Verslag expertbijeenkomst inzake algemene ambtsberichten in asielzaken
Ministerie van Buitenlandse Zaken, 4 april 2007
Inleiding
Op 4 april jl. vond op het ministerie van Buitenlandse Zaken, onder leiding van prof. dr. R.
Fernhout, een expertbijeenkomst plaats met ruim 65 asieladvocaten, vertegenwoordigers van
het maatschappelijk middenveld, journalisten en andere belangstellenden, over de algemene
ambtsberichten. Het doel van de bijeenkomst was tweeledig, namelijk ten eerste
geïnteresseerden feitelijk informeren over de totstandkoming van algemene ambtsberichten.
Daarnaast, en daar lag ook de nadruk van de middag, was het doel van de bijeenkomst om
voor het eerst in een open gedachtewisseling te inventariseren welke ervaringen de
`gebruikers' hebben met de ambtsberichten en waar mogelijk onduidelijkheden over bestaan.
Alle betrokkenen hebben immers één gedeeld belang: kwalitatief hoogwaardige
ambtsberichten.
De bijeenkomst werd geopend door de directeur-generaal Regiobeleid en Consulaire Zaken,
van het ministerie van Buitenlandse, mw. Jones Bos. Zij heette de aanwezigen welkom en gaf
aan dat deze bijeenkomst past in het voornemen van het kabinet om de dialoog te zoeken met
de samenleving. Zij benadrukte dat algemene ambtsberichten los van beleidsoverwegingen tot
stand komen en onderschreef de wens om de transparantie en de kwaliteit verder te
verbeteren. In dit kader refereerde zij aan de aanbevelingen van de Adviescommissie voor
Vreemdelingenzaken (ACVZ), die grotendeels door het ministerie van Buitenlandse Zaken
zijn overgenomen. Vervolgens gaf een medewerker van het ministerie van Buitenlandse
Zaken een presentatie over de totstandkoming van algemene ambtsberichten. Mr. F. Schüller
van Böhler Koppe Franken Wijngaarden advocaten en drs. S. Kok van Vluchtelingenwerk
Nederland gaven daaropvolgend hun visie op de kwaliteit en de bruikbaarheid van de
algemene ambtsberichten. Vervolgens vond een open discussie plaats. In dit verslag wordt
een impressie van het verloop van de discussie geven. Daar waar mogelijk, wordt ingaan op
een aantal suggesties die breed door de zaal werden gedragen. Ook wordt aangegeven welk
vervolg er aan deze bijeenkomst zal worden gegeven. In de presentaties werd uitvoerig
ingegaan op het advies van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) over de
totstandkoming van ambtsberichten en de regeringsreactie daarop, die de Kamer op 5 februari
jl. toeging.
Bijeenkomst
De discussie concentreerde zich op een aantal thema's: de totstandkoming van de
ambtsberichten, actualisering, ambtsberichten als deskundigenberichten, specifieke
formuleringen, het gebruik en de weging van bronnen, en de wenselijkheid van de oprichting
van een onafhankelijke evaluatiecommissie.
Totstandkoming van een algemeen ambtsbericht
Bij het schrijven van een algemeen ambtsbericht gaat het ministerie van Buitenlandse Zaken
uit van de vragen die door de staatssecretaris van Justitie in de `Terms of Reference' (ToR)
zijn gesteld. Deze vragen worden steeds zo feitelijk mogelijk beantwoord. Een concept
ambtsbericht wordt aan de staatssecretaris van Justitie voorgelegd om haar in staat te stellen
feitelijke vragen te stellen over mogelijke onduidelijke passages in de tekst. Het gaat hierbij
nadrukkelijk om het wegnemen van feitelijke onduidelijkheden. Van enige inhoudelijke
sturing door het ministerie van Justitie is geen sprake. In navolging van het advies van de
ACVZ zullen vanaf 7 mei a.s. algemene ambtsberichten, na voltooiing en verzending naar de
staatssecretaris van Justitie direct worden gepubliceerd door het ministerie van Buitenlandse
Zaken. Tot nu toe zendt de staatssecretaris van Justitie het ambtsbericht aan uw Kamer, nadat
zij eventuele beleidsconclusies heeft getrokken. Dit besluit werd door alle deelnemers positief
ontvangen. Het ministerie van Justitie zal voorts geïnteresseerde organisaties en anderen in
staat stellen input te leveren voor de ToR. Deze ToR zal tegelijk met het ambtsbericht worden
gepubliceerd. Op deze manier wordt transparant welke vragen aan het ambtsbericht ten
grondslag hebben gelegen en wat met de beantwoording ervan is gebeurd.
Actualisering van ambtsberichten
Er bleek bij de deelnemers onduidelijkheid te bestaan over hoe wordt besloten tot het
opstellen van een ambtsbericht. Het komt immers voor dat (bepaalde delen van) algemene
ambtsberichten gedateerd zijn, zonder dat een nieuw ambtsbericht beschikbaar is.
Het ministerie van Buitenlandse Zaken schrijft nieuwe ambtsberichten op verzoek van de
staatssecretaris van Justitie. De ambtsberichten kennen een vast stramien. Dit om de
herkenbaarheid voor gebruikers en onderlinge vergelijking te vergemakkelijken. Momenteel
wordt samen met het ministerie van Justitie bekeken of er mogelijkheden bestaan te voldoen
aan de wens om sneller in te spelen op actuele ontwikkelingen in de herkomstlanden. Hierbij
kan worden gedacht aan frequentere actualisering van onderwerpen die van belang zijn voor
de asielpraktijk (waaronder terugkeer) en aan thematische ambtsberichten.
Een aantal deelnemers deed de suggestie dat wanneer een ambtsbericht (op onderdelen) niet
meer actueel is, Buitenlandse Zaken, in afwachting van een nieuw ambtsbericht, dit in een
brief aan het ministerie van Justitie expliciet aangeeft. Op deze wijze weten IND, advocaten
en rechterlijke macht dat tijdelijk niet kan worden uitgegaan van de actualiteit van het
ambtsbericht. BZ zal zich hierop beraden.
Ambtsberichten als deskundigenrapporten
Door de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hebben
algemene ambtsberichten de status van deskundigenrapport verkregen. In de praktijk betekent
dit dat de IND en de rechter mogen en moeten uitgaan van de juistheid van een ambtsbericht,
tenzij de andere partij aan de hand van zwaarwegend bewijs aantoont dat een passage in een
ambtsbericht onjuist of onvolledig is. BZ staat achter de kwaliteit en juistheid van
ambtsberichten en acht zich op dit onderwerp zeker deskundig. Het ministerie van
Buitenlandse Zaken heeft ook toegang tot bronnen die anderen niet kunnen raadplegen.
Buitenlandse Zaken claimt echter geen monopolie op de informatievoorziening. In de
regeringsreactie op het ACVZ-advies wordt ook gesteld dat de staatssecretaris van Justitie in
haar besluitvorming rapporten meeweegt van andere gezaghebbende organisaties, zoals
Amnesty International, Human Rights Watch en VN-organisaties. Dergelijke rapporten
worden overigens ook gebruikt bij het opstellen van een ambtsbericht.
Formulering
Er werden vragen gesteld over de verschillende formuleringen die in ambtsberichten worden
gebruikt. Het ging er daarbij vooral om in hoeverre bepaalde passages in ambtsberichten
anders kunnen worden uitgelegd dan bedoeld en of het ministerie van Buitenlands Zaken op
dit punt actiever naar buiten zou moeten treden. Buitenlandse Zaken gaat in de praktijk reeds
in op vragen over de verwoording van feiten, maar zal de teksten niet beleidsmatig
interpreteren, aangezien dit de verantwoordelijkheid is van de staatssecretaris van Justitie. Op
de website van het ministerie van Buitenlandse Zaken worden binnenkort de instructies voor
de totstandkoming van algemene ambtsberichten gepubliceerd. Daarin zal ook worden
ingegaan op de betekenis van de gebruikte formuleringen. Daarnaast drongen verschillende
deelnemers er op aan in elk ambtsbericht expliciet te vermelden waarom sommige informatie
niet is opgenomen, vooral wanneer er geen recente informatie beschikbaar is. De deelnemers
waren het erover eens dat het inkorten van ambtsberichten voor de praktijk een slechte
ontwikkeling is. Men heeft `liever te veel dan te weinig informatie'. Buitenlandse Zaken werd
daarom verzocht om zeer zorgvuldig om te gaan met het verwijderen of inkorten van passages
in ambtsberichten. Dit werd toegezegd.
Bronnen
Een aantal deelnemers gaf aan dat uit de ambtsberichten onvoldoende duidelijk wordt waarom
informatie van bepaalde bronnen wel of niet betrokken is bij de opstelling van het
ambtsbericht en hoe de afweging wordt gemaakt tussen verschillende bronnen. Dit is vooral
van belang wanneer bronnen tegenstrijdige informatie vermelden. Deelnemers stelden voor
om daar waar geen duidelijke en eenduidige informatie beschikbaar is, dit expliciet te melden
in een ambtsbericht. Het ministerie van Buitenlandse Zaken zal binnenkort de criteria voor het
selecteren en wegen van bronnen openbaar maken. Een bron is alleen dan bruikbaar, als deze
aan een aantal criteria voldoet, met name deskundigheid en onafhankelijkheid. Aan sommige
bronnen, met name organisaties zoals Amnesty International en Human Rights Watch of
bekende lokale mensenrechtenorganisaties, wordt meer waarde toegekend dan aan andere
bronnen. Indien informatie slechts uit één bron wordt verkregen en andere geraadpleegde
bronnen die informatie niet kunnen bevestigen of ontkennen, wordt dit altijd expliciet
vermeld. Ook tegenstrijdige informatie afkomstig van bronnen van gelijk gewicht wordt
expliciet aangeduid.
De deelnemers plaatsten ook vraagtekens bij sommige passages waarvoor ogenschijnlijk
geen bronnen zijn gebruikt. Bij het schrijven van een ambtsbericht worden echter niet alleen
openbare, maar ook vertrouwelijke bronnen geraadpleegd. Daar waar informatie afkomstig is
uit een openbare bron, wordt dit altijd expliciet aangeduid in de voetnoten. Het komt niet
zelden voor dat deze informatie tevens afkomstig is van bronnen die hun informatie op
voorwaarde van bronbescherming hebben gegeven. Als een passage in een ambtsbericht niet
te herleiden is tot een openbare bron in de voetnoten, wil dat in de praktijk zeggen dat deze
informatie afkomstig is van (een) vertrouwelijke bron(nen). Toegezegde vertrouwelijkheid
wordt altijd strikt nageleefd, omdat het niet respecteren van vertrouwelijkheid sommige
bronnen in gevaar zou kunnen brengen. Overigens wordt in de onderliggende stukken van elk
ambtsbericht expliciet aangegeven welke vertrouwelijke bronnen voor welke passage zijn
gebruikt. Zowel de Tweede Kamer als de rechter kan inzage krijgen in deze onderliggende
stukken.
Onafhankelijke toetsingscommissie
Tijdens de discussie kwam ook de door de ACVZ voorgestelde onafhankelijke commissie
naar voren, die (alle) ambtsberichten op juistheid en volledigheid zou moeten toetsen. Dit
voorstel, hoewel door een aantal aanwezigen gesteund, werd niet door alle deelnemers als
opportuun gezien. Een externe toets zou de status van een ambtsbericht verder verhogen,
waardoor het in de praktijk onaantastbaar zou worden. Meerdere deelnemers legden de nadruk
op de verantwoordelijkheid van de Tweede Kamer, die zich vanuit zijn controlerende taak
meer intensief met ambtsberichten zou moeten bezighouden. Volgens hen zou de Kamer
vaker gebruik kunnen maken van de mogelijkheid tot inzage in alle onderliggende stukken,
inclusief de vertrouwelijke bronnen, en daardoor kunnen controleren of de ambtsberichten
daadwerkelijk gedragen worden door die onderliggende stukken. Ook de onafhankelijke
rechter zou algemene ambtsberichten meer inhoudelijk moeten kunnen toetsen. Daarnaast
werden er praktische bezwaren geuit tegen het instellen van een toetsingscommissie. Het
controleren van hele ambtsberichten is zeer arbeidsintensief en tijdrovend. Een ambtsbericht
dat onderwerp is van onderzoek door een onafhankelijke toetsingscommissie heeft geen
gewicht in de asielprocedure, terwijl er grote behoefte bestaat aan het zo snel mogelijk
beschikbaar maken van nieuw geschreven ambtsberichten.
Opvolging
Bij de afsluiting van de expertbijeenkomst sprak de directeur-generaal Regiobeleid en
Consulaire Zaken haar tevredenheid uit over het verloop van de bijeenkomst en over het feit
dat dit initiatief door alle genodigden zo goed is ontvangen. Tijdens de bijeenkomst is
gebleken dat er grote behoefte bestaat, zowel van de kant van het ministerie als van de kant
van advocatuur en maatschappelijk middenveld, om zo open en constructief mogelijk met
elkaar in discussie te treden. Om deze reden is ook besloten om in de toekomst een
vergelijkbare bijeenkomst te organiseren. Het precieze format voor deze vervolgbijeenkomst
dient nog te worden bepaald. Het is echter van belang dat steeds op een zo praktisch
mogelijke manier naar de ambtsberichten kan worden gekeken. Tevens is van belang dat de
andere relevante ketenpartners deelnemen aan de discussies, zeker daar een deel van de
suggesties van de aanwezigen buiten de verantwoordelijkheid van het ministerie van
Buitenlandse Zaken valt.
Naast de implementatie van de adviezen van de ACVZ die door de regering zijn
overgenomen, zal het ministerie van Buitenlandse Zaken zich in overleg met het ministerie
van Justitie de komende maanden verder buigen over mogelijke verbeteringen. Hierbij
zullen ook de suggesties die op 4 april jl. zijn gedaan worden meegenomen.
Bijlage
Brochure Het Algemeen Ambtsbericht
Ministerie van Buitenlandse Zaken