juli 1999
3 Briefadvies HANDVEST GRONDRECHTEN, november 2000
4 Briefadvies OVER DE TOEKOMST VAN DE EUROPESE UNIE, november 2001
5 Briefadvies NEDERLANDS VOORZITTERSCHAP EU 2004, mei 2003***
6 Briefadvies RESULTAAT CONVENTIE, augustus 2003
7 Briefadvies `VAN BINNENGRENZEN NAAR BUITENGRENZEN - ook voor een volwaardig
Europees asiel- en migratiebeleid in 2009', maart 2004
*** Gezamenlijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Adviescommissie voor
Vreemdelingenzaken (ACVZ).
**** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Algemene Energieraad (AER).
8 Briefadvies `DE ONTWERP-DECLARATIE INZAKE DE RECHTEN VAN INHEEMSE VOLKEN.
Van impasse naar doorbraak?', september 2004
9 Briefadvies `REACTIE OP HET SACHS-RAPPORT: Hoe halen wij de Millennium Doelen?', april 2005
10 Briefadvies DE EU EN DE BAND MET DE NEDERLANDSE BURGER, december 2005
11 Briefadvies TERRORISMEBESTRIJDING IN EUROPEES EN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF,
interim-advies over het folterverbod, december 2005
---- --
Ministerie van Buitenlandse Zaken