Mededeling Global Approach Oostgrenzen
1. Algemene gegevensVoorstel: Mededeling van de commissie aan het
Europees Parlement, de Raad, Het Europees Economisch en Sociaal Comité
en het Comité van de Regio's - Toepassing van de algehele aanpak van
migratie op de grensregio's ten oosten en zuidoosten van de Europese
Unie.Datum Commissiedocument: 16 mei 2007Nr. Commissiedocument: COM
(2007) 247 finalPre-lex:
http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl
&DosId=195724Nr. impact-assessment Commissie en Opinie
Impact-assessment Board:
De Europese Commissie heeft geen separate impact-assessment
gemaakt.Behandelingstraject Raad: JBZ-Radengroep, SCIFA, HLWG JBZ-Raad
(12-13 juni 2007), RAZEB (18 juni 2007)Eerstverantwoordelijk
ministerie: JUS niet akkoord
2. Essentie voorstel:
In deze mededeling stelt de Commissie voor om de dialoog inzake
migratie met de oostelijke en zuidoostelijke buurlanden van de Unie te
versterken. Deze mededeling vloeit voort uit de conclusies van de
Europese Raad van december 2006 over `Een integraal Europees
migratiebeleid'. In deze conclusies wordt aangegeven dat de Raad
voornemens is in 2007 de internationale samenwerking en dialoog met
derde landen van herkomst en doorreis verder te versterken. In dit
kader stelt de Raad dat de `Algehele aanpak van migratie' - aangenomen
door de Europese Raad van december 2005- dient te worden toegepast op
de grensgebieden ten oosten en ten zuidoosten van de Europese Unie
(EU). In deze mededeling worden deze grensgebieden als volgt
ingedeeld:
1. Landen in de oostelijke en zuidoostelijke aangrenzende regio's van
de EU:
Turkije en de Westelijke Balkan (Albanië, Bosnië-Herzogovina, Kroatië,
de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro, Servië,
inclusief Kosovo ); Europese Nabuurschapsbeleid partnerlanden in
Oost-Europa (Oekraïne, Moldavië en Wit-Rusland) en de Zuidelijke
Kaukasus (Armenië, Azerbeidzjan en Georgië); en de Russische
Federatie)
2. Overige regio's:
Europese Nabuurschapsbeleid partnerlanden in het Midden-Oosten (Syrië,
Libanon, Jordanië), Iran en Irak; ; Centraal Azië (Kazachstan,
Kirgizstan, Tadzjikistan, Turkmenistan en Oezbekistan); en Aziatische
landen van herkomst zoals China, India, Pakistan, Afghanistan,
Bangladesh, Sri Lanka, Vietnam, de Filipijnen en Indonesië.
De Commissie stelt een twee-fasen aanpak voor: de implementatie van
voorgestelde acties in deze mededeling richt zich in eerste instantie
op de eerste groep landen die grenst aan de EU. Voor de tweede groep
landen zijn in deze mededeling voorstellen opgenomen ter implementatie
op de middellange en lange termijn.
Met elk van de bovengenoemde landen bestaat in meer of mindere mate
een vorm van samenwerking en/of dialoog, waarin in veel gevallen
migratie reeds als onderwerp is opgenomen. In de mededeling wordt per
land het huidige raamwerk aangegeven en worden aanbevelingen gedaan
ter versterking van de huidige dialoog en verbetering van de
coördinatie op het terrein van migratie. De mededeling wordt aangevuld
met drie annexen waarin opgenomen een overzicht met (reeds
uitgevoerde) projecten, onder meer op het gebied van
capaciteitsopbouw, grensbewaking, bestrijding van mensenhandel en
slachtofferhulp, asiel en vluchtelingenbescherming, remittances en
legale migratie, en een overzicht van de migratiestromen uit en door
de betreffende regio's.
Ad 1. Landen in de oostelijke en zuidoostelijke aangrenzende regio's
van de EU
Turkije en de Westelijke Balkan
In dit gebied kan een onderscheid worden gemaakt tussen de landen die
kandidaat-lid zijn van de EU en de landen die dat niet zijn. De
kandidaat-lidstaten Turkije, Kroatië en de Voormalige Joegoslavische
Republiek Macedonië behandelen migratie-thema's in relevante
Commissiebijeenkomsten. Indien er specifieke aandachtspunten zijn, dan
kunnen die worden opgebracht in het Associatie Comité en in de Raad.
Daarnaast worden, gedurende de toetredingsonderhandelingen,
migratie-thema's uit de hoofdstukken ` Rechtvaardigheid, Vrijheid en
Veiligheid' en `Vrij Verkeer van Werknemers' van het `Acquis
Communautaire' gevolgd en gemonitord. Ten aanzien van de andere landen
in deze regio, worden migratie-thema's behandeld in verscheidene
beleidsadvies- en monitoringstrajecten.
Om de voortgang van bestaande samenwerkingsprocessen op het gebied van
migratie in kandidaat-lidstaten en landen met een erkend perspectief
tot toetreding tot de EU te bevorderen en daarnaast het beheer van
migratiestromen op de zuidoostelijke migratieroutes te verbeteren,
wordt een aantal acties door de Commissie voorgesteld. Om de dialoog
tussen de verschillende betrokken actoren te verbeteren, stelt de
Commissie voor nationale en subregionale samenwerkingsplatformen te
initiëren op basis van opgedane ervaringen bij het MARRI-initiatief.
De dialoog met deze landen zou ook aandacht moeten vestigen op de
invloed die migratie kan hebben op de ontwikkeling, stabiliteit en het
bevorderen van groei in de regio. Hierbij kan gedacht worden aan
maatregelen om `brain drain' tegen te gaan en mogelijkheden te
onderzoeken om de kosten van overboekingen te verminderen. De
Commissie stelt voorts voor de mogelijkheden voor circulaire migratie
te vergroten. Zogenaamde `migratieportalen' die een sleutelrol dienen
te vervullen in trainingen en de afstemming van arbeidsmarktbehoeften,
zouden vanaf eind 2007 operationeel moeten zijn. De Commissie is van
mening dat er in deze regio meer aandacht zou moeten gaan naar de
implementatie van asielwetgeving, het versterken van
vluchtelingenbescherming en de strijd tegen illegale migratie en
mensenhandel. Hiertoe wordt Frontex opgeroepen om nauwer samen te
werken met betreffende landen in de regio en stelt de Europese
Commissie dat technische assistentie dient te worden verleend middels
de geëigende instrumenten. Ook stelt de Commissie dat regionale
justiti ële handhavingsdiensten meer moeten samenwerken om
georganiseerde misdaad tegen te gaan. Tot slot benadrukt de Commissie
dat de EU T&O verdragen met de landen van de Westerse Balkan moeten
worden geïmplementeerd en er zo spoedig mogelijk een T&O verdrag met
Turkije dient te worden gesloten.
Europese Nabuurschapsbeleid partnerlanden in Oost-Europa en de
Zuidelijke Kaukasus
Migratiegerelateerde onderwerpen worden met de Nabuurschapslanden
besproken bij het opstellen in de ENP- actieplannen die in samenspraak
met de betrokken landen zijn opgesteld. Met sommige landen zijn
specifieke actie programma's opgesteld. Zo is er regelmatig een
EU-Oekraïne JBZ-overleg waarin ook migratiethema's besproken worden.
Vergelijkbare actieplannen zijn gesloten met Armenië, Azerbeidzjan en
Georgië, echter daadwerkelijke dialoog op dit terrein moet nog van
start gaan. Voor Wit-Rusland wordt vanuit de EU een apart regime
gehanteerd in overeenstemming met hetgeen daarover is vastgesteld bij
de Europese Raad.
Op regionaal niveau kan er gebruik gemaakt worden van de ervaringen
van de S öderköping en Budapest-processen. De Zwarte Zeeregio is
specifiek van belang als doorreisgebied voor migranten en vanwege de
mensenhandelactiviteiten die hier plaatsvinden. Ook hier stelt de
Commissie voor de mogelijkheden te onderzoeken om op basis van
bestaande regionale structuren, een samenwerkingsplatform te
initiëren.
De Commissie noemt mobiliteit van groot belang voor de
Nabuurschapspartners en stelt mobiliteitspartnerschappen ter
overweging, waarin ook mogelijkheden voor visafacilitatie en
werkvergunningen zijn opgenomen. Daarnaast worden capaciteitsopbouw,
met name op het gebied van grensbewaking en analyse, en het verlagen
van de transferkosten van geldoverboekingen genoemd als
aandachtspunten.
Tot slot stelt de Commissie dat ook aandacht uit dient te gaan naar
het sluiten van terug- en overnameovereenkomsten. Met de landen
waarmee reeds overeenstemming is bereikt over een dergelijk akkoord
(Moldavië en Oekraïne) dient de nadruk te liggen op de
uitvoeringscapaciteit en het sluiten van verdragen met buurlanden. De
Commissie stelt voorts dat ook het initiëren onderhandelingen met
andere landen dan Oekraïne en Moldavië terug- en
overnameovereenkomsten dient te worden overwogen.
Russische Federatie
Sinds het uiteenvallen van de Sovjet-Unie is de Russische Federatie
een belangrijke bestemming voor vluchtelingen en economische migranten
uit de buurlanden, en herbergt het een groot aantal ontheemden. Tevens
is het een bela ngrijk transitland vanuit Zuidoost Azië, China en
Afghanistan naar de Unie. Het belangrijkste kader waarbinnen de
relaties tussen de EU en de Russische Federatie wordt vormgegeven is
de `Gemeenschappelijke Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en
Rechtvaardigheid'. In de tweejaarlijkse bijeenkomsten van de `
EU-Rusland Permanente Partnerschapsraad' van ministers van
Binnenlandse Zaken en van Justitie wordt de voortgang van
implementatie van maatregelen die plaatsvinden binnen de
`Gemeenschappelijke Ruimte' gemonitord.
De Commissie benadrukt het belang van het intensiveren van de
bestaande dialoog met de Russische Federatie op het vlak van alle
migratie onderwerpen zoals asiel, bestrijding illegale immigratie en
mensenhandel en legale migratie en wijst daarbij met name op het
belang van het daadwerkelijk implementeren van prioritaire
maatregelen, zoals ten aanzien van de afgesloten terug- en
overnameovereenkomst en visa facilitatieovereenkomst met de EU. Er
bestaat bezorgdheid over de samenwerking op het gebied van asiel, de
implementatie van de Conventie van Genève van 1951 en de bescherming
van ontheemden.
De intensivering van de samenwerking met organisaties als Europol en
Frontex op het gebied van respectievelijk georganiseerde criminaliteit
en grensbewaking is volgens de Commissie essentieel, met name waar het
gaat om het tegengaan van mensenhandel. Hiertoe roept de Commissie
onder meer op om de implementatie van de Europol-Rusland
samenwerkingsovereenkomst uit 2003 te intensiveren.
Ad 2. Overige regio's
Europese Nabuurschapsbeleid (ENP) partnerlanden gelegen in het
Oostelijke Middellandse Zeegebied (Syrië, Libanon, Jordanië) en andere
landen in het Midden-Oosten (Iran en Irak).
Libanon en Jordanië behandelen migratiethema's met de EU in het kader
van de ENP- actieplannen. De dialoog over diverse migratiethema's,
waaronder grensbewaking en asiel, zal daarin actief worden voortgezet.
Met Syrië, Irak en Iran vindt er formeel geen dialoog op het gebied
van migratie plaats. Iran zal echter aangemoedigd worden een actievere
rol te spelen in de samenwerking met haar buurlanden in de preventie
en strafrechtelijke aanpak van mensenhandel en mensensmokkel. Binnen
het EuroMed-Partnerschap, waaraan Libanon, Jordanië en Syrië
deelnemen, wordt over migratie gesproken. Het conflict in Irak en de
aanwezigheid van significante aantallen vluchtelingen in Jordanië en
Syrië (respectievelijk 750.000 en 1 miljoen) brengt de Commissie ertoe
de EU aan te zetten om te participeren in samenwerkingsverbanden in de
regio en meer steun aan deze processen te verlenen. Hierbij dient met
name aandacht te zijn voor het waarborgen van humanitaire hulp en
internationale bescherming. Iran moet volgens de Commissie
aangemoedigd worden tot meer samenwerking met de buurlanden in de
regio om mensensmokkel en -handel tegen te gaan. Alle landen - indien
dit nog niet gebeurd is- moeten aangespoord worden om de Conventie van
Genève en de UNTOC- Protocollen te implementeren.
Centraal Azië en Aziatische landen van oorsprong
Huidige samenwerking met deze landen vindt onder andere plaats in het
kader van partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten (PCA's) en
regionale samenwerkingsverbanden als ASEAN en ASEM. Met China heeft de
Commissie regelmatig op hoog niveau consultaties. De migratie-thema's
die besproken worden met landen uit deze regio richten zich met name
op het tegengaan van illegale migratie, mensensmokkel en -handel en
terug en overname.
Ten aanzien van de samenwerking met centraal Aziatische landen beveelt
de Commissie aan dat nauwere samenwerking op het vlak van
grensbewaking en beheer van arbeidsmigratie wordt verkend en dat
verlening van technische assistentie ter bestrijding van illegale
immigratie en mensenhandel wordt overwogen. Ook stelt de Commissie dat
betreffende landen aangemoedigd dienen te worden het
Vluchtelingenverdrag en het VN Verdrag inzake Georganiseerde Misdaad
en protocollen te ratificeren.
Ten aanzien van de samenwerking met Aziatische landen van oorsprong
noemt de Commissie het belang van ondersteuning van lopende
onderhandelingen ter sluiting van terug- en overname overeenkomsten en
initiatieven ter bestrijding van mensenhandel en mensensmokkel. Op de
middellange termijn wil de Commissie over alle aspecten van migratie
spreken met de landen uit deze regio. De Commissie ziet voorts kansen
om arbeidsmigratie, door middel van mobiliteitspartnerschappen met
geselecteerde landen uit de regio mogelijk te maken.
Het verbeteren van de coördinatie
In het laatste deel van de mededeling geeft de Commissie aan welke
maatregelen nodig zijn ter verbetering van de coördinatie op het
gebied van migratiethema's. Deze maatregelen zien toe op betere
informatie-uitwisseling tussen landen, instituties en organisaties,
een meer prominente rol van Frontex, een sterkere coördinatie ten
behoeve van de bestrijding van mensenhandel en smokkel van
immigranten, meer samenwerking op het terrein van arbeidsmigratie en
het bezien van mogelijkheden van tijdelijke en circulaire migratie,
ILO netwerken en het opzetten van gemeenschappelijke visumkantoren.
Bij de implementatie van alle maatregelen dient te worden uitgegaan
van beleidscoherentie en complementariteit met andere lopende
trajecten.
Kondigt de Commissie acties, maatregelen of concrete wet- en
regelgeving aan voor de toekomst? Zo ja, hoe luidt dan het voorlopige
Nederlandse oordeel over bevoegdheidsvaststelling, subsidiariteit en
proportionaliteit en hoe schat Nederland de financiële gevolgen in?
In de mededeling wordt niet alleen een overzicht van het huidige
raamwerk per land weergegeven maar geeft de Commissie ook een aantal
acties aan. Voorbeelden hiervan zijn het initiëren van
samenwerkingsplatformen, het initiëren van onderhandelingen over
terug- en overnameovereenkomsten en maatregelen ter verbetering van de
coördinatie op het gebied van migratiethema's.
Nederland plaatst de kanttekening dat er weliswaar een bevoegdheid is
bij de EU op het gebied van toelating, maar is van mening dat
arbeidsmarktbeleid een aangelegenheid van de lidstaten is. Op dit
terrein moet de EU in beginsel niet optreden.
De mededeling stelt acties voor die vooral effect hebben indien ze
worden uitgevoerd op Gemeenschapsniveau in plaats van door iedere
lidstaat voor zich; Nederland beoordeelt de subsidiariteit dan ook
vooralsnog als positief
Bij de uitwerking van de voorstellen dient goed gekeken te worden naar
haalbaarheid en of er inderdaad sprake is van meerwaarde bij optreden
op Europees niveau. Ook zal Nederland in de gaten houden dat
toekomstige acties gebaseerd zijn op al bestaande politieke en
economische kaders. Daarnaast dient samenwerking met derde landen een
essentieel onderdeel te zijn van de acties.
Financiering wordt ingezet via de geografische programma's. Zoals
afgesproken kan maximaal 3% van het Instrument voor Europees Nabuur-
en Partnerschap worden ingezet voor activiteiten op het gebied van
migratie. Daarnaast is budget beschikbaar binnen het thematische
programma voor samenwerking met derde landen op het gebied van asiel
en migratie. Tevens noemt de Commissie het `Technical Assistance
Information Exchange' instrument (TAIEX) instrument geschikt voor
initiatieven op het terrein van migratie met de Nabuurschapspartners
en kandidaatslanden.
Nederland zal bij de uitwerking van bepaalde maatregelen uit deze
mededeling pleiten voor realisatie van doelstellingen binnen bestaande
financiële kaders, waarbij ook vooral gezocht dient te worden naar
financiering binnen de regionale fondsen.
4. Nederlandse positie over de mededeling
Nederland is een voorstander van een Europese alomvattend aanpak van
migratievraagstukken waarin aandacht is voor belangrijke aspecten
zoals capaciteitsopbouw, de bescherming van vluchtelingen, de
bestrijding van mensensmokkel en mensenhandel, de versterking van de
grensbewaking en de bevordering van terugkeer. De uitbreiding van de
"global approach" in oostelijke- en zuidoostelijke richting kan dan
ook op Nederlandse steun rekenen. Hoewel minder zichtbaar voor het
publiek dan illegale migratie over zee, vormt illegale migratie uit
oostelijke en zuidoostelijk richting naar de Unie kwantitatief een
groter probleem. Het uitgangspunt van de mededeling, de zogenaamde
migratieroute-aanpak, is een goede manier om het belang van de
samenwerking tussen landen van oorsprong, transit en bestemming te
benadrukken. Nederland deelt de mening van de Europese Commissie dat
het intensiveren van de relaties met de landen in deze regio gebaseerd
moet zijn op al bestaande politieke en economische kaders en dat
coördinatie en coherentie van acties tussen alle betrokken actoren
essentieel is.
Ten aanzien van de maatregelen die betrekking hebben op
visafacilitatie, wenst Nederland vast te houden aan een case by
case-benadering zoals voorzien in de "Common approach on visa
facilitation", waarbij het Europees Nabuurschapsbeleid in ogenschouw
wordt genomen. Parallel aan het eventueel opstellen van
visafacilitatie-overeenkomsten dienen terug-en overnameovereenkomsten
tot stand te komen, die gelijktijdig met deze overee nkomsten in
werking dienen te treden.
Nederland plaatst de kanttekening dat er weliswaar een bevoegdheid is
bij de EU op het gebied van legale migratie, maar is van mening dat
beleid ten aanzien legale migratie primair een aangelegenheid van de
lidstaten moet blijven. Voorts is het bestaan van effectieve
mechanismen voor terug- en overname een vereiste voordat er sprake kan
zijn van enige verruiming van legale migratiemogelijkheden.
Nederland meent dat in de mededeling voldoende aandacht is voor de
samenwerking op het vlak met derdelanden in de bestrijding van
mensensmokkel en mensenhandel, incluis de versterking van
grensbewaking. Nederland staat wel voor een meer evenwichtige
benadering, waarbij ook aandacht is voor opvang van slachtoffers en
preventie.
Ook de bevordering van terugkeer en afronding van EU onderhandelingen
inzake terug- en overnameovereenkomsten is belangrijk voor Nederland.
Ten aanzien van deze onderwerpen wordt in deze mededeling eveneens
voldoende aandacht gegeven. Nederland is van mening dat speciale
aandacht uit moet gaan naar de operationalisering van de
overeenkomsten.
Bij de verdere uitwerking van voorstellen op dit gebied zal Nederland
kritisch kijken naar de haalbaarheid in de uitvoering van de veelheid
aan voorstellen, die nu op het gehele terrein van migratie reeds zijn
voorgesteld, en naar de toegevoegde waarde in een omgeving met reeds
bestaande structuren en instrumenten.
Het is belangrijk dat concrete initiatieven worden ontwikkeld om dit
migratiebeleid te implementeren. Nederland zal de steun ten aanzien
van het opzetten van samenwerkingsplatforms en migratieportalen laten
afhangen van de manier waarop de Commissie dit wil invullen. Hierbij
zal kritisch worden gekeken naar de toegevoegde waarde van de
voorstellen, er dient zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt van
bestaande structuren en instrumenten.
Aangezien het een mededeling betreft is er geen sprake van directe
financië le consequenties. Nederland zal echter bij de uitwerking van
bepaalde maatregelen uit deze mededeling pleiten voor realisatie van
doelstellingen binnen bestaande financiële kaders, waarbij ook vooral
gezocht dient te worden naar financiering binnen de regionale fondsen.
Binnen het ENP is hiervoor tot 3% van het beschikbare budget
gereserveerd.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken