abcdefgh
de voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA DEN HAAG
Contactpersoon Doorkiesnummer
- -
Datum Bijlage(n)
9 februari 2007 1
Ons kenmerk Uw kenmerk
FMC/2007/708 30873
Onderwerp
Instelling baten-lastendienst Inspectie Verkeer en Waterstaat
Geachte voorzitter,
De vaste kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat heeft een aantal opmerkingen
gemaakt en vragen gesteld over het voornemen om ingaande 1 januari 2007 over te
gaan tot het instellen van een baten-lastendienst (BLD) Inspectie van Verkeer en
Waterstaat (de Inspectie). Deze brief bevat mijn reactie op de opmerkingen en de
antwoorden op de vragen. Om u conform, uw verzoek in de vragen, meer inzicht te
geven heb ik nu reeds het concept Jaarplan 2007 van de Inspectie bijgevoegd. Dit
jaarplan geeft o.a. inzicht in producten, kostprijzen en tarieven, een concept staat van
baten en lasten en een investeringsvoorstel. Het jaarplan is dus opgesteld als ware de
Inspectie reeds een baten-lastendienst. Het jaarplan zal uiteraard in deze vorm pas
definitief worden vastgesteld en verspreid, als het besluitvormingstraject om de baten-
lastendienst in te stellen, is afgerond.
Vraag/opmerking
Het instellen van een baten- en lastendienst past op zich in het streven om te komen
tot een overheid die meer resultaatgericht gaat werken via het beter inzichtelijk maken
van de kosten van diensten en producten. Het baten- en lastenstelsel leent zich daar
beter voor dan het kasstelsel. De Kamer onderstreepte dit via het aannemen van de
motie Mastwijk c.s. (29 540, nr. 101) waarin wordt uitgegaan van het op termijn
invoeren van het baten- en lastenstelsel voor de gehele rijksoverheid.
Postbus 20901, 2500 EX Den Haag Telefoon 070 - 351 6171
Bezoekadres Plesmanweg 1-6, 2597 JG Den Haag Fax 070 - 351 7895
bereikbaar met tram 9 (station hs en cs) en bus 22 (station cs)
FMC/2007/708
Dit traject, waaronder begrepen het invoeren van baten- lastendiensten binnen
departementen als onderdeel van de gewenste bredere invoering van het baten- en
lastenstelsel, moet volgens de leden van de vaste commissie zorgvuldig en goed
voorbereid verlopen teneinde de kans van slagen zo groot mogelijk te maken.
Reactie
De ontwikkeling van de Inspectie Verkeer en Waterstaat tot een baten-lastendienst
sluit aan bij het kabinetsbeleid om te komen tot een meer transparante en
resultaatgerichte wijze van werken. Om ervoor te zorgen dat de omslag naar een
baten-lastendienst zorgvuldig en goed voorbereid verloopt, moet de
instellingsprocedure voor baten-lastendiensten, zoals vastgelegd in artikel 10 van de
Comptabiliteitswet worden gevolgd. Deze procedure houdt onder meer in begeleiding
en toetsing door een toetsingscommissie van het ministerie van Financiën en het
ministerie van BZK, goedkeuring door de Ministerraad en tenslotte een
voorhangprocedure richting de Kamer. In mijn brief van 13 november 2006 (kenmerk:
FMC/2006/2670) berichtte ik dat het kabinet, gehoord het positieve oordeel van de
toetsingscommissie, van mening is dat de Inspectie heeft aangetoond te voldoen aan
de eisen zoals die aan een baten-lastendienst worden gesteld.
Vraag/opmerking
Het is de leden van de vaste commissie opgevallen dat in de begroting 2007 niet
wordt gesproken over het voornemen tot instelling van een baten- en lastendienst. Er
was geen begroting van baten en lasten, geen indicatieve openingsbalans en geen
kasstroomoverzicht. In de begroting voor 2006 werd wél aandacht besteed aan het
voornemen tot instelling van een baten- en lastendienst. Wat is de reden hiervan en
waarom wordt instemming van de Kamer gevraagd voor de instelling van een baten-
en lastendienst vanaf 2007 als de begroting 2007 al is vastgesteld?
Reactie
De omvorming van de Inspectie tot baten-lastendienst wordt in de
bedrijfsvoeringsparagraaf van de begroting 2007 van het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat genoemd. Door de Inspectie is voor het jaar 2007 een begroting van baten
en lasten, een kasstroomoverzicht en een indicatieve openingsbalans met een
meerjarige investerings- en financieringsplanning opgesteld. De verwerking daarvan
in de begroting kan echter pas bij de eerste suppletoire begroting 2007
(Voorjaarsnota) geschieden, omdat het formele besluit bij het ter perse gaan van de
begroting 2007 nog niet was genomen. De Inspectie opereert uiteraard, ook als
baten-lastendienst, binnen de kaders van de vastgestelde begroting 2007.
De reden dat het voornemen tot het instellen van de baten-lastendienst u eerst in
november bereikte is gelegen in het feit dat de Inspectie het eerste half jaar van 2006
heeft benut om op het terrein van het financieel beheer een extra inspanning te
leveren, omdat de accountantsrapportage over het jaar 2005 nog een aantal
opmerkingen bevatte over de kwaliteit van het financieel beheer. Na de zomer van
2006 concludeerde de toetsingscommissie, op basis van een rapportage van mijn
departementale auditdienst, dat het financieel beheer van de Inspectie structureel van
een voldoende niveau is voor het verkrijgen van de status van baten-lastendienst.
---
FMC/2007/708
Vraag/opmerking
Het is de leden van de vaste commissie opgevallen dat de bij de aanvraag gevoegde
rapporten deels dateren van mei 2005 tot februari 2006. Alleen het rapport
`Risicoanalyse Inspectie Verkeer en Waterstaat' is van november 2006. Daaruit zou
kunnen worden afgeleid dat er rond de risicoanalyse onduidelijkheden waren. Kunt u
aangeven waarom dit laatste rapport pas in november 2006 gereed is gekomen? Is dit
de oorzaak dat de voorhang zo laat, naar de mening van de leden van de vaste
commissie te laat, is gestart?
Reactie
Het rapport `Risicoanalyse Inspectie Verkeer en Waterstaat' is van maart 2006. De
digitale versie kent een variabele versiedatum. Deze datum is de datum van opening
van het digitale bestand. Zo is het te verklaren dat ten onrechte het idee is ontstaan
dat het betreffende rapport van november 2006 dateert. Het gedrukte exemplaar van
het rapport vermeldt de juiste datum: 8 maart 2006.
De oorzaak dat de voorhangprocedure pas in november is gestart, is bij de vorige
vraag reeds toegelicht.
Vraag/opmerking
Wilt u aangeven welke problemen ontstaan als de baten- en lastendienst IVW op de
gebruikelijke wijze in de begroting 2008 wordt opgenomen en per 1 januari 2008 van
start gaat, temeer nu openingsbalans, staat van baten lasten, kasstroomoverzicht en
meerjarige investerings- en financieringsplanning ontbreken?
Reactie
De Inspectie heeft de afgelopen jaren in het traject van de vorming van een baten-
lastendienst de omslag voorbereid naar een meer resultaatgericht werkende Inspectie,
via het beter inzichtelijk maken van de kosten van diensten en producten,
overeenkomstig ook de opvatting van de commissie.
De Inspectie heeft volgens de toetsingscommissie aangetoond er klaar voor te zijn
om, na het proefjaar 2006, nu ook daadwerkelijk als baten-lastendienst te gaan
werken. Ik voorzie het risico dat de ontwikkelingen stagneren, als nu wordt besloten
de start nog een jaar uit te stellen.
Er ontstaat met name een probleem bij het sturen op de kosten (waar dan ook weer
op uitgaven moet worden gestuurd) en het volgen van de doelmatigheid als de BLD-
status pas in 2008 ingaat. De kosten van de producten voor 2007 zijn berekend op
bedrijfseconomische basis. Dat betekent dat daarin bijvoorbeeld niet de uitgaven
voor de investeringen in 2007 zijn opgenomen, maar de afschrijvingen op de activa.
Het jaar 2007 vormt zo het vertrekpunt voor het volgen van de ontwikkeling van de
kosten in de tijd en de doelmatigheid. Als de BLD status pas in 2008 ingaat, gaat het
jaar 2007 voor dat doel verloren.
De producten van de Inspectie en de kostprijzen zijn opgenomen in het Jaarplan
2007, overeenkomstig hetgeen is toegezegd in de begroting 2007 (pagina 115, artikel
38).
---
FMC/2007/708
Vraag/opmerking
In het Plan van Aanpak Financieel Beheer wordt de vraag opgeworpen of er binnen
de IVW voldoende kennis aanwezig is aangaande het baten- en lastenstelsel. Kan er
een duidelijk antwoord op deze vraag worden gegeven? Is het, mede om die reden,
verstandig de start van de baten- en lastendienst te plannen op 1 januari 2008?
Reactie
Binnen de Inspectie is voldoende kennis aanwezig aangaande het baten-lastenstelsel.
In de eerder genoemde reactie van de toetsingscommissie is opgenomen dat zij
hebben vastgesteld dat de inspanningen ook op dit terrein duidelijk vruchten hebben
afgeworpen en de verankering voldoende is om vertrouwen te hebben.
Vraag/opmerking
In hoeverre heeft het `proefdraaien' inzicht gegeven in het antwoord op de vraag of
de IVW klaar is om een baten- en lastendienst te worden? Is het niet verstandig om
ook in 2007 te blijven `proefdraaien'? Zo neen, kan er alsnog een openingsbalans, een
staat van baten en lasten, een kasstroomoverzicht en een meerjarige investerings- en
financieringsplanning aan de Kamer worden gezonden?
Reactie
Uit de bij evaluatie van het proefdraaien als kandidaat baten-lastendienst blijkt dat
de Inspectie klaar is om als BLD te gaan opereren. Geheel 2006 heeft de Inspectie een
baten-lastenadministratie gevoerd, het kostprijsmodel is geïmplementeerd, er is een
Jaarplan 2007 vervaardigd, dat een baten-lastendienst waardig is en, last but not
least, er is geïnvesteerd in kennis en attitude van het management en de
medewerkers. Bij een vorige vraag heb ik reeds aangegeven dat uitstel van de BLD-
status niet wenselijk is.
De door u gevraagde stukken worden, zoals eerder vermeld, bij de voorjaarsnota
verstrekt, waarmee de Tweede Kamer deze kan autoriseren.
Vraag/opmerking
Over de gekozen instrumenten hebben de leden van de commissie de volgende
vragen. Wat is doorslaggevend geweest bij de keuze voor de kostenplaatsmethode ten
opzichte van de opslagmethode, ervan uitgaande dat andere methoden te complex en
arbeidsintensief zijn?
Reactie
Net zoals de opslagmethode biedt de kostenplaatsenmethode ruimte voor het
toerekenen van kosten aan meerdere producten. Ook hierbij geldt dat de directe
kosten rechtstreeks worden toegerekend aan het product. Het verschil met de
opslagmethode zit in de toerekening van de indirecte kosten. In tegenstelling tot de
opslagmethode worden de indirecte kosten met de kostenplaatsenmethode
onafhankelijk van de directe kosten toegerekend aan de producten en diensten.
---
FMC/2007/708
De kostenplaatsmethode biedt de mogelijkheid om via de verschillende
verdeelsleutels tot een zo zuiver mogelijke toerekening van de indirecte kosten over
de verschillende producten te komen, waardoor de kostprijzen een redelijk goed
beeld geven van de kosten per eenheid product, zuiverder dan met de
opslagmethode.
De kostenplaatsmethode biedt voorts betere aangrijpingspunten voor een intern
resultaatgericht besturingsmodel. De kostenplaatsen komen overeen met
organisatorische eenheden, waardoor het verantwoordelijke management eenduidig
aanspreekbaar is, kan sturen en langs deze lijnen ook verantwoording kan afleggen.
Vraag/opmerking
Doelmatig en resultaatgericht werken veronderstelt ook het beheersen van de
zogenaamde vaste kosten die weliswaar niet direct beïnvloedbaar zijn, maar wel op
iets langere termijn kunnen worden gestuurd. Zijn er afspraken gemaakt tussen het
ministerie van V&W en de baten- en lastendienst in wording?
Reactie
Tussen het ministerie van V&W en de baten-lastendienst worden, zoals het in het
baten-lastenmodel behoort, afspraken gemaakt over de output die de Inspectie dient
te leveren en de bijbehorende kostprijzen. Deze laatste zullen belangrijke indicatoren
zijn van de doelmatigheidsverbetering, die de baten-lastendienst de komende jaren
dient te realiseren. Het is binnen dit model de eerste verantwoordelijkheid van de
Inspecteur-generaal om tot een goede mix van vaste- en variabele kosten te komen,
waarbij het ministerie hier uiteraard toezicht op houdt.
Vraag/opmerking
De IVW verricht taken die de afgelopen jaren tijdens debatten in de Kamer
nadrukkelijk in beeld zijn geweest. Te denken valt aan handhaving op het gebied van
taxibeleid en doelgroepenvervoer. Het is voor de Kamer daarbij van belang om inzicht
te hebben in de samenstelling van kostprijzen teneinde te kunnen beoordelen of de
gemaakte afwegingen bij inzet van de IVW stroken met het door de Kamer gewenste
beleid (belangrijk aspect van VBTB). Kunt u zo spoedig mogelijk inzicht geven in de
samenstelling van de kostprijzen zoals deze gehanteerd zullen gaan worden? Kunt u
aangeven in welke gevallen andere tarieven dan die welke zijn gebaseerd op kostprijs
zullen worden gehanteerd, bijvoorbeeld omdat de betrokken werkzaamheden ook
`door de markt' worden verricht? Is het in een dergelijk geval niet verstandiger om te
streven naar overheveling van die werkzaamheden `naar de markt'?
---
FMC/2007/708
Reactie
In het Jaarplan 2007 staat de gevraagde informatie opgenomen: in dat plan is
opgenomen welke concrete taken de Inspectie per domein verricht op het terrein van
o.a. de handhaving en welke kosten daarmee zijn gemoeid. De kosten van deze taken
worden in de begroting van Verkeer en Waterstaat verantwoord bij de betreffende
beleidsartikelen. In alle gevallen zijn de tarieven gebaseerd op de met het baten-
lastensystematiek berekende kostprijs. Dit geldt zowel voor de tarieven voor de
producten die worden betaald ten laste van de begroting van Verkeer en Waterstaat
als de producten toelating en continuering waarvoor marktpartijen betalen. De
tarievenregeling van de Inspectie is om die reden voor het jaar 2007 ook geheel
herzien.
De Inspectie draagt op een aantal terreinen binnen de productgroep toelating en
continuering taken over aan de markt. Bijvoorbeeld in 2006 is een aantal taken op
het terrein van certificering in de Scheepvaart overgedragen aan zogeheten
klassebureaus. Deze ontwikkelingen laten overigens het uitgangspunt, dat de
berekende kostprijs ook het tarief is, onverlet. Met andere woorden: het uitgangspunt
dat het tarief op de kostprijs is gebaseerd blijft ook gehandhaafd, wanneer het
werkzaamheden betreft, die ook door de markt (kunnen) worden verricht.
Vraag/opmerking
In de Risicoanalyse worden 19 risico's en bijbehorende maatregelen gedefinieerd.
Gemeld wordt dat hierover afspraken zijn of worden gemaakt met het Ministerie van
Financiën. Waarom is niet gekozen voor reservering of het maken van een
voorziening? Waaruit bestaan de gemaakte of nog te maken afspraken met Financiën?
Reactie
Alleen voor bijzondere voorzieningen zijn specifieke afspraken nodig met het
ministerie van Financiën. Dit is voor de Inspectie niet het geval gebleken. Dit
betekent dat de afspraken over het opvangen van risico's worden gemaakt tussen de
eigenaar/opdrachtgever en de Inspectie. Op de openingsbalans zullen de
noodzakelijk geachte voorzieningen zichtbaar zijn.
Vraag/opmerking
De Omgevingsanalyse gaat in op het tot stand brengen van een meer
resultaatgerichte aansturing. Daarbij speelt het gedrag en het verwachtingspatroon
van de externe omgeving een belangrijke rol volgens de leden van de vaste commissie.
Kunt u aangeven waar en hoe de resultaatgerichte aansturing vooral tot verbeteringen
zouden moeten leiden?
Reactie
De Inspectie maakt per domein zichtbaar welke producten worden geleverd op de
terreinen toelating/continuering, inspecties/handhaving en kennis, advies en
berichtgeving. Per product is in beeld gebracht om welk aantal het gaat en wat de
kostprijs is. Ook is de relatie met de beleidsdoelstelling aangegeven.
---
FMC/2007/708
Deze informatie vormt het vertrekpunt voor sturing in termen van het beantwoorden
van de vraag wat de relatie is tussen de (aantallen) inspectieproducten, de feitelijke
naleving en het maatschappelijke effect. De systematiek is, dat op basis van de
situatie in de maatschappij, de risico's die zich voordoen en de beleidsdoelen, moet
worden bepaald aan welke inspectieproducten in welke mate behoefte is. De
Inspectie komt tot haar jaarplan, door aan het begin van de jaarplancyclus te
inventariseren wat de feitelijke situatie is (wetgevingskader, handhavingsniveaus),
wat de risico's zijn en wat de beleidsdoelstellingen en -wensen zijn. Op basis daarvan
maakt de Inspectie een offerte: het overzicht van producten en diensten dat bijdraagt
aan de gewenste doelen en ontwikkelingen. De opdrachtgever stelt uiteindelijk het
productiepakket vast, zoals dat wordt opgenomen in het definitieve Jaarplan.
Specifiek onderdeel van de resultaatgerichte aansturing is de presentatie van de
kosten en het volgen van de ontwikkelingen van de kosten in de tijd. Primaire sturing
geschiedt daarbij door te bepalen wat de voortbrengingstijd is van de producten,
doelmatigheidswinst ontstaat als die tijd kan worden bekort, eventueel met behulp
van digitalisering.
Overigens betrekt de Inspectie, in het kader van de modernisering van het toezicht,
de betrokken doelgroepen uit de externe omgeving steeds meer actief bij de
genoemde processen.
Vraag/opmerking
Kunt u in het verlengde hiervan aangeven wat de speerpunten bij de start van de
baten- en lastendienst zullen zijn voor wat betreft de productie? Op welke manier
gaat u de uitkomsten hiervan presenteren in begroting en jaarverslag, zodat de Kamer
optimaal wordt bediend betreffende het VBTB-proces?
Reactie
De Inspectie streeft ernaar het productieplan zoals opgenomen in het Jaarplan 2007
volgens afspraak uit te voeren. De prikkel daarvoor is, dat er alleen bij het
daadwerkelijk leveren van de producten ook opbrengsten zullen zijn. Behalve de
productieaantallen vormt ook de kwaliteit van werken van de Inspectie een belangrijk
speerpunt: naast het leveren van de aantallen producten gaat het ook om het werken
binnen afgesproken levertijden, leverbetrouwbaarheid, etcetera. De Inspectie heeft
voor 2007 de volgende ontwikkelprioriteiten geformuleerd.
· Eenduidig toezicht en samenwerking inspecties en collega-autoriteiten
· Internationaal optreden en samenwerking
· Minder regels en lasten en betere dienstverlening
In het Jaarplan 2007 zijn de producten per domein beschreven, daar is ook een begin
gemaakt met het beschrijven van de beoogde effecten van de producten in termen
van naleving en de bijdrage aan de beleidsdoelstellingen. In de begroting 2007 is in
financiële zin reeds helder gemaakt wat de relatie is tussen de Inspectietaken en de
beleidsdoelstellingen. In het Jaarverslag van de Inspectie zal worden toegelicht of de
Inspectie de afgesproken producten heeft gerealiseerd en, waar reeds mogelijk, wat
het effect van de productie is in termen van naleving en beleidseffecten.
---
FMC/2007/708
Vraag/opmerking
In het verlengde hiervan vragen de leden van de commissie welke indicatoren de
Kamer via begroting en jaarverslag straks ter beschikking staan om te meten of en zo
ja in welke mate de IVW doelmatiger is gaan werken.
Reactie
In het rapport over de doelmatigheidsindicatoren is opgenomen dat de Inspectie als
baten-lastendienst zal werken met de volgende indicatoren:
- ontwikkeling (verlaging) kostprijs;
- verhoging productie per fte: door een afname van de normtijd per product of
een toename van de direct productieve uren;
- kwaliteit: doorlooptijd, aantal beroepsprocedures/bezwaarschriften, aantal
vormfouten, klanttevredenheid.
Conform de Rijksbegrotingsvoorschriften zullen deze periodiek in het jaarverslag
worden opgenomen.
Vraag/opmerking
Tot slot hebben de leden van de vaste commissie nog enkele overige vragen. Welke
gevolgen heeft de omvorming van de IVW in een baten- en lastendienst op nieuwe
verplichtingen van Nederland ten aanzien van IVW- taken, bijvoorbeeld ten gevolge
van de Richtlijn veiligheidsbeheer weginfrastructuur?
Reactie
De omvorming als zodanig heeft geen gevolgen voor het al dan niet verrichten van
nieuwe taken door de Inspectie. Als baten-lastendienst is de Inspectie echter beter in
staat de nieuwe verplichtingen van Nederland te vertalen in aanvullende
dienstverlening in termen van producten en diensten, met bijbehorende kosten.
Vraag/opmerking
Welke effecten heeft het omvormen van de IVW op de verandering in werkwijze van
de inspecties zoals gevraagd in de motie Aptroot c.s. (29 362, nr. 77)? Zijn andere
inspectiediensten al baten- en lastendienst of zullen zij dat worden? Zo neen, waarom
niet?
De Inspectie draagt als baten-lastendienst onverkort bij aan het realiseren van de
doelstellingen van het programma `Eenduidig Toezicht', zoals vastgelegd in de reactie
van het kabinet op de motie Aptroot. Ik ben van opvatting dat de Inspectie als baten-
lastendienst beter in staat is de doelstellingen van het programma `Eenduidig
Toezicht' te realiseren: ook in het traject `Eenduidig Toezicht' vormen transparant,
resultaatgericht en doelmatig werken sleutelbegrippen.
---
FMC/2007/708
De Voedsel en Waren Autoriteit, de Algemene Inspectiedienst, het Agentschap
Telecom en de Inspectie Werk en Inkomen zijn ook een baten-lastendienst.
Ik vertrouw erop de vragen van de commissie inzake de instelling van de Inspectie
Verkeer en Waterstaat als baten-lastendienst, afdoende te hebben beantwoord. Indien
de commissie aangeeft dat dit het geval is zal ik de minister van Financiën het
instellingsbesluit ter mede-ondertekening aanbieden.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Karla Peijs
Met vriendelijke groet,
---
Ministerie van Verkeer en Waterstaat