Verordening exportcontrole voor goederen voor tweeërlei gebruik
Voorstel voor een Verordening van de Raad tot instelling van een
communautaire regeling voor controle op de uitvoer van producten en
technologie voor tweeërlei gebruikDatum Raadsdocument: 18 .12. 2006
nr. Raadsdocument: 2006/0266 (ACC)
nr. Commissiedocument: COM(2006) 829 final
Eerstverantwoordelijke ministerie: EZ i.o.m. BZ, FIN, BZK, DEF, JUS,
OCW, VROM Behandelingstraject in Brussel: Raadswerkgroep "Dual-use",
Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen, tijdpad is nog onbekend.
* Achtergrond, Korte inhoud en doelstelling van het voorstel
* Subsidiariteit en Proportionaliteit
* Consequenties
* Nederlandse belangen en eerste algemene standpuntbepaling
Achtergrond, Korte inhoud en doelstelling van het voorstel
Sinds 1994 heeft de EG een gemeenschappelijke regeling voor de
controle op de uitvoer van goederen en technologie die zowel geschikt
zijn voor civiel als voor militair eindgebruik (goederen voor
tweeërlei gebruik). De huidige regeling is neergelegd in Verordening
(EG) nr.1334/2000, doorgaans aangeduid als de ` dual-use-verordening'.
De Commissie stelt thans een aantal wijzigingen voor. In de eerste
plaats om de lidstaten in staat te stellen te voldoen aan de
verplichtingen die voor hen voortvloeien uit Resolutie 1540 (2004) van
de VN-Veiligheidsraad inzake non-proliferatie. In de tweede plaats om
gevolg te geven aan de aanbevelingen van de Raad Algemene Zaken en
Externe Betrekkingen naar aanleiding van de "peer reviews" (2004) van
de tenuitvoerlegging van de dual-use-verordening door de lidstaten.
Tot het uitvoeren van deze `reviews' was besloten in het "actieplan
voor de toepassing van de grondbeginselen voor een EU-strategie ter
bestrijding van de verspreiding van massavernietigingswapens" van
Thessaloniki in 2003.
Voorts beoogt de verordening meer duidelijkheid te scheppen in de
reikwijdte van de verordening en de vermindring van de administratieve
lasten voor de EG-exporteurs bij de uitvoering van de controles.
Om te voldoen aan de internationale verplichtingen van de VN Resolutie
en de Thessaloniki strategie stelt de Commissie op gebied van de
exportcontrole de volgende nieuwe controlemogelijkheden voor:
o de invoering van extra controlemogelijkheden op doorvoer
(transit/transhipment) en op de tussenhandel en de bestraffing van
illegale dienstverlening met betrekking tot de doorvoer en
driehoekshandel (brokering) in producten voor tweeërlei gebruik, als
die kunnen worden gebruikt in een programma ter vervaardiging van een
massavernietigingswapens;
o controles op de immateriële overdracht van technologie en
programmatuur, onder andere via electronische media, telefoon en
internet (Intangible Technology Transfer, ITT), inclusief het verlenen
van technische assistentie/bijstand.
o aanpassing van de controle op produkten die niet zijn opgenomen in
de lijsten van de verordening (catch all) om de efficiëntie en de
transparantie ervan te vergroten. De verordening voorziet in die
mogelijkheid.
Om meer duidelijkheid te scheppen in de reikwijdte van de verordening
en de administratieve lasten voor de EG-exporteurs bij het uitvoeren
van de controles te verminderen bevat de verordening een aantal
wijzigingen met betrekking tot vergunningen: De Commissie stelt de
harmonisatie voor van de gebruiksvoorwaarden van verschillende typen
reeds bestaande vergunningen. Daarnaast introduceert de verordening
een nieuwe vergunning: de communautaire algemene export vergunning, en
vervangt zij de vergunningplicht voor sommige intracommunautaire
handel door een meldplicht, bijvoorbeeld voor de intracommunautaire
handel in nucleaire goederen, waarvoor nu een vergunningplicht geldt.
Ook zijn de exporteurs en leveranciers van de meest strategische
producten voor tweeërlei gebruik (nog niet gedefinieerd) binnen de
Gemeenschap verplicht zich te registreren en introduceert de
verordening indicatieve termijnen voor het behandelen van
uitvoervergunningen en verzoeken om informatie.
Een belangrijk onderdeel van de verordening is de verplichting voor de
lidstaten om, in het kader van een minimum-harmonisatie, in ieder
geval te voorzien in de verplichting tot strafbaarstelling bij
ernstige schendingen van de verordening. Aldus wordt verhinderd dat
dergelijke schendingen in sommige lidstaten louter met
bestuursrechtelijke sancties worden afgedaan.
Ook wil de Commissie de bevoegdheid voor het onderhandelen met derde
landen, bijvoorbeeld voor voorschriften inzake wederuitvoer. Deze
Commissiebevoegdheid zou ook gelden bij het vaststellen van specifieke
projectgebaseerde voorschriften inzake uitvoercontrole wanneer derde
landen betrokken zijn bij door de EG gefinancierde projecten.
Ten slotte verplicht een nieuw onderdeel van de verordening de
lidstaten tot een verbeterde informatie-uitwisseling over geweigerde
vergunningen (denials) en andere gevoelige informatie, onder andere
door de eventuele invoering van een beveiligd elektronisch systeem
voor de uitwisseling van informatie over geweigerde vergunningen en
andere gevoelige informatie.
Rechtsbasis van het voorstel: Art. 133 EG
Besluitvormingsprocedure en Rol EP: gekwalificeerde meerderheid Raad,
geen rol EP
Instelling nieuw Comitologie-comité: ja, een regelgevingscomité (op
basis van artikel 19 van het voorstel)
Subsidiariteit en Proportionaliteit
Bevoegdheid: Het voorstel ligt op het terrein van de
gemeenschappelijke handelspolitiek, waarvoor een exclusieve
EG-bevoegdheid bestaat. De bevoegdheid tot het stellen van de
verplichting tot strafbaarstelling door de EG op het terrein van de
handelspolitiek is evenwel niet door het Hof erkend. Dit kan echter
niet worden uitgesloten (zie het onderdeel: Nederlandse belangen en
eerste algemene standpuntbepaling). Nederland is echter geen
voorstander van de verplichtig tot strafbaarstelling van ernstige
inbreuken op de bepalingen in de verordening, te meer het nut en
noodzaak daartoe in het voorstel ontoereikend zijn gemotiveerd.
Subsidiariteit: Niet van toepassing. De gemeenschappelijke
handelspolitiek behoort tot de exclusieve bevoegdheden van de EG.
Proportionaliteit: Positief. Het betreft hier actualisering van de
bestaande verordening. Daarnaast stelt de Commissie een uitbreiding
van de reikwijdte van de verordening voor met bepalingen op het gebied
van dienstverlening met betrekking tot de doorvoer en driehoekshandel
in strategische goederen die niet via ons grondgebied worden verzonden
voor. Nederland kan deze uitbreiding op hoofdlijnen ondersteunen.
Los van de terughoudendheid ten aanzien van het gebruik van de
bevoegdheid tot strafrechtelijke harmonisatie op het terrein van de
handelspolitiek, is het voor Nederland cruciaal niet uitsluitend
strafrechterlijke handhaving toe te kunnen passen, maar dat ook de
mogelijkheid voor bestuursrechtelijke handhaving blijft bestaan.
Benadrukt dient te worden dat Nederland geen (mogelijke) beperking van
keuzevrijheid van de lidstaten ten aanzien van de meest effectieve
handhavingmodaliteit wenst.
Consequenties
Consequenties voor EG-begroting in EURO (per jaar): Op korte termijn
geen.
Voor de eventuele ontwikkeling van een veilig systeem voor
informatie-uitwisseling over weigeringen kunnen in de periode
2007-2010 de totale kosten bedragen: EUR 565.000.
Financiële, personele en administratieve consequenties voor de
(Rijks)overheid, decentrale overheden en/of bedrijfsleven en burger:
De implementatie van de verordening op het gebied van
vergunningverlening, controle en handhaving zal voor het grootste deel
plaatsvinden in het kader van het reguliere douanetoezicht op de in-,
uit- en doorvoer van goederen. Toezicht op de naleving van die
aspecten die geen betrekking hebben op dit grensoverschrijdende
verkeer van fysieke goederen (=dienstverlening) zal uitgeoefend worden
door de FIOD-ECD. De FIOD-ECD is ook belast met de opsporing van
strafbare feiten.
De invoering van nieuwe controlemaatregelen (doorvoer, brokering)
biedt de Douane de mogelijkheid op te treden bij het vermoeden van
onrechtmatige export, doorvoer en brokering van goederen voor
tweeërlei gebruik. Tot op heden heeft de Douane deze mogelijkheid
juridisch niet.
De toename in lasten voor de overheid als gevolg van de wijziging van
de verordening zal tot een minimum beperkt worden. Enkele nieuwe
maatregelen zullen de uitvoercontroles door de Douane vergemakkelijken
(meldplicht) wat een beperkte vermindering van administratieve en
personele lasten tot gevolg zal hebben.
Een belangrijke rol is weggelegd voor de inlichtingendiensten (AIVD en
MIVD). De toepassing van de controlemaatregelen zal ingegeven worden
door informatie aangereikt door deze diensten. Dit heeft een toename
van de werkzaamheden van deze diensten en dus een administratieve en
personele lastenverzwaring tot gevolg.
Voor bedrijven zijn er zowel toe- als afnames van administratieve
lasten. De toename als gevolg van de wijziging van de verordening zal
tot een minimum bep erkt worden. Nederland streeft bij de nieuwe
verordening naar de invoering van de minst ingrijpende vorm van
vergunningplicht (ad hoc vergunningplicht) en beperkt zich tot wat
redelijkerwijs toepasbaar en uitvoerbaar is. Hierdoor zullen de
controles door de Douane geen lastentoename betekenen voor de
bedrijven. Daarbij zal de invoering van nieuwe maatregelen (meldplicht
in plaats van vergunning) een lastenvermindering voor het
bedrijfsleven betekenen. Ook met de communautaire algemene export
vergunning wordt een lastenarm alternatief geï ntroduceerd.
Het is op voorhand niet mogelijk om exact aan te geven om hoeveel
gevallen (vergunningen/ meldingen) het zal gaan. Dit is afhankelijk
van de door de lidstaten nog overeen te komen wijze van implementatie
van nieuwe verplichtingen.
Op dit moment worden er in Nederland per jaar 500 vergunningen voor
export van goederen voor tweeërlei gebruik afgegeven. Hiervan zijn
ongeveer 10 globale/algemene vergunningen. Jaarlijks worden ongeveer 5
ad hoc vergunningen opgelegd.
Door de wijzigingen in de verordening worden naar verwachting ongeveer
5 vergunningen omgezet in meldingen. De nieuwe controlemaatregelen
zullen waarschijnlijk ongeveer 5 á 10 ad hoc vergunningen voor
respectievelijk doorvoer als brokering worden opgelegd.
De huidige administratieve lasten voor bedrijven zijn gezien het
aantal vergunningen gering. Er is als gevolg van de verordening sprake
van zowel toe- als afnames, maar dit zijn kleine veranderingen.
Onduidelijk is of er per saldo sprake zal zijn van een toe- of afname,
maar het gaat hoe dan ook niet om een substantiële wijziging van de
administratieve lasten voor bedrijven.
Per saldo mag verwacht worden dat voor de overheid het geheel aan
maatregelen zal leiden tot een geringe (administratieve/personele)
lastenverzwaring, vooral bij de inlichtingendiensten.
Vervolgtraject financiële afspraken: De omvang van de kosten is nog
niet bekend. Wanneer er meer duidelijkheid is over de kosten, zal er
een toedeling van de kosten plaatsvinden over de verschillende
betrokken departementen.
Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving/beleid c.q.
decentrale overheden (betrokkenheid IPO/VNG) alsmede informatie inzake
mogelijke implementatie- en notificatieproblemen: Het voorstel ziet
enerzijds op goederen voor tweeërlei gebruik en anderzijds op bepaalde
vormen van export van dienstverlening met betrekking tot die goederen.
Het gedeelte dat ziet op goederen zal worden geïmplementeerd in een
besluit op grond van de Algemene Douanewet (Adw). Er wordt bekeken
onder welk nationaal wettelijk kader de bepalingen ten aanzien van de
diensten kunnen worden geïmplementeerd. Voorlopig vallen deze, voor
zover het betreft de immateriële overdracht van technologie en
programmatuur, onder andere via elektronische media, telefoon en
internet onder het overgangsrechtelijke regime van de Algemene
Douanewet. Strafbaarstelling van overtredingen van de verordening valt
voor zover nodig onder de Wet op de economische delicten.
Voorgestelde implementatietermijn (evt. commentaar haalbaarheid, dan
wel voorgestelde datum inwerkingtreding): De verordening treedt in
werking 90 dagen na publicatie van de verordening in het
publicatieblad van de EG.
Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat de lidstaten strafsancties
zullen moeten vaststellen ingeval van schendingen en daarnaast de
noodzakelijke bevoegdheden moeten attribueren voor wat betreft afgifte
van vergunningen, het houden van toezicht op de naleving enz. Dat
geldt in het bijzonder op het terrein van de brokering waar in
Nederland nog slechts beperkte rechtsinstrumenten voorhanden zijn.
Hiermee dient rekening te worden gehouden bij de voorgestelde datum
van inwerkingtreding. Omdat het hier de controle op dienstverlening
betreft, en niet de controle op de export van fysieke goederen, is de
Adw niet geschikt. Voor de brokering in wapens geldt het Besluit
financieel verkeer strategische goederen, maar voor het implementeren
van de nieuwe verordening wordt ook gedacht aan gebruik van de
Sanctiewet.
Consequenties voor ontwikkelingslanden: geen. Het voorstel heeft
betrekking op controles op uitvoer van goederen voor tweeërlei gebruik
naar alle derde landen, ongeacht de status van ontwikkelingsland.
Nederlandse belangen en eerste algemene standpuntbepaling
De voorgestelde verordening betreft vooral actualisering van reeds
bestaande wetgeving. Met betrekking tot de voorgestelde nieuwe
bepalingen kan Nederland in grote lijnen akkoord gaan
De Nederlandse belangen liggen op het terrein van
o de buitenlandse politiek (het tegengaan van de proliferatie van
massavernietigingswapens en de beperking van conventionele bewapening
in spanningsgebieden) en
o de handelspolitiek (ook voor Dual Use goederen een interne markt,
maar met eenvormige controle aan de buitengrenzen van de Europese
Gemeenschap, zo min mogelijke verstoring van internationale handel en
zo klein mogelijke administratieve lasten voor bedrijfsleven en
overheid).
Naast een uitbreiding en toename van de controle op een aantal
terreinen zoals brokering, doorvoer en ITT, onder meer vanwege
risico's die verband houden met terrorisme en de verplichtingen
voortvloeiend uit VNVR Resolutie 1540, wordt tegelijkertijd beoogd
andere aspecten van de controle te vereenvoudigen, onder meer door de
introductie van een globale communautaire vergunning.
In zijn algemeenheid kan Nederland instemmen met de wijzigingen en de
toevoegingen van brokering en doorvoer.
Nederland is echter van mening dat niet alleen voorzien moet worden in
de controle van vergunningplichtige goederen, maar dat ook voorzien
moet worden in mogelijkheden om niet-vergunningplichtige goederen te
controleren als die gebruikt kunnen worden in een programma ter
vervaardiging van een massavernietigingswapen. Dat geldt ook voor
goederen die een conventionele militaire toepassing kunnen krijgen in
een land waarop een internationaal wapenembargo van kracht is.
De bevoegdheid tot het stellen van de verplichting tot
strafbaarstelling door de EG op het terrein van de handelspolitiek is
niet door het Hof erkend. Niet uitgesloten kan echter worden dat de
door het Hof in zaak C-176/03 gevolgde redenering op het
beleidsterrein milieu ook buiten dit beleidsterrein kan opg aan voor
andere terreinen van Gemeenschapsrecht waarvoor een duidelijke
EG-doelstelling in artikel 2 en/of 3 EG-Verdrag en duidelijke
bevoegdheden en doelstellingen (zoals in artikel 174 en 175 EG)
bestaan. Nederland is terughoudend ten aanzien van strafrecht in de
eerste pijler. Voor Nederland is van groot belang dat het voorstel
geen ongewenste effecten heeft op het Nederlandse strafrecht.
In een aantal gevallen plaatst Nederland ook kanttekeningen bij de
praktische uitvoerbaarheid van het voorstel, mede in het licht van de
vaak beperkte capaciteit bij uitvoerende en toezichthoudende diensten.
Daarnaast is het voor de inlichtingendiensten van belang dat de nieuwe
verordening voor informatie-uitwisseling, bijvoorbeeld over geweigerde
vergunningen, de geheimhoudingsplicht onverlet laat. Indien
indicatieve termijnen worden ingevoerd dient de tijdsduur zodanig te
zijn dat er voldoende tijd is voor benodigd internationaal onderzoek.
Ook dienen er regels te komen voor verantwoorde werking van rechtshulp
en informatie-uitwisseling bijvoorbeeld op het gebied van brokering.
Ook is Nederland het standpunt toegedaan dat nieuwe bepalingen (o.a.
definities) zoveel mogelijk dienen aan te sluiten bij de reeds
bestaande Europese wetgeving zoals bijvoorbeeld in het Communautair
Douane Wetboek, en tenminste eenduidig en transparant dienen te zijn.
Met het voorstel om de Commissie onderhandelingsbevoegdheid met derde
landen te geven is Nederland het aan de ene kant eens, aangezien dan
niet 27 landen afzonderlijk hoeven te onderhandelen. Aan de andere
kant is een voorzichtige opstelling geboden ten aanzien van de
reikwijdte. De Commissie is ambitieus op het gebied van exportcontrole
en de lidstaten hechten sterk aan hun nationale bevoegdheid.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken