Economisch instrument tegen milieuvervuiling onderzocht
Milieuvervuiling krijgt een prijs
'Handhaving is heel belangrijk, juist bij marktconforme instrumenten'
De handel in broeikasemissierechten werd in 2005 in heel Europa ingevoerd. Met dit marktconforme beleidsinstrument beoogt de EU te voldoen aan de verplichting in het Kyoto Protocol voor het terugdringen van broeikasemissies. Dr. Marjan Peeters, senior onderzoeker Grensoverschrijdend Milieurecht bij onderzoeksinstituut METRO, onderzocht de juridische aspecten van dit economische instrument tegen milieuvervuiling. Een van haar stellingen is: 'Dit in potentie krachtige instrument is gevoelig voor lobbyprocessen en juridische conflicten. Het vraagt om verdere ontwikkeling, om krachtig overheidsoptreden en een robuust wettelijk regime.'
In de afgelopen decennia ontstond er steeds meer aandacht voor het probleem van de klimaatverandering en de vraag hoe de overheid sturing kon bieden via wetgeving. Van oudsher vertrouwen Nederland en Europa op klassieke instrumenten, zoals vergunningen, maar deze maatregelen zijn duur en vaak onvoldoende effectief. Bovendien ontstonden er veel te veel regels. De overheid zocht naar andere manieren van ingrijpen en onderzocht ook steeds meer de mogelijkheden voor het inbrengen van economische elementen in de sturing. Senior onderzoeker dr. Marjan Peeters: 'In 1988 begon ik aan mijn proefschrift over de verhandelbaarheid van vervuilingsrechten. Dat was toen nog een omstreden onderwerp. Het milieuprobleem werd hoofdzakelijk bekeken vanuit een ideologisch perspectief en handelen in milieu was 'not done'. Ik onderzocht de juridische ervaringen met dit economische instrument in de Verenigde Staten, waar het zonder grote bezwaren was ingevoerd. De handel in vervuilingsrechten werd daar ingezet ter bestrijding van zure regen, en het bleek bij te dragen aan een betere milieukwaliteit tegen relatief lage kosten. Ik stuitte niet op juridische bezwaren, maar ik deed wél de aanbeveling dat handhaving en goede procedures grote aandacht behoefden.' In 1997 werd het Protocol van Kyoto getekend, waarin vermindering van de uitstoot van broeikasgassen werd geregeld. Vervolgens nam in 2003 de Europese Gemeenschap een richtlijn aan om de verhandelbaarheid van broeikasemissierechten Europawijd in te voeren. In 2005 ging het systeem in heel Europa van start. Onlangs publiceerde Peeters samen met andere vooraanstaande wetenschappers het boek 'EU Climate Change Policy: The Challenge of New Regulatory Initiatives' over de juridische aspecten van dit instrument.
Gratis rechten
Volgens het Protocol van Kyoto krijgt ieder ontwikkeld land een maximaal quotum voor de emissie van broeikasgassen, het 'cap and trade' systeem. Iedere Europese lidstaat dient, volgens de Europese richtlijn, emissierechten te verdelen over zijn bedrijven. Heeft een bedrijf rechten over, dan kunnen die verhandeld worden met bedrijven in het eigen land, maar ook in andere lidstaten. Peeters legt uit: 'Er zijn verschillende methodes om de rechten te verdelen, maar de politiek heeft gekozen voor gratis verstrekking aan bedrijven, die vervolgens onderling kunnen verhandelen. De overheden wilden geen extra financiële last bij de bedrijven neerleggen. Het is geen gemakkelijke vraag: hoe verdeel je die rechten op de beste manier en hoe krijg je een systeem dat tot weinig conflicten leidt? De wetenschap verricht onderzoek naar alternatieve verdelingsmechanismen en dat is ook nodig: van de tweehonderd installaties in Nederland die emissierechten ontvingen, ging ongeveer een kwart in beroep tegen de verdeling. Zij voelden zich belemmerd in hun economische groei.'
Alternatieven
Peeters bestudeert al enkele jaren alternatieve reguleringsvormen die worden aangedragen vanuit de overheid, maar ook vanuit de industrie zélf. 'Het 'cap and trade' systeem is gebaseerd op een absolute grens aan de totale uitstoot. Een alternatieve aanpak zou het 'credit and trade' systeem kunnen zijn. Dat werkt met een relatieve norm: een bedrijf mag per eenheid gebruikte brandstof een bepaalde hoeveelheid broeikasgas uitstoten. Blijft het bedrijf onder die norm, dan houdt het rechten over. Komt het boven de norm uit, dan moet het rechten aankopen. Een methode die leidt tot schone groei en dat lijkt aantrekkelijk zolang andere grote landen in de wereld niet hun steen bijdragen aan het terugdringen van emissies. Een ander marktconform instrument is de heffing, dus hogere belasting naarmate je meer uitstoot. Daarnaast wordt in het milieurecht in brede zin steeds vaker gebruik gemaakt van de verplichtstelling van financiële zekerheid om het risico van milieuaansprakelijkheid te dekken. Je verzekert je als bedrijf dus tegen een faillissement in het geval je aansprakelijk wordt gesteld voor milieuschade. Op die manier zal er voldoende geld zijn om eventuele milieuschade te herstellen. Weer een heel ander voorbeeld is het zogenaamde 'naming and shaming' dat in de VS maar ook al in Indonesië wordt toegepast. Overtreed je als bedrijf de emissienorm, dan word je publiekelijk aan de schandpaal genageld. Opvallend is dat in de richtlijn van de Europese Commissie ook dit 'naming and shaming' als methode is genoemd. Over de voor- en nadelen van deze benadering is in mijn optiek nog te weinig nagedacht.'
Discussie stimuleren
Peeters is meer dan overtuigd van de kracht van marktconforme instrumenten tegen de klimaatverandering, maar de aanpak moet goed doordacht zijn. 'In feite is het bij de EU te snel gegaan. Er was te weinig tijd voor gedegen onderzoek naar de beste aanpak. Positief is dat de Europese Commissie kort geleden kwam met een voorstel om discussie te stimuleren met alle betrokken partijen over de verruiming van de marktconforme instrumenten in Europa. In dat voorstel werd helaas volstrekt niet gesproken over de handhaving, kwamen mogelijke andere marktconforme instrumenten onvoldoende aan bod, en werd nauwelijks gesproken over een evaluatie van de huidige benadering. Het is heel simpel: er moet worden gewerkt aan een vernieuwing van het instrumentarium en daarbij moet goed worden gekeken naar de bevindingen van onderzoekers die de toepassing en de effecten bestuderen. Ik zei het al, handhaving is heel belangrijk, juist bij marktconforme instrumenten, en dus ook de rol van een krachtige en rechtvaardige overheid. Er mag geen ruimte zijn voor het onterecht bevoordelen van bedrijven, voor het verstoren van de marktpositie en het verkeerd inzetten van overheidssteun. Met de juiste begeleiding en een goede controle is de verhandelbaarheid van broeikasemissierechten een fantastisch instrument.'
Dr. Marjan Peeters is Senior Onderzoeker Grensoverschrijdend Milieurecht bij onderzoeksinstituut METRO, Faculteit der Rechtsgeleerdheid. Webpagina, inclusief vermelding van (contract-)onderzoek is: www.rechten.unimaas.nl/metro
Zij verricht onder andere (evaluatie-)onderzoek in het kader van het programma 'Structurele Evaluatie Milieuwetgeving' (STEM) dat wordt uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.