Kamerbrief inzake VN-hervormingen op ontwikkelingsterrein
14-05-2007 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
In de brief van 18 december jl. (Kamerstuk 26. 150, nr 43) heeft mijn
voorganger een eerste reactie gegeven op het in november 2006
verschenen rapport van het VN-High Level Panel on System-Wide
Coherence (HLP-SWC). Hierin gaf zij al aan dat hervorming van de
Verenigde Naties op het gebied van ontwikkelingssamenwerking voor
Nederland een prioriteit is. Nederland is en blijft een uitgesproken
voorstander van het stroomlijnen van de Verenigde Naties, teneinde
ontwikkelingssamenwerking via de VN effectiever en efficiënter te
laten verlopen. Dit is des te belangrijker omdat de Verenigde Naties
een unieke expertise heeft die moet worden ingezet bij het behalen van
de Millennium Ontwikkelingsdoelen in 2015. Nederland levert een
belangrijk aandeel bij de ontwikkelingsinspanningen van de
multilaterale organisaties die sleutelposities innemen bij het behalen
van deze doelen. Ik ben van mening dat de VN-instellingen hieraan een
bijdrage dienen te leveren, maar wel op een meer coherente wijze.
In deze brief wil ik u, mede namens mijn ambtgenoot van Buitenlandse
Zaken, nader informeren over de ontwikkelingen die zich de afgelopen
maanden op dit terrein hebben voorgedaan.
Achtergrond
In hogergenoemde brief werd reeds uiteengezet welke voorstellen tot
hervorming van de Verenigde Naties door het High Level Panel Report on
System Wide Coherence (HLP-SWC) zijn gedaan. Naar mijn mening is één
van de belangrijkste aanbevelingen van het panel, dat de VN in alle
landen volgens het Delivering as One (kortheidshalve Eén VN) concept
dient te gaan werken. Dit betekent dat de VN-organisaties in het veld
voortaan samengebracht worden met één leider, één budget, één
gezamenlijk programma dat in nauw overleg met het land zelf wordt
opgesteld en waar mogelijk in één kantoor (de zogenaamde four ones).
Ook op centraal niveau zullen de coördinatie en samenwerking tussen de
verschillende VN-instellingen worden versterkt. Hierdoor wordt de
slagkracht van de VN groter en kan beter worden bijgedragen aan
verwezenlijking van de Millennium Ontwikkelingsdoelen. In acht landen
is inmiddels een Eén VN proefproject gestart: Albanië, Kaapverdië,
Mozambique, Pakistan, Rwanda, Tanzania, Uruguay en Vietnam.
Het is de bedoeling dat de VN-lidstaten in dit najaar nadere besluiten
gaan nemen over de diverse door het panel voorgestelde hervormingen.
Over de hierboven genoemde proefprojecten hoeft de AVVN zich overigens
niet te buigen, omdat deze op vrijwillige basis en op basis van reeds
bestaande regelgeving worden uitgevoerd.
Naar aanleiding van diverse vragen gesteld tijdens het Algemeen
Overleg over de informele OS-Raad op 8 maart jl, ga ik hieronder in op
de nieuwe op te richten entiteiten en hun rol bij VN-hervormingen op
ontwikkelingsterrein.
Het HLP rapport stelt een aantal concrete maatregelen voor om de
voorgenomen hervormingen te kunnen realiseren. Op hoofdkwartierniveau
zou een Sustainable Development Board (SDB) moeten zorgen voor
operationeel overzicht en toezicht op de implementatie van het Eén VN-
concept op landenniveau. Daarnaast stelt het panel voor ter
verbetering van de besluitvorming op hervormingsgebied, de werkwijze
van de Chief Executives Board (CEB) te verbeteren en de structuur
daarvan aan te passen. Daarmee zou onder de CEB een Development Policy
and Operations Group als centraal coördinerend mechanisme voor het
ontwikkelingswerk van de VN op landenniveau worden ingesteld, welke
ondersteund zal worden door de Development Finance and Performance
Unit, die informatie en analyses zal geven over fondsen, uitgaven en
resultaten. Ten slotte beveelt het HLP aan dat de SGVN een
onafhankelijke taakgroep instelt, die het gehele VN-systeem gaat
onderzoeken op complementariteit van mandaten en het wegnemen van
dubbele functies. Dit proces heeft volgens het Panel de potentie om
jaarlijks tot 20% efficiency winst te behalen, dat moet worden
aangewend voor het bereiken van ontwikkelingsdoelstellingen in het
kader van het Eén VN landen concept.
