De Voorzitter van de Eerste Kamer Postbus 90801
der Staten-Generaal 2509 LV Den Haag
Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 22 Telefoon (070) 333 44 44
2513 AA S GRAVENHAGE Fax (070) 333 40 33
www.szw.nl
2513AA22
Contactpersoon Ons kenmerk AV/IR/2007/8264
Doorkiesnummer Datum 8 maart 2007
Onderwerp Kamervragen Groenboek Arbeidsrecht
Hierbij zend ik u, mede namens de Minister van Justitie, de antwoorden op de Kamervragen
van de fracties van het CDA, de PvdA en de VVD die naar aanleiding van het groenboek
getiteld "De modernisering van het arbeidrecht met het oog op de uitdagingen van de 21e
eeuw (COM(2006)708)" gesteld zijn. Naast de antwoorden doe ik u tevens de reactie van de
Nederlandse regering op het groenboek, zoals dat op 16 februari jongstleden door mijn
voorganger aan de Tweede Kamer is gestuurd, toekomen. Bij de beantwoording zal hiernaar
worden verwezen.
Initiatief Europese Commissie
De leden van de CDA-fractie merken op met belangstelling kennis te hebben genomen van dit
groenboek. Zij waarderen het dat er vanuit een breed perspectief wordt nagedacht over de
relatie van het nationale arbeidsrecht van de lidstaten met betrekking tot meer flexizekerheid in
Europa en kunnen ermee instemmen, dat de Europese Commissie als katalysator optreedt voor
een debat over dit onderwerp. Ook de leden van de PvdA-fractie geven aan met belangstelling
kennis te hebben genomen van de aanzet vanuit de Europese Unie tot een publiek debat over
de modernisering van het arbeidsrecht. Zij sluiten zich aan bij de waarderende woorden van de
leden van de CDA-fractie over het door de Commissie betrokken brede perspectief. De leden
van de VVD-fractie hebben met gemengde gevoelens kennis genomen van het groenboek. Zij
kunnen zich zeer wel vinden in het standpunt van de Nederlandse regering met betrekking tot
de subsidiariteit en proportionaliteit, mede gelet op de zeer uiteenlopende regelingen in de
lidstaten ten aanzien van het begrip werknemer en ten aanzien van een minimaal
beschermingsniveau.
Zoals blijkt uit bijgevoegde reactie van de Nederlandse regering op het groenboek wordt het
initiatief van de Europese Commissie ook door het kabinet gewaardeerd. Enerzijds omdat het
noodzakelijk wordt geacht dat er een debat wordt gevoerd over de vraag hoe modernisering
van het arbeidsrecht kan bijdragen aan het realiseren van de Lissabon doelstellingen.
Anderzijds omdat door de Commissie wordt onderkend, dat de verantwoordelijkheid voor het
te voeren beleid primair bij de lidstaten ligt en het accent dan ook niet ligt op de harmonisatie
van het arbeidsrecht op Europees niveau. Zoals in de reactie is opgemerkt, moet aan de
Ons kenmerk AV/IR/2007/8264
lidstaten ruimte worden gelaten om vanuit de eigen systematiek te komen tot modernisering
van het arbeidsrecht. Een modernisering welke moet leiden tot een meer flexibele maar
tegelijkertijd tot een op duurzame integratie gerichte arbeidsmarkt.
Rol sociale partners
De leden van de CDA-fractie vragen bijzondere aandacht voor de positie en de rol van de
sociale partners met betrekking tot het sociale beleid en de uitwerking daarvan. Sociale
partners kunnen ook andere middelen hanteren, zoals collectieve regelingen, die op adequate
wijze kunnen bijdragen aan een activerend arbeidsmarktbeleid en een flexibeler
socialezekerheidsbeleid.
Het belang van de rol van sociale partners wordt door het kabinet onderkend. In genoemde
reactie is dan ook gewezen op het feit dat zij via afspraken in CAO's daadwerkelijk gestalte
kunnen geven aan beleid gericht op werkzekerheid en een brede en duurzame inzetbaarheid op
de arbeidsmarkt. Bijvoorbeeld door afspraken waarbij bovenwettelijke aanvullingen en
vergoedingen bij ontslag niet primair worden ingezet ter compensatie voor gederfd inkomen,
maar vooral voor scholing en werk-naar-werk trajecten. Dat belang (en die taak) wordt ook
door sociale partners onderkend en gesteund, zoals blijkt uit de Aanbeveling van de Stichting
van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en re-integratie van werkloze
werknemers van 15 april 2005 en uit de Aanbeveling over scholing en employability van 13
maart 2006 van diezelfde Stichting.
ILO Aanbevelingen
De leden van de fractie van het CDA verwijzen naar ILO aanbevelingen waarin modernisering
van het arbeidsrecht in internationaal verband aan de orde is gesteld. Aangenomen wordt dat
hierbij wordt gedoeld op de Aanbeveling van de ILO betreffende de arbeidsrelatie
(Recommendation concerning the employment relationship). Het kabinet zal voor de zomer
hierover een reactie doen toekomen aan het parlement.
Initiatieven Oostenrijk en Denemarken
De leden van de CDA-fractie merken op dat met name in Oostenrijk en Denemarken
interessante initiatieven zijn ontwikkeld om flexibiliteit in arbeidsrelaties te bevorderen en
integratiemogelijkheden voor outsiders te vergroten. Zij vragen of het mogelijk is een
evaluatie van dergelijke initiatieven aan het parlement te verstrekken.
In Oostenrijk is recent de wettelijke ontslagvergoedingsregeling gewijzigd. Onder de oude
regeling kon alleen aanspraak worden gemaakt op een ontslagvergoeding bij onvrijwillig
ontslag zonder geldige reden. De hoogte hiervan varieerde (afhankelijk van de baanduur)
tussen een bedrag gelijk aan twee en twaalf maandsalarissen. Onder de nieuwe regeling is de
ontslagvergoeding in feite komen te vervallen en is de werkgever verplicht, voor werknemers
die ten minste 1 maand bij hem in dienst zijn, 1,53% van het loon te reserveren en te storten in
---
Ons kenmerk AV/IR/2007/8264
een fonds. De werknemer kan hierop een beroep doen bij ontslag, met dien verstande dat bij
vrijwillig ontslag ten minste drie jaar moet zijn gewerkt. Als het tegoed geheel of ten dele niet
wordt gebruikt dan blijft het staan en kan het worden aangewend voor vervroegde uittreding.
Het nieuwe systeem is bedoeld om de mobiliteit op de arbeidsmarkt te vergroten, het verschil
tussen insiders en outsiders te verkleinen en is minder gericht op ontslagbescherming, maar
vooral op een verplichte besparing voor een pensioenvoorziening die, bij ontslag, eerder kan
worden aangesproken. De nieuwe regeling geldt sinds 1 januari 2003 en is qua effecten nog
niet geëvalueerd.
In Denemarken ligt de nadruk traditioneel op werkzekerheid in plaats van baanzekerheid. In
vergelijking tot andere OESO landen is de ontslagbescherming altijd al laag geweest (en
vooral zaak van sociale partners), de WW uitkering relatief hoog (zij het dat de maximum
uitkering in Denemarken lager is dan in Nederland ondanks een uitkeringspercentage van
90%) en de verplichtingen gericht op re-integratie hoog. Over het zogenoemde Deense model
zijn geen formele evaluaties beschikbaar. Er zijn wel overzichtsartikelen waaruit blijkt, dat het
niet zonder meer mogelijk is om het Deense model in andere landen in te voeren, in verband
met het daar gevoerde beleid betreffende ontslag, re-integratie en WW, en dat de kosten voor
de overheid relatief hoog zijn (flinke bestedingen aan WW en actief arbeidsmarktbeleid). In de
reactie van de Nederlandse regering is dan ook aangegeven, dat in verband met de toenemende
globalisering en de daarmee verband houdende problematiek, de nadruk weliswaar meer moet
liggen op werkzekerheid dan baanzekerheid, maar hoe een dergelijke transitie moet worden
bereikt en wat de respectievelijke rol van de overheid en sociale partners daarbij is zal van
lidstaat tot lidstaat verschillen. Daarbij kan uiteraard worden geleerd van andere lidstaten - het
groenboek is daar mede voor bedoeld - maar het bereiken van een juist evenwicht wordt toch
vooral nationaal bepaald, indachtig ook maatschappelijke opvattingen en tradities.
Harmonisatie werknemersbegrip en minimumniveau van bescherming
De leden van de CDA-fractie veronderstellen dat een discussie over het op Europees niveau
formuleren van één definitie van het begrip werknemer, die op alle terreinen van het civiele,
sociale, fiscale en bestuursrecht kan worden gehanteerd, en voor het bewerkstelligen van een
Europese standaard voor minimale bescherming van werkenden vanwege de grote verschillen
die er op deze gebieden tussen de lidstaten bestaan, op dit moment nog onvoldoende kansen
biedt om tot realistische voorstellen te komen. Een harmonisatie per beleidsterrein biedt
wellicht betere openingen, maar zij geven daarbij tegelijkertijd aan dat ook voor het
harmoniseren van de nationale arbeidsrechtelijke systemen overtuigende argumenten met
betrekking tot de subsidiariteit en proportionaliteit moeten worden aangevoerd. Zij zijn er niet
van overtuigd dat dergelijke argumenten aanwezig zijn.
De leden van de PvdA-fractie merken op dat het groenboek als argument om tot harmonisering
te willen komen verwijst naar problemen bij de uitvoering van de Detacheringsrichtlijn en de
Richtlijn ten aanzien van overgang van ondernemingen als gevolg van uiteenlopende definities
---
Ons kenmerk AV/IR/2007/8264
van het begrip werknemer. Zij vragen de regering of deze analyse wordt gedeeld en zo nee,
waarom niet? Verder merken deze leden op dat de regering haar afwijzende opstelling ten
aanzien van dit beleidsstreven motiveert met het argument dat het formuleren van één definitie
en het harmoniseren van minimale bescherming `mogelijk te ambitieuze doelstellingen zijn'.
Zij vragen of beide inderdaad worden gezien als onlosmakelijk met elkaar verbonden, in de zin
dat één werknemersbegrip onvermijdelijk moet leiden tot één uniform minimaal
beschermingsniveau, of dat het ook denkbaar is dat wordt gestudeerd op mogelijkheden om te
komen tot één in alle lidstaten gelijk werknemersbegrip zonder daaraan tegelijk dezelfde
rechten en plichten te verbinden, zoals zo'n uniforme vloer van bescherming?
In de reactie van de Nederlandse regering is ten aanzien van de harmonisatie van het begrip
werknemer aangegeven, dat zich naar het oordeel van de regering geen problemen voordoen
die een uniforme definitie van het begrip werknemer op Europees niveau noodzakelijk maken.
De Commissie wordt dan ook gevraagd om te verduidelijken welke problemen er naar haar
oordeel zijn. Verder is opgemerkt dat voor het bevorderen van het vrij verkeer een dergelijke
harmonisatie ook niet nodig is. In richtlijnen wordt namelijk veelal al gesproken over
werknemers (werkzaam op een reguliere arbeidsovereenkomst) en/of personen in een
arbeidsverhouding die daarmee gelijkgesteld kunnen worden. Het wordt vervolgens aan de
lidstaten zelf overgelaten om te bepalen wat zij daar onder verstaan. Met dien verstande dat
lidstaten daarbij uiteraard wel moeten handelen overeenkomstig de doelstelling van de
richtlijn. Bovendien geldt, zoals ook door de leden van de CDA-fractie wordt opgemerkt, dat
het vinden van een uniforme definitie uitermate complex zal zijn in het licht van de relatie
tussen het werknemersbegrip en de sociale zekerheids- en belastingwetgeving in de
verschillende lidstaten.
Wat betreft een minimumniveau aan bescherming dient onderscheid te worden gemaakt tussen
de reikwijdte daarvan, het niveau van bescherming en de kring van rechthebbenden. In het
groenboek wordt dat onderscheid niet (of in ieder geval niet duidelijk) gemaakt. De vraag van
de Commissie behelst of het noodzakelijk is te komen tot een minimum aan bescherming van
alle werkenden ongeacht de aard van de arbeidsrelatie en lijkt daarmee vooral betrekking te
hebben op het laatste punt (wie komt er voor in aanmerking). In de reactie van de Nederlandse
regering is aangegeven op welke wijze in Nederland aan dat minimum niveau van
bescherming vorm is gegeven en waarom Nederland geen voorstander is van het formuleren
van een minimumniveau aan bescherming voor alle werkenden in Europees verband. Dat heeft
enerzijds te maken met het verschil in ontwikkeling tussen de lidstaten (in termen van
beschermingsomvang en niveau) en anderzijds met de vrijheid, welke aan lidstaten moet
worden geboden, om invulling te geven aan het sociaal beleid. Daarbij gaat het ook om de
vraag aan wie - naast reguliere werknemers - bescherming moet worden geboden en
waartegen. Met andere woorden, welke arbeidsrelaties voor de toepassing van een bepaalde
regeling met de reguliere werknemersrelatie moeten worden gelijkgesteld. In zoverre is er
inderdaad sprake van een verband tussen het één (harmonisatie van het werknemersbegrip) en
---
Ons kenmerk AV/IR/2007/8264
het ander (minimum aan bescherming). Harmonisatie van het werknemersbegrip zou er dan
toe kunnen leiden dat op grond daarvan een bepaalde bescherming zal worden geboden aan
werkenden die in bepaalde lidstaten thans niet onder die bescherming vallen, hetzij omdat zij
niet als werknemer worden aangemerkt, hetzij omdat zij daarmee niet zijn gelijkgesteld.
Voorzover het betreft de vraag op wie een bepaalde bescherming van toepassing moet zijn is
er dus een relatie met het werknemersbegrip. Dat is niet zonder meer het geval als het gaat om
de vraag welke bescherming moet worden geboden (de reikwijdte van de minimale
bescherming) en het niveau daarvan. Een eenduidige definitie van het begrip werknemer heeft
immers geen betrekking op het bestaan van bepaalde beschermingsvormen, noch op het niveau
daarvan, in de verschillende lidstaten. In die zin is er dan ook geen relatie tussen het één en het
ander. Dat betekent dat inderdaad gestudeerd zou kunnen worden op mogelijkheden om te
komen tot één in alle lidstaten gelijk werknemersbegrip zonder daaraan tegelijk in alle
lidstaten dezelfde rechten en plichten te verbinden (zoals zo'n uniforme vloer van
bescherming). Hiervoor is echter aangegeven, dat, naar het oordeel van het kabinet daartoe niet
alleen de noodzaak ontbreekt, maar het vinden van een uniforme definitie ook uitermate
complex zal zijn in het licht van de relatie tussen het werknemersbegrip en de sociale
zekerheids- en belastingwetgeving in de verschillende lidstaten. Overigens wordt opgemerkt,
dat de Commissie de harmonisatie van het werknemersbegrip in het groenboek veeleer
benadert vanuit mogelijke problemen in het kader van het vrij verkeer en niet vanuit de
gedachte te komen tot een basisniveau van bescherming van alle werkenden. Dat neemt niet
weg dat die relatie in er in zekere zin wel is, zoals hiervoor aangeduid.
Bestuurlijke samenwerking en bestrijden zwartwerk
De leden van de CDA-fractie merken op graag voorstellen tot harmonisatie tegemoet te zien
op het gebied van bestuurlijke samenwerking ter verbetering van de handhaving van het
arbeidsrecht en het bestrijden van zwartwerk.
In de reactie van de Nederlandse regering is hierover opgemerkt, dat op dit moment tussen
Nederland en verschillende EU-landen overeenkomsten worden gesloten over samenwerking
bij de handhaving van regelingen op sociaal gebied in geval van grensoverschrijdend
werknemers- en dienstenverkeer. De in dergelijke overeenkomsten vermelde instanties steunen
elkaar bij de bestrijding van illegale arbeid en de handhaving van regels betreffende
arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden door onder meer informatie-uitwisseling. Het
ligt voor de hand om eerst te bezien wat de resultaten hiervan zullen zijn alvorens meer
intensieve bestuurlijke samenwerking tussen autoriteiten te overwegen.
Door informatie-uitwisseling tussen overheid en sociale partners kan voorts worden bevorderd
dat sociale partners hun eigen cao-regelingen beter kunnen handhaven. Een kaderafspraak voor
samenwerking tussen de overheid en sociale partners ten behoeve van de handhaving van
arbeidsvoorwaarden bij grensoverschrijdende arbeid is onlangs afgerond. Verwezen wordt in
---
Ons kenmerk AV/IR/2007/8264
dit verband naar de brief die de regering recent aan het Nederlandse parlement heeft gestuurd
waarin zij het parlement in kennis stelt van de afspraken die zijn gemaakt.1
Over de bestrijding van zwartwerk is opgemerkt, dat die bestrijding wordt geïntensiveerd en
gefaciliteerd door het maken van bilaterale afspraken tussen Nederland en bepaalde andere
lidstaten. Het gaat daarbij vooral om landen van waaruit veel grensoverschrijdende arbeid
richting Nederland plaatsvindt. Deze afspraken worden ook (gedeeltelijk) op het niveau van
uitvoeringsorganisaties gemaakt. Deze aanpak maakt het mogelijk dat zeer specifieke
afspraken kunnen worden gemaakt afhankelijk van de vorm en mate waarin
grensoverschrijdende zwarte arbeid plaatsvindt. Ook kunnen met deze gerichte aanpak de
afspraken zo nauwkeurig mogelijk worden toegesneden op de rol en het karakter van de
diverse handhavende instanties. Ook hier ligt het voor de hand om deze werkwijze eerst de
kans te geven zich te bewijzen. Zou in de toekomst blijken dat zij op bepaalde punten
tekortschiet, dan kan gedacht worden aan een verdere internationale inkadering. Op dit
moment heeft Nederland echter geen behoefte aan verdere initiatieven vanuit Europa.
Arbeidstijden
De leden van de CDA-fractie dringen erop aan om de impasse in de Raad over de organisatie
van de arbeidstijd op zo kort mogelijke termijn te doorbreken.
In de reactie van de Nederlandse regering is hierover opgemerkt, dat op het gebied van de
organisatie van de arbeidstijd zich verschillende problemen voordoen (aanwezigheids-
diensten, opt out) die om een oplossing vragen. Geconstateerd wordt dat binnen de Raad
WSBVC overeenstemming bestaat over de manier waarop de Arbeidstijdenrichtlijn moet
worden aangepast naar aanleiding van de relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie van
de EG (Arresten Simap C-303/98 en Jaeger C-151/02). Dit aspect van de Europese
arbeidstijdenregelgeving moet met voorrang worden behandeld met als doel op zo kort
mogelijke termijn een herziening van de richtlijn op dit onderdeel te realiseren. Op de
buitengewone vergadering van de Raad WSBVC van 7 november 2006 is echter wederom
gebleken dat de discussie over de opt out de voortgang bij het bereiken van een oplossing
hiervoor in de weg staat. Daarom wordt de Commissie in overweging gegeven om te bezien of
de behandeling van de aanwezigheidsdiensten met voorrang kan worden behandeld. De
urgentie daartoe wordt des te groter nu verschillende lidstaten, waaronder Nederland,
noodgedwongen de opt out invoeren om daarmee tijdelijk een oplossing te vinden voor de
gevolgen van de hiervoor genoemde jurisprudentie.
De leden van de VVD-fractie merken op dat enige tijd geleden is gepoogd om op Europees
niveau te komen tot overeenstemming over de maximale arbeidstijden voor werknemers. Zij
vragen of het standpunt van de Nederlandse regering met betrekking tot het basisniveau aan
1 Brief van de Staatssecretaris van SZW van 14 februari 2007. Kamerstuk 2006-2007, 29407 nr. 61
---
Ons kenmerk AV/IR/2007/8264
bescherming nu ook inhoudt dat niet meer gestreefd wordt naar één regeling binnen de
Europese Unie.
Zoals hiervoor vermeld is in de reactie van de Nederlandse regering aangegeven waarom
Nederland geen voorstander is van het formuleren van een minimumniveau aan bescherming
voor alle werkenden in Europees verband. In die reactie is tevens aangegeven, dat een
thematische benadering voorkeur verdient boven het definiëren van een zogenoemde (min of
meer vaststaande) "floor of rights". Dat geldt ook voor het al dan niet overwegen van
beschermende maatregelen op het niveau van de Europese Unie. In het verleden heeft dat
onder meer geleid tot de totstandkoming van de Arbeidstijdenrichtlijn, waarin ook een
begrenzing is opgenomen van de maximale arbeidstijd, met de mogelijkheid om hiervan af te
wijken. Nederland is nooit een aanhanger geweest van deze "opt out" mogelijkheid.
Anderzijds is het een gegeven - zoals recentelijk weer gebleken - dat een aantal lidstaten meent
dat de opt out een noodzakelijk instrument is. Nederland is uiteindelijk bereid geweest te
accepteren dat de opt out regeling onderdeel blijft van de richtlijn mits aan de toepassing
daarvan strenge voorwaarden worden verbonden.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(mr. J.P.H. Donner)
---
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid