Kamerbrief inzake EU-verdragswijziging
19-03-2007 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Zeer geachte Voorzitter,
Met referte aan het Algemeen Overleg over de Europese Raad op 6 maart
jl., waarin de minister-president heeft toegezegd uw Kamer nader te
informeren over de stand van de verdragsdiscussie, doen wij u
bijgaande brief toekomen.
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
De staatssecretaris voor Europese Zaken,
Drs. F.C.G.M. Timmermans
Inleiding
Deze hoofdlijnenbrief volgt op de tijdens de Algemene Overleggen over
de Europese Raad op 19 december 2006 en 6 maart 2007 door de
minister-president gedane toezegging uw Kamer nader te informeren over
de discussie inzake EU-verdragswijziging, met name over de te volgen
procedure en het bijbehorende tijdpad. De minister-president heeft
daarnaast bevestigd de Nederlandse posities met betrekking tot
verdragswijziging tijdig met de Kamer te zullen bespreken.
Het voornemen van het Duitse voorzitterschap is om tijdens de Europese
Raad van juni 2007 conclusies te trekken over de richting van de
noodzakelijke verdragswijzigingen, alsmede het tijdpad dat daarmee
gepaard zal gaan. Uit de Europese Raad van Laken (december 2001)
volgde toen reeds de conclusie dat het Verdrag van Nice onvoldoende
basis vormde voor een doelmatig en democratisch functioneren van de
uitgebreide Europese Unie en werd er een heldere opdracht geformuleerd
om te komen tot verbeteringen. Sindsdien is het belang van een
slagvaardiger Unie alleen maar toegenomen, zoals ook weer bleek
tijdens de recente Voorjaarsraad toen de EU een ambitieus programma
heeft geformuleerd om de strijd aan te gaan met klimaatverandering en
de lange termijn energiezekerheid duurzaam veilig te stellen.
Veranderingen van de Verdragen zijn nooit een doel op zich. Ze moeten
ertoe bijdragen dat de politieke en economische stabiliteit, de
welvaart en de werkgelegenheid in Europa worden bevorderd. Een slecht
functionerend Europa verg root de onzekerheid bij veel burgers over
essentiële zaken als hun baanzekerheid en het behoud van sociale
rechten.
Het Grondwettelijk Verdrag (GV), dat een antwoord poogde te geven op
de opdracht van Laken, kon niet alleen op onvoldoende steun rekenen
van de Franse en Nederlandse bevolking, het stuitte ook op aarzelingen
bij andere lidstaten die niet tot ratificatie overgingen.
Tegelijkertijd waren er achttien lidstaten die dit Verdrag wel hebben
omarmd. Dit leidde tot duidelijke tegenstellingen in Europa, maar
inmiddels lijkt meer ruimte te ontstaan voor een discussie over een
nieuw verdrag op basis van het uitgangspunt dat er in alle lidstaten
draagvlak moet zijn voor de noodzakelijke aanpassingen. Nederland
stelt zich in die discussie actief en constructief op. Uitgangspunt
daarbij zijn de bestaande Verdragen (zoals laatstelijk gewijzigd bij
het Verdrag van Nice), die moeten worden gewijzigd op die punten die
verbetering behoeven.
Opdracht aan het Duitse voorzitterschap
De Europese Raad van juni 2006 heeft besloten dat het Duitse
voorzitterschap in overleg met de lidstaten een verslag zal opstellen
waarin de stand van de discussie over het Grondwettelijk Verdrag wordt
gepresenteerd. Dit verslag zal op de Europese Raad van 21/22 juni 2007
als basis dienen voor een besluit over het vervolg van de
verdragsdiscussie. Uiterlijk in de tweede helft 2008, dat wil zeggen
onder Frans voorzitterschap, dient dit proces te worden afgerond. Met
andere woorden: de Europese Raad zal in juni conclusies willen trekken
over de te volgen procedure, bijvoorbeeld door het bijeen roepen van
een Intergouvernementele Conferentie, en over de reikwijdte van de
inhoudelijke besprekingen die gevoerd zullen worden en het tijdpad dat
daarbij hoort.
Kalender en benadering van het Duitse voorzitterschap
Voor het Duitse voorzitterschap is het vraagstuk van verdragswijziging
één van de belangrijkste onderwerpen op de agenda. Het voorzitterschap
zal naar een benadering moeten streven waarvoor de steun van alle
lidstaten gevonden kan worden. Zoals door de Europese Raad van juni
2006 is besloten, zal het voorzitterschap daartoe bilaterale
consultaties voeren. Het voorzitterschap heeft daarvoor gekozen om,
ter voorbereiding van de formele vergaderingen, te kunnen aftasten of
en hoe bruggen kunnen worden geslagen tussen de posities van de
verschillende lidstaten. Het voorzitterschap plaatst het vraagstuk van
verdragswijziging pas na de viering van vijftig jaar Verdragen te
Berlijn op de agenda. In de marge van de bijeenkomst in Berlijn op 25
maart 2007 zullen de regeringsleiders kort spreken over de verdere
procedure bij de discussie over verdragswijziging. In de daarop
volgende maanden zal wederom bilateraal overleg plaatsvinden tussen
het voorzitterschap en de lidstaten. Het spreekt voor zich dat de
bilaterale consultaties uiteindelijk niet in de plaats kunnen komen
van formele besluitvorming in de (Europese) Raad, waarbij iedere
lidstaat zich in de dan voorgestelde benadering zal moeten kunnen
vinden.
Het kabinet hecht er grote waarde aan de Kamer nauw bij de discussie
over verdragswijziging te betrekken. Derhalve zal de Kamer ook
gedurende het hele proces van de ontwikkelingen op de hoogte worden
gehouden. Tegelijkertijd vraagt het kabinet ook begrip van de Kamer
voor de omstandigheid dat in dit stadium het proces nog met een flink
aantal onzekerheden is omgeven, zowel wat betreft het tijdpad als de
inhoud van de discussie. Dit vraagt om een zeer actieve Nederlandse
opstelling jegens de Europese partners, maar ook om een zekere mate
van omzichtigheid bij het formuleren van de onderhandelingsinzet en
het publiekelijk uitdragen daarvan.
Naar een beter functionerende Unie
Het vorige kabinet heeft het wetsvoorstel ter ratificatie van het
Grondwettelijk Verdrag ingetrokken. Dit kabinet zal het niet opnieuw
indienen. Het GV is door de Nederlandse bevolking in het referendum in
juni 2005 verworpen en ook dit kabinet geeft gehoor aan die uitslag.
Het vorige kabinet heeft geluisterd en gezocht naar de opvattingen van
de burger, van het maatschappelijk middenveld en de politiek over de
toekomst van Europa en het functioneren van de EU. Een uitgebreide
analyse daarvan is uw Kamer toegegaan per brief op 19 mei 2006.
Daarnaast heeft dat kabinet zijn standpunt met betrekking tot
verdragswijziging nader toegelicht, onder andere in de Staat van de
Unie 2007.
Uit de analyses bleek dat op tal van punten verbeteringen van het
functioneren van de Europese Unie zijn geboden.
Voor een deel betreft het zaken die beter moeten in het dagelijks
opereren van de Unie: minder regelgeving, meer openbaarheid,
toepassing subsidiariteitsbeginsel, een rechtvaardiger verdeling van
de financiële lasten, meer respect voor de eigen regels - in het
bijzonder die betreffende de uitbreiding - alsmede meer aandacht voor
prioritaire beleidsterreinen. Hiervoor heeft Nederland zich in de
afgelopen periode, samen met andere partners, actief in gezet.
Het kabinet meent te kunnen stellen dat zich een attitudeverandering
in Europa begint af te tekenen. Bijvoorbeeld: subsidiariteit is geen
"vies woord" meer. De regeldruk wordt aangepakt. De verdeling van de
financiële lasten is rechtgetrokken. De uitbreidingsregels worden
strikter toegepast. En onderwerpen als klimaat en energie staan
bovenaan de agenda.
Voor een ander deel betreft het zaken die te maken hebben met hoe de
Unie tot besluiten komt, hoe deze worden gecontroleerd, hoe de
verhouding is tussen de Unie en de lidstaten en tussen de
verschillende instellingen van de Unie. Deze zaken moeten in een nieuw
verdrag aan de orde komen, naast bijvoorbeeld de strikte toepassing
van de uitbreidingsregels en de beleidsprioriteiten. Thans is op dit
punt de fase van handelen met onze EU-partners voor het kabinet
aangebroken. Over de inzet van Nederland gericht op een nieuw verdrag
is het kabinet bereid met de Tweede Kamer uitvoerig overleg te voeren.
Het is naar het oordeel van het kabinet evident dat de uitgebreide
Unie de huidige beleidsuitdagingen niet het hoofd kan bieden op basis
van het Verdrag van Nice. Niet alleen ziet de EU zich geconfronteerd
met nieuwe uitdagingen, ook is het hoge tempo van de uitbreiding niet
gepaard gegaan met een noodzakelijke verbetering van het interne
functioneren van de Unie. Het kabinet is daarom van mening dat een
wijziging van de Verdragen noodzakelijk is. Het kabinet zal daarbij
inzetten op een nieuw verdrag waarin subsidiariteit en democratische
controle versterkt worden.
In de onderstaande paragrafen wordt aangegeven op welke punten het
kabinet voorneemt zich te concentreren in de discussie over een nieuw
verdrag. Zoals aangegeven, is het uitgangspunt van het kabinet dat
gekeken moet worden naar de tekortkomingen in de huidige Verdragen en
vervolgens voorstellen moeten worden gedaan voor wijzigingen die deze
tekortkomingen wegnemen. Dat neemt niet weg dat daarbij haast
vanzelfsprekend ook gebruik kan worden gemaakt van bepaalde elementen
van het Grondwettelijk Verdrag. Dat niet alleen omdat een groot aantal
lidstaten reeds hun instemming met die teksten heeft betuigd, maar ook
omdat - zoals ook reeds meerdere malen in de Kamer bleek - gedeelten
van dat GV dienstig kunnen zijn bij de door Nederland gewenste
versterking van democratie en slagvaardigheid van de EU. Immers, ook
de tegenstanders in Parlement en samenleving van het GV hebben
aangegeven dat hierin neergelegde voorstellen ook duidelijke
verbeteringen bevatte ten opzichte van de bestaande Verdragen.
De inzet van het kabinet in de discussie over een nieuw verdrag
In het coalitieakkoord is het aldus verwoord: Een nieuw verdrag dat
"zich in inhoud, omvang en benaming overtuigend onderscheidt van het
eerder verworpen Grondwettelijk Verdrag. (...) Een effectiever
Europees bestuur op basis van subsidiariteit zal de Unie voor burgers
herkenbaar moeten maken en het vertrouwen moeten vergroten. Burgers
willen een Europa dat concrete grensoverschrijdende problemen oplost."
Naar het oordeel van het kabinet gaat het vooral om een `beter'
Europa, dat niet het beeld oproept van `superstaat', dat
democratischer en slagvaardiger is, met helder afgebakende taken, en
met een grotere inbreng van nationale parlementen.
Een verdrag zonder grondwettelijk karakter
Net zoals alle andere Europeanen, identificeren Nederlanders zich in
het algemeen in de eerste plaats met hun eigen land. Daar ligt het
brandpunt van de politieke belangstelling en van de politieke
discussie. Daarom dient het politieke primaat van de lidstaten bij de
vormgeving van de gezamenlijke Europese toekomst ook duidelijk te
worden gemarkeerd. Een nieuw verdrag moet daarmee rekening houden. De
benaming en vorm van het Grondwettelijk Verdrag, alsmede bepaalde
symbolische en inhoudelijke elementen, wekten bij veel burgers de
indruk van een sprong richting de vorming van een Europese staat, die
zich boven of in de plaats van de nationale staat stelde. Een nieuw
verdrag dient niet de trekken van een grondwet te hebben. Het moet
duidelijk zijn dat de EU geen autonome organisatie (een `superstaat')
wordt, maar dat de EU slechts bevoegdheden kan uitoefenen voor zover
de lidstaten in gezamenlijkheid hebben besloten die bevoegdheden over
te dragen.
Het kabinet is van mening dat het de inzichtelijkheid van bestaand
EU-beleid en toekomstige wijzigingen ten goede komt, wanneer een nieuw
verdrag alleen de veranderingen ten opzichte van de huidige Verdragen
bevat.
In de benadering van een `wijzigingsverdrag' zonder grondwettelijke
pretenties zou de tekst van het EU Handvest van de Grondrechten niet
integraal opgenomen hoeven te worden. Aan de substantie ervan moet wel
recht worden gedaan, maar dat kan ook op een andere wijze. Daarnaast
acht het kabinet het van belang dat de EU zal toetreden tot het
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden (EVRM).
Een verdrag dat het democratisch gehalte van Europa vergroot
Het democratisch functioneren van de EU dient te worden verbeterd.
Daarbij kan gebruik worden gemaakt van een aantal democratische
innovaties van het ontwerp GV, zoals het burgerinitiatief, de
versterking van de rol van de nationale parlementen, transparantie en
de verheldering van de wetgevingsprocedure. Het kabinet zal ernaar
streven op dit terrein een stap verder te zetten dan oorspronkelijk
voorzien in het GV. Zo zal worden nagestreefd de positie van de
nationale parlementen met betrekking tot de subsidiariteitstoets te
versterken.
Een verdrag dat verheldert welke bevoegdheden we aan Europa geven, en
hoe die worden begrensd
Het kabinet hecht sterk aan een consequente toepassing van
subsidiariteit en proportionaliteit. Het belang van subsidiariteit is
daarin gelegen dat de Unie optreedt voor zover de doelstellingen van
dat optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden
verwezenlijkt. Vanzelfsprekend kan dit inhouden dat een besluit soms
juist beter op EU-niveau wordt genomen. Het leidend beginsel is dat
besluiten zo dicht mogelijk bij de burgers worden genomen. Het kabinet
streeft naar een grotere rol van de nationale parlementen bij de
toetsing van wetgevingsvoorstellen uit Brussel. Nationale parlementen
dienen betere mogelijkheden te hebben voorgestelde wetgeving volgens
nader vast te stellen modaliteiten tegen te houden indien deze niet
aan de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit voldoen, met
dien verstande dat dit geen individueel vetorecht voor één nationaal
parlement inhoudt. Staten-Generaal en kabinet hebben beide inmiddels
stappen gezet om onze invloed op het Europese wetgevingstraject te
verstevigen en de directe betrokkenheid van alle belanghebbenden te
vergroten. Eerste en Tweede Kamer werken nauw samen in de Tijdelijke
Commissie Subsidiariteitstoets en het kabinet is druk doende
verschillende adviezen over een verbeterde aanpak van de coördinatie
van het Europese beleid te implementeren. Het kabinet ziet meerwaarde
in een nauwe samenwerking met de Staten-Generaal bij het nog verder
uitwerken en versterken van deze initiatieven, uiteraard met respect
voor ieders verschillende taak en positie in het Europese
wetgevingstraject.
Het kabinet is van oordeel dat op een aantal grensoverschrijdende
vraagstukken, hieronder nader aangeduid, een Europees antwoord het
meest effectief is. Op andere terreinen meent het kabinet dat het
antwoord nationaal moet zijn. Zo dienen wij onze sociale
verworvenheden te behouden, te versterken en te vernieuwen. Er is op
Europees niveau al veel bereikt op sociaal terrein. Het kabinet wil
echter voorkomen dat EU-regelgeving direct of indirect belemmeringen
opwerpt voor onze nationale sociale arrangementen of voor de kwaliteit
van publieke voorzieningen. Ook op andere terreinen die bij uitstek in
hoofdzaak tot het nationale domein behoren, zoals pensioenen, sociale
zekerheid, fiscaliteit, cultuur, onderwijs en gezondheidszorg, zou een
scherpere afbakening tussen het nationale beleid en dat wat de EU
aanvullend zou kunnen ondernemen, bijdragen tot meer helderheid over
de activiteiten van de Unie op die terreinen.
Een verdrag dat Europa in staat stelt slagvaardig op te treden op de
terreinen waar een gemeenschappelijke aanpak geboden is
De in het regeerakkoord geïdentificeerde grensoverschrijdende
beleidsterreinen waarop ten opzichte van de bestaande situatie meer
Europese samenwerking nodig is, zijn o.a. energiebeleid,
grensoverschrijdende milieuproblemen, klimaatverandering, asiel- en
migratiebeleid, concurrentiekracht van de Europese economieën,
bestrijding van terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit en
het externe beleid. Op deze terreinen is het van belang de
besluitvaardigheid te verbeteren ten opzichte van de bestaande
Verdragen.
Een verdrag dat verzekert dat we onze eigen spelregels respecteren,
met name die met betrekking tot de uitbreiding
Hoewel velen inzien dat de uitbreiding van de Europese Unie heeft
bijgedragen aan een veiliger, stabieler en welvarender continent,
heeft het ook bijgedragen aan de gegroeide onzekerheid van vele
Europeanen over de richting en het doel van de Europese samenwerking.
Ook Nederlanders zijn bezorgd over de toekomst van Europa en kritisch
over verdere uitbreiding van de Unie. Aangezien dit ook een rol heeft
gespeeld bij de afwijzing van het GV, zouden in een nieuw verdrag de
regels en criteria voor uitbreiding opgenomen kunnen worden teneinde
de strikte naleving daarvan inzichtelijk te maken en te waarborgen.
Met de hierboven beschreven denkrichtingen op hoofdlijnen, stelt
Nederland zich naar het oordeel van het kabinet constructief op bij
eventuele hervatting van de onderhandelingen over een nieuw verdrag.
Over het tijdpad, de procedure en de verdere inhoud van toekomstige
onderhandelingen zal het kabinet te zijner tijd een standpunt innemen.
In ieder geval zal het in juni op de Europese Raad vast te stellen
mandaat voor de onderhandelingen ruimte dienen te bieden voor het
opbrengen van de bovenbeschreven Nederlandse wensen.
Europees krachtenveld
Lidstaten die het GV (bijna) hebben geratificeerd, zullen trachten bij
een verdragswijziging zo dicht mogelijk bij de substantie daarvan te
blijven. Van de lidstaten die niet ratificeerden of dat niet van plan
zijn, zullen meerdere lidstaten aandringen op een alternatief. Zij
doen dat vanwege de uitslag van referenda (Frankrijk, Nederland), dan
wel omdat nieuw aangetreden kabinetten of andere binnenlandspolitieke
ontwikkelingen de ratificatie van het GV in die lidstaten ongewis
maakt.
De posities van de EU-lidstaten over verdragswijziging lopen op dit
moment derhalve sterk uiteen. Dit is onlangs weer gebleken tijdens de
bijeenkomst van de zogenoemde "vrienden van het GV" in Madrid op 26
januari 2007. De deelnemende landen hebben zich daar op het standpunt
gesteld dat de inhoud van het GV niet opengebroken mag worden en de
vastgelegde institutionele balans niet moet worden verstoord. Het
kabinet is van mening dat met de posities van zowel de ratificeerders
van het GV als van de niet-ratificeerders rekening gehouden moet
worden. Het is juist daarom van belang het Duitse voorzitterschap de
ruimte te gunnen die het nodig heeft om een voor alle lidstaten
aanvaardbaar mandaat voor de toekomstige onderhandelingen te vinden.
Slot
Niettemin is er ook een aantal zaken dat de lidstaten, ongeacht of ze
wel of niet het GV hebben goedgekeurd, wel met elkaar lijken te delen.
Veel lidstaten zien 2009 als een goede streefdatum voor een nieuw
verdrag vanwege de verkiezing van het Europees Parlement in juni 2009
en het aantreden van een nieuwe Commissie in november 2009. Tevens
bestaat een brede mate van consensus over de wenselijkheid van
verdragswijziging om te voorkomen dat de EU op termijn zal stagneren
wegens een afnemend draagvlak of een tekortschietende slagkracht.
Voorts is steeds duidelijker geworden dat het GV niet in werking zal
treden en dat bij een nieuwe verdragswijziging rekening moet worden
gehouden met de redenen van de verwerping - of van de niet-goedkeuring
- van het GV in een negental lidstaten. Vanuit het Nederlands
perspectief is die constatering als een uitkomst van de Europese
bezinningsperiode een goede zaak omdat het uitzicht biedt op een nieuw
verdrag. Daarbij zij nog opgemerkt dat Nederland weliswaar bereid is
mee te werken aan een tijdige afronding van een nieuw verdrag, maar
dat de inhoud van een wijzigingsverdrag voor Nederland uiteindelijk
maatgevend zal zijn.
Het kabinet ziet uit naar een constructieve dialoog met uw Kamer over
het proces van EU-verdragswijziging.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken