Richtlijn kiesrecht Europees Parlement
Richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 93/109 van de Raad
van 6 december 1993 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van
het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees
parlement ten behoeve van burgers van de Unie die verblijven in een
lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn.Datum Raadsdocument:
10-01-2007
Nr Raadsdocument: 5204/07
Nr. Commissiedocument: COM(2006) 791
Eerstverantwoordelijk ministerie: BZK i.o.m. BZ, FIN, JUST en
VNG Behandelingstraject in Brussel:
Raadswerkgroep fundamentele rechten op 12 februari, 19 maart en 13
april 2007. Op 23 mei Coreper en op 18/19 juni 2007 behandeling in de
Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen.
* Achtergrond, korte inhoud en doelstelling van het voorstel
* Subsidiariteit en proportionaliteit
* Consequenties
* Nederlandse belangen en eerste algemene standpuntbepaling
Achtergrond, korte inhoud en doelstelling van het voorstel
Doelstelling van het voorstel is voorkomen van dubbele en onterechte
kandidaturen en dubbel stemmen bij de verkiezingen voor het Europees
Parlement. Daartoe stelt de Commissie voor de huidige Richtlijn aan te
passen op de volgende punten:
1. Nu moet een kandidaat een verklaring van een bevoegde instantie in
de lidstaat van herkomst overleggen dat hij zijn kiesgerechtigheid
niet is verloren. Voorgesteld wordt om dit te vervangen door een
verklaring van de kandidaat zelf dat hij het kiesrecht niet is
verloren. Deze verklaring moet vervolgens door de lidstaat van
verblijf bij een aan te wijzen instantie in de lidstaat van herkomst
worden geverifieerd.
2. In de huidige richtlijn is er een systeem van gegevensuitwisseling
van burgers die zich registeren voorafgaande aan de verkiezingen. Dit
wordt vervangen door een eigen verklaring van de burger dat hij niet
dubbel zal stemmen in combinatie met een steekproefsgewijze controle
achteraf van de bevoegde instanties in de lidstaten op dubbele
kandidaturen en dubbel stemmen.
3. Het afgeven van valse verklaringen moet door de lidstaten strafbaar
worden gesteld.
Rechtsbasis van het voorstel:
Artikel 19, 2e lid EG-verdrag
Besluitvormingsprocedure en rol Europees Parlement:
Eenparigheid van stemmen en raadplegingsprocedure van het Europees
Parlement.
Instelling nieuw Comitologie-comité: Nee
Subsidiariteit en proportionaliteit
Subsidiariteit: Positief
Het betreft een wijziging van de richtlijn met betrekking tot de
verkiezingen voor het Europees Parlement teneinde onterechte en
dubbele kandidaturen en dubbel stemmen te voorkomen. Hiervoor is
samenwerking op Europees niveau noodzakelijk.
Proportionaliteit: Positief
Door meer het accent te leggen op de individuele verklaring van de
betrokken kandidaat of potentiële kiezer ligt in het voorstel tot
wijziging meer verantwoordelijkheid bij de individuele lidstaten. De
huidige gegevensuitwisseling gaat gepaard met een grote mate van
bureaucratie en blijkt in de praktijk niet effectief om dubbel stemmen
te voorkomen. Het nieuwe systeem is minder bureaucratisch. Vragen
kunnen wel worden gesteld bij de effectiviteit van de
steeksproefgewijze controle achteraf. Dezelfde problemen die de
huidige gegevensuitwisseling bemoeilijkten zullen daarbij terugkomen.
Verder wordt het voorstel dat het afgeven van valse verklaringen
strafbaar moet worden gesteld door de lidstaat van verblijf als
proportioneel beschouwd. Nederland kent al een strafbepaling met
betrekking tot dubbel stemmen voor het Europees Parlement (artikel Z
8a Kieswet).
Nederland plaatst voorts een kanttekening bij het voorstel dat de
verklaring uit de lidstaat van herkomst dat een kandidaat zijn
kiesrecht niet heeft verloren, wordt vervangen door een eigen
verklaring van de kandidaat. Door deze voorgestelde wijziging wordt
kandidaatstelling in de lidstaat van verblijf, vanwege het verlagen
van de drempel tot deelname, in theorie makkelijker. Echter, het
risico is aanwezig dat de verplichte controle van deze verklaring door
de lidstaat van verblijf bij een instantie van de lidstaat van
herkomst, problematisch zal blijken. Ook in dit geval kan het
strafbaar stellen van het afleggen van een valse verklaring voldoende
afschrikwekkend zijn.
Consequenties
Consequenties voor de EU-begroting: Geen. De uitvoering van de
richtlijn is de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Alleen het
opstellen van een evaluatieverslag als bedoeld in artikel 16 is een
taak van de Commissie. In de praktijk stelt de Commissie altijd al een
dergelijk verslag op na de verkiezingen voor het Europees Parlement.
Financiële, personele en administratieve consequenties voor de
rijksoverheid, decentrale overheden en/of bedrijfsleven en burger:
Dit voorstel betekent een lastenverlichting voor de burger: bij
verkiezingen voor het Europees Parlement hoeven kandidaten niet langer
een verklaring uit de lidstaat van herkomst te overleggen dat zij het
kiesrecht niet hebben verloren. Tegelijkertijd betekent het voorstel
een lastenverzwaring voor de Kiesraad omdat deze als verantwoordelijke
voor de kandidaatstelling nu in het land van herkomst moet verifiëren
of de kandidaat daar niet uitgesloten is van het kiesrecht. Gezien het
geringe aantal kandidaten dat zich verkiesbaar stelt in een ander land
dan het land van herkomst zijn de hiermee verband houdende kosten naar
verwachting zeer gering.
Voor de decentrale overheden (gemeenten) betekent het voorstel hoogst
waarschijnlijk een lastenverlichting. De gegevensuitwisseling vooraf
om dubbelstemmen te voorkomen vervalt namelijk en wordt vervangen door
een steekproefsgewijze controle achteraf. Het staat de lidstaat vrij
om zelf deze controle in te richten zodat als uitgangspunt kan worden
genomen dat deze controle in elk geval geen grotere omvang zal hebben
dan de individuele gegevensuitwisseling op basis van de huidige
richtlijn. Er kan in dat geval vanuit worden gegaan dat de
administratieve, personele en financiële lasten niet zullen toenemen.
Afhankelijk van de nader te bepalen inrichting van de
steekproefsgewijze controle kan mogelijk een verschuiving van lasten
van de gemeenten naar de rijksoverheid plaatsvinden.
Een onzekere factor is echter dat de lidstaten ook hun medewerking
moeten verlenen in het kader van de steekproefsgewijze controle op
dubbele kandidatuur en dubbel stemmen van andere lidstaten. Het valt
vooraf immers niet in te schatten welke invulling de andere lidstaten
zullen geven aan deze verplichte controle achteraf.
Ter indicatie van de potentiële omvang van de controles: Bij dubbel
kandidatuur gaat het slechts om een gering aantal personen (bij de
EP-verkiezingen in 2004 hadden zich circa 32 personen verkiesbaar
gesteld in een andere lidstaat dan hun lidstaat van herkomst). In
Nederland betrof dit 2 personen. Bij dubbel stemmen is de potentiële
doelgroep vele malen groter. In 2004 hebben circa 1 miljoen mensen hun
stem uitgebracht in de lidstaat van verblijf. Hoeveel dat er in
Nederland waren, is niet bekend. Met de toetreding tot de Europese
gemeenschap van de Oost-Europese landen en het opheffen van
beperkingen op de vrijheid van verkeer voor deze burgers zal dat
aantal mogelijk substantieel toenemen.
Vervolgtraject financiële afspraken:
Het Commissievoorstel verplicht lidstaten sancties in te stellen en
hierover voorlichtings-campagnes te voeren. De kosten hiervan zullen
in principe worden meegenomen in de reguliere opkomstbevorderende
campagnes van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijks-relaties en dus ten laste komen van de begroting van het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving/beleid,
(informatie over het inschakelen van nationale agentschappen /
zelfstandige bestuursorganen e.d., implementatie en uitvoering,
notificatie en handhaving en/of sanctionering):
De Kiesraad is in Nederland verantwoordelijk voor de kandidaatstelling
voor leden van het Europees Parlement. Het zal dus de Kiesraad zijn
die verantwoordelijk zal zijn voor de controle op de eigen verklaring
van de kandidaat dat hij/zij niet uit het kiesrecht is ontzet in de
lidstaat van herkomst. De huidige wetgeving biedt overigens geen
ruimte aan de Kiesraad voor een dergelijke controle, aanpassing zal
dus noodzakelijk zijn. Daarnaast zal er een regeling moeten komen
waarin vastligt wat de consequenties zijn voor de betreffende
kandidatuur ingeval de gegevens niet tijdig beschikbaar zijn. Nu leidt
het ontbreken van de verklaring van de bevoegde instantie in de
lidstaat van herkomst namelijk tot uitsluiting (artikel Y 35a
Kieswet).
Het voorstel voor wijziging van de richtlijn zal indien aangenomen ook
op andere punten moeten leiden tot aanpassing van de Kieswet onder
meer door het schrappen van de bepalingen die zien op het verstrekken
van de verklaring van de lidstaat van herkomst over de uitsluiting van
het kiesrecht en de uitwisseling van gegevens over registratie van
kiezers (o.a. de artikelen Y 32, Y 35, Y 35a, Y 36, Y 38).
Voor wat betreft de controle achteraf op dubbel stemmen zal nauw
moeten worden samengewerkt met gemeenten. Hierbij zijn momenteel de
volgende problemen te voorzien:
1. Het onderzoek naar stembescheiden (oproepingskaarten etc) om dubbel
stemmen daadwerkelijk vast te kunnen stellen, is problematisch omdat
deze bescheiden worden vernietigd, drie maanden na de verkiezingen,
tenzij de officier van justitie in het kader van een strafrechtelijk
onderzoek deze heeft opgevraagd. De termijn om het onderzoek uit te
kunnen voeren, is dus beperkt. Concreet kan het betekenen dat de
gemeenten niet in staat zullen zijn aan de lidstaat van herkomst
betreffende gegevens te verstrekken omdat die reeds zijn vernietigd.
2. Door de introductie van het stemmen in een willekeurig stemlokaal
is het lastig vast te stellen of een kiezer daadwerkelijk heeft
gestemd omdat hij/zij immers in elk stemlokaal in de gemeente kan
hebben gestemd. Voor een enkel verzoek moeten derhalve alle pakken met
stembescheiden van de gehele gemeente worden doorzocht.
Naast een wijziging van de Kieswet zal mogelijk ook het Kiesbesluit en
in elk geval de modellenregeling moeten worden aangepast onder andere
voor wat betreft de verklaring van de kandidaat dat hij niet uit het
kiesrecht is ontzet.
Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen) dan wel
voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en
beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid:
De implementatietermijn is gesteld op 30 juni 2008. Deze termijn is
gesteld met het oog op de eerstvolgende verkiezingen voor het Europese
Parlement in juni 2009. Voor wat Nederland betreft zou deze termijn op
uiterlijk 1 januari 2009 gesteld kunnen worden: dat is het uiterste
moment waarop duidelijkheid moet zijn over het regime waaronder de
verkiezingen in juni worden gehouden. Deze periode is ingegeven door
de start van de registratieperiode van Nederlandse kiezers in het
buitenland en de kandidaatstellingsprocedures van politieke partijen.
Indien de Raad er in slaagt de richtlijn in juni 2007 aan te nemen, is
de termijn die Nederland heeft om de benodigde wetgeving en lagere
regelgeving aan te passen op grond van het voorstel 1 jaar. Dit is een
zeer korte periode gezien de benodigde aanpassingen. Wel kunnen de
aanpassingen vermoedelijk beperkt blijven tot de Kieswet en daaraan
gerelateerde regelgeving, aanpassing van het Wetboek van Strafrecht
lijkt niet noodzakelijk omdat de Kieswet ook de mogelijkheid tot het
opnemen van strafbepalingen kent. Voor zover nu kan worden bepaald,
zijn de betreffende gedragingen in Nederland reeds strafbaar gesteld
of zijn andere sancties (b.v. uitsluiting kandidatuur) van toepassing.
Consequenties voor ontwikkelingslanden: Geen
Nederlandse belangen en eerste algemene standpuntbepaling
Nederland is verheugd dat de bureaucratische en niet effectieve
gegevensuitwisseling tussen lidstaten over burgers die zich als kiezer
willen registreren in de lidstaat van verblijf wordt afgeschaft. In de
praktijk is de uitvoering van de huidige verplichting tot uitwisseling
van informatie ineffectief gebleken. Oorzaak hiervoor is de
verschillende registratieperiodes in de lidstaten. Daardoor komt in
veel gevallen informatie te laat en kan deze dus niet meer worden
verwerkt (in het Nederlandse geval sluit de registratie 43 dagen voor
de stemming - dan worden de kiezerslijsten opgesteld en de
oproepingskaarten verstuurd - in sommige andere landen is dat al veel
eerder of veel later). Daarnaast blijkt het zeer moeilijk om op basis
van de informatie die de lidstaat van verblijf verstrekt in de
lidstaat van herkomst de juiste persoon te identificeren. In Nederland
is daarbij bijvoorbeeld de gemeente van herkomst en het laatste adres
noodzakelijk om iemand in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) te
kunnen terugvinden. In andere landen hebben kiezers een uniek
registratienummer dat noodzakelijk is om hen in het kiesregister terug
te vinden. Daarnaast bestaan momenteel problemen met, omzetting in en
uit het Griekse alfabet, dubbele achternamen bij Spanjaarden, het
ontbreken van vestigingsgegevens in de lidstaat van herkomst en het
ontbreken van andere gegevens die voor de lidstaat van herkomst
essentieel zijn om de betrokken kiezers te kunnen identificeren in het
kiesregister. Bij de verkiezingen in 2004 zijn binnen Europa circa 1
miljoen gegevens uitgewisseld maar slechts een klein deel daarvan kon
ook daadwerkelijk verwerkt en gecontroleerd worden. In Nederland heeft
de Kiesraad als centraal informatiepunt gefunctioneerd, de
daadwerkelijke gegevens moesten echter door de gemeenten worden
verstrekt en gecontroleerd. Dit heeft een grote belasting betekend
terwijl het resultaat nihil was.
Ook is Nederland van oordeel dat het afschaffen van de verplichting
van een kandidaat om een verklaring uit de lidstaat van herkomst te
overleggen dat hij/zij niet is uitgesloten van het kiesrecht, het
makkelijker zal maken voor kandidaten uit andere lidstaten zich in de
lidstaat van verblijf verkiesbaar te stellen. Uitsluiting van het
kiesrecht wordt in Nederland overigens zelden opgelegd en betreft dus
zeer weinig personen.
Nederland plaatst evenwel een aantal kanttekeningen bij de maatregelen
die in de plaats komen van de nu geldende maatregelen. Uit de praktijk
van uitwisseling van gegevens tussen lidstaten is gebleken dat zowel
de identificatie van de betrokken burgers als de verschillende
termijnen die de lidstaten hanteren vaak in de weg staan van het
voorkomen van onterechte of dubbele kandidaturen dan wel
dubbelstemmen. De nieuwe regeling moet zodanig worden dat kandidaten
niet de dupe worden van gebrekkige gegevensuitwisseling. Ook met
betrekking tot de voorgestelde steekproefsgewijze controle achteraf
moet worden voorkomen dat lidstaten daarmee een even zware en
ineffectieve bureaucratische last krijgen opgelegd als nu met het
systeem van gegevensuitwisseling voorafgaande aan de verkiezingen.
De eerste Raadswerkgroep over dit voorstel heeft inmiddels
plaatsgevonden. Nederland heeft daarbij de afschaffing van het huidige
systeem van gegevensuitwisseling toegejuicht maar kritische
kanttekeningen geplaatst bij de voorgestelde maatregelen ter
vervanging van dit systeem. Vrijwel alle lidstaten maakten tijdens
deze eerste bespreking een studievoorbehoud omdat het voorstel pas
recent beschikbaar is gesteld. Bij een eerste inventarisatie van de
standpunten van de overige lidstaten bleek dat vooral de lidstaten met
een decentraal systeem van kiezersregistratie problemen voorzagen met
de voorgestelde wijzigingen.
Inzet van Nederland bij de onderhandelingen is het afschaffen van het
huidige systeem van gegevensuitwisseling inzake kiezersregistratie.
Nederland is van oordeel dat een eigen verklaring van de kiezer dat
hij zijn stemrecht slechts é én keer zal uitoefenen in combinatie met
de strafbaarstelling van dubbel stemmen voldoende garanties biedt. Bij
voorkeur dient de steekproefsgewijze controle op dubbelstemmen
achteraf te vervallen, omdat deze met dezelfde problemen te kampen zal
hebben als de huidige gegevensuitwisseling, met name het kunnen
identificeren van de betrokken kiezers. Een dergelijke controle
betekent een zware bureaucratische belasting terwijl de effectiviteit
kan worden betwijfeld.
Ook zal een formulering gezocht moeten worden die kan voorkomen dat
lidstaten zeer omvangrijk onderzoek doen naar deze problematiek omdat
dit voor de andere lidstaten onnodig belastend is gezien het zeer
beperkte aantal mensen dat daadwerkelijk een dubbele stem zal willen
uitbrengen.
Daarnaast is het wenselijk dat de implementatietermijn wordt verlengd
tot 1 januari 2009.
Verder is de verplichting aan de lidstaat van verblijf om de
verklaring van kandidaten dat zij het kiesrecht niet hebben verloren
te controleren bij de lidstaat van herkomst problematisch. Ten eerste
valt niet goed in te zien waarom de bevoegde instantie in de lidstaat
van verblijf bij de lidstaat van herkomst deze uitsluiting eenvoudig
zou kunnen verifiëren terwijl het voor kandidaten zelf blijkbaar
moeilijk is deze verklaring te krijgen. Essentieel is daarom dat er
duidelijkheid komt over welke instantie in elk van de lidstaten
bevoegd is tot het verifiëren van de verklaring hierover. Bij voorkeur
zou in een bijlage van de richtlijn een lijst met bevoegde instanties
moeten worden opgenomen.
Tot slot, zal de korte termijn die de bevoegde instanties (in
Nederland de Kiesraad) veelal hebben om te beslissen over de
geldigheid van de kandidatuur problemen veroorzaken. Indien de periode
van 3 dagen voor het herstellen van verzuimen hiervoor zou worden
gebruikt zou deze periode opgerekt kunnen worden tot 3 dagen. Ook dit
lijkt een onrealistisch korte periode om zekerheid over de eventuele
kiesrechtuitsluiting van de kandidaat te verkrijgen. Met betrekking
tot de verificatie van de verklaring van de kandidaten zal gestreefd
worden naar een regeling die uitgaat van een "presumptio innocencia"
clausule zodat kandidaten niet de dupe kunnen worden van de niet
functionerende verificatieprocedure tussen lidstaten. Bij de eerste
onderhandelingen bleek dat veel lidstaten aandrongen op een vaste
termijn waarbinnen deze gegevens geleverd moeten worden. Hoewel dit
verder gaat dan uit het oogpunt van subsidiariteit strikt
noodzakelijk, zou dit de uitvoerbaarheid van de regeling wel ten goede
komen.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken