Gemeente Zandvoort


Collegebrief brengt actuele Zandvoortse handhavingsissues scherp in beeld

(19 juni 2007)

Ongewenste bouwsels op het strand, de illegale kamerverhuur, het aantal bouwvergunningen dat van rechtswege is ontstaan, de handhaving op het gebied van ruimtelijke ordening en de bouwregelgeving: de VROM-Inspectie Regio Noord-West is bezorgd en ziet graag de Zandvoortse handhaving aangescherpt. Het college van Burgemeester en Wethouders heeft de VROM een brief geschreven met daarin een reactie op het nacontroleonderzoek bij de gemeente Zandvoort. De collegebrief brengt de actuele Zandvoortse handhavingsissues scherp in beeld.

Hieronder volgt de brief.

Geachte heer/mevrouw Welling,

In het jaar 2005 heeft uw dienst een 'VROM-brede' onderzoek uitgevoerd in de gemeente Zandvoort en in navolging daarvan heeft uw dienst in februari 2007 een zogenaamd nazorgonderzoek verricht teneinde de voortgang van de ingezette verbeteracties te beoordelen.

Op 3 mei 2007 heeft uw dienst ons schriftelijk geïnformeerd inzake de bevindingen naar aanleiding van het nazorgonderzoek. Met betrekking tot een deel van de taken die door uw dienst onderzocht zijn, bent u positief gestemd wat betreft de aanpak van de voorgestelde verbeterpunten. Met name de actualisering van de bestemmingsplannen stemt u tot tevredenheid. In het verlenen van bouw- en gebruiksvergunningen ziet u wel progressie, maar niet in voldoende mate. Hierbij verwijst u naar het aantal bouwvergunningen dat van rechtswege is ontstaan.

De handhaving op het gebied van ruimtelijke ordening en de bouwregelgeving baart u nog de nodige zorgen. Voornamelijk de illegale kamerverhuur alsmede de illegale bebouwing aan het strand vindt u zorgwekkend. In uw brief geeft u aan, dat u het ongewenst acht om de handhaving van de illegale strandbebouwing pas in het jaar 2008 vorm te geven. Met verwijzing naar de handreiking 'handhaving strandpaviljoens Zandvoort' van een van uw medewerkers, de heer E. Bartels, medio maart 2007, verzoekt u ons het voornemen ten aanzien van de handhaving van illegale strandbebouwing aan u kenbaar te maken.

Allereerst delen wij u mee verheugd te zijn, dat u geconstateerd heeft dat een aantal van de door u voorgestelde verbeterpunten door ons voortvarend worden uitgevoerd. Omtrent de aangedragen verbeterpunten waarover u niet tevreden bent, zullen wij in het vervolg van deze brief gemotiveerd onze zienswijze daaromtrent omschrijven.

Met betrekking tot de van rechtswege ontstane bouwvergunningen kunnen wij u meedelen, dat deze problematiek inmiddels is opgelost. Zoals u in uw brief reeds verwoordt, beschikten wij in het verleden inderdaad niet over voldoende capaciteit (personeel, financiële middelen) om alle aanvragen om bouwvergunningen binnen de daarvoor gestelde, wettelijke termijn af te handelen. Indien dergelijke aanvragen om bouwvergunningen dan niet in strijd waren met de bepalingen van het betreffende bestemmingsplan, dan ontstonden deze vergunningen van rechtswege (artikel 46, lid 1 en 4 Woningwet). Thans beschikken wij dus over voldoende capaciteit, zodat wij dit probleem als opgelost beschouwen.

Ten aanzien van de illegale kamerverhuur verwijzen wij u naar paragraag 6 van de bouwverordening gemeente Zandvoort. In artikel 6.1.1 van deze paragraaf is onder sub b bepaald, dat het verboden is om zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van het college van burgemeester en wethouders een bouwwerk in gebruik te hebben of te houden waarin aan meer dan vier personen bedrijfsmatig of in het kader van verzorging (nacht)verblijf zal worden verschaft. In de overige subcategorieën van deze bepaling zijn nog andere situaties benoemd waarvoor een gebruiksvergunning verplicht is gesteld, maar deze zijn in casu niet van toepassing.

Indien aan meer dan vier personen bedrijfsmatig of in het kader van verzorging (nacht)verblijf zal worden verschaft, kunnen wij dus (brandveiligheids)eisen stellen aan de inrichting middels het instrument van de gebruiksvergunning hetgeen ook door ons geschiedt. In het eerste lid van artikel 6.1.1 van de bouwverordening is namelijk bepaald dat het college van burgemeester en wethouders aan de gebruiksvergunning voorwaarden kan verbinden in het belang van het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar en het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand. Echter, als bedrijfsmatig of in het kader van verzorging (nacht)verblijf wordt verschaft aan vier personen of minder, dan kunnen wij een en ander niet reguleren.

Een gebruiksvergunning is in dergelijke situaties niet vereist en er is geen andere regelgeving waarmee wij meer of andere (brandveiligheids)eisen kunnen stellen dan van toepassing is voor de woonfunctie zoals bepaald in het Bouwbesluit. Het Bouwbesluit 2003 onderscheidt een twaalftal hoofdgebruiksfuncties, zoals onder meer een woonfunctie, een logiesfunctie en een bijeenkomstfunctie. De feitelijke gebruikssituatie is bepalend voor de vraag welke voorschriften van het Bouwbesluit 2003 van toepassing zijn, terwijl in het oude Bouwbesluit het bouwtechnische veiligheidsniveau van gebouwen afgestemd was op de aard van een gebouw, zoals een woongebouw of een logiesgebouw (hotel, pension).

In het geval dat de 'woonfunctie' uit het Bouwbesluit van toepassing is, zijn de voorschriften van toepassing die het Bouwbesluit 2003 stelt aan een bestaande woonfunctie. De bevoegdheid tot het vaststellen van brandveiligheidseisen, is in de woningwet aan het college van burgemeester en wethouders toegekend in de vorm van de aanschrijvingsbevoegdheid tot het treffen van aanvullende voorzieningen aan gebouwen. Hetzelfde geldt ten aanzien van de bouwkundige eisen uit het Bouwbesluit. Op basis van het aanschrijfinstrumentarium is het bijvoorbeeld wel mogelijk om de eisen uit het Bouwbesluit die gelden voor bestaande bouw, te verhogen naar het niveau van nieuwbouw of een niveau dat ligt tussen bestaande- en nieuwbouw. Kortom, voor het bedrijfsmatig verhuren van kamers aan vier personen of minder, kunnen wij slechts de eisen stellen die in het Bouwbesluit zijn vastgelegd.

Tenslotte zullen wij uiteenzetten waarom wij van mening zijn dat uw toereiking aangaande de illegale strandbebouwing, niet tot de gewenste oplossing zal leiden. Zoals u terecht opmerkt in uw handreiking van maart 2007, zijn er circa 40 seizoensgebonden strandpaviljoens met de daarbij behorende bijgebouwen in de gemeente Zandvoort en worden of zijn deze opgericht zonder bouwvergunning.

In het vigerende bestemmingsplan zijn voorschriften opgenomen waarin is bepaald dat paviljoens een inhoud van maximaal 450 m3 mogen hebben en een oppervlakte van maximaal 150 m2, terwijl bijgebouwen bij de paviljoens niet zijn toegestaan. In de nota van voorinspraak van december 2006 naar aanleiding van de Nota van Uitgangspunten voor het bestemmingsplan 'Strand en Duin', heeft het college van burgemeester en wethouders medio december 2006 voorgesteld om seizoensgebonden paviljoens toe te staan ter grootte van maximaal 500 m2 inclusief bijgebouwen. Op dit moment is de verwachting dat het bestemmingsplan 'Strand en Duin' in het vierde kwartaal 2008 door de gemeenteraad zal worden vastgesteld om vervolgens, na goedkeuring door Gedeputeerde Staten, in 2009 in werking te treden.

500 m²) zou moeten samenhangen met een duidelijke aanvang van legalisering van die situaties die wel acceptabel zijn. Uw dienst raadt daarbij aan om niet te wachten met het aanvragen om bouwvergunningen tot het nieuwe seizoen (2008). Volgens uw dienst is het niet noodzakelijk dat de bouwvergunningen ook direct worden verleend, maar zou het moeten gaan om het afgeven van een signaal dat de legalisering van acceptabele situaties serieus in gang zijn gezet.

Om die reden zouden wij alle paviljoenhouders moeten aanschrijven waarbij met een duidelijke termijn wordt aangegeven dat wij slechts afzien van handhavend optreden indien er een concreet zicht op legalisering bestaat. Het aanvragen van een bouwvergunning zou legalisering mogelijk maken waarbij expliciet zal moeten worden meegedeeld, in welke gevallen wij bereid zijn om medewerking te verlenen aan een vrijstelling van het bestemmingsplan. De betreffende brief dient zodanig te worden opgesteld, dat het kan worden beschouwd als een zogenaamde vooraankondiging tot handhavend optreden.

Onlangs is de Woningwet gewijzigd waarbij een jarenlang bestaande 'leemte' in de wet is opgevuld ten aanzien van seizoensgebonden bouwwerken. Voor deze specifieke categorie van tijdelijke bouwwerken (strandpaviljoens, poffertjeskramen e.d.) is het niet langer nodig om elk jaar opnieuw een bouwvergunning aan te vragen. Het is op grond van artikel 45, zesde lid, Woningwet mogelijk dat op basis van één bouwvergunning het bouwwerk meerdere malen (jaren achtereen) mag worden opgericht. Een afzonderlijke sloopvergunning is daarmee overbodig geworden voor deze bouwwerken. In artikel 8.1.1 van de model bouwverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (sloopvergunningplicht) is hiervoor een uitzondering opgenomen.

Vóór deze wetswijziging zouden ieder jaar opnieuw bouwvergunningen moeten worden verleend voor de strandpaviljoens en gezien het grote aantal (circa 40 stuks), was het vrijwel onmogelijk om daar uitvoering aan te geven. Gelet op de problematiek in de praktijk (aanvragen die niet compleet zijn, bouwplannen die niet voldoen aan bijvoorbeeld bestemmingsplan of andere criteria zoals opgesomd in artikel 44 Woningwet, handhaving van bouwwerken zonder of in afwijking van bouwvergunning) hebben wij daarom diverse jaren afgezien van het verlenen van bouwvergunningen voor deze specifieke, seizoensgebonden bouwwerken.

Vooruitlopend op de recente wetswijziging hebben wij de strandpaviljoenhouders schriftelijk geïnformeerd dat deze wijziging tot gevolg zou hebben dat niet meer gebouwd kan worden zonder een bouwvergunning volgens artikel 45, lid 6 Woningwet. Eveneens hebben wij aan de paviljoenhouders kenbaar gemaakt dat, voorafgaand aan zowel de wetswijziging als de herziening van het van toepassing zijnde bestemmingsplan, zij dienen te voldoen aan de maatvoering zoals zal worden voorgesteld in het te herziene bestemmingsplan.

Zoals wij uit uw handreiking begrijpen dienen wij in een brief in de vorm van een vooraankondiging tot handhavend optreden, de paviljoenhouders uit te nodigen tot het doen van een aanvraag om bouwvergunning ex artikel 45, lid 6 Woningwet. Vrijwel alle strandpaviljoens voldoen niet aan de voorschriften van het huidige bestemmingsplan (inhoud maximaal 450 m3 en oppervlakte maximaal 150 m2 en zonder bijgebouwen). Derhalve zal dan beoordeeld moeten worden of wij medewerking gaan verlenen aan het voeren van een vrijstellingsprocedure ex artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Ter beoordeling daarvan zal het te herziene bestemmingsplan als uitgangspunt moeten fungeren, maar op dit moment is het nog onduidelijk of de voorgestelde maatvoeringen in het te herziene bestemmingsplan gehandhaafd blijven.

Vooralsnog is het de bedoeling, dat het voorontwerp van het te herziene bestemmingsplan als onderwerp van inspraak zal dienen gedurende de periode van eind mei 2007 tot en met begin juli 2007. Gelijktijdig met de inspraak zal het overleg ex artikel 10 van het Besluit op de ruimtelijke ordening worden aangevangen. Een en ander impliceert, dat het thans allerminst zeker is dat het definitieve bestemmingsplan conform het voorontwerp zal zijn. Op grond hiervan achten wij het niet raadzaam om daar nu al op te anticiperen, zeker gezien het feit dat de bouwvergunningen voor meerdere jaren van toepassing zijn. Bovendien zou het zeer verwarrend en onduidelijk zijn voor de paviljoenhouders als de ingediende bouwaanvragen zouden passen in het voorontwerp, maar uiteindelijk zou blijken dat de aanvragen strijdig zouden zijn met het ontwerp waardoor de bouwvergunningen alsnog geweigerd zouden moeten worden.

De verwachting is, dat eind 2007 alle zienswijzen in het voorontwerp van het te herziene bestemmingsplan verwerkt zijn en dat dan een ontwerp van het bestemmingsplan ter inzage kan worden gelegd. Vanaf dat moment is er in ieder geval meer duidelijkheid omtrent de maatvoering in het te herziene bestemmingsplan. Deze duidelijkheid vertaalt zich in een beter toetsingskader voor het al dan niet medewerking verlenen aan het voeren van procedures tot vrijstelling ex artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Dit aspect in ogenschouw nemende, menen wij dat de aanvragen om bouwvergunningen voor strandpaviljoens dan beter beoordeeld kunnen worden.

Uiteraard zijn wij van mening, dat de strandpaviljoenhouders op korte termijn geïnformeerd dienen te worden inzake de noodzaak tot het indienen van een aanvraag om bouwvergunning. Hiertoe zijn wij voornemens om een avond of dagdeel te organiseren waarin de (recente) wijziging van de Woningwet (artikel 45, lid 6) en de op komst zijnde herziening van het betreffende bestemmingsplan zal worden toegelicht. Tijdens deze bijeenkomst zal eveneens benadrukt worden dat strandpaviljoens die niet voldoen aan de maatvoering van het herziene bestemmingsplan en inherent daaraan dus niet in aanmerking komen voor een bouwvergunning middels het verlenen van een vrijstelling, ernstig rekening dienen te houden met handhavingacties middels het toepassen van bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom. Met betrekking tot uw opmerking in uw handreiking dat wij de paviljoenhouders moeten aanschrijven waarbij met een duidelijke termijn wordt aangegeven dat wij slechts afzien van handhavend optreden indien er een concreet zicht op legalisering bestaat, merken wij het volgende op. Niet overgaan tot handhaving op grond van het feit dat de overtreding legaliseerbaar is, kan slechts als er een concreet zicht op legalisering is binnen een afzienbare termijn. In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 2 februari 2005 (zaaknummer 200404732) is bepaald dat geen concreet zicht op legalisatie bestond ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar, omdat er slechts een voorontwerp bestemmingsplan bestond dat pas enige dagen daarvoor was ingebracht en dat nog niet was ingebracht in het overleg als bedoeld in artikel 10 van het Besluit op de ruimtelijke ordening.

Dit arrest vertalen wij in die zin, dat het voorontwerp van het te herziene bestemmingsplan niet gebruikt kan worden om als concreet zicht op legalisatie te beschouwen. Het gevolg hiervan is dat vrijwel alle paviljoens gehandhaafd moeten worden, omdat zij in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan. Ook om die reden lijkt het ons niet verstandig om terstond over te gaan met het aansporen tot het doen van een aanvraag om een bouwvergunning voor de strandpaviljoens. Het op korte termijn handhaven kan naar onze mening sowieso niet, daar wij de huidige situatie vele jaren hebben toegestaan (gedoogd). Vaste rechtspraak is dat situaties die jarenlang zijn gedoogd wel gehandhaafd kunnen worden, maar dat de begunstigingstermijn dan vrij lang dient te zijn. Weliswaar hebben wij de paviljoenhouders vorig jaar op de hoogte gesteld van het gegeven dat voor het hebben van een strandpaviljoen een bouwvergunning vereist is en dat vooruitlopend daarop niet groter gebouwd mag worden dan zoals omschreven in het voorontwerp van het te herziene bestemmingsplan, maar een duidelijke en harde begunstigingstermijn is daarin niet genoemd.

Helaas is er ook geen bijzonder aanschrijfinstrumentarium in de Woningwet of in de Wet op de Ruimtelijke Ordening ten aanzien van het handhaven van voorschriften uit het bestemmingsplan. Indien zonder of in afwijking van een bouwvergunning in strijd met de voorschriften uit het bestemmingsplan wordt gebouwd, kan dus alleen rechtstreeks wegens het overtreden van het verbod uit artikel 40 Woningwet handhavend worden opgetreden op grond van artikel 125 Gemeentewet. Voor de voorschriften van het bestemmingsplan inzake het gebruik, bestaat echter geen vergunningstelsel. Er kan dan ook zonder voorafgaande toestemming in een bouwwerk of op een perceel een gebruik worden gerealiseerd overeenkomstig het bestemmingsplan. In het bestemmingsplan is (meestal) het verbod opgenomen om gronden en opstallen te gebruiken in strijd met de gegeven bestemming. Dat verbod heeft, in tegenstelling tot de bouwvoorschriften in een bestemmingsplan, een rechtstreekse normatieve werking. Op het moment dat dus een gebruik wordt gerealiseerd dat in strijd met een verbodsbepaling uit het bestemmingsplan is, kan wel direct handhavend worden opgetreden op grond van de bevoegdheid uit artikel 125 Gemeentewet.

Wij vertrouwen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

Hoogachtend,
burgemeester en wethouders van Zandvoort,

de secretaris, de burgemeester,

dinsdag 19 juni 2007