Mededeling over circulaire migratie
Voorstel: Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de
Raad, de Europese Economische en Sociale Commissie en de Commissie van
de Regio's: Over circulaire migratie en mobiliteitspartnerschappen
tussen de Europese Unie en derde landen
Datum Commissiedocument: 16 mei 2007
Nr. Commissiedocument: COM (2007) 248 final
Pre-lex: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl
&DosId=195729
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
(http://ec.europa.eu/governance/impact/cia_2007_en.htm)
Behandelingstraject Raad: SCIFA, JBZ-Raad (12-13 juni 2007), HLWG,
RAZEB (18 juni 2007)
Eerstverantwoordelijk ministerie: Justitie in nauwe samenwerking met
BZ en SZW
1. Essentie voorstel
2. Subsidiariteit en proportionaliteit
3. Nederlandse positie
1. Essentie voorstel
In de conclusies van de Europese Raad van 15-16 december 2006 is
vastgesteld dat in 2007 -als vervolg op de alomvattende aanpak van
migratie (aangenomen door de Europese Raad van december 2005)- onder
meer zal worden bezien op welke wijze legale migratiemogelijkheden
geïncorporeerd kunnen worden in de externe betrekkingen van de Unie,
teneinde een gebalanceerd partnerschap met derde landen (dat aansluit
op de specifieke arbeidsmarktbehoefte van de EU-lidstaten) tot stand
te brengen; dat manieren ter bevordering van circulaire migratie en
tijdelijke migratie verkend zullen worden; en dat de Commissie
uitgenodigd wordt om gedetailleerde voorstellen te presenteren over de
manier waarop de legale migratiestromen tussen de Unie en derde landen
beter georganiseerd en gecommuniceerd zou kunnen worden. De
onderhavige mededeling komt tegemoet aan bovenstaand verzoek van de
Europese Raad.
De doelstelling van de mededeling is het tegengaan van illegale
migratie en het bevorderen van circulaire migratie. Dit laatste met
het doel tegemoet te komen aan arbeidsmarktbehoefte van individuele
EU- lidstaten, de potentiële positieve effecten van migratie op
ontwikkeling te stimuleren en te voldoen aan de wensen van landen van
herkomst met betrekking tot de uitwisseling van kennis en vaardigheden
en het verzachten van de effecten van brain drain. Uitgangspunt
daarbij is dat rekening wordt gehouden met eventuele arbeidstekorten
in EU-lidstaten en voorrang van EU-arbeidsaanbod
(prioriteitsbeginsel).
Het voorstel valt uiteen in twee delen. Eén deel over
mobiliteitspartnerschappen en één deel over circulaire migratie.
2. Subsidiariteit en proportionaliteit
Deze mededeling stelt mobiliteitspartnerschappen voor tussen de EU en
derde landen. In de mededeling wordt aangegeven dat onderhandelingen
over deze partnerschappen worden geïnitieerd op aanbeveling van de
Commissie, maar op basis van duidelijke politieke richtlijnen van de
Raad. De vervolgdialoog vindt plaats tussen het derde land, de
Europese Commissie en de betreffende lidstaten.
In de mededeling wordt de juridische vorm en inhoud van
mobiliteitspartnerschappen uiteengezet, evenals de inzet die vereist
is van het derde land in het kader van de bestrijding van illegale
immigratie en terugkeer. In het kader van de invulling van
mobiliteitspartnerschappen wordt stilgestaan bij de mogelijke
verruiming van legale migratiemogelijkheden, capaciteitsopbouw,
maatregelen om brain drain te voorkomen, verbetering/flexibilisering
van de afgifteprocedures van visa voor kort verblijf en
visafacilitatie.
In de mobiliteitspartnerschappen zal rekening worden gehouden met de
behoefte aan arbeidskracht in de betrokken EU-lidstaten en met het
prioriteitsbeginsel voor EU-burgers. De inhoud van de overeenkomst
wordt bepaald door het externe beleid en de huidige relatie tussen de
EU en het betreffende derde land, het niveau van verplichtingen dat
het betreffende derde land bereid is aan te gaan en de dimensies die
de betreffende lidstaten in het partnerschap opgenomen willen zien
(afhankelijk van de nationale wettelijke context en andere politieke
prioriteiten en beperkingen).
Over circulaire migratie: de Commissie stelt dat circulaire migratie
wordt gezien als één van de mogelijke instrumenten voor afstemming van
de vraag en aanbod van arbeidspotentieel en het stimuleren van
economische groei. Ten aanzien van circulaire migratie wordt door de
Commissie een voorstel gedaan voor een gezamenlijke definitie,
mogelijke juridische maatregelen ter bevordering van circulariteit en
garanties ter waarborging van de effectiviteit van circulaire migratie
met het oog op terugkeer, het voorkomen van brain drain en de
bevordering van partnerschappen. Afspraken over circulaire migratie
kunnen onderdeel vormen van de eerder genoemde
mobiliteitspartnerschappen.
De Commissie stelt dat circulaire migratie onder meer kan worden
gefaciliteerd door adequate geharmoniseerde wetgeving. In dit verband
wordt gewezen op een aantal wetgevende instrumenten, welke in de
mededeling inzake het Beleidsplan Legale Migratie zijn aangekondigd
door de Commissie, zoals de richtlijnen voor de toelating van
hooggeschoolde arbeidsmigranten, van seizoensarbeiders en van
bezoldigde trainees. Daarnaast zou een aantal reeds bestaande
richtlijnen moeten worden aangepast, zoals de richtlijn langdurig
verblijvende derdelanders , waarin thans is vastgelegd dat de lange
termijn verblijfsstatus wordt ingetrokken na afwezigheid op het
grondgebied van langer dan 12 maanden. Erkend wordt dat circulaire
migratie kan bijdragen aan het tegengaan van brain drain. In de
mededeling wordt daartoe een land - en sectorspecifieke benadering
voorgesteld. De Commissie benadrukt voorts het belang om effectieve
terugkeer te waarborgen. Er zal dan ook een inventarisatie worden
gemaakt van mogelijke maatregelen om terugkeer te verzekeren of te
promoten. Verder wordt gewezen op het belang van dialoog en
samenwerking met partnerlanden ter waarborging van het correcte
verloop van circulaire migratie en het waarborgen van wederzijds
profijt, mogelijk als onderdeel van mobiliteitspartnerschappen. Tot
slot wordt het belang van adequate monitoring benadrukt.
Door de Commissie wordt ook voorgesteld om een consultatieprocedure te
starten om relevante ervaringen van instituties en lidstaten te
vergaren. De Commissie wenst ook initieel contact te leggen met derde
landen die mogelijk ge ïnteresseerd zijn in
mobiliteitspartnerschappen.
Nederland plaatst de kanttekening dat er weliswaar een bevoegdheid van
de EU is op het gebied van toelating, maar dat arbeidsmarktbeleid een
aangelegenheid van de lidstaten is. Op dit terrein moet de EU in
beginsel niet optreden.
Nederland beoordeelt de subsidiariteit en de proportionaliteit van de
in de mededeling aangekondigde voorstellen voorlopig als positief. Bij
de uitwerking van de voorstellen dient goed gekeken te worden of er
sprake is van meerwaarde indien er optreden op Europees niveau is. In
het algemeen geldt dat een groot aantal van de voorstellen conform het
streven van de EU is naar meer coherentie tussen verschillende
beleidsterreinen: migratie en asiel worden zo meer volledig ingebed in
de externe betrekkingen van de EU. Voorts wordt een bijdrage geleverd
aan de effectiviteit van een gemeenschappelijk terug- en
overnamebeleid. In het kader van harmonisatie en het versterken van de
effectiviteit van het Europese migratiebeleid ondersteunt Nederland
deze voorstellen.
Twijfel bestaat over de haalbaarheid en uitvoering van
mobiliteitspartnerschappen zoals voorgesteld in deze mededeling,
alsmede over de vraag of harmonisatie van regelgeving en aanpassing
van richtlijnen de meest geschikte manier is ter bevordering van
circulaire migratie.
Het is op dit moment niet duidelijk uit welk deel van de EU-begroting
mogelijke uit de mededeling voortvloeiende initiatieven gefinancierd
zullen worden.
3. Nederlandse positie
Nederland is voorstander van de allesomvattende aanpak van migratie en
staat in beginsel positief tegenover het concept van een mobiliteits-
of migratiepartnerschap en het bevorderen van circulaire migratie met
een derde land met inachtneming van de uitgangspunten van vraagsturing
en Gemeenschapsvoorkeur. Het idee van een partnerschap zou moeten zijn
dat beide partners (EU-lidstaat en derde land) er baat bij hebben en
er sprake is van een dialoog en een gelijkwaardige relatie.
De mededeling is echter in vrij algemene termen geformuleerd en is
vooral kaderscheppend. De vorm en inhoud (definitie) van
partnerschappen dienen daarom nader te worden uitgewerkt, voordat
hieruit de exacte meerwaarde van het regelen van partnerschappen op
EU-niveau kan blijken. Belangrijke aandachtspunten in de uitwerking
zijn de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten, de relatie
tussen deze partnerschappen (EU-brede en bilaterale), en het
gemeenschappelijke terug- en overnamebeleid en de gezamenlijke
benadering ten aanzien van visumfacilitatie, alsmede de waarborging
van vraagsturing en gemeenschapspreferentie en de komende discussie
over legale migratie. Wanneer pilots worden geëntameerd, is het van
belang zoveel mogelijk duidelijkheid te verkrijgen over deze punten.
Nederland verwelkomt het feit dat de Europese Commissie heeft
aangegeven dat bij de uitwerking van partnerschappen het principe van
Gemeenschapsvoorkeur in acht zal worden genomen en dat er niet
getreden wordt in de bevoegdheid van lidstaten terzake het
arbeidsmarktbeleid. Voorts acht Nederland het van belang dat niet tot
het aangaan van een mobiliteitspartnerschap wordt overgegaan indien er
geen sprake is van een goede samenwerking bij terug- en overname.
Tenslotte, acht Nederland een brede benadering van een mogelijk
toekomstig mobiliteitspartnerschap, waarbinnen aandacht is voor
samenwerking op gerelateerde terreinen zoals grensbewaking,
capaciteitsopbouw en ontwikkeling wenselijk. In de uitwerking van
partnerschappen dient grondig te worden bezien of terugkeer (zijnde de
grootste risicofactor) goed te regelen valt.
Nederland onderschrijft de mening van de Commissie dat circulaire
migratie in potentie veel voordelen kan bieden en ondersteunt daarom
ook het voorstel om hier nader onderzoek naar te verrichten waarbij
speciale aandacht dient te wordt besteed aan een algemeen aanvaardbare
definitie van circulaire migratie, het waarborgen van de tijdelijkheid
van migratie en de eventuele overlap met het Beleidsplan Legale
Migratie.
Voorts dient opgemerkt te worden dat waar het de bevordering van
circulaire migratie en mobiliteitspartnerschappen aangaat, Nederland
wenst vast te houden aan de voorwaarden van het huidige
kennismigrantenbeleid en de uitgangspunten zoals geschetst in de
notitie Naar een modern migratiebeleid en de Kabinetsreactie op het
SER-advies dienaangaande .
COM(2005)669 definitief
Richtlijn 2003/109/EG
(Nr.17, 29 861, Nr.1, 30 573)
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken