Datum: 15 mei 2007
Glasvezel en digitalisering: gevolgen voor regulering van
telecommunicatienetwerken
Digitaliseren van telefonie, internet en televisie en het aanleggen
van glasvezelnetwerken leiden tot het verdwijnen van bestaande
verschillen tussen kabel- en telefonienetwerken. Hierdoor neemt de
concurrentie tussen de netwerken toe. In een wereld met volwassen
concurrentie tussen beide netwerken kan de overheid toegangsregulering
heroverwegen. Het blijft nodig de onderlinge tarieven voor het
doorverbinden van inkomende telefoniegesprekken te reguleren om
onnodig hoge tarieven te voorkomen.
Concurrentie tussen de netwerken kan worden bevorderd door
toegangsregulering van kabel- en telefonienetwerken op één lijn te
brengen; thans wordt toegang tot de twee netwerken verschillend
gereguleerd.
Dit concluderen onderzoekers Michiel Bijlsma en Machiel van Dijk in
het vandaag verschenen CPB Document 'Nieuwe generatie netwerken,
nieuwe generatie regulering?'.
Verschillen tussen netwerken verdwijnen
De voormalige kabel- en telefonienetwerken schakelen in toenemende
mate over op glasvezel en op digitale technologie. De verschillen
tussen de netwerken worden daardoor steeds geringer. Op termijn kunnen
deze netwerken diensten aanbieden van vergelijkbare aard en kwaliteit.
Nu al kunnen consumenten bellen via kabelnetwerken en digitale
televisie kijken via het telefonienetwerk. Dit heet ook wel
convergentie. Het proces van convergentie is echter nog niet voltooid.
In het onderzoek is bekeken hoe optimale regulering eruit zou kunnen
zien in een geconvergeerde markt met volwassen concurrentie als het
overgangsproces voltooid is. Het onderzoek richt zich op de
belangrijkste reguleringsmaatregelen: regulering van toegang tot de
netwerken voor aanbieders zonder eigen netwerk en van tarieven voor
het afwikkelen van telefoongesprekken.
Regulering van toegang
Of het nodig is om in een geconvergeerde markt toegang te reguleren,
samen met de vraag hoe waarschijnlijk uitsluiting is. Uitsluiting
houdt in dat aanbieders met een eigen netwerk aanbieders zonder eigen
netwerk niet toelaten tot hun netwerk. Een markt met twee
gelijkwaardige netwerkaanbieders verschilt op dit punt fundamenteel
van een markt met slechts één netwerkaanbieder.
In een markt met één netwerkaanbieder is het toelaten van een
aanbieder zonder eigen netwerk vrijwel nooit aantrekkelijk voor de
netwerkaanbieder. Immers, zijn marktaandeel op de consumentenmarkt
daalt, terwijl door de toegenomen concurrentie ook de prijzen omlaag
gaan. Convergentie leidt ertoe dat er een markt met twee netwerken
ontstaat. In dat geval concurreren de aanbieders met een eigen netwerk
niet alleen op de consumentenmarkt, maar ook op de markt voor
netwerkdiensten. Door toegang te verlenen aan een aanbieder zonder
eigen netwerk kan een netwerkaanbieder zijn marktaandeel op de markt
voor netwerkdiensten vergroten ten koste van de andere
netwerkaanbieder.
Of uitsluiting in een markt met twee netwerkaanbieders aantrekkelijk
is, hangt daarom af van twee tegengestelde effecten. Enerzijds neemt
door toelating van toetreders tot een netwerk de concurrentie op de
consumentenmarkt toe. Dit geeft een prikkel om aanbieders zonder eigen
netwerk uit te sluiten. Anderzijds concurreren de netwerken met elkaar
op de markt voor netwerkdiensten om de extra inkomsten die de
toetreder genereert. Een aanbieder van digitale diensten zonder eigen
netwerk betaalt immers voor toegang tot een netwerk om zijn klanten te
kunnen bedienen. Dit geeft een prikkel om aanbieders zonder eigen
netwerk toe te laten. Welk van de twee tegengestelde effecten
domineert, hangt onder meer af van de verschillen tussen producten van
aanbieders op de consumentenmarkt, de mate waarin marktaandelen
uiteenlopen, de hoogte van overstapkosten voor consumenten en het type
contract dat aanbieders zonder eigen netwerk voor toegang tekenen.
Op dit moment verschillen de regels voor toegang tot kabel- en
telefonienetwerken. Dit kan leiden tot eenzijdig op één specifiek
netwerk gerichte investeringen door toetreders zonder eigen netwerk.
Deze vergroten de kosten voor de aanbieder zonder eigen netwerk om
over te stappen naar een ander netwerk. Hoge overstapkosten voor
aanbieders zonder eigen netwerk verminderen de concurrentie.
Concurrentie tussen de netwerken kan daarom worden bevorderd door de
toegangsregulering van kabel- en telefonienetwerken op één lijn te
brengen. Hiervoor zou Europese regelgeving overigens aangepast moeten
worden.
Regulering van afwikkeltarieven
Om gesprekken tussen klanten van verschillende telefonieaanbieders
mogelijk te maken, is het nodig dat inkomende gesprekken worden
doorverbonden. Dit heet afwikkelen. Waarschijnlijk blijft regulering
van tarieven voor het afwikkelen van telefoniegesprekken ook in een
geconvergeerde markt nodig. Als telefonieaanbieders ieder afzonderlijk
afwikkeltarieven vaststellen, leidt monopoliemacht over het afwikkelen
van inkomende gesprekken tot te hoge tarieven. Vanwege de zeer lage
kosten van afwikkeling van digitaal telefonieverkeer kan het afdwingen
van afwikkelen met gesloten beurzen een aantrekkelijke en eenvoudige
vorm van regulering zijn.
Zolang onduidelijk is hoe de overheid regulering gaat terugschroeven
dan wel wijzigen, kan dit leiden tot onnodig uitstel van investeringen
van aanbieders. Het is dan ook verstandig om zo vroeg mogelijk een
tijdpad voor eventuele veranderingen vast te leggen, evenals
transparante, eenduidige voorwaarden om over te gaan tot deregulering.
CPB Document 145, 'Nieuwe generatie netwerken, nieuwe generatie
regulering?', is te bestellen bij: Bibliotheek Centraal Planbureau
Postbus 80510
2508 GM Den Haag
Telefax: 070-3383350
E-mail: bibliotheek@cpb.nl
Prijs: 9,- euro
De publicatie is tevens (gratis) beschikbaar als PDF-bestand.
Inlichtingen verkrijgbaar bij: Michiel Bijlsma (tel. 06-45774061) of
Jacqueline Timmerhuis (tel. 070-3383477)
Centraal Planbureau