provincies
2 mei 2007
Antwoorden van minister Ter Horst op kamervragen van lid Heijnen over
het vermogensbeheer van provincies. (Ingezonden op 23 maart 2007)
1. Heeft u kennisgenomen van het artikel over het vermogensbeheer van
provincies?
Ja, ik heb kennisgenomen van het artikel " Miljarden met een mager
rendement" in Binnenlands Bestuur nr. 11 van 16 maart 2007.
2. Deelt u de mening dat het risico op herhaling van de Ceteco-affaire
aanwezig is, gelet op de kwaliteit van de treasuryfunctie? Zo neen,
waarom niet?
Op het terrein van de treasury-functie is de laatste jaren een aantal
randvoorwaarden voor de kwaliteit daarvan tot stand gekomen. Ik noem
bijvoorbeeld de in artikel 216 van de Provinciewet bedoelde zogenoemde
financiële verordening; de Wet fido/de Regeling uitzettingen en
derivaten decentrale overheden; en de verplichte paragraaf
financiering op grond van het Besluit begroting en verantwoording
provincies en gemeenten.
Een niet nader te bepalen risico op herhaling van de ceteco-affaire is
altijd aanwezig ongeacht de kwaliteit van de treasuryfunctie. Bij
Ceteco ging het om geheime besluiten van Gedeputeerde Staten, waarvan
de daaruit voortvloeiende beheershandelingen niet waren verwerkt in
het financiële systeem van de provincie en dus ook niet zichtbaar
waren in de begroting en rekening. Dergelijke geheime besluiten en
verborgen gehouden beheershandelingen zijn niet voor de toezichthouder
en accountant te ontdekken. Worden beheershandelingen wel bijgehouden
in het provinciale systeem (voortvloeiend uit niet-geheime
GS-besluiten), dan zouden inbreuken op de rechtmatigheid ontdekt
kunnen worden via dossieronderzoek (gegevensgericht op de werking in
de praktijk).
De accountant is daarbij de meest voor de hand liggende actor, al
zullen de desbetreffende dossiers wel binnen zijn steekproef moeten
vallen. De toezichthouder zal slechts bij grote uitzondering
dossiergericht gaan onderzoeken. De toezichthouder dient dan wel zeer
sterke aanwijzingen te hebben dat er zaken fout zijn. Uiteraard zijn
de provincies eerst zelf verantwoordelijk om een herhaling van de
ceteco-affaire te voorkomen. Om invulling te geven aan de eigen
verantwoordelijkheid van de provincies is het tevens van groot belang
dat in alle provincies systemen van risicomanagement zijn ingevoerd
dan wel in verdere ontwikkeling zijn. In alle provincies vinden
interne controles plaats in het bijzonder gericht op de
rechtmatigheid. Naarmate dit stelsel beter functioneert zal de
accountantscontrole eenvoudiger uit te voeren zijn. Daarnaast worden
in elke provincie op grond van artikel 217a van de provinciewet
onderzoeken uitgevoerd naar de doelmatigheid en doeltreffendheid. Op
grond van artikel 183 van de Provinciewet onderzoekt de provinciale
rekenkamer de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid
van het door het provinciebestuur gevoerde bestuur (waarbij de
controle van de jaarrekening weer een taak van de accountant is).
De toezichthouder beoordeelt de opzet van de verplicht in te zenden
financiële verordening. Tevens bieden de paragrafen bedrijfsvoering,
weerstandsvermogen en financiering mogelijkheden om op hoofdlijnen de
aanwezigheid van onvolkomenheden in de eigen verantwoordelijkheid voor
de opzet van de financieringsfunctie te detecteren en aan de orde te
stellen. Verder kan de toezichthouder op basis van de bevindingen van
de accountant besluiten tot nader onderzoek naar eventuele
vraagstukken met betrekking tot de financieringsfunctie. De
toezichthouder zal echter doorgaans (afhankelijk van de (mogelijke)
financiële consequenties en ernst van de knelpunten) alleen besluiten
tot het instellen van onderzoek naar aanleiding van opmerkingen van de
accountant indien Gedeputeerde Staten/Provinciale Staten niet adequaat
reageren op aanbevelingen en bevindingen van de accountant en de
rekenkamer. Overigens bevordert de toezichthouder het risicobewustzijn
van medeoverheden, ook met betrekking tot de financieringsfunctie. Het
bevorderen van dit bewustzijn is uiteraard te verkiezen boven het
achteraf corrigerend op moeten treden.
3. Hoe beoordeelt u de lage rendementen, die soms nog lager zijn dan
de inflatie, van publieke middelen?
De Wet fido gaat ervan uit dat publieke middelen worden ingezet voor
de publieke taak (doel), dan wel worden teruggegeven aan de
belastingbetaler.
De Wet fido onderscheidt verder "overtollige middelen" en schrijft een
prudente omgang daarmee voor, zonder dat overmatige risico's worden
gelopen. Het aangrijpingspunt voor fido-normen voor beleggen is
"beperken risico" en niet "rendement". De overtollige middelen mogen
slechts tijdelijk onder risicobeperkende voorwaarden worden belegd.
Omdat risico en rendement twee kanten van dezelfde medaille zijn,
hebben deze risicobeperkende voorwaarden onontkoombaar
rendementsbeperkende effecten.
4. Deelt u de mening dat de combinatie van de strenge eisen van de wet
Fido en het eigen treasurystatuut van provincies het behalen van
redelijke rendementen in de weg staan? Zo ja, wat gaat u hieraan doen?
Zo neen, waarom niet?
Voor de beantwoording van deze vraag zie ik drie redeneerlijnen die
geen actie nodig maken, omdat er ook onder de Wet fido een zekere
ruimte is voor hogere rendementen.
1. Zoals gesteld in het antwoord van vraag 3 staat de publieke taak
centraal, en niet tijdelijke overtolligheid, en binnen dat
laatstgenoemde kader niet rendement, maar het beperken van risico.
2. In de gehouden evaluatie van de Wet fido in 2006 is niet de
behoefte geuit om bijvoorbeeld de Regeling uitzettingen en derivaten
decentrale overheden te versoepelen door minder zware normen te
stellen. Hogere rendementen zijn bovendien alleen mogelijk als er
navenant hogere risico's worden genomen. Het verschil in de
rendementen van provincies en pensioenfondsen vloeit voort uit een
verschil in beleggingsprofiel. Provincies hebben een veel kortere
beleggingshorizon dan pensioenfondsen en de provinciale
beleggingsportefeuille is daardoor vooral samengesteld uit
vastrentende waarden. Deze waarden zijn gedurende hun looptijd beperkt
gevoelig voor marktbewegingen en marktrisico's. Bij een gedegen
onderbouwde differentiatie in de provinciale beleggingshorizon is ook
meer differentiatie in producten en in hun looptijden mogelijk. Zie
punt 3.
3. De provincies kunnen nu al onder de Wet fido in zogenoemde
garantieproducten gaan met de mogelijkheid van hogere rendementen.
Garantieproducten zijn hier combinaties van obligaties en aandelen.
Bij een verder weg liggende beleggingshorizon kan het percentage
aandelen in de combinatie toenemen. Voorwaarde voor een aanmerkelijk
hoger rendement is differentiatie van de beleggingshorizon, met een
langere horizon voor dat deel van het vermogen dat wordt gevormd voor:
(a) provinciale nazorgfondsen; voor deze fondsen is in de regeling
uitzettingen en derivaten expliciet een beleggingshorizon van 30 jaar
genoemd;
(b) omvangrijke lange-termijninvesteringen.
Zogenoemde bestemmingsreserves voor omvangrijke
lange-termijninvesteringen zijn middelen die op langere termijn voor
de publieke taak zijn bestemd.
Tot dusverre is het nauwelijks gebruikelijk om deze
langere-termijnmiddelen en tijdelijk overtollige middelen van elkaar
te onderscheiden naar uiteenlopende beleggingshorizon. De behoefte aan
zo'n onderscheid zal in de meeste provincies niet zo groot zijn om de
volgende redenen:
(a) de bedragen zijn daarvoor niet echt significant;
(b) veel voorkomende situaties van uitzetten en lenen tegelijk
(totaalfinanciering op basis van een liquiditeitsbegroting waarin geen
aandacht is voor projecten);
(c) de weg naar de toekomst is met onzekerheden geplaveid.
De politiek-bestuurlijke besluitvorming kan immers toekomstplannen
heroverwegen, zoals bijvoorbeeld na onverwachte financiële
tegenvallers. Als dan middelen, die met een beleggingshorizon van
bijvoorbeeld tien jaar zijn uitgezet, al na vijf jaar nodig zijn voor
de publieke taak, dan is het goed mogelijk dat het garantieproduct met
verlies moet worden verzilverd (rendementsrijke garantieproducten
hebben alleen maar hoofdsomgarantie bij einde looptijd).
5. Deelt u de mening van de geïnterviewde in het artikel, dat de
kwaliteit van de treasuryfunctie bij provincies tekortschiet? Zo ja,
wat gaat u hieraan doen? Zo neen, waarom niet?
De opzet van de treasuryfunctie bij de provincies voldoet in het
algemeen aan de daaraan te stellen eisen in wet- en regelgeving. Alle
provincies hebben een adequate financiële verordening. Daar waar de
accountant eventuele onvolkomenheden aantreft op het vlak van de
treasuryfunctie zijn deze tot op heden adequaat opgepakt. De
paragrafen die betrekking (kunnen) hebben op de treasuryfunctie
voldoen in het algemeen aan de daaraan te stellen eisen. Er zijn de
afgelopen drie jaren geen ernstige tekortkomingen op dit vlak
geconstateerd. BZK bevordert naast het risicobewustzijn van provincies
met betrekking van o.a. de treasuryfunctie tevens het functioneren en
het kennisniveau van de treasurers door het aanbieden van
gemeenschappelijke platforms/overlegsituaties (zie ook vraag 6).
6. Deelt u de mening dat provincies voor hun treasuryfunctie een
beroep zouden moeten kunnen doen op een interprovinciale / landelijke
treasuryinstelling? Zo ja, bent u bereid om in overleg met het
Interprovinciaal Overleg (IPO) het tot stand komen van zo'n instelling
te bevorderen?
In de praktijk functioneert er al, overeenkomstig uw gedachtegang, een
aantal treasury platforms en verder maken de provincies gebruik van
adviezen van commerciële adviesbureaus en financiële instellingen bij
het aanschaffen van concrete financiële producten.
De provinciale treasurers hebben zelf een treasury platform voor het
uitwisselen van informatie over nieuwe ontwikkelingen op het gebied
van de treasury. De voorzitter van dit platform is ook lid van de
Werkgroep Fido die het ministerie van BZK eind vorig jaar heeft
ingesteld om op informele wijze adviezen te krijgen over allerlei
ontwikkelingen op het gebied van de Wet fido en de treasuryfunctie.
Hierover worden publicaties opgenomen in de fido-website van het
ministerie van BZK. De werkgroep onderhoudt ook goede contacten met de
gemeentelijke treasury platforms van de 100.000-plus gemeenten en de
50.000-plus gemeenten.
7. Zou u in overleg met het IPO de transparantie van het
vermogensbeheer kunnen vergroten, zodat provinciale besturen dit
kunnen beoordelen op "maatschappelijk verantwoord beleggen"?
Op dit moment wordt in de genoemde werkgroep fido, bezien wat de
gevolgen zijn van de Wet financieel toezicht, en de Mifid (Markets in
Financial Instruments Directive). De Mifid is een Europese richtlijn
die naar verwachting eind 2007 in werking treedt. De Mifid wordt
vervolgens geïmplementeerd in de Wet financieel toezicht. Een gevolg
van deze regelgeving zal naar verwachting zijn dat de banken in het
algemeen om duidelijker, transparanter beleggingsprofielen zullen
vragen. Dit zal de aandacht voor de treasury, zoals voor meer
transparantie van de financieringsstatuten met betrekking tot het
vermogensbeheer, een nieuwe impuls geven. Het door u vermelde
duurzaamheidsgehalte van het vermogensbeheer zal ik ook doen betrekken
bij de vragen naar meer transparantie.
8. Bent u bereid na te gaan of de situatie bij gemeenten anders is dan
volgens het genoemd artikel bij de provincies en daarover de Kamer te
informeren?
Zie ook vraag 4. Ik zie geen aanleiding om specifiek op gemeenten
gericht onderzoek te doen. De Wet fido geeft dezelfde kaders voor
provincies en gemeenten.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties