EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE
ZEKERHEID
KWALITATIEVE ERVARINGEN 2003-2006
STRUCTURELE EVALUATIE MILIEUWETGEVING (STEM)
Auteurs:
mr. dr. M. Peeters
dr. F. van der Woerd
mr. G. In de Braek
STEM publicatie 2006/2
STEM is het samenwerkingsverband tussen het Centrum voor Milieurecht (CvM, Universiteit
van Amsterdam), Maastrichts Europees instituut voor Transnationaal Rechtswetenschappelijk
Onderzoek (METRO, Universiteit Maastricht), het Instituut voor Milieuvraagstukken (IVM,
Vrije Universiteit Amsterdam) en ARCADIS.
2 oktober 2006
110643/CE6/1J9/000360
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
STEM
STEM staat voor "Structurele Evaluatie Milieuwetgeving".
Het programma, en alle binnen dit programma uitgevoerde evaluatieonderzoeken,
worden uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Het onderzoeksprogramma loopt van
september 2004 tot en met december 2008, en is een concreet vervolg op de
Evaluatiecommissie Wet milieubeheer (ECWM) die de evaluatie van
milieuwetgeving tot 1 januari 2004 op zich heeft genomen.
In het vierjarig onderzoeksprogramma worden zowel ex ante als ex post evaluatie
van milieuwetgeving verricht. De resultaten van de onderzoeken dragen bij aan
kennis inzake regulering op het milieubeleidsterrein, dat wil zeggen inzake de
mogelijkheden om via wetgeving het milieu in brede zin te beschermen. De
resultaten van de onderzoeken zullen tevens gericht zijn op de verbetering van de
kwaliteit van regelgeving in brede zin, waaronder in ieder geval worden begrepen
vraagstukken van subsidiariteit (is regelgeving (in de gegeven vorm) wenselijk), de
effectiviteit, efficiëntie, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de regelgeving,
de vormgeving van de waarborgen voor burgers (kenbaarheid, inspraak,
rechtsbescherming) en de rechtmatigheid.
Per jaar wordt, mede aan de hand van dit meerjarig onderzoeksprogramma, een
jaarprogramma opgesteld waarin de concreet uit te voeren evaluatiestudies
worden benoemd.
Eerder is in het kader van STEM verschenen:
§ 2005/1: Implementatie van de richtlijn milieuaansprakelijkheid; een verkenning
naar de bevoegde instantie(s) in Nederland
§ 2005/2: Onzekere milieurisico's: een onderzoek naar de wijze van omgaan met
onzekere milieurisico's door de wetgever, bestuur en de rechter; Deel 1:
Inleidend rapport
§ 2005/3: Decentraliseren of dereguleren? Milieuregulering door decentrale
overheden bij deregulering van VROM-wetgeving
§ 2005/4: Het milieujaarverslag, zes jaar later
§ 2005/5: Onzekere milieurisico's: een onderzoek naar de wijze van omgaan met
onzekere milieurisico's door de wetgever, bestuur en de rechter; Deel 2:
Praktijkonderzoek
§ 2005/6: Modernisering van VROM-pseudowetgeving
§ 2005/7: De verdeling van broeikasgasemissierechten in de EU bezien in het licht
van concurrentieverhoudingen
§ 2006/1: Bijdrage aan de startnotitie evaluatie emissiehandel, juridisch deel
Verdere informatie is te vinden op www.evaluatiemilieuwetgeving.nl. Daar zijn
ook de uitgebrachte evaluatiestudies te downloaden.
STEM 2006 2
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Inhoud
1 Doelstelling en aanpak _______________________________________________ 5
1.1 Inleiding _________________________________________________________ 5
1.2 Aanpak__________________________________________________________ 6
1.3 De actoren rond Befize_____________________________________________ 8
1.4 Uitvoering _______________________________________________________ 9
2 Achtergrond en doelstelling Befize ___________________________________ 11
2.1 Opvattingen uit de literatuur over het instrument van financiële
zekerheidsstelling ________________________________________________ 11
2.1.1 Inleiding __________________________________________________ 11
2.1.2 Rechtseconomische literatuur_________________________________ 11
2.1.3 Milieurechtelijke literatuur ___________________________________ 15
2.1.4 Bedrijfskundige en bedrijfseconomische literatuur________________ 18
2.2 Totstandkoming en doel huidige wettelijke regeling____________________ 22
2.2.1 Inleiding __________________________________________________ 22
2.2.2 Totstandkoming van artikel 8.15 Wet milieubeheer ______________ 23
2.2.3 Totstandkoming van Befize___________________________________ 27
3 De uitvoering van Befize tot dusver __________________________________ 31
3.1 Inleiding ________________________________________________________ 31
3.2 IPO interimbeleid Befize ___________________________________________ 31
3.3 Jurisprudentie Befize______________________________________________ 35
3.4 Interviewronde over de toepassing van Befize_________________________ 37
3.4.1 Inleiding __________________________________________________ 37
3.4.2 Publieke sector_____________________________________________ 38
3.4.3 Private sector ______________________________________________ 44
4 Verkenning van verbeterpunten _____________________________________ 51
4.1 Inleiding ________________________________________________________ 51
4.2 Workshop `publieke sector' ________________________________________ 51
4.2.1 Inleiding __________________________________________________ 51
4.2.2 Intrekken dan wel terughoudend toepassen van Befize ___________ 51
4.2.3 Drempelbedrag en gebonden toepassing Befize _________________ 53
4.2.4 Befize als vangnet __________________________________________ 54
4.2.5 Preventieve werking ________________________________________ 54
4.2.6 Voorkeur voor vorm van financiële zekerheid____________________ 54
4.2.7 Collectieve regeling (fondsvorming)____________________________ 55
4.2.8 Criteria Befize______________________________________________ 55
4.3 Workshop `private sector' _________________________________________ 56
4.3.1 Intrekken dan wel terughoudend toepassen van Befize ___________ 56
4.3.2 Drempelbedrag en gebonden toepassing Befize _________________ 56
4.3.3 Befize als vangnet __________________________________________ 56
4.3.4 Verhouding tussen (kleine) starters en (grote) gevestigde bedrijven__ 57
STEM 2006 3
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
4.3.5 Invloed op concurrentiepositie ________________________________ 57
4.3.6 Preventieve werking ________________________________________ 58
4.3.7 Voorkeur voor vorm van financiële zekerheid____________________ 58
4.3.8 Fondsvorming______________________________________________ 59
4.4 Afrondend ______________________________________________________ 59
5 Eindanalyse en aanbevelingen _______________________________________ 61
5.1 Algemeen beeld over de toepassing tot dusver________________________ 61
5.2 Beantwoordt Befize aan zijn doel? Befize als vangnet __________________ 63
5.3 Kanttekeningen bij Befize als vangnet _______________________________ 65
5.4 Heroverweging van de in Befize opgenomen criteria ___________________ 68
5.5 Afsluiting en aanbevelingen________________________________________ 70
5.5.1 Conclusie _________________________________________________ 70
5.5.2 Aanbevelingen _____________________________________________ 71
Bijlage 1 Vragenlijst ____________________________________________________ 73
Bijlage 2 Begeleidingscommissie __________________________________________ 79
Colofon
STEM 2006 4
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
HOOFDSTUK
1
Doelstelling en aanpak
1.1 INLEIDING
In dit onderzoek wordt de uitvoering van het Besluit financiële zekerheid
milieubeheer geëvalueerd.1 Dit besluit dateert van 8 februari 2003, en is op 1 mei
2003 in werking getreden.2 Vanaf dat moment kan in de Wet
milieubeheervergunning voor aangewezen categorieën van inrichtingen een
verplichting tot financiële zekerheid worden voorgeschreven.3 Voor deze evaluatie
wordt als peildatum 1 mei 2006 genomen, zodat dit onderzoek terugziet op drie
jaar ervaring met de uitvoering van het Besluit financiële zekerheid.
De grondslag van het Besluit financiële zekerheid is gelegen in artikel 8.15 Wet
milieubeheer. Dit artikel schrijft voor dat bij algemene maatregel van bestuur
categorieën van inrichtingen worden aangewezen waarvoor door het
vergunningverlenende gezag een verplichting tot financiële zekerheid kan worden
opgenomen in de milieuvergunning. De aanwijzing in de AMvB kan slechts
betrekking hebben op inrichtingen die ernstige nadelige gevolgen voor het milieu
kunnen veroorzaken.
De verplichting tot het stellen van financiële zekerheid kan gelet op artikel 8.15
Wm voor twee verschillende situaties worden voorgeschreven:
a) voor het nakomen van krachtens de vergunning voor de inrichting
geldende verplichtingen;
b) voor dekking van aansprakelijkheid voor schade die voortvloeit uit door
de inrichting veroorzaakte nadelige gevolgen voor het milieu.
In het Besluit financiële zekerheid, verder Befize genoemd, worden beide
mogelijkheden uitgewerkt. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen
enerzijds het opslaan van afvalstoffen en het beheer van afvalstoffen na het
beëindigen van de activiteiten in de inrichting (art. 3 Befize), en anderzijds
activiteiten ten gevolge waarvan aansprakelijkheid voor schade aan de bodem
ontstaat (art. 7 Befize). Voor deze beide categorieën activiteiten wordt aan het
vergunningverlenende gezag de bevoegdheid gegeven om financiële zekerheid te
stellen. Daarbij wordt geregeld welke vormen van financiële zekerheid in
aanmerking komen.
1 Staatsblad 2003, nr. 71.
2 Staatsblad 2003, nr. 150.
3 Met "Wet milieubeheervergunning" wordt verwezen naar de vergunning zoals geregeld in art. 8.1
Wm.
STEM 2006 5
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Het bevoegd gezag dient zoveel mogelijk de vorm van financiële zekerheid te
respecteren die de voorkeur geniet van degene die de inrichting drijft.4
De reden om een evaluatie ter hand te nemen vloeit reeds voort uit het overleg
tussen de Tweede Kamer en de Minister van VROM ten tijde van de
totstandkoming van Befize. Een deel van de Tweede Kamer nam toentertijd een
kritische houding aan betreffende de oplegging van een financiële
zekerheidsplicht. De Tweede Kamer ging mede gelet op de beperkte werkingssfeer
uiteindelijk volledig akkoord met de regeling.5 Vanuit het bedrijfsleven is echter
sterk aangedrongen op het intrekken van het Befize. In het kader van de herijking
van de VROM-regelgeving is vervolgens besloten dat in 2006 een evaluatie
plaatsvindt van Befize, en dat de uitkomst van die evaluatie moet worden
afgewacht alvorens verder te spreken over een eventuele intrekking.6 Dit rapport
doet een verslag van deze evaluatie. Het primaire oogmerk van dit onderzoek is
om zicht te krijgen op inhoudelijke factoren voor het gebruik van de mogelijkheid
tot het opleggen van financiële zekerheidsstelling binnen de huidige
werkingssfeer. Uiteraard kan op basis van dit onderzoek nadere gedachtevorming
over inperking dan wel uitbreiding van de werkingssfeer van Befize plaatsvinden.
Een volledige intrekking van Befize lijkt overigens in te druisen tegen de wens van
de wetgever zoals neergelegd in art. 8.15 Wm, aangezien daaruit kan worden
afgeleid dat er een AMvB ter uitvoering van dat artikel moet worden opgesteld.
1.2 AANPAK
Het centrale doel van dit onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de ervaringen
bij de uitvoering van Befize. Aangezien er reeds aanwijzingen zijn dat er tot dusver
geen intensief gebruik is gemaakt van dit instrument, ligt in dit onderzoek het
zwaartepunt bij de inhoudelijke factoren en afwegingen die een rol spelen bij het
verplicht stellen van financiële zekerheid.7 Een van de mogelijke redenen voor het
tot nu toe beperkte gebruik kan zijn dat er een zekere gewenningsperiode nodig is
geweest om vertrouwd te raken met de mogelijkheden van het Besluit. Het besluit
introduceert immers een financieel instrument waarmee naar verwachting de
meeste vergunningverleners niet bekend zullen zijn en daarvoor ook geen of
tekortschietende specifieke kennis en expertise hebben. Van belang voor het
gebruik van Befize is voorts dat er in IPO-verband gewerkt is aan het opstellen van
een beleid (een interimbeleid) voor de toepassing van Befize. Dit beleid is
vastgesteld in de IPO-adviescommissie Milieu van 3 november 2005. Vervolgens is
in verschillende provincies gestart met het vaststellen van een provinciaal Befize-
beleid. Dit verklaart wellicht deels het beperkte gebruik van het voorschrijven van
financiële zekerheidsstellingen tot dusver. Bovendien zal de mogelijkheid van
financiële zekerheidsstelling normaliter worden aangekaart tijdens het vooroverleg
over een vergunningsaanvraag.
4 Art. 5, derde lid, en art. 9, derde lid, Befize.
5 Kamerstukken II, 2003/04, 29 200 XI, nr. 7.
6 Kamerstukken II, 2003/04, 29 200 XI, nr. 7, p. 26.
7 Zie IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer (vastgesteld in de IPO-
adviescommissie Milieu van 3 november 2005), p. 3 en 4.
STEM 2006 6
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Ook hierdoor kan er een zeker naijleffect zijn opgetreden met betrekking tot de
toepassing van Befize; verwacht mag worden dat met name pas na vaststelling van
een provinciaal Befize-beleid de eventuele toepassing bewust wordt ingezet
conform de vastgestelde beleidsregel, en dientengevolge onderwerp van gesprek
wordt gemaakt in de vooroverleggen voor vergunningverlening.
De genoemde factoren lijken de toepassing van Befize in kwantitatieve zin te
hebben beperkt voor zover het de eerste jaren na inwerkingtreding van dit besluit
betreft. In dit onderzoek wordt derhalve niet zozeer een kwantitatief, maar juist
veel meer een kwalitatief beeld gegenereerd van de uitvoering van Befize. De
centrale vragen van dit onderzoek zijn dan ook:
Welke organisatorische, economische of juridische factoren hebben het gebruik van de in
Befize neergelegde mogelijkheid tot financiële zekerheidsstelling beïnvloed? Hoe zou een
eventuele verandering van deze factoren kunnen leiden tot een effectiever en efficiënter
gebruik van de mogelijkheid tot financiële zekerheidsstelling?
Om inzicht te krijgen in de omstandigheden voor de uitvoering van Befize wordt,
naast wetgevings-, literatuur- en jurisprudentieonderzoek in het bijzonder gebruik
gemaakt van een interviewronde, aangevuld met workshops, op basis van in
overleg met de begeleidingscommissie vastgestelde vragenlijsten.
De evaluatie bestaat uit een verkennende fase (de hoofdstukken 1 en 2) en de
feitelijke evaluatie die zich toespitst op een inhoudelijke analyse met medewerking
van de betrokken actoren (hoofdstukken 3 en 4). De probleemstelling wordt als
volgt uitgewerkt:
§ In de eerste plaats wordt in hoofdstuk 2 inzicht gegeven in de inhoud en
achtergronden van de financiële zekerheidsstelling voor milieu-activiteiten.
Daarbij wordt ingegaan op de doelstellingen en verwachtingen zoals die in het
wetgevingsproces zijn geuit, en wordt ingegaan op enkele essentiële elementen
van de huidige regeling. Voorts wordt als referentiekader voor dit onderzoek
ingegaan op de belangrijkste inzichten in de literatuur omtrent de verplichting
tot financiële zekerheidsstelling voor milieugevaarlijke activiteiten. Er wordt
daarbij ingegaan op geformuleerde voor- en nadelen van dit instrument.
§ Daarna wordt in de hoofdstukken 3 en 4 op de uitvoering van Befize ingegaan.
Via informatie van de begeleidingscommissie, aangevuld met een
interviewronde en op basis van documenten wordt geïdentificeerd wat de
belangrijkste inhoudelijke knelpunten en bezwaren zijn bij de uitvoering van de
regeling. De mogelijke verbeterpunten worden in de workshops besproken.
§ Tot slot worden in hoofdstuk 5 de bevindingen gerapporteerd, en worden waar
mogelijk aanbevelingen tot verbetering gedaan. Deze verbeteringen kunnen
liggen op het terrein van regelgeving en op het terrein van de
uitvoeringspraktijk.
STEM 2006 7
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
1.3 DE ACTOREN ROND BEFIZE
Bij Befize zijn verschillende partijen betrokken. Voor deze studie maken wij
onderscheid tussen twee niveaus, namelijk actoren die bij de uitvoering van Befize
een directe rol hebben en indirect betrokken actoren, die invloed hebben op
regelgeving en uitvoeringsprocedures.
De nadruk in het onderzoek ligt op posities van direct betrokken actoren. Het gaat
daarbij om:
§ De rol van het bevoegde gezag. Daarbij wordt enerzijds ingegaan op de
afwegingen en factoren relevant voor een algemene of concrete stellingname dat
het opleggen van een financiële zekerheid niet zinvol zou zijn. Anderzijds wordt
de eventuele oplegging van een zekerheidsplicht nader onderzocht aan de hand
van opgedane positieve en negatieve ervaringen. Een positieve ervaring zou
kunnen zijn een geconstateerde preventieve werking; een negatieve ervaring
zou kunnen zijn de (onevenredig) hoge bestuurlijke lasten.
§ De rol van de vergunninghouders. Daarbij wordt ingegaan op de financiële
administratieve en eventuele andere gevolgen voor de bedrijven ten gevolge
van een zekerheidsplicht. In het bijzonder wordt ingegaan op de gekozen vorm
van financiële zekerheid, en de eventuele problemen die ontmoet worden bij het
regelen van die zekerheid. Bovendien wordt ingegaan op afwegingen om al dan
niet over te gaan tot op vrijwillige basis regelen van zekerheid, en op de vraag of
ten gevolge van de zekerheidsstelling een preventieve werking plaatsvindt.
§ De rol van de zekerheidsstellers. Daarbij wordt geïnventariseerd door welke
bedrijven zekerheden worden verleend. Ook mededingaspecten krijgen hierbij
aandacht, zij het dat het onderzoek gelet op het gelimiteerde budget de huidige
markt voor financiële zekerheden niet kan onderzoeken op
mededingingsaspecten.
Indirect betrokken actoren zijn:
§ De Minister van VROM, als primair verantwoordelijke voor het milieubeleid.
§ Branche-organisaties: VNO-NCW en MKB, als vertegenwoordigers van het
georganiseerde bedrijfsleven; daarnaast verenigingen voor specifieke branches,
zoals de Vereniging Afvalbedrijven.
§ IPO en VNG, als vertegenwoordigers van de bevoegde gezagen.
De kern van de inhoudelijke evaluatie vindt plaats met direct betrokkenen. Indirect
betrokken actoren hebben inbreng bij voorbereiding en eindoordeel, al dan niet via
de begeleidingscommissie.
STEM 2006 8
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
1.4 UITVOERING
Het onderzoek, dat plaatsvindt in het kader van het project "Structurele evaluatie
milieuwetgeving" (STEM), is uitgevoerd door mr. Ghislaine In de Braek en mr. dr.
Marjan Peeters (onderzoeksinstituut Metro / Universiteit Maastricht) en dr. Frans
van der Woerd (Instituut voor Milieuvraagstukken, Vrije Universiteit Amsterdam).
Peeters en In de Braek hebben de juridische aspecten voor hun rekening genomen,
terwijl Van der Woerd verantwoordelijk is voor het bedrijfseconomische deel.
Inhoudelijk advies is gegeven door prof. dr. Michael Faure (onderzoeksinstituut
Metro / Universiteit Maastricht). De projectcoördinatie lag in handen van Marjan
Peeters.
Het onderzoek is ondersteund door een begeleidingscommissie, die tweemaal
bijeen is gekomen. Deze commissie was samengesteld uit voornamelijk direct
betrokken actoren bij de uitvoering van Befize (zie bijlage 2). In de
begeleidingscommissie is met name het volgende besproken: de opzet van het
onderzoek, de vragenlijsten voor de interviews, en het eindconcept.
Het onderzoek is gestart in februari 2006 en afgerond in oktober 2006.
STEM 2006 9
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
STEM 2006 10
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
HOOFDSTUK
2
Achtergrond en
doelstelling Befize
2.1 OPVATTINGEN UIT DE LITERATUUR OVER HET INSTRUMENT VAN FINANCIËLE
ZEKERHEIDSSTELLING
2.1.1 INLEIDING
In deze paragraaf wordt in samenvattende zin ingegaan op de belangrijkste
inzichten in de literatuur aangaande de voor- en nadelen van het instrument van
financiële zekerheidsstelling. Daarbij wordt in de eerste plaats verslag gedaan van
rechtseconomische inzichten. Vervolgens komen de belangrijkste standpunten uit
de Nederlandse milieurechtelijke literatuur aan bod. Ten derde wordt ingegaan op
bedrijfskundige en bedrijfseconomische aspecten.
2.1.2 RECHTSECONOMISCHE LITERATUUR
In de rechtseconomische literatuur wordt een financiële zekerheidsverplichting
doorgaans als een belangrijk instrument gezien.8 De volgende twee
kernargumenten worden aangevoerd:
§ Slachtoffers zouden moeten worden beschermd tegen insolvabiliteit van
schadeveroorzakers, en dit algemene argument geldt ook in het bijzonder voor
slachtoffers van milieuschade. Insolvabiliteit van de veroorzaker kan er toe
leiden dat milieuschade niet wordt hersteld of, indien een precies herstel niet
mogelijk is, niet wordt gecompenseerd.
Als "slachtoffer" kan hier ook de overheid worden gezien die tot taak heeft om
de kwaliteit van het milieu te waarborgen, en in die zin verantwoordelijkheid
draagt voor het saneren van milieuschade.
§ Door de eisen die gesteld worden door degene die de financiële zekerheid
verschaft, zoals een verzekeraar, ontstaat een extra positieve beïnvloeding van
het gedrag van degene die een potentieel milieugevaarlijke activiteit uitvoert.
8 Er volgt in deze en de volgende paragraaf een samenvatting van argumenten zoals gepresenteerd
door: Michael Faure, Economic Criteria for Compulsory Insurance, The Geneva Papers, 2006, 31;
Michael Faure en Ton Hartlief, Verplichte Verzekering, in Liber Amicorum prof. mr. J.H. Wansink,
Kluwer, Deventer, 2006 (de Wansink-bundel: van draden en daden), en Hubert Bocken, Financial
Guarantees in the Environmental Liability Directive: Next time Better, in European Environmental Law
Review, January 2006, p. 13-32. In deze artikelen zijn veel literatuurreferenties verwerkt. Een
uitgebreider literatuuronderzoek is niet inpasbaar in het onderhavige onderzoeksbudget.
STEM 2006 11
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Dit wordt doorgaans de preventieve werking genoemd die ten gevolge van (ook
reeds de mogelijkheid van) het opleggen van een financiële zekerheid kan
optreden.
Er zijn bij een door de overheid verplichte zekerheidsstelling voor bedrijven echter
ook kanttekeningen te plaatsen:
1) Het is in principe de vraag of een wettelijke plicht strikt gezien nodig is: indien
bedrijven zich in voldoende mate verzekeren tegen milieuschade, of andere
constructies aangaan zoals fondsvorming, zou een wettelijke plicht niet nodig zijn.9
2) Indien de overheid bijvoorbeeld een verzekering verplicht stelt, dan ontstaat
mogelijk een te grote en ongewenste afhankelijkheid van de markt. Qua
beeldvorming zou kunnen worden gezegd dat de financiële zekerheidsstellers de
rol van de vergunningverleners in zekere mate overnemen. Immers, naast de
vergunningseisen zal een bedrijf ook te maken krijgen met de eisen die de
financiële zekerheidssteller op wenst te leggen. Een belangrijk aandachtspunt in
dat verband is de vraag wat de wetgever richting de financiële zekerheidsstellers,
in het bijzonder de verzekeraars, zou moeten regelen, om zo een eventuele
ongewenste afhankelijkheid te reduceren.
3) Een ander belangrijk aandachtspunt is de vraag of de verzekeringsmarkt, of,
ruimer gesteld, de markt voor financiële zekerheden, voldoende concurrerend is.
Er moet voor gewaakt worden dat de facto slechts onaantrekkelijke verzekeringen
beschikbaar zijn. Indien de markt geen milieuschadeverzekering of andere
geschikte vormen van financiële zekerheidsstelling zou aanbieden, ontstaat een
impasse.10 Naleving en handhaving van mededingingsregels behoeft uiteraard
aandacht.
4) In het geval van bijvoorbeeld een gesloten verzekeringsovereenkomst kan
natuurlijk contractbreuk van de kant van de verzekerde betekenen dat de
verzekeringsmaatschappij niet tot uitkering overgaat. Dan ontstaat wederom het
gevaar dat de schade niet hersteld of gecompenseerd wordt. Ook bestaat de
mogelijkheid dat een verzekeringsuitkering in de boedel van een faillissement valt.
5) Voorts moet de relatie tussen het specifieke aansprakelijkheidsregime en de
financiële zekerheid worden doordacht. Het is niet uitgesloten dat activiteiten die
onder de werkingssfeer van Befize vallen, eveneens onder een regime van risico-
aansprakelijkheid kunnen vallen (te denken valt aan art. 175 en art. 176 Boek 6
BW).11
9 Vergelijk ook het standpunt van J.H.G. Van den Broek, Besluit financiële zekerheid milieubeheer, M en
R 2002, nr. 6, p. 162. Meer in zijn algemeenheid kan worden gewezen op een van de eisen van het
wetgevingskwaliteitsbeleid, te weten het vereiste van subsidiariteit.
10 Een dergelijke situatie is reeds opgetreden in de Bondsrepubliek Duitsland. Daarentegen bestaat in de
Verenigde Staten van Amerika een positieve ervaring met een verplichte verzekeringsstelling. Zie M.
Faure, a.w. 2006, p. 159.
11 Voorts is aannemelijk dat er gevallen zullen zijn die zowel onder de werkingssfeer van Befize vallen
als onder de reikwijdte van de richtlijn milieuaansprakelijkheid.
STEM 2006 12
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Op grond van rechtseconomische inzichten kan worden gesteld dat met name in
het geval van risicoaansprakelijkheden er een sterke reden is voor invoering van
een verplichte zekerheidsstelling, met name indien de potentiële schade hoger is
dan het vermogen van de exploitant. Bij een schuldaansprakelijkheid loopt de
exploitant pas een financieel risico indien hij niet de van hem verwachte
preventieve zorgvuldigheidsmaatregelen heeft genomen: er is dan sprake van
verwijtbaarheid en vervolgens ook indien aan de andere vereisten voor het
vestigen van aansprakelijkheid wordt voldaan - aansprakelijkheid. Deze exploitant
zal juist hierom de kosten van de preventieve maatregelen als belangrijkste
financiële overweging nemen. Bij een risicoaansprakelijkheid daarentegen vindt
door de exploitant naar verwachting een andere financiële afweging plaats: hij zal
slechts die mate van preventieve maatregelen willen treffen waarmee hij een
aansprakelijkheid vergelijkbaar met zijn vermogen kan afwenden. De exploitant is
daarmee financieel niet geprikkeld om duurdere preventieve maatregelen te
treffen. Dit kan leiden tot een lager niveau aan preventieve maatregelen in
vergelijking met een schuldaansprakelijkheid.12 Om deze reden wordt in de
rechtseconomische literatuur gepleit voor het verplicht stellen van financiële
zekerheden in geval van risicoaansprakelijkheid.
In de literatuur is betoogd dat het aantrekkelijk lijkt een flexibel regime te kiezen
voor het invullen van de plicht voor bedrijven tot financiële zekerheidsstelling. Het
idee daarbij is dat er een wettelijke plicht is voor bedrijven tot het nemen van een
financiële zekerheid, en dat de vaststelling van de hoogte en vorm daarvan wordt
overgelaten aan bijvoorbeeld een vergunningverlener.13 Deze "case-by-case"
benadering is proportioneel (in die zin dat de zwaarte van de zekerheidsstelling
afgestemd kan worden op het risico), en daarmee toegespitst op de individuele
potentieel gevaarzettende situatie. Het wordt als een voordeel gezien dat de
exploitant zelf een grote mate van beslissingsvrijheid heeft in de keuze van de
financiële zekerheidsvorm. Deze deskundigheid berust immers eerder bij bedrijven
dan bij de overheid. Het huidige in de Wet milieubeheer en Befize opgenomen
regime voor financiële zekerheid laat echter aan de vergunningverlener een keuze
of überhaupt een financiële zekerheid wordt voorgeschreven; in zoverre verschilt
het huidige regime van het rechtseconomisch uitgangspunt dat, met name bij
risico-aansprakelijkheden, een financiële zekerheid zou moeten worden gesteld.
Er zijn vele vormen denkbaar voor financiële zekerheidsstelling. In de literatuur is
veel aandacht besteed aan fondsvorming, opdat de overheden een apart budget ter
beschikking zouden hebben voor het saneren of compenseren van milieuschade.14
12 Zie hierover, met een rekenvoorbeeld, M. Faure, a.w. 2006, p. 155 - 157.
13 Zie M. Faure, a.w. 2006, p. 162.
14 Zie voor verschillende voorbeelden en literatuurverwijzingen H. Bocken, a.w. 2006, p. 17. Er zijn vele
fondsvarianten te onderscheiden.
STEM 2006 13
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
De richtlijn milieuaansprakelijkheid in relatie tot financiële zekerheidsstelling
Juist vanwege de hiervoor aangegeven relatie tussen het type aansprakelijkheid en
de wenselijkheid van een plicht tot financiële zekerheidsstelling is er kritiek geuit
op de in 2004 aangenomen Europese richtlijn milieuaansprakelijkheid.15 In deze
richtlijn wordt voor aangewezen activiteiten een risico-aansprakelijkheid
geïntroduceerd, echter zonder dat tegelijkertijd een afdoende regeling voor
financiële zekerheidsstelling wordt geregeld in de richtlijn zelf.16 De richtlijn bevat
slechts een zacht geformuleerde verplichting voor de lidstaten:
"De lidstaten nemen maatregelen om de geëigende economische en financiële actoren aan te
moedigen financiële-zekerheidsinstrumenten en -markten te ontwikkelen, met inbegrip van
financiële mechanismen voor gevallen van insolventie, opdat de exploitanten gebruik
kunnen maken van financiële garanties om hun verantwoordelijkheden krachtens deze
richtlijn na te komen."17
Voorts wordt in de richtlijn overwogen dat de Commissie op basis van een in
uiterlijk in april 2010 gereed zijnde evaluatie voorstellen zou kunnen doen tot de
invoering van een systeem van geharmoniseerde verplichte financiële zekerheid.18
Het ontbreken van een financiële zekerheidsplicht voor een exploitant als bedoeld
in de richtlijn milieuaansprakelijkheid is des te meer opvallend nu in de
overwegingen van de richtlijn uitdrukkelijk is gesteld dat de richtlijn het beginsel
"de vervuiler betaalt" beoogt te implementeren. Als uitgangspunt wordt genomen
dat een exploitant wiens activiteiten milieuschade of een onmiddellijk gevaar voor
milieuschade hebben veroorzaakt, financieel aansprakelijk moet worden gesteld.19
Aanvullend zijn er beginselen die een onredelijke doorvoering van dat beginsel
corrigeren, zoals het evenredigheidsbeginsel en het streven naar een kosteneffectief
milieubeleid. Dit zou kunnen inhouden dat met name gezocht zou worden naar
financiële zekerheidsinstrumenten die zien op het probleem van insolvabiliteit, en
niet zo zeer op dekking van de aansprakelijkheid zelf.20
Niettemin zou, volgens Bocken, wellicht uit artikel 8, tweede lid, van de
milieuaansprakelijkheidsrichtlijn toch een gehoudenheid kunnen worden afgeleid
voor lidstaten om een vorm van financiële zekerheid te ontwikkelen en te benutten
voor het kostenverhaal dat zij moeten uitvoeren richting schadeveroorzaker.21
15 Richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende
milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb EU
30.4.2004, L 143, p. 56-75.
16 Zie voor deze kritiek onder meer M. Faure, a.w. 2006, p. 162.
17 Richtlijn milieuaansprakelijkheid (2004/35/EG), art. 14, eerste lid.
18 Richtlijn milieuaansprakelijkheid (2004/35/EG), art. 14, tweede lid.
19 Richtlijn milieuaansprakelijkheid (2004/35/EG), overweging 2.
20 H. Bocken, a.w. 2006, p. 27 en verder, waar hij verwijst naar overweging 3 van de richtlijn
milieuaansprakelijkheid.
21 H. Bocken, a.w. 2006, p. 22, 25 en 27.
STEM 2006 14
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Ook al is de richtlijn op verschillende manieren interpreteerbaar, het zou een
redelijke uitleg kunnen zijn dat in artikel 8, tweede lid van de richtlijn de plicht is
opgenomen voor lidstaten om een financieel mechanisme in te stellen om de
overheden te beschermen tegen insolvabiliteit van de exploitanten. Indien deze
visie inderdaad juist is, zou derhalve bij de implementatie van de richtlijn
milieuaansprakelijkheid opnieuw aandacht ontstaan voor het instrument van
financiële zekerheidsstelling. In dat verband worden door Bocken enkele
instrumenten belicht die een geschikte implementatie zouden kunnen zijn,
waaronder het Nederlandse Befize, en twee eenvoudigere Scandinavische
systemen.
2.1.3 MILIEURECHTELIJKE LITERATUUR
Reeds in de jaren tachtig van de vorige eeuw is in de Nederlandse literatuur
aandacht besteed aan het mogelijke gebruik van het instrument van financiële
zekerheidsstelling in het milieurecht. Het thema is uitgebreid behandeld in het
rapport van de werkgroep "Civielrechtelijke aansprakelijkheid voor milieuschade"
dat in 1987 is gepresenteerd aan de Vereniging voor Milieurecht.22 Zo pleitte
Robesin voor het loslaten van een terughoudende houding met betrekking tot de
wettelijke verzekeringsplicht:
"Een dergelijke plicht, mits gekoppeld aan aanvaardbare limieten aan tijd en bedrag, heeft
namelijk belangrijke voordelen: preventieve werking en slachtofferbescherming." 23
Naast de mogelijkheid van het opleggen van een verzekeringsplicht is aandacht
besteed aan het instellen van een fonds om degenen die milieuschade lijden
tegemoet te kunnen komen. Bröring heeft gepleit voor het instellen van één
algemeen milieuschadefonds.24 In Nederland is in 1970 een fonds met een beperkte
reikwijdte ingesteld, te weten het Fonds luchtverontreiniging.25 Dit fonds vormt
een aanvulling op de mogelijkheid om langs de weg van onrechtmatige daad
opgelopen schade te verhalen. Voor zover dat niet mogelijk is kan het Fonds tot
een uitkering komen aan degene die ten gevolge van plotseling optredende
luchtverontreiniging schade heeft geleden welke redelijkerwijs niet of niet geheel
tot zijn last behoort te blijven.26
22 Rapport `Civielrechtelijke aansprakelijkheid voor milieuschade', Vereniging voor Milieurecht, 1987-4,
W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1989.
23 Zie M.A. Robesin in `Civielrechtelijke aansprakelijkheid voor milieuschade', Vereniging voor
Milieurecht, 1987-4, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1989, p. 148.
24 Zie H.E. Bröring in `Civielrechtelijke aansprakelijkheid voor milieuschade', Vereniging voor
Milieurecht, 1987-4, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1989, p. 152.
25 Wet van 26 november 1970, Stb. 580. Zie over dit Fonds luchtverontreiniging, en over de mogelijkheid
om een algemeen milieuschadefonds in te stellen: H.E. Bröring, a.w.1989, p. 151 e.v.
26 Zie hierover M. Faure, T. Hartlief en M. Hertoghs, Evaluatie van het Fonds Luchtverontreiniging, Sdu
Uitgevers, Den Haag, 2000.
STEM 2006 15
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Inmiddels heeft de Minister van VROM het voornemen kenbaar gemaakt om het
Fonds luchtverontreiniging op te heffen.27 Reeds in 2000 is in een evaluatierapport
geconstateerd dat het Fonds nauwelijks serieuze compensatie heeft kunnen bieden
voor de reële schade die door luchtverontreiniging werd veroorzaakt.28 De Minister
kondigde voorts aan dat bij de implementatie van de richtlijn
milieuaansprakelijkheid de totstandbrenging van een milieuschaderegeling zal
worden bekeken.29
Een wettelijke verplichting (of eventueel een bij vergunningverlening op te leggen
plicht) voor een bedrijf om aan een schadefonds bij te dragen zou een vorm van
financiële zekerheidsstelling kunnen zijn. De belangrijkste reden voor de
introductie van het Fonds luchtverontreiniging is vooral de bescherming van de
slachtoffers, aangezien schade ten gevolge van luchtverontreiniging vaak moeilijk
via een onrechtmatige daadsactie kan worden verhaald. Bij de mogelijkheid van
artikel 8.15 Wm speelt veel meer het motief dat het bedrijf in financiële zin
verantwoordelijk moet worden gehouden voor ofwel het nakomen van de
voorschriften met betrekking tot afval, dan wel voor eventuele ontstane
bodemschade.
In een in 1998 gepubliceerd rapport wordt vervolgens geconcludeerd dat een
milieuschadevoorziening waaruit maatregelen tot herstel van ecologische schade
kunnen worden gefinancierd een zeer welkome aanvulling zou zijn op het
instrumentarium ter bescherming en verbetering van de milieukwaliteit.30 Deze
voorziening zou zijn bedoeld als vangnet voor de financiering van het herstel van
zuiver ecologische dan wel gemengde ecologische schade. Deze voorziening zou
vooral betrekking hebben op grootschalige verontreiniging, waarbij veroorzakers
veelal niet kunnen worden getraceerd. Het beoogt daarmee duidelijk een andere
voorziening dan waarop art. 8.15 Wm en Befize betrekking hebben. Deze laatsten
hebben primair het oogmerk om exploitanten daadwerkelijk financieel
verantwoordelijk te stellen voor de naleving van de vergunningsvoorschriften en
de voor hun rekening komende aansprakelijkheid voor milieuschade.
In het kader van de discussie over het instellen van een ruimer milieuschadefonds
is overigens reeds stilgestaan bij het feit dat het een lastig vraagstuk is langs welke
criteria bedrijven verplicht zouden moeten worden een bijdrage aan een dergelijk
fonds te geven. Bovendien is bij een eventueel gedragsbeïnvloedend effect van een
dergelijke financiële last de kanttekening geplaatst dat deze gemitigeerd wordt
indien de prijs doorberekend kan worden in de producten.31
27 Kamerstukken II, 2005-2006, 29 383, nr. 38 (Meerjarenprogramma herijking van de VROM-
regelgeving, brief van de Staatssecretaris van VROM, 10 november 2005).
28 M. Faure, T. Hartlief, M. Hertoghs, a.w. 2000.
29 Zie de eerder aangehaalde brief van de Staatssecretaris van VROM, 10 november 2005, p. 7.
30 VROM, Publikatiereeks milieubeheer, Milieuschade in Nederland, Een onderzoek naar de
mogelijkheden en noodzaak van een voorziening ter financiering van het herstel van ecologische
schade, nr. 1998/9.
31 Zie H.E. Bröring, a.w. 1989, p. 160.
STEM 2006 16
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
In latere literatuur is specifiek ten aanzien van het besluit Befize betoogd dat deze
regeling in feite ongeschikt zou zijn. De noodzaak van invoering van Befize zou
zelfs niet zijn aangetoond. Deze stellingname door Van den Broek betreft zowel de
financiële zekerheid voor het nakomen van verplichtingen als ook voor
bodemschade.32 Praktisch gezien zou het effect van Befize volgens de schrijver
echter enigszins meevallen gelet op onder meer de beperkte werkingssfeer van het
besluit.
De argumenten van Van den Broek, die hij deels baseert op in opdracht van VROM
uitgebrachte rapporten, zijn kort gezegd de volgende:
§ In het verleden zijn zeer weinig incidenten voorgekomen, zo weinig dat hieruit
geen noodzaak voor het Befize kan worden afgeleid.33 Ook is er geen
omvangrijke problematiek rondom faillissementen.34 Onder verwijzing naar
enkele rapporten zou er naar verwachting slechts één incident per jaar zijn, met
gemiddelde kosten van 180.000. Van den Broek werpt in dat verband de vraag
op of de jaarlijkse administratieve lasten voor de bedrijven niet disproportioneel
zijn. Bovendien zouden bij deze kosten-baten afweging ook de kosten voor het
openbare bestuur en de rechterlijke macht moeten worden betrokken.
§ Het is niet logisch om voor de in principe goed functionerende bedrijven een
extra financiële last en prikkel in te bouwen, terwijl de bedrijven die geen
verantwoordelijkheid nemen (en zonder vergunning draaien) niet door dit
besluit getroffen worden.35
Voorts stelt Van den Broek dat de onderbouwing van de aanwijzing van
categorieën voor bodemschade onvoldoende is.36
In relatie tot de implementatie van de richtlijn milieuaansprakelijkheid is door
Bocken echter gesteld dat Befize een interessant voorbeeld is, met name door de
gedifferentieerde mogelijkheid voor het opleggen van financiële zekerheden.37 De
administratieve lasten voor het bedrijfsleven lijken mee te vallen door de
proportionele aanpak: financiële zekerheid hoeft immers alleen te worden
opgelegd indien dat na afweging nodig wordt bevonden. Op het eerder geuite
bezwaar van de mogelijke hoge overheidsinspanningen gaat hij niet in. Wèl
verwijst hij naar nog eenvoudiger en goedkoper uit te voeren systemen, te weten
een verplichte verzekering zoals toegepast in Zweden en Finland, waarbij het
oogmerk gelegen is op het zekerstellen van middelen uitsluitend in geval van
insolvabiliteit van de exploitant.
32 J.H.G. van den Broek, Besluit financiële zekerheid milieubeheer, M en R 2002, nr. 6, p. 166.
33 J.H.G. van den Broek, a.w. 2002, p. 164.
34 Van de Broek wijst hier op het rapport van Novio Consult, Rapportage `Financiële Zekerheid',
Nijmegen, 16 maart 1998.
35 J.H.G. van den Broek, a.w. 2002, p. 162.
36 J.H.G. van den Broek, a.w. 2002, p. 165.
37 H. Bocken, a.w. 2006, p. 31.
STEM 2006 17
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
2.1.4 BEDRIJFSKUNDIGE EN BEDRIJFSECONOMISCHE LITERATUUR
Naast de rechtseconomische literatuur bieden ook bedrijfskundige en
bedrijfseconomische literatuur aanknopingspunten voor de analyse van met name
het bedrijfsgedrag bij toepassing van financiële zekerheid. In het volgende gaan we
in op de bedrijfsstrategie, de solvabiliteit, de directe en indirecte kosten van
financiële zekerheid en de voorgeschreven vormen van financiële zekerheid.
Financiële zekerheid en bedrijfsstrategie
Strategie gaat over de lange termijn doelstellingen van een organisatie. Voor
commerciële bedrijven zijn die doelstellingen primair economisch van aard.
Voorbeelden zijn winstgevendheid, productiviteit en omzetgroei.38 Naast
economische doelstellingen heeft een bedrijf ook niet-economische doelstellingen,
waaronder mogelijk ook milieu. Het zal duidelijk zijn dat, naarmate een bepaalde
doelstelling belangrijker is, hij hoger op de agenda zal staan van de bedrijfsleiding.
Winstgevendheid is altijd belangrijk voor het topmanagement van een bedrijf,
minder belangrijke aspecten zoals milieu worden vaak gedelegeerd naar een
specialist zoals de milieucoördinator.39
Het stellen van financiële zekerheid behoort tot de categorie van economische
milieubeleidsinstrumenten.40 Kenmerk van deze instrumenten is dat beslissingen
over milieumaatregelen worden ingebed in de financieel/economische
besluitvorming van organisaties. Zoals we later zullen zien, brengen vormen van
financiële zekerheid zoals bankgaranties en milieuverzekeringen voor een bedrijf
kosten met zich mee. Indien deze kosten substantieel worden, zal er merkbaar
invloed ontstaan op winstgevendheid en, in het geval van bankgaranties, op de
leencapaciteit. Omdat op deze wijze een rechtstreeks verband ontstaat tussen
milieu en de primaire economische doelstellingen van het bedrijf, neemt de kans
toe dat het onder zekerheid gevatte milieuaspect op de agenda komt van de
bedrijfsleiding. Toepassing van het Besluit financiële zekerheid kan er dus toe
leiden dat milieu een belangrijkere plaats krijgt in de bedrijfsstrategie.
Solvabiliteit
Befize gebruikt solvabiliteit als criterium voor het financiële risico van de
bedrijfsvoering. Solvabiliteit is het vermogen van een bedrijf om op lange termijn
aan zijn verplichtingen te voldoen. Lange termijn wordt praktisch gelijk gesteld
aan langer dan een jaar. De solvabiliteit geeft antwoord op de vraag hoe goed
schuldeisers beschermd zijn in het geval van bedrijfsliquidatie.41 Solvabiliteit geeft
daarmee een goede indicatie van de beschikbaarheid van financiële middelen om,
in onvoorziene omstandigheden, noodzakelijke milieu-uitgaven te kunnen betalen.
De solvabiliteit kan op een aantal manieren worden weergegeven. Het meest
gebruikte kengetal is de verhouding tussen eigen vermogen en het totale
vermogen (balanstotaal) in procenten.
38 Keuning en Eppink, Management en organisatie, Leiden/Antwerpen, 1987.
39 Van der Woerd, Self-regulation in corporate environmental management: changing interactions
between companies and authorities, Amsterdam, 1997.
40 Opschoor, J.B. en H.B. Vos, Economic instruments for environmental protection, OECD, Paris, 1989.
41 Van der Woerd, K.F. et al, Handleiding MIOW+, IVM-VU, 1996.
STEM 2006 18
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Het eigen vermogen fungeert als buffer om verliezen op te vangen.42 De
minimumnorm voor solvabiliteit is 25%, een solvabiliteit boven de 40% is zonder
meer goed te noemen.43
Bovenstaande definitie van solvabiliteit wordt standaard gebruikt door bedrijven
en accountantskantoren en is in alle jaarrekeningen te vinden. Zoals alle
bedrijfseconomische kengetallen, is het cijfer een momentopname. Om meer
zekerheid te krijgen, kan het zin hebben om tevens de solvabiliteitscijfers van de
afgelopen drie jaar te bekijken. Mogelijk negatieve trends in de tijd manen tot
alertheid.
Op welk niveau moet men de solvabiliteit beoordelen? In het algemeen op het
niveau van de juridische eenheid, dus op het niveau van de onderneming. Een
moederbedrijf kan, door vermogensonttrekking of suppletie, vergaand invloed
uitoefenen op de solvabiliteit van een dochterbedrijf. Op concernniveau vallen de
effecten tegen elkaar weg. Dit leidt tot de aanbeveling om solvabiliteit primair op
concernniveau te bekijken.
Directe en indirecte kosten van financiële zekerheid
De `case-by-case' benadering uit het Besluit financiële zekerheid maakt het
mogelijk om dit instrument flexibel en proportioneel toe te passen. Aan dit
voordeel zit echter ook een keerzijde: individuele beoordeling per bedrijf kan tot
hoge transactiekosten leiden, zowel voor bedrijf als voor bevoegd gezag. Verplichte
zekerheidsstelling leidt tot gestandaardiseerde procedures en gestandaardiseerde
aanbiedingen van zekerheidsverschaffers. De kosten per bedrijf vallen dan naar
verwachting lager uit. Transactiekosten zijn alle kosten die gemaakt moeten
worden om tot een effectieve afspraak te komen. Typische transactiekosten zijn de
kosten van contact (informatieverzameling), contract (in dit geval de plicht tot
stellen van financiële zekerheid) en controle (handhaving)44. In de dagelijkse
praktijk worden transactiekosten aangeduid met begrippen als administratieve
lasten (voor bedrijven), organisatorische kosten (voor bedrijven) of bestuurskosten
(voor overheden).
Bij een analyse van de kosten-effectiviteit van maatregelen is het belangrijk om
naast de directe kosten ook de indirecte kosten te beschouwen. Transactiekosten
zijn een belangrijk onderdeel van de indirecte kosten, naast preventiekosten en
leencapaciteit. In ons onderzoek zullen wij expliciet vragen naar de indirecte
kosten.
De door VROM uitgegeven Handreiking voor Befize geeft informatie over de
verschillende kostensoorten.45 Volgens deze Handreiking bestaat er een
interessante uitruil tussen bankgaranties en hypotheken enerzijds en
verzekeringen anderzijds.
42 Ministerie van VROM, Handreiking Besluit financiële zekerheid milieubeheer, Den Haag, 2003.
43 Van der Woerd, K.F., a.w. 1996; Ministerie van VROM, a.w. 2003.
44 Williamson, O.E., Transaction cost economics; how it works, where is it headed, in: De Economist,
Vol. 146, 23-58, 1998 .
45 Ministerie van VROM, a.w. 2003.
STEM 2006 19
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
De directe kosten van een verzekering zijn relatief hoog, maar een verzekering
heeft geen negatieve invloed op de leencapaciteit van een bedrijf (De leencapaciteit
is het vermogen van een bedrijf om extra financiering aan te trekken voor het doen
van investeringen) (zie Tabel 2.1). Helaas ligt deze uitruil in de praktijk niet zo
eenduidig: ook bankgaranties brengen jaarkosten met zich mee en voor een
hypotheek moet afsluitprovisie worden betaald. Per geval kunnen dus de meest
gunstige totaalkosten verschillen. De keuzevrijheid voor bedrijf en bevoegd gezag
wordt verder beperkt omdat in de meeste gevallen slechts een van de vormen van
financiële zekerheid kan worden opgelegd.
Tabel 2.1
Kostensoort Bankgarantie Hypotheek Verzekering
Directe en indirecte kosten van
Directe kosten Nihil * Nihil ** Groot
financiële zekerheid
Indirecte kosten:
Transactiekosten Hoog Beperkt Hoog
Leencapaciteit Hoog Hoog Nihil
Preventiekosten Variabel Variabel Variabel
Bron: Handreiking Befize, blz. 21 (VROM, 2003) na hergroepering.
Niet correct: jaarkosten bedragen 1 à 2% van het garandeerde bedrag.
** Tabel is op dit punt niet correct: afsluitprovisie als eenmalige kosten.
Vormen van financiële zekerheidsstelling
De twee in artikel 8.15 Wm genoemde situaties (enerzijds nakomen van
vergunningverplichtingen, anderzijds dekking van aansprakelijkheid voor schade)
zijn in Befize in aparte artikelen uitgewerkt. Befize maakt een selectieve keus uit
het brede mogelijke werkingsgebied:
1) Het nakomen van vergunningverplichtingen heeft uitsluitend betrekking op
afvalbedrijven (Befize artikel 3 en bijlage 1).
2) De dekking van aansprakelijkheid voor schade heeft uitsluitend betrekking
op schade aan de bodem (Befize artikel 7 en bijlage 2).
Voor beide situaties worden aparte criteria (Befize artikel 3 respectievelijk 7) en
specifieke vormen van financiële zekerheid aangegeven (Befize artikel 5
respectievelijk 9).
De criteria voor toepassing van financiële zekerheid in de artikelen 3 en 7 zijn vrijwel
identiek. In beide gevallen zijn de criteria zeer divers van aard:
1. financieel risico (solvabiliteit);
2. technisch risico (aard en omvang afvalstoffen respectievelijk potentieel
schadelijke stoffen voor de bodem);
STEM 2006 20
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
3. reeds genomen preventieve maatregelen: betreft zowel organisatie
(milieuzorgsysteem), gedrag (naleving vergunningvoorschriften) als financiën
(vrijwillige financiële zekerheid);
4. kosteneffectiviteit: wegen de milieubaten op tegen de kosten van het stellen van
financiële zekerheid.
Een evenwichtige afweging door het bevoegd gezag vergt dus zowel technische,
juridische, economische als bedrijfsorganisatorische kennis. Omdat niet te
verwachten is dat alle vier soorten kennis in een persoon aanwezig zijn, vergt
toepassing van Befize teamwerk. Technische en juridische kennis is traditioneel bij
de milieu-afdelingen van bevoegde gezagen aanwezig, voor economische en
bedrijfsorganisatorische kennis geldt dat niet.46 In voorkomende gevallen zal het
nodig zijn om ontbrekende kennis in te huren van externe adviseurs. Dit leidt voor
het bevoegd gezag tot extra directe kosten, naast de intern benodigde
bestuurskosten. Wij zullen bij de bevoegde gezagen expliciet vragen naar de
noodzaak voor extern advies.
Belangrijk is, dat Befize verschillende vormen van zekerheidsstelling voor de twee
verschillende situaties (afval en bodem) voorschrijft. Voor afvalbedrijven gaat het
om bankgarantie/borgtocht of hypotheek/pandrecht (Befize, artikel 5). Voor
schade aan de bodem om een passende verzekering (Befize, artikel 9). In beide
gevallen is het ondernemingen ook toegestaan om hun risico's af te dekken door
middel van een daartoe ingesteld fonds.
Dat de wetgever in verschillende situaties verschillende instrumenten voorschrijft,
getuigt van gezond economisch inzicht. Immers, bij afval wil Befize het risico
afdekken dat het afvalbedrijf door faillissement zijn normale economische
activiteiten niet meer kan voortzetten. Dergelijke marktrisico's zijn niet te
verzekeren, net zoals een persoon zich niet tegen werkloosheid kan verzekeren.
Marktrisico's zijn alleen in grote collectiviteiten af te dekken, en dan komen we in
feite bij een fonds terecht. Bankgaranties en hypotheken zijn normale vormen van
zekerheid die banken vragen bij het verstrekken van bedrijfskredieten.
Ongewenste, onvoorziene gebeurtenissen als bodemverontreiniging zijn in
principe door verzekeringen af te dekken. Daarmee is verzekeren het voor de hand
liggende instrument om bodemrisico's af te dekken. In dit verband is wel relevant
of sprake is van een competitieve verzekeringsmarkt. Een fonds tegen
bodemschade is te beschouwen als een ad hoc verzekeringspool.
Voor de toepassing van Befize in geval van bodemschade is het, voor zover het niet
gaat om bodemschade als gevolg van brand of ontploffing, van belang onderscheid
te maken tussen verwaarloosbaar, aanvaardbaar en onaanvaardbaar (hoog of
verhoogd) risico.47 Bij verwaarloosbaar risico is financiële zekerheid niet van
toepassing, onaanvaardbaar risico moet ondervangen worden door aanvullende
vergunningvoorschriften (en kan tijdelijk zijn toegestaan). Financiële zekerheid in
de vorm van een verzekering is mogelijk in geval van aanvaardbaar risico.
46 Van der Woerd, a.w., 1997.
47 Caro Janssen (VROM), pers. med. 5 april 2005 (en zie bijlage 2 Befize).
STEM 2006 21
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
De verzekering dekt in dat geval het beperkte restrisico. Het vergunningbeleid met
betrekking tot bodemvoorschriften bepaalt dus de `restruimte' voor toepassing van
Befize.
Bankgaranties, hypotheken en verzekeringen zijn voor ondernemingen een
normaal onderdeel van hun bedrijfsvoering. Voordeel van deze in Befize
genoemde instrumenten is dus, dat het om voor ondernemingen bekende
procedures gaat. Ook voor de aanbieders van deze producten, banken en
verzekeraars, zijn dit dagelijks toegepaste instrumenten.
Uit het bovenstaande is duidelijk dat er goede economische argumenten zijn
waarom de toe te passen instrumenten voor afvalbedrijven en bodemschade
verschillen.
2.2 TOTSTANDKOMING EN DOEL HUIDIGE WETTELIJKE REGELING
2.2.1 INLEIDING
De mogelijkheid dat door de overheid een vorm van financiële zekerheid wordt
verlangd voor bedrijfsmatige activiteiten met een milieurisico was reeds onderdeel
van het Nederlands milieurecht voordat art. 8.15 Wm in werking trad op 1 maart
1993.48 Immers, dit instrument werd bijvoorbeeld reeds geregeld in de op 1 januari
1987 in werking getreden Wet bodembescherming (Wbb).49 Thans is de
bevoegdheid tot het stellen van financiële zekerheid neergelegd in art. 16 van deze
Wet, en deze kan worden benut in de zogenaamde algemene regels ter
bescherming aan de bodem. De bevoegdheid ziet zowel op financiële zekerheid
voor het nakomen van gestelde regels, als ook ter dekking van aansprakelijkheid
voor schade van de bodem. Aan de introductie in de Wbb van het instrument van
financiële zekerheidsstelling lag ten grondslag de opvatting dat ondernemingen en
particulieren alleen dan potentieel milieugevaarlijke handelingen zouden mogen
verrichten wanneer zij tevoren zouden hebben voorzien in voldoende liquiditeit
om voor de vorderingen die uit de bodemverontreiniging voortvloeien verhaal te
kunnen bieden. Tevens werd er van uitgegaan dat een verzekering een belangrijke
`preventieve werking' zou kunnen hebben, mede omdat extra preventieve
maatregelen een veelal premieverlagend effect zouden hebben.50
Voorts zijn reeds in de zestiger jaren van de vorige eeuw verdragen tot stand
gekomen waarin is afgesproken om aan bepaalde bedrijven een plicht tot
verzekering dan wel het stellen van financiële zekerheid voor te schrijven. Een
voorbeeld is het in 1960 te Parijs gesloten Verdrag inzake de wettelijke
aansprakelijkheid op het gebied van kernenergie.
48 Artikel 8.15 Wm is van overeenkomstige toepassing verklaard op de vergunningverlening in het
kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren; zie art. 7 Wvo.
49 De mogelijkheid om bij AMvB financiële zekerheid te stellen werd in het wetsontwerp
bodembescherming opgenomen bij tweede nota van wijziging, welke tegelijkertijd met de nota naar
aanleiding van het eindverslag werd ingediend (Kamerstukken II, 1984/85, 16 529, nr. 10 en 11).
50 Zie hierover de Nota van Toelichting bij Befize, Stb, 2003, 71, p. 9.
STEM 2006 22
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Hierin worden limieten en beperkingen vastgesteld voor de aansprakelijkheid van
exploitanten van kerninstallaties, en tegelijkertijd ook de plicht tot verzekering of
stellen van financiële zekerheid.51 In Nederland is dit verder geïmplementeerd in
de Wet aansprakelijkheid kernongevallen.52 De achterliggende reden achter
dergelijke bepalingen is traditioneel evenwel niet zo zeer de zorg voor de uitkering
van schadevergoedingen, doch de inperking van de aansprakelijkheid van
exploitanten.53 Inmiddels worden de drempelbedragen opgehoogd; hiervoor is een
wetswijziging in voorbereiding.54 Ophogen van de drempelbedragen is natuurlijk
in het voordeel van de slachtofferbescherming.
Naast de mogelijkheid om in vergunningen een financiële zekerheidsstelling voor
te schrijven geeft de Wm ook ruimte om in zogenaamde algemene regels financiële
zekerheidsplichten op te leggen.55 Ervaringen die in dat verband zijn opgedaan
kunnen van belang zijn. Het betreft hier met name het Besluit opslaan in
ondergrondse tanks (BOOT)56 en het Besluit benzinetankstations milieubeheer57. In
beide AMvB's is de voorwaarde opgenomen dat er financiële zekerheid gesteld
moet worden voor eventuele milieuschade aan de bodem ten gevolge van het
hebben van een ondergrondse tank met vloeibare brandstof of afgewerkte olie.58
2.2.2 TOTSTANDKOMING VAN ARTIKEL 8.15 WET MILIEUBEHEER
In het op 10 januari 1986 gepresenteerde wetsvoorstel inzake `Vergunningen en
algemene regels' (waarmee hoofdstuk 8 Wet milieubeheer werd geïntroduceerd)
werd een algemene grondslag voorgesteld voor het stellen van financiële
51 M.A. Robesin, a.w. 1989, p. 140-141.
52 De Wet Aansprakelijkheid Kernongevallen geeft uitvoering aan het Verdrag van Parijs en het Verdrag
van Brussel. Uitsluitend de exploitant van een kerninstallatie is aansprakelijk voor schade die is
veroorzaakt door een kernongeval. Schuld van de exploitant is echter niet vereist. Op de exploitant rust
een risico-aansprakelijkheid.
53 A.M. Sewandono in `Civielrechtelijke aansprakelijkheid voor milieuschade', Vereniging voor
Milieurecht, 1987-4, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1989, p. 169.
54 Zie Kamerstukken II, 30 000, nr. 19, p. 6.
55 Art. 8.40, derde lid, Wm, beperkt de mogelijkheid van financiële zekerheidsstelling voor niet-
vergunningplichtige inrichtingen tot een verzekering tegen aansprakelijkheid voor schade,
voortvloeiend uit de nadelige gevolgen voor het milieu. Zie verder de artikelen 8.44 Wm (regels voor
vergunningplichtige inrichtingen) en 8.45 Wm (instructie-AMvB), beiden zonder beperking tot de
verzekeringsvorm. Zie verder C.A. Janssen, Aansprakelijkheid voor milieuschade en financiële
zekerheid naar toekomstig recht: nieuwe oplossingen Nederlands recht, in L.F. Wiggers-Rus en K.
Deketelaere, Aansprakelijkheid voor milieuschade en financiële zekerheid, Een vergelijking van
Nederlands, Belgisch en Europees recht, Koninklijke Vermande, Lelystad, 1998, p. 99.
56 Besluit van 1 juli 1998, houdende regels met betrekking tot het opslaan van vloeistoffen in
ondergrondse tanks (Besluit opslaan in ondergrondse tanks 1998).
57 Besluit van 20 januari 1994, houdende regels voor tankstations voor het wegverkeer
58 Zie artikel 15 BOOT en artikel 8 Besluit tankstations. Zie verder Handreiking Besluit financiële
zekerheid milieubeheer, VROM, p. 19.
STEM 2006 23
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
zekerheid door inrichtingen.59 Volgens het wetsvoorstel zou aan een vergunning
voor een bij AMvB aangewezen inrichting een voorschrift kunnen worden
verbonden die de vergunninghouder zou verplichten tot het stellen van financiële
zekerheid. Daarbij werd onderscheid gemaakt tussen:
1) de kosten of schade die voor het bevoegd gezag kunnen ontstaan ingeval de
vergunning of de daaraan verbonden voorschriften niet worden nageleefd; en
2) de kosten of schade die voor de overheid of derden kunnen optreden als gevolg
van het oprichten of in werking hebben van een inrichting.60
Beide vormen van kosten of schade zouden zo omvangrijk kunnen zijn dat het in
het belang van de bescherming van het milieu gewenst was om voldoende
waarborgen voor compensatie te scheppen.
In art. 8.15 Wm wordt aan de Kroon geen keuze gelaten of er een AMvB zou
moeten komen; de bepaling is zodanig imperatief geformuleerd dat deze regeling
er moet komen. Een tijdstip voor uiteindelijke vaststelling is evenwel niet
opgenomen. Het oorspronkelijke wetsvoorstel ging nog uit van een facultatieve
AMvB.61
Raad van State
De Raad van State plaatste in zijn advies over de mogelijkheid van financiële
zekerheidsstelling bij vergunningverlening enkele kritische kanttekeningen.62
Ten eerste werd opgemerkt dat behoudens wellicht zeer specifieke uitzonderingen,
een inrichting, die ernstige nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken,
eigenlijk geen vergunning dient te krijgen.63 Deze mening werd echter niet gedeeld
door de regering. De praktijk zou immers laten zien dat de risico's van zulke
bedrijven voor het milieu meestal door het treffen van in de regel vergaande,
maar uit (bedrijfs)economisch oogpunt aanvaardbare voorzieningen tot een
aanvaardbaar niveau konden worden beperkt. Omdat de risico's van deze
bedrijven niet volledig konden worden uitgesloten, kon het stellen van financiële
zekerheid naar opvatting van de regering een aanvullende betekenis hebben voor
de bescherming van het milieu.64 Daarbij wordt gedacht aan inrichtingen die
werken met afvalstoffen, inrichtingen die ernstige bodemverontreiniging kunnen
veroorzaken, en inrichtingen die onder de werkingssfeer van het Besluit risico's
zware ongevallen vallen.
In de tweede plaats vermoedt de Raad dat de mogelijkheid van financiële
zekerheid in de praktijk slechts spaarzaam toegepast gaat worden. De Raad stelt
dat indien van overheidswege een substantiële zekerheid wordt verlangd de
59 Zie Kamerstukken II, 1988/1989, 21 087, nr. 3 en Kamerstukken II, 1988/89, 21 087, A (Advies van de
Raad van State d.d. 21 april 1987, nr. W08.86 0022).
60 Kamerstukken II, 1988/89, 21 087, nr. 3, p. 78.
61 C.A. Janssen, a.w. 1998, p. 100.
62 Kamerstukken II, 1988/89, 21 087, A, m.n. p. 25-26.
63 Kamerstukken II, 1988/89, 21 087, A, p. 25.
64 Kamerstukken II, 1988/89, 21 087, A, p. 26.
STEM 2006 24
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
vergunninghouder dientengevolge een omvangrijke financiële zekerheid zal
moeten bewerkstelligen.
Door deze financiële verplichting zou de liquiditeit van een onderneming sterk
kunnen worden aangetast en zou derhalve deze verplichting, gelet op ook andere
te financieren investeringen, in vele gevallen onverwezenlijkbaar blijken te zijn. De
regering onderscheidt in haar antwoord enerzijds de functie van en nut van een
verzekeringsplicht en anderzijds de andere mogelijke vormen van financiële
zekerheid. Een verzekering zal naar verwachting van de regering niet of
nauwelijks van invloed zijn op de liquiditeitsposities van bedrijven. Echter, een
verzekering is niet altijd passend of beschikbaar, met name waar het gaat om het
stellen van financiële zekerheid voor de naleving van vergunningsvoorschriften.
Voor dergelijke gevolgen zou er geen verzekering mogelijk zijn, maar zouden
andere zekerheidsvormen gekozen moeten worden, die inderdaad meer invloed
hebben op de liquiditeitsposities van bedrijven. De verzekering zou vooral
geschikt zijn met betrekking tot aansprakelijkheid voor schade aan derden. In
situaties waarbij een keuze zou kunnen worden gemaakt uit verzekering en andere
vormen van zekerheidsstelling, zou de verzekering de voorkeur genieten.65
Bijzondere overwegingen terzake de financiële zekerheid ter nakoming van
vergunningvoorschriften
Deze mogelijkheid wordt ingebouwd opdat gewaarborgd kan worden dat een
inrichting voor het naleven van bepaalde voorschriften voldoende financiële
middelen beschikbaar heeft.66 Op deze wijze worden de financiële risico's voor het
handhavend gezag aanmerkelijk beperkt, aldus de regering. Wel wordt de
nadelige invloed op het vermogen van het bedrijf onderkend. Als een mogelijke
optie, met minder nadelige effecten, wordt de mogelijkheid van fondsvorming
geopperd, waarbij uiteraard dan wel gegarandeerd zou moeten zijn dat ook het
bevoegde gezag daarop aanspraken kan doen indien de vergunninghouder zijn
vergunningverplichtingen niet nakomt.
Erkend wordt dat voor de bedrijven het vermogensbeslag (kosten die veelal
gemaakt zullen moeten worden en die van tevoren ook bekend zijn) in de tijd naar
voren worden geplaatst, namelijk naar het moment van de vergunningverlening.67
Naast het feit dat bedrijven door een verplichting tot financiële zekerheid reeds bij
vergunningverkrijging kosten moeten maken, is ook van belang dat een fiscaal
voordeel naar voren kan worden gehaald door het vormen van een
kostenegalisatiereserve.68
Opgemerkt wordt dat bij de voorbereiding van een algemene maatregel van
bestuur een zorgvuldige afweging zal worden gemaakt tussen het belang van de
bescherming van het milieu enerzijds en het belang van de betrokken bedrijven
65 De regering verwijst hier naar een onderzoek van het Instituut voor milieