Aan
de voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA DEN HAAG
Contactpersoon Doorkiesnummer
- -
Datum Bijlage(n)
7 september 2007 -
Ons kenmerk Uw kenmerk
VenW/DGP-2007/6587 -
Onderwerp
marktwerking in het stedelijk openbaar vervoer
Geachte voorzitter,
Op 5 juli 2007 heeft uw Kamer een motie van het lid-Roefs aangenomen waarmee de
regering is verzocht de openbare aanbesteding van het openbaar vervoer voor de G4
niet langer te verplichten en dit in de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000) te
wijzigen. In onze beraadslagingen voorafgaande aan de aanvaarding van deze motie
door uw Kamer werd duidelijk dat een deel van uw Kamer van mening is dat Europese
regelgeving openbare aanbesteding voor lokaal openbaar vervoer niet langer absoluut
verplicht stelt en dat de door de Europese regelgeving geopende mogelijkheid tot
onderhandse gunning aan een interne exploitant ook in de Wp2000 zou moeten
worden opgenomen.
Voorafgaande aan de stemming heb ik aangegeven dat het kabinet zich nog wilde
beraden op de consequenties indien uw Kamer de motie zou aannemen. In deze brief
informeer ik u over de wijze waarop ik de motie ga uitvoeren. In de brief geef ik eerst
een korte terugblik, waarbij ik refereer aan mijn brief van 1 juni 2007 met informatie
over de Europese regelgeving met betrekking tot aanbesteden van het stads- en
streekvervoer en de eventuele mogelijkheden die deze regelgeving biedt1. Na deze
terugblik ga ik nader in op het besluit van het kabinet.
1 Brief van 1 juni 2007 (Kamerstukken II 30421, nr. 13 en bijlage) betreffende Europese regelgeving met
betrekking tot aanbesteden stads- en streekvervoer.
Postadres Postbus 20901, 2500 EX Den Haag Telefoon 070 351 61 71
Bezoekadres Plesmanweg 1-6, 2597 JG Den Haag Fax 070 351 78 95
bereikbaar met tram 9 (station hs en cs) en bus 22 (station cs)
VenW/DGP-2007/6587
Vooraf: in de motie wordt de term `G4' gebruikt. Ik heb deze term geïnterpreteerd als
`de stadsregio's' van de grote steden, en dan met name de stadsregio's Amsterdam,
Haaglanden en Rotterdam. Het stadsvervoer in de gemeente Utrecht wil ik buiten
beschouwing laten vanwege het minder complexe karakter daarvan (geen uitgebreid
tram- en metrostelsel).
Korte terugblik
Vooruitlopend op de Europese regelgeving is in Nederland met de Wp2000
marktwerking in het openbaar vervoer geïntroduceerd, om het aantal reizigers dat
gebruik maakt van het openbaar vervoer te verhogen en de kostendekkingsgraad te
vergroten. Om de markt van het openbaar vervoer, inclusief het stadsvervoer in de
vier grote steden, de mogelijkheid te geven zich voor te bereiden en aan te passen aan
veranderende omstandigheden is besloten de aanbestedingsplicht geleidelijk van
kracht te laten zijn (bus 2009; gecombineerd 2012; alleen rail 2017).
Uiteindelijk heeft op 10 mei 2007 het Europees Parlement ingestemd met de
verordening betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg
(Public Services Obligations, PSO-verordening). Goedkeuring van de verordening door
de Raad van Ministers vindt naar verwachting plaats in het najaar van 2007. Met de
verordening houdt de Europese Unie het uitgangspunt van openbare aanbesteding
van het openbaar vervoer overeind, maar de verordening geeft wel ruimte aan een
bevoegde lokale overheid om, onder strikte voorwaarden, openbaar vervoer zelf te
verrichten of onderhands te gunnen (in te besteden) aan een entiteit waarover de
bevoegde lokale autoriteit zodanig veel zeggenschap uitoefent als ware het een eigen
dienst. Dat de PSO-verordening een uitzonderingsbepaling bevat op grond waarvan
een bevoegde lokale overheid kan besluiten om contracten onderhands te gunnen aan
een interne exploitant, doet overigens aan het uitgangspunt van marktwerking in het
openbaar vervoer verder geen afbreuk. Openbare aanbesteding blijft de regel.
Zoals ik u in de juridische bijlage bij de brief van 1 juni 2007 meldde, kent de Europese
regelgeving wel enige onduidelijkheden en interpretatiemogelijkheden als het gaat om
de vraag wanneer precies wordt voldaan aan de uitzonderingsmogelijkheid tot
onderhandse gunning van het openbaar vervoer aan een interne exploitant. Steeds zal
het specifieke geval moeten worden getoetst aan de uitzonderingsmogelijkheid. Het is
aan de bevoegde lokale overheid zelf om te beoordelen of de eigen specifieke situatie
zal voldoen aan de uitzonderingmogelijkheid. De overheid en zelfs de Europese
Commissie kunnen hier niet in voorzien. Uiteindelijk zal de rechter, mocht dit gewenst
zijn in een concrete zaak, tot een toetsing van de interpretatie van de Europese
regelgeving moeten komen.
Met de aanvaarding van de motie vraagt de Kamer om wijziging van het beleid door
de stadsregio's in de G4 de keuze te laten het openbaar vervoer aan te besteden, dan
wel onderhands te gunnen aan een interne exploitant.
---
VenW/DGP-2007/6587
Standpunt kabinet
Ik heb besloten over te gaan tot uitvoering van de motie en de uitzonderingsbepaling
voor inbesteding mogelijk te maken voor de stadsregio's door aanpassing van de wet-
en regelgeving, conform en met verwijzing naar Europeesrechtelijke criteria (uiteraard
onder de conditie dat de Transportraad de PSO-verordening bekrachtigt). De
uitzonderingsbepaling van inbesteden zal uitsluitend mogelijk worden voor
stadsregio's die een complex systeem van stadsvervoer kennen, met een uitgebreid
bus- en tramstelsel, mogelijk in combinatie met metro.
Met deze keuzevrijheid om het openbaar vervoer in te besteden kunnen de
stadsregio's zelfstandig beslissen wel of niet openbaar aan te besteden. Daarbij zullen
de gemeentelijk vervoerbedrijven aan de Europeesrechtelijke eisen moeten voldoen
inzake staatssteun, hetgeen bijvoorbeeld betekent dat de stadsregio's niet meer
subsidie mogen geven dan nodig is voor `een gemiddeld goed beheerde
onderneming'. Overcompensatie van de dienst kan namelijk leiden tot ongeoorloofde
staatssteun. Voor de situatie dat een stadsregio besluit gebruik te maken van de
uitzonderingsmogelijkheid om tot inbesteding over te gaan, stelt het kabinet voor om
samen met de stadsregio's eisen te stellen aan de transparantie/informatievoorziening
door de vervoerders. De transparantie is gebaseerd op de verplichte openbaarmaking
van gegevens op basis van Europese regelgeving in relatie tot staatssteun. Vervoerders
die onder de inbesteding vallen, zullen verplicht worden de relevante informatie te
overleggen aan de stadsregio's. Het kabinet stelt voorts voor dat de stadsregio's,
gefaciliteerd door VenW, de marktconformiteit van het stadsvervoer periodiek toetsen,
mede aan de hand van een benchmark. Een benchmark is een methode om de
prestaties van meerdere bedrijven, bijvoorbeeld vervoerbedrijven, met elkaar te
vergelijken. De ontwikkeling van een benchmark zal in goed overleg met de
stadsregio's, als primair belanghebbenden, ter hand worden genomen.
Ik hecht er aan om bij de uitvoering van de motie te benadrukken dat het primair de
stadsregio is die zelf moet beoordelen of op de eigen specifieke situatie de
uitzonderingsmogelijkheid van toepassing kan zijn. Wel bied ik de stadsregio's aan om
hen te ondersteunen bij hun onderzoek naar de criteria waaraan inbesteding zal
moeten voldoen. Maar de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor die beoordeling ligt
bij de stadsregio. Een besluit tot inbesteding zal, gezien de al eerder vermelde
onduidelijkheden en interpretatiemogelijkheden, met onzekerheden zijn omgeven. In
de beoordeling zijn de criteria voor inbesteding in de direct werkende Europese
regelgeving leidend. Concreet risico van het gebruik van de inbestedingsmogelijkheid
door een stadsregio is dat in een gerechtelijke procedure bij de Nederlandse dan wel
Europese rechter blijkt dat de gekozen inbestedingsconstructie niet onder de
Europeesrechtelijke criteria valt en/of dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Als
de Europese Commissie oordeelt dat er sprake is van ongeoorloofde staatssteun,
wordt de Staat der Nederlanden gedaagd. Een dergelijke inbreuk zal worden
doorgeleid naar de stadsregio die de situatie zal moeten herstellen door het teveel
betaalde bedrag terug te vorderen.
---
VenW/DGP-2007/6587
Resumerend
Dit alles betekent concreet het volgende.
- De stadsregio's van Amsterdam, Rotterdam en Haaglanden besteden hun vervoer
aan, zoals dat wordt uitgevoerd door de gemeentelijk vervoerbedrijven, tenzij zij
beroep wensen te doen op de inbestedingsuitzondering.
- Inbesteden (onderhands gunnen aan een interne exploitant) kan alleen conform
de Europese regelgeving. Deze mogelijkheid wordt in de wetgeving opgenomen
voor de genoemde stadsregio's. Nadere invulling hiervan geschiedt door de
stadsregio's zelf, waarbij zij moeten voldoen aan de strikte Europeesrechtelijke
criteria voor inbesteding. In de memorie van toelichting van de wet zal worden
verwezen naar Europeesrechtelijke criteria voor inbesteding en zullen ook de
risico's van onterechte verlening van staatssteun worden belicht.
- De stadsregio's zullen in verband met het vaststellen van hun compensatie de
noodzakelijke transparantie moeten betrachten om marktconformiteit en
ongeoorloofde staatssteun permanent te kunnen blijven toetsen. In de gevallen
dat de stadsregio's niet willen aanbesteden, zullen zij voor die toetsing de
gemeentelijk vervoerbedrijven aan een periodieke benchmark onderwerpen.
Vervoerders die onder de inbesteding vallen, zullen verplicht worden de relevante
informatie te overleggen aan de stadsregio's. De inmiddels, naar aanleiding van de
motie Hofstra2 uit 2005, opgedane ervaring met een benchmark, zal hierbij als
basis en spiegel dienen. De ontwikkeling van een periodieke benchmark zal tot
stand komen in overleg tussen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de
stadsregio's.
- De eerder vermelde noodzakelijke transparantie wordt wettelijk verankerd.
Vervoerders en belanghebbenden krijgen zo een beter inzicht in de prestaties en
doelmatigheid van de vervoerbedrijven.
2 Motie van het lid Hofstra c.s. van 30 juni 2005 (Kamerstukken II 24 036, nr. 316).
---
VenW/DGP-2007/6587
Vervolg
Om de stadsregio's de mogelijkheid te geven te kiezen voor aanbesteding of
inbesteding, is wijziging van de Wp2000 noodzakelijk. Een wetswijziging neemt
gemiddeld anderhalf tot twee jaar in beslag.
De stadsregio's zijn al bezig met de voorbereiding van de aanbesteding van het
busvervoer, die op basis van het Besluit personenvervoer 2000 (Bp2000) uiterlijk op
1 januari 2009 moet zijn afgerond. Vooruitlopend op de wetswijziging van de
Wp2000 kan het Bp2000 zodanig worden aangepast dat de stadsregio's niet meer de
juridische verplichting hebben het openbaar vervoer per bus dat door de GVB-en
wordt verricht per 1 januari 2009 aan te besteden. Daarmee wordt een (tijdelijke)
oplossing geboden voor de overgang naar het nieuwe wettelijke regime. Op basis
hiervan stel ik voor om de trajecten tot wijziging van de Wp2000 en Bp2000 parallel
te starten.
Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.
Hoogachtend,
DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
mw. J.C. Huizinga-Heringa
5
Ministerie van Verkeer en Waterstaat