Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
logoocw
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Den Haag Ons kenmerk
16 februari 2007 P&O/OCWV/2007/5486
Onderwerp
Leren over goed bestuur in het onderwijs
Op 28 juni 2006 heb ik u een brief gestuurd over de voortgang van good governance (goed bestuur) in
het onderwijs (Kamerstuk 30.183, nr. 19). Daarin gaf ik aan dat ik koos voor een stapsgewijze
ontwikkeling, toetsing en toepassing van principes van goed bestuur in de onderwijssector. Deze
"lerende aanpak" houdt in dat alle relevante partijen worden betrokken bij het ontwikkelingsproces,
dat het parlement de ruimte krijgt te monitoren hoe dat proces zich voltrekt en of het voldoet, en dat
vooraf zoveel mogelijk kennis wordt vergaard over de mogelijke effecten van bepaalde stappen.
Bijgaand geef ik u een overzicht van mijn activiteiten om de principes van goed bestuur te "testen".
Samen vormen ze een basis voor het toekomstige beleid van goed bestuur.
Principes van goed bestuur
Bij de vormgeving van goed bestuur in het onderwijs ben ik uitgegaan van de volgende principes zoals
ik in de eerdergenoemde voortgangsbrief heb omschreven.
1. Het doel van goed bestuur is dat leerlingen/studenten de kans krijgen hun talenten maximaal
te ontplooien opdat zij en de samenleving daarvan profiteren.
2. Daarvoor is nodig dat niet alleen de overheid als hoeder van het algemeen belang - maar ook
andere partijen die een groot belang hebben bij het onderwijs, hun invloed erop kunnen
uitoefenen (horizontale sturing en verantwoording). Transparante informatie over de
onderwijsinstellingen hun resultaten, kwaliteit etc, - is daarvoor een voorwaarde en moet
dus beschikbaar komen.
3. De overheid blijft verantwoordelijk voor de kwaliteit, de toegankelijkheid en de bekostiging van
het onderwijsstelsel, en voor het bereiken van het tweeledige doel: dat leerlingen/studenten
optimaal hun talenten kunnen ontplooien en dat de opbrengsten van het onderwijs aansluiten
op de maatschappelijke vraag.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
E
blad 2/7
In de brief gaf ik aan dat ik de onderwijskwaliteit wil versterken door te bevorderen dat instellingen
"leren van de beste". Ook schreef ik dat ik wil toewerken naar "proportioneel toezicht", omdat dat past
bij een soberder overheidsrol en omdat het kwaliteit bevordert. Proportioneel toezicht houdt in dat
goede scholen worden "beloond" met vertrouwen en dus minder toezicht krijgen, terwijl het toezicht op
slecht presterende scholen wordt verscherpt.
In september 2006 heb ik u gemeld hoe het staat met de invoering van "geïntegreerd toezicht" in het
onderwijs (nota "Toezicht in vertrouwen, vertrouwen in toezicht", Kamerstuk 30183, nr. 11). Dat
betekent de bundeling van de activiteiten van de Inspectie van het Onderwijs, de Auditdienst en
Centrale Financiële Instellingen. Die bundeling zal leiden tot minder toezichtslasten voor de
instellingen doordat de drie toezichtsorganisaties instellingen samen bevragen en bezoeken: single
information en single audit.
Lessen voor goed bestuur
In de afgelopen periode heb ik de principes van "goed bestuur" op de volgende manieren getoetst:
1. drie onderzoeken naar de mate waarin de principes in de praktijk werken of kunnen werken;
2. adviezen op mijn verzoek van de Onderwijsraad over de beste vormgeving van goed bestuur in
het onderwijs en over de vraag hoe duurzame relaties van onderwijsinstellingen met
belanghebbende partijen kunnen worden bevorderd;
3. een simulatie van hoe "horizontale verantwoording" uitpakt in een gefingeerde gemeente, met
diverse soorten onderwijs;
4. een conferentie met mensen afkomstig uit de partijen die het meest bij onderwijs betrokken
zijn leerlingen/studenten, ouders, leraren/docenten, managers en bestuurders over hoe
"de school op zijn best" eruit ziet en wat er voor nodig is.
Hieronder geef ik beknopt de bevindingen van de drie trajecten weer en welke conclusies ik eruit trek.
1. Drie onderzoeken: nog een lange weg te gaan
Uit drie onderzoekeni die ik heb laten doen blijkt dat scholen wel stappen zetten naar de invoering van
goed bestuur, maar dat er nog een lange weg te gaan is. De onderzoeken gaan over twee pijlers onder
goed bestuur: kwaliteitszorg en horizontale verantwoording, vooral in het funderend onderwijs. Er zijn
verschillende methoden gebruikt: literatuuronderzoek, interviews met betrokkenen in het veld, en
raadpleging van experts. Hieronder beknopt de resultaten.
Kwaliteitszorg
Scholen zijn wel bezig met kwaliteitsbeleid, maar de verschillen in ontwikkeling zijn groot. Sommige
scholen zijn al flink op weg, terwijl het bij andere scholen vooralsnog meer een papieren werkelijkheid
is. Bij geen van de onderzochte scholen is al de ideale situatie bereikt van planmatige integrale
kwaliteitsbewaking en een open cultuur waarin het vragen om en geven van feedback de regel is. Soms
komt zo'n cultuur wel voor op een schoolafdeling, maar nergens in een school als geheel. Als verklaring
daarvoor wijzen schoolleiders vaak naar (categorieën van) leraren die moeite hebben om hun
"koninkrijk in de klas" op te geven. Leraren op hun beurt wijzen naar de schoolleiding, die niet echt
doorpakt en niet erin slaagt een cultuur van vertrouwen te organiseren. Gebrek aan tijd en geld worden
ook steeds genoemd.
blad 3/7
Horizontale verantwoording
Scholen staan ambivalent tegenover het verantwoordingsaspect van "horizontale verantwoording". Het
krijgt meer de vorm van het organiseren van een gesprek tussen school en andere partijen, doorgaans
waar concrete gevallen (zorgleerlingen) dat wenselijk maken. Scholen organiseren de horizontale
verantwoording niet systematisch en op een nog algemeen niveau. Bovendien zijn ze bang voor teveel
bemoeienis door hun omgeving. Ze kiezen dus liever voor "horizontale dialoog" in plaats van
"horizontale verantwoording", waarbij hun stakeholders een oordeel over hen kunnen vellen.
Raden van toezicht
In alle onderwijssectoren is de rol van raden van toezicht problematisch. Bij veel scholen is er nog geen
sprake van een functiescheiding tussen uitvoering en toezicht. Bestaande raden van toezicht blijken
slechts beperkt onafhankelijk. Ze staan vaak te dicht op het bestuur. Het ontbreekt hun veelal aan een
heldere visie op de toekomst van de instelling en op het onderwijs.
Ouders en leerlingen
Horizontale verantwoording veronderstelt een actieve en betrokken houding bij ouders (en leerlingen).
Uit het onderzoek hierover blijkt dat slechts een minderheid van de ouders (en leerlingen) voldoet aan
het ideaalbeeld van de constructief-kritische ouder, dat een andere minderheid juist "onzichtbaar" is,
terwijl het grootste deel een tussenpositie inneemt. Deze verschillende groepen ouders hebben soms
verschillende of zelfs strijdige belangen.
Wat moet OCW doen?
Uit de drie onderzoeken blijkt dat alle betrokkenen denken dat de politiek de scholen vertrouwen moet
schenken wil goed bestuur goed gaan werken. "Den Haag" moet niet meteen ingrijpen als de
onderwijspraktijk niet helemaal spoort met de actuele politieke wensen. De instellingen hebben geen
behoefte aan extra regelgeving. Ze vinden dat het ministerie van OCW vooral moet zorgen voor goede
randvoorwaarden voor onderwijs, zoals tijd, geld en goede voorbeelden.
2. Adviezen Onderwijsraad
De Onderwijsraad heeft twee adviezenii uitgebracht over goed bestuur in het onderwijs. Het ene gaat
over de verdere vormgeving van goed bestuur. Het andere focust op een belangrijke voorwaarde voor
goed bestuur: sterke relaties tussen scholen en de partijen die belang hebben bij goed onderwijs.
Hieronder volgt beknopt de inhoud en conclusie van de twee adviezen. Het ligt in de rede dat de
volgende minister van OCW op deze twee adviezen reageert.
Advies Onderwijsraad "Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen?"
De Onderwijsraad constateert dat onderwijsinstellingen de afgelopen jaren veel meer ruimte hebben
gekregen door deregulering en autonomievergroting. Deze ruimte kunnen ze met goed bestuur gaan
benutten. Goed bestuur betekent dat de bevoegdheden zo zijn verdeeld (checks and balances) tussen
de partijen die bij onderwijs belang hebben, dat hun samenspel deskundig en zorgvuldig bestuur van
blad 4/7
onderwijsinstellingen waarborgt. Volgens de raad speelt die verdeling van bevoegdheden zich af op
zowel instellingsniveau als op landelijk niveau.
Op instellingsniveau is voor efficiënt en effectief bestuur en management nodig dat:
· de (ver)deling van bevoegdheden ervoor zorgt dat de instelling het onderwijs zelf als belangrijkste
verantwoordelijkheid ziet;
· de invloed van externen op het bestuur van de onderwijsinstelling is afgepast;
· bestuurlijke relaties binnen en van de school met belanghebbenden wederkerig en duurzaam zijn;
· het bestuur functioneel is gescheiden van het interne toezicht;
· de bestuurlijke inrichting uitvoerbaar en hanteerbaar is voor bestuur en directie.
De raad adviseert het bestuur op instellingsniveau te verbeteren door:
- het functioneren van raden van toezicht te professionaliseren;
- andere vormen van medezeggenschap te introduceren, waarin ouders, leerlingen en studenten
kunnen meepraten over onderwijsinhoudelijke onderwerpen;
- ook externen toe te laten tot medezeggenschapsraden, bijvoorbeeld locale
vertegenwoordigers;
- klachtenregelingen te stroomlijnen.
Op landelijk niveau gaat goed bestuur over de verdeling van bevoegdheden tussen de minister, de
toezichthouders, zoals de Inspectie van het Onderwijs, de onderwijsinstellingen en bijvoorbeeld hun
brancheorganisaties. Volgens de Onderwijsraad zijn vier uitgangspunten belangrijk voor een
bestuurlijk evenwicht:
· de minister heeft de taak het belang van de samenleving bij goed onderwijs te waarborgen;
· de minister laat veel ruimte voor bestuurlijke variëteit;
· de minister rapporteert over hoe het stelsel functioneert; toezicht namens de minister is slagvaardig,
transparant en selectief; en
· de minister bevordert transparante en controleerbare relaties met de onderwijsinstellingen.
Advies "Duurzame onderwijsrelaties"
Volgens de Onderwijsraad moeten scholen in het funderend onderwijs steeds meer samenwerken met
andere partijen en belanghebbenden rond de school doordat ze meer taken hebben gekregen.
De raad onderscheidt drie typen horizontale relaties tussen de school en de omgeving:
· relaties gericht op onderwijs aan de leerling;
· relaties gericht op de zorg voor de (speciale) leerling;
· relaties gericht op de omgeving (wijk of buurt).
De raad vindt dat die relaties in de eerste plaats gericht moeten zijn op de verbetering van de
cognitieve, sociale en morele ontwikkeling van leerlingen. De scholen hebben meer ruimte voor eigen
beleid en beleidsuitvoering gekregen om zulke relaties op te bouwen en te benutten. Logische
consequentie daarvan is dat ze dan niet alleen verantwoording afleggen aan de overheid, maar ook aan
de belanghebbende partijen om hen heen ("horizontale verantwoording"). Dat kan geformaliseerd
(bijvoorbeeld via de medezeggenschap of een jaarverslag) of informeel (zoals gesprekken tussen leraar
blad 5/7
en ouder). De raad verwacht een groei van meer formele horizontale relaties door ontwikkelingen als
nieuwe wetgeving rondom de jeugdzorg, meer ruimte voor schoolbesturen, zorgplicht, regionale
steunpunten voor ouders, en zorgarrangementen.
De Onderwijsraad constateert dat in de relaties gericht op onderwijs en op (speciale) zorg sprake is van
een overdaad aan verantwoording. Daarom is het belangrijk in kaart te brengen welke vormen het
beste werken (bench-marks) en die te verspreiden, bijvoorbeeld via brancheorganisaties. Als tweede
vindt de raad het belangrijk dat wordt ingezet op duurzame relaties die vooral de leerling als focus
hebben, structureel zijn en kosteneffectief.
Speciale aandacht is nodig voor de relatie tussen de instelling en de zorgsector. Er zijn zoveel partijen
betrokken en de relaties zijn zo geformaliseerd en gebureaucratiseerd dat het verstandig is te kijken of
een eenvoudiger en doeltreffender verdeling van verantwoordelijkheden mogelijk is. De raad stelt voor
in 2008 een advies uit te brengen over de inrichting van duurzame relaties gerelateerd aan de zorg
voor leerlingen.
3. Simulatie "verantwoord onderwijs"
In de simulatie "Verantwoord onderwijs" is "horizontale verantwoording" getest in een rollenspel dat
zich afspeelde in de gefingeerde gemeente Opdijk. Voor deze simulatie waren wethouders,
bestuurders, ouders, docenten, studenten, leerlingen, schoolleiders, werkgevers,
Jeugdzorgmedewerkers en politieagenten uitgenodigd om in "Opdijk" dezelfde rol te spelen die zij in
hun huidige werkzaamheden vervullen. De gemeente Opdijk had drie scholen (primair onderwijs,
voortgezet onderwijs en een ROC) met elk een raad van toezicht, een bestuur en een managementteam
(directeur en twee leraren). De scholen moesten een goed onderwijsproces realiseren via een
overlegcyclus met partijen als leerlingen, ouders, werkgevers, een jeugdinterventieteam en de
gemeente. Aan het eind van het schooljaar moest elke school in een wettelijk verplichte
verantwoordingsnotitie melden hoe het overleg was gegaan en welke resultaten het had opgeleverd.
Die notitie was een vorm voor "horizontale verantwoording" van de scholen aan belanghebbende
partijen.
Het voordeel van een rollenspel is dat de deelnemers "voelen" hoe zwaar belangen wegen en hoe
partijen zich opstellen. Dat is indringender dan erover te denken of zich er voorstellingen van te
maken. De ontwikkeling van gedachtevorming en onderhandelingen gaat heel snel. Het is "leren door
te doen".
Het bleek dat de rollenspelers voorzichtig positief tot zeer positief waren over de "horizontale
verantwoording". Ze vonden dat het iedereen meer inzicht gaf in elkaars belangen en dat daardoor het
overleg beter liep. Maar ze constateerden dat daarvoor wel aan een aantal voorwaarden moet zijn
voldaan:
- goede communicatie binnen de school en naar buiten toe;
- rolduidelijkheid en probleemeigenaarschap van de verschillende spelers;
- vormvrijheid: een vorm mogen zoeken die bij de school in kwestie en zijn netwerk past;
- vertrouwen tussen de betrokkenen.
blad 6/7
4. Conferentie "De school op zijn best"
Op 30 oktober 2006 heb ik de conferentie "De school op zijn best" georganiseerd, waarvoor mensen
waren uitgenodigd uit alle sectoren (primair tot en met hoger onderwijs) en afkomstig uit de
belangrijkste partijen die bij het onderwijs betrokken zijn: leerlingen/studenten, ouders, leerkrachten,
managers en bestuurders. Zij bespraken hoe "de school op zijn best" er uit ziet en wat ervoor nodig is.
De belangrijkste conclusie van de conferentie was dat alle partijen meer ruimte en invloed willen op
het onderwijsproces en dat elke partij de "naast hogere partij" daarvoor als hindernis ziet: de ouders en
leerlingen/studenten willen mee ruimte van de leraren, de leraren van hun managers en bestuurders,
en die op hun beurt weer van het ministerie en de inspectie. Ze wantrouwen elkaar en samen
wantrouwen ze de politiek (minister en parlement).
Tegelijkertijd bleek er een algemene wens dat elke onderwijsinstelling een inspirerende en gezamenlijk
gedragen visie ontwikkelt, die duidelijk maakt wat de pedagogische koers is van de school en welke
resultaten de school wil behalen. Ook was er een breed gedragen behoefte aan een cultuurverandering
die het mogelijk maakt dat een ieder op zijn rol en verantwoordelijkheid wordt aangesproken. De
relatie tussen leerlingen/studenten en hun leerkrachten moet daarbij centraal staan.
Ook was men het erover eens dat docenten zich moeten (kunnen en willen) bijscholen en dat managers
en bestuurders moeten zorgen dat de onderwijsinstellingen goed zijn georganiseerd. Vooral
bestuurders en managers wilden meer ruimte van OCW om het onderwijs in te richten naar eigen
inzichten en tegelijkertijd meer duidelijkheid over welke resultaten OCW verwacht van de scholen.
Onduidelijkheid over rollen en verantwoordelijkheden
Door de schijnbare overeenstemming heen schemerde veel onduidelijkheid over rollen en
verantwoordelijkheden. Zo kwamen de bestuurders uit het funderende onderwijs slechts
schoorvoetend tot de conclusie dat zij verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van het onderwijs op hun
instelling. De docenten in de BVE-sector en het hoger onderwijs vonden dat alleen het team van
professionals verantwoordelijk is voor onderwijsinhoud en -proces. Hoe verhoudt zich dat tot de
eindverantwoordelijkheid van het bestuur? De docenten uit het funderend onderwijs wilden een voor
iedereen gelijk persoonsgebonden ontwikkelingsbudget. Hoe verhoudt zich dat tot de
verantwoordelijkheid van het management en het bestuur voor het personeelsbeleid?
Ten slotte maakte de conferentie duidelijk dat de leraren vonden dat het grotere beroep dat op hen
wordt gedaan, en waaraan ze ook wilden voldoen, niet strookt met de geringe tijd en middelen die zij
hiervoor beschikbaar hebben.
Algemene conclusies
Als ik de adviezen en bevindingen in hun geheel overzie, kom ik tot de conclusie dat de "lerende
aanpak" voor de ontwikkeling van goed bestuur in het onderwijs een goede insteek is. De ontwikkeling
zelf lijkt voorgoed te zijn ingezet. Het gesprek over wat onderwijs moet opleveren en hoe
bevoegdheden en verantwoordelijkheden daartoe moeten worden verdeeld, vindt vruchtbare grond.
Dat de overheid eindverantwoordelijk is voor een algemeen kwaliteitsniveau en voor de
randvoorwaarden voor onderwijs, lijkt buiten kijf te staan. De vraag is hoe op lokaal niveau de meest
betrokken partijen in samenspel kunnen zorgen voor de beste onderwijsresultaten. De vraag is ook in
blad 7/7
hoeverre die partijen, geheel of gedeeltelijk, daar wel verantwoordelijkheid voor willen of kunnen
nemen. Ik verwacht dat een proces van aftasten en uitproberen zal ontstaan en dat de uitkomst niet
één model maar een schakering van mogelijke modellen zal zijn.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Maria J.A. van der Hoeven
i De onderzoeken zijn: een kwalitatief onderzoek (gesprekken met betrokkenen) door de B&A Groep;
een literatuurstudie door het SCO Kohnstamm Instituut; en een "expertronde"door Berenschot waarin
de ontwikkeling van goed bestuur in Nederlandse onderwijs wordt vergeleken met het buitenland en
met andere sectoren in Nederland. (Alledrie 2006).
ii "Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen" en "Duurzame onderwijsrelaties", beide
van de Onderwijsraad (2006).