Standpunt VN-Secretaris Generaal Ban Ki-Moon
De nieuwe Secretaris Generaal van de Verenigde Naties (SGVN) gaf op 9
april 2007 zijn officiële reactie op het HLP rapport. De reactie van
Ban Ki-Moon bouwt voort op de eerste reactie van zijn voorganger Kofi
Annan. Hij ondersteunt het concept van de Eén VN en de start hiervan
in de acht pilot landen. Daarnaast moedigt de SGVN de lidstaten aan om
verdergaande mogelijkheden tot een meer dynamische en geconsolideerde
VN te onderzoeken. Voor wat betreft de behandeling van het rapport
stelt de SGVN voor gebruik te maken van reeds bestaande processen en
mechanismen. De plaatsvervangend SGVN, mw. Asha-Rose Migiro, wordt
belast met de algehele coördinatie en aansturing van de
hervormingsagenda.
Er is veel steun voor deze aanpak. De door de SGVN voorgestelde wijze
van behandeling van het rapport lijkt sterk op de door o.a. Nederland
voorgestane meertrajectenbenadering, waar later in deze brief verder
op ingegaan zal worden.
Reactie op rapport door ontwikkelingslanden
Onlangs heeft de groep van G77 samen met de groep van ongebonden
landen een formele reactie op het HLP rapport gegeven. De groep dringt
aan op integrale behandeling van het rapport, waarbij de AVVN het
proces zou moeten overzien. De groep is voorts van mening dat er geen
blauwdruk moet komen voor het Eén VN-concept en dat het
financieringsgedrag van donoren moet verbeteren door meer
voorspelbare, ongeoormerkte en meerjarige financiering. Tenslotte
bestaan zorgen of sectordoorsnijdende kwesties als gender, duurzame
ontwikkeling en mensenrechten binnen het hervormde systeem aanleiding
zullen vormen voor het stellen van nieuwe voorwaarden voor de hulp
door donoren. De efficiencywinsten van de hervormingen moeten direct
terugvloeien naar de landenprogramma's. Op institutioneel gebied is de
groep van mening dat er een belangrijkere rol moet komen voor de
ECOSOC, omdat het risico bestaat dat een nieuwe Sustainable
Development Board het werk van de ECOSOC zou dupliceren. Daarnaast
wordt ook gevraagd om betere afstemming met de internationale
financiële instellingen.
De reactie van de ontwikkelingslanden is gematigder en werkbaarder dan
velen hadden verwacht. Ook is de groep van ontwikkelingslanden geen
gesloten blok. Dit biedt hoop voor de verdere behandeling van het HLP
rapport in het aankomende intergouvernementeel proces, waarbij tevens
gehoopt wordt op een voortrekkersrol van de pilot landen.
Standpunt Nederland
Tijdens het debat dat op 17 april jl in de Algemene Vergadering van de
Verenigde Naties werd gehouden over het rapport van het panel, heb ik
onder andere onder de aandacht gebracht dat de VN een unieke expertise
heeft die moet worden ingezet bij het behalen van de Millennium
Ontwikkelingsdoelen in 2015. Dit is des te belangrijker nu steeds
duidelijker wordt dat de wereld achterloopt bij het behalen van een
aantal van deze doelen. Overheden, het maatschappelijk middenveld, de
private sector, maar ook de Verenigde Naties moeten dus veel meer doen
om het behalen van deze doelen mogelijk te maken.
De nu voorgestelde hervormingen zullen de VN beter in staat stellen om
op een effectievere en betere wijze ontwikkelingssamenwerking te
bedrijven. Ik heb ook aangegeven dat het Eén VN-concept, waarvoor geen
blauwdruk bestaat, weliswaar het lokale eigenaarschap van de
ontvangende landen vergroot, maar niet tot nieuwe voorwaarden voor
verstrekking van hulp mag leiden. Tevens moet de efficiencywinst
direct terugvloeien naar de landenprogramma's. Donorlanden hebben de
verantwoordelijkheid om het aandeel van hun ongeoormerkte en
meerjarige financiering in de financiële ondersteuning van het
VN-systeem te vergroten. Het panel wijst terecht de gefragmenteerde
donorfinanciering aan als één van de hoofdoorzaken van een weinig
coherent optreden van de VN op landenniveau. Dit houdt mede verband
met het feit dat donoren met enige regelmaat "losse" activiteiten van
VN-instellingen op landenniveau financieren via ambassades. Deze
activiteiten passen niet altijd in de prioriteiten van het nationale
ontwikkelingsplan, maar bijvoorbeeld wel in de eigen nationale
beleidsprioriteiten van de betrokken donor. Eén van de implicaties van
Eén VN op landenniveau zou moeten zijn dat ambassades niet meer de
mogelijkheid krijgen om zogenaamde multi-bifinanciering te doen, maar
een bijdrage aan de VN in hun land uitsluitend kunnen geven aan het
gezamenlijke Eén VN programma en deze moeten storten in een Eén
VN-Fonds. De verwachting is echter dat niet alle donoren hiertoe, in
ieder geval op kortere termijn, over zullen gaan.
Ook geven veel donoren hun algemene bijdrage aan VN-fondsen en
programma's op jaarbasis in plaats van meerjarige financiering te
geven. Dit betekent voor de VN-organisaties ieder jaar onzekerheid of
en zo ja hoeveel geld er daadwerkelijk binnen gaat komen. Dat heeft
als consequentie dat het voor de organisaties lastig is om goed te
plannen en het leidt in de praktijk ook tot achterstanden bij het
uitvoeren van de strategische (meerjaren) plannen. Hierop worden de
instellingen vervolgens weer aangesproken door de donoren en de cirkel
is rond. Nederland is als één van de weinige donoren enige jaren
geleden overgegaan tot meerjarige financiering van enkele
VN-instellingen op basis van en voor de duur van hun goedgekeurde
meerjarenplan (2-4 jaar). Voorwaarde hierbij is, dat de organisatie in
kwestie goed presteert/functioneert, wat jaarlijks opnieuw wordt
getoetst. Deze praktijk zou door andere donoren gevolgd moeten worden.
Tijdens mijn interventie van 17 april heb ik aangegeven dat ik bereid
ben om de meerjarige ongeoormerkte bijdragen te vergroten voor dìe
VN-organisaties die goed presteren en tevens geld vrij willen maken
voor de Eén VN landenprogramma's.
Echter, niet alleen de donoren, maar ook de VN-organisaties hebben hun
verantwoordelijkheden. Ik heb erop aangedrongen dat alle
VN-organisaties, inclusief de gespecialiseerde organisaties, actief
deelnemen aan het hervormingsproces. Overigens heeft een aantal van
deze organisaties, waaronder WHO, UNESCO, ILO en FAO, zich reeds sterk
hiertoe verplicht. Voorts heb ik het United Nations Development
Programme (UNDP) verzocht om zo snel mogelijk een effectieve scheiding
("firewall") te installeren tussen de functies van Resident
Co-ordinator (de vertegenwoordiger van het gehele VN-systeem) en de
UNDP landendirecteur (belast met taken die uitsluitend voor UNDP
worden vervuld).
Zoals ik eerder in deze brief aangaf, ben ik voorstander van
opsplitsing van het vervolg van het hervormingsproces in meerdere
trajecten. Hieronder volgen hiervoor enige kernpunten op basis van het
rapport van het panel.
1) Implementatie Eén VN op landenniveau
Het belang van het Eén VN-concept dat voortkomt uit het HLP-rapport
benadruk ik ten zeerste. Inzet hierbij is voortzetting van de (ook
door de VN gekozen) lijn om zoveel mogelijk reeds te implementeren op
basis van bestaande mandaten (in het bijzonder de Triennial
Comprehensive Policy Review- TCPR - van 2004). Verder hecht ik er
belang aan om de operationele kant van de Four Ones zoveel mogelijk
nader uit te werken via de pilots, en slechts waar nodig te
formaliseren in de TCPR die dit najaar in de Algemene Vergadering van
de Verenigde Naties zal worden uitonderhandeld. Landen die het Eén VN
concept al willen invoeren zouden daartoe de mogelijkheid moeten
krijgen.
2) Humanitair
Het panel constateert dat hervormingen op humanitair gebied al in de
implementatiefase verkeren en dat deze verder geïntensiveerd moeten
worden. Het panel steunt het leiderschap van de Emergency Relief
Coordinator op wereldniveau en van humanitaire coördinatoren op
landenniveau en houdt een pleidooi voor bijdragen aan het nieuwe
centrale noodhulpfonds van de VN en voor het leiderschap van UNDP in
de post conflictfase. Verder bepleit het panel een versterkte
clusterbenadering waarbij de VN beter samenwerkt met NGO's op
humanitair gebied. Ook bepleit het panel een duidelijk mandaat van de
VN ten aanzien van ontheemden.
Nederland heeft de humanitaire hervormingen van de VN de afgelopen
jaren sterk gesteund en kan zich dan ook vinden in deze benadering.
Nederland meent dat het verder dichten van de bestaande kloof tussen
noodhulp-ontwikkeling en wederopbouw blijvende aandacht moet krijgen.
3) Milieu
Het panel adviseert de rol van het United Nations Environment
Programme (UNEP) te versterken op normatief, monitorings- en
analytisch vlak (met UNDP als operationele arm) en bijdragen aan de
Global Environmental Facility (GEF) te verhogen ten behoeve van de
financiering van milieu-activiteiten. Dit onderdeel van het rapport
verdient nadere uitwerking. Voorgesteld is de consultaties hierover te
vervolgen in het reeds langer lopende separate traject van informele
consultaties over verbetering van de VN milieu-architectuur. Nederland
ondersteunt de aanbeveling van het panel om te komen tot "een
opgewaardeerde UNEP als de milieupilaar van het VN systeem". Dit sluit
aan bij de reeds in 2005 door de EU ingezette, en door Nederland
ondersteunde, lijn om UNEP om te vormen tot een
Wereldmilieuorganisatie ten einde te komen tot een effectievere en
efficiëntere milieu-architectuur. Nederland ondersteunt tevens de
aanbeveling dat de VN instellingen op milieugebied meer en effectiever
moeten samenwerken op thematische basis en door middel van het aangaan
van partnerschappen.
Daarnaast ondersteunt Nederland de aanbevelingen van het panel om de
status van duurzame ontwikkeling beter te positioneren binnen de
bredere VN-architectuur als ook op landenniveau.
4) Gender
Het panelrapport beveelt aan om drie bestaande eenheden die zich
binnen de VN met gender bezig houden samen te voegen tot één
organisatie. Het HLP stelt voor dat het UN Development Fund for Women
(UNIFEM), het UN Office for the Special Adviser on Gender Issues
(OSAGI) en de UN Division for the Advancement of Women (DAW) zouden
opgaan in één gender-eenheid, die als kantoor onder het
VN-Secretariaat moet gaan functioneren met een Onder Secretaris
Generaal (USG) aan het hoofd.
Het rapport zegt ook dat de genderonderwerpen niet kunnen worden
overgelaten aan één gendereenheid, maar dat gendergelijkheid het
mandaat is en moet blijven van het gehele VN-systeem. Nederland acht
het cruciaal dat alle VN-organisaties in hun programma's rekening
houden met genderaspecten en hiertoe concrete resultaatindicatoren
opstellen. De nieuwe, hopelijk zeer krachtige gendereenheid, zou de
rol van waakhond op zich moeten nemen. Op dit gebied zal opgetrokken
worden met andere gelijkgezinde landen om zo te komen tot een optimale
VN-brede taakinvulling.
5) Institutionele hervormingen
In het panelrapport wordt voorgesteld een aantal entiteiten ter
ondersteuning van het Eén VN-concept op te richten. Ik ben van mening
dat hierbij de effectiviteit van hulp als primaire doelstelling van de
hervormingen in het oog moet worden gehouden. Het panel heeft
voorgesteld een Sustainable Development Board (SDB) op te richten.
Deze raad zou in mijn ogen (en ook in de ogen van gelijkgezinde
landen) beslissingsbevoegdheid moeten krijgen over de gezamenlijke
VN-landenprogramma's en budgetten,zodat niet langer de separate
goedkeuring vereist is van de afzonderlijke beheersraden van de
VN-organisaties die aan deze gezamenlijke programma's deelnemen. Voor
deze en andere voorgestelde institutionele wijzigingen is
intergouvernementele besluitvorming vereist.
Het Eén VN-concept op landenniveau zal ook consequenties moeten hebben
voor de structuur en organisatie van activiteiten op centraal niveau.
De installatie van de genoemde Sustainable Development Board ter
consolidatie van het centrale niveau kan in dit kader een belangrijke
stap in de goede richting zijn. Naar verwachting zal de instelling van
deze raad echter niet op korte termijn gerealiseerd kunnen worden,
onder meer omdat nog onvoldoende duidelijkheid bestaat over het
mandaat en samenstelling.
6) Informatiecampagne
Een separaat, maar wel belangrijk gegeven voor aanvaarding door de
AVVN van de hervormingsplannen is een gedegen informatiecampagne,
zoals ook werd aangekondigd in de vorige Kamerbrief. Deze campagne is
inmiddels is in volle gang. Samen met een aantal gelijkgezinde
donorlanden wordt getracht de bekendheid met en steun voor de
hervormingsplannen te vergroten. Het belangrijkste doel van deze
campagne is ontwikkelingslanden in staat te stellen zich een eigen
mening te vormen over de plannen. In dit kader organiseren Nederland,
Zweden, Noorwegen, België en Frankrijk in de periode maart-juni
regionale conferenties in resp. Nicaragua (voor Latijns-Amerika), in
Oost-Afrika (voor Engelstalig Oost- en Zuidelijk Afrikaanse landen),
Indonesië (voor Azië) en Benin (voor Franstalig West-Afrika).
Nederland is als enige land voor alle regionale conferenties
uitgenodigd, vanwege onze voortrekkersrol op zowel het terrein van
VN-hervorming als dat van ontwikkelingssamenwerking. De regionale
conferentie die Nederland samen met Nicaragua organiseert, zal op 25
en 26 juni a.s. plaatsvinden. Ik ben van plan deze bijeenkomst, samen
met collega's uit de regio, bij te wonen.
Tijdens de recent gehouden regionale conferenties in Indonesië en
Benin bleek dat de bekendheid met de voorgenomen hervormingen in de
hoofdsteden van de aanwezige ontwikkelingslanden nog gering was. Deze
conferenties creëerden echter een goed platform waar
ontwikkelingslanden met elkaar over (onderdelen van) het HLP-rapport
en aanverwante onderwerpen konden discussiëren. Tijdens mijn bezoek
aan New York op 17 april, waarbij ik onder andere deelnam aan een
debat in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties over dit
onderwerp, bleek dat veel landen na het bijwonen van deze
conferenties, zich een veelal positievere mening hadden gevormd over
de VN-hervormingen. De campagne lijkt dus al vruchten af te werpen.
Ook in Nederland vond op 17 april jl. een informatiebijeenkomst plaats
over het rapport. Aan deze bijeenkomst werd deelgenomen door
vertegenwoordigers van het Nederlands maatschappelijk middenveld en de
private sector. Tijdens het debat werd vooral zorg geuit over de grote
nadruk die er lijkt te liggen op de rol van de nationale overheid bij
het lokaal eigenaarschap van het programma. Voorts werd gesignaleerd
dat bij Eén VN de traditionele, `zichtbare' VN-partners voor NGO's in
die landen wegvallen. Een en ander zou een zwakkere betrokkenheid van
het maatschappelijk middenveld tot gevolg hebben. Aangezien ik hecht
aan de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld en de private
sector bij de opstelling en uitvoering van de landenprogramma's, zal
dit punt zeker worden ingebracht in de verdere besprekingen. Aan de
Nederlandse posten in de proeflanden is gevraagd speciale aandacht
hieraan te besteden in hun rapportages.
EU-standpunt
Tijdens een recent EU-overleg bleek dat brede steun bestond voor de
Nederlandse lijn, vooral waar het gaat om het Eén VN-concept op
landenniveau. Zo werd onderschreven dat dit concept geen blauwdruk
moet zijn, maar moet bestaan uit richtlijnen op hoofdlijnen, waarbij
de kaders van de Parijs-agenda en het lokale eigenaarschap van de
ontvangende landen centraal staan. De EU kan zich eveneens vinden in
de visie dat het hervormingsproces niet mag worden aangewend om nieuwe
voorwaarden op ontwikkelingsterrein te introduceren. Gelijkgezinde
collega's binnen de EU benadrukten het belang dat donoren hun
financieringsgedrag verbeteren. Meerjarige, voorspelbare en
ongeoormerkte financiering is noodzakelijk. Tegelijk schetsten diverse
lidstaten de dilemma's waar zij voor geplaatst worden bij het nemen
van beslissingen over de wijze van financiering waarbij met name de
mate van vertrouwen in de VN, politieke afwegingen en financiële
beperkingen werden genoemd.
Brede steun is uitgesproken voor het feit, dat er een verbeterde
genderarchitectuur moet komen om er voor te zorgen dat gender binnen
de VN meer gezicht krijgt.
Al bestaande en goed functionerende praktijken zoals de +human rights
based approach moeten worden gehandhaafd. Ook mag het
hervormingsproces niet gezien worden als een kostenbesparende operatie
voor donoren: efficiencywinsten moeten ten goede komen aan
ontwikkelingsactiviteiten van het VN-landenprogramma. De EU is tevens
voorstander van het incorporeren van de operationele kant van de
implementatie van het Eén VN-concept op landenniveau in de nieuwe
TCPR. Er bestond overeenstemming over de voortzetting van het
consultatieve proces voor milieuactiviteiten. De institutionele
vormgeving van het Eén VN-concept moet op centraal niveau aangepakt
worden, zodat er een effectieve coördinatiestructuur komt. De EU sprak
sterke steun uit voor de door diverse lidstaten gestarte
informatiecampagne. De komende maanden zal het EU-Voorzitterschap het
initiatief nemen om tot nadere EU-standpuntbepaling op de diverse
trajecten te komen.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken