Algemene Rekenkamer

Risicobeheersing HSL-Zuid

Wij hebben op verzoek van de Tweede Kamer onderzoek gedaan naar financiële en planningstechnische tegenvallers en risico's bij de aanleg en exploitatie van het Nederlandse deel van de HSL-Zuid: de snelle spoorverbinding tussen Amsterdam en Parijs.

Wij hebben onderzocht welke tegenvallers zich sinds 2002 rond het HSL-project hebben voorgedaan, welke nieuwe risico's er bij zijn gekomen en hoe deze risico's door de minister van VenW zijn c.q. worden beheerst. Verder zijn we nagegaan of de Tweede Kamer goed over de tegenvallers en de risico's is geïnformeerd.

Conclusies
Het project HSL-Zuid heeft vanaf de start in 1999 te maken gehad met tegenvallers die van invloed waren op zowel de planning als de financiën. De door het Ministerie van VenW gekozen contracteringsstrategie - uitbesteding aan marktpartijen van de aanleg, het beheer en de exploitatie van de HSL-Zuid - heeft het adequaat beheersen van deze tegenvallers en risico's bemoeilijkt.

Ofschoon in de contracten was vastgelegd dat risico's verbonden met aanleg, onderhoud en exploitatie van de spoorlijn bij de marktpartijen zouden liggen, zijn er grote financiële risico's bij de Staat gebleven. Bij te late oplevering van de onderbouw of de bovenbouw van de spoorlijn bijvoorbeeld, draagt de Staat de hieruit voortvloeiende schade. Deze afhankelijkheid van derden heeft de Staat beperkt in haar mogelijkheden om effectief te sturen op tal van risico's.

Verder heeft de verantwoordelijkheidsverdeling binnen het Ministerie van VenW ertoe geleid dat het risicomanagement onvoldoende van bovenaf werd aangestuurd. De overleggen met de gecontracteerde marktpartijen speelden zich af in twee `werelden': het directoraat-generaal Personenvervoer en Rijkswaterstaat. Daardoor ontbrak het aan een overkoepelende regie voor de benadering van High Speed Alliance, de gecontracteerde vervoerder.

Ook de exploitatiefase van de HSL-Zuid, die in 2008 aanvangt, kent veel onzekerheden en risico's. Deze betreffen de startdatum van het personenvervoer (de tijdige beschikbaarheid van de hogesnelheidstreinen is onzeker), de kwaliteit van de dienstverlening (er bestaat twijfel over de punctualiteit van het HSL-vervoer) en de financiële opbrengsten (de reizigersaantallen vallen mogelijk lager uit dan bij het sluiten van de concessieovereenkomst door High Speed Alliance werd verondersteld). De beheersing van deze risico's en onzekerheden in de exploitatiefase is niet goed geregeld. Zo heeft het Ministerie van VenW geen actueel en volledig overzicht van alle risico's. Ook zijn er geen beheersmaatregelen opgesteld om risico's waar nodig te verkleinen.

De Tweede Kamer is in de aanlegfase van de HSL tijdig, volledig en juist door de minister van VenW geïnformeerd over de risico's. Op een enkel punt had de informatievoorziening beter gekund: de begin 2007 verstrekte prognose voor de start van het personenvervoer per december 2007 gaf een te optimistisch beeld. Over de risico's in de exploitatiefase is de Tweede Kamer minder goed geïnformeerd. De Kamer heeft weliswaar informatie gekregen over ontwikkelingen rond het vervoer, maar over de risico's voor de Staat is weinig gerapporteerd. De Kamer had ingelicht moeten worden over de uitkomsten van het onderzoek naar de punctualiteit van de HSL-Zuid.

Aanbevelingen
De minister van VenW zou met het oog op toekomstige infrastructuurprojecten de keuze voor aanbesteding aan marktpartijen kritisch moeten evalueren. In zo'n evaluatie moet aandacht uitgaan naar de organisatie van deskundig opdrachtgeverschap, de onderlinge afhankelijkheid van partijen, de noodzaak om te kunnen inspelen op veranderende omstandigheden en de onvermijdbare (financiële) betrokkenheid van de Staat. Verder zou de minister bij toekomstige infrastructuurprojecten moeten zorgen voor eenduidige aansturing vanuit het ministerie. Ten slotte zou de minister zo spoedig mogelijk een risicomanagementsysteem voor de exploitatiefase moeten ontwikkelen.

Reactie minister
De minister van VenW onderschrijft onze conclusies op hoofdlijnen en neemt al onze aanbevelingen over.

Stand van zaken
Het rapport is op 20 juni 2007 naar de Tweede Kamer gestuurd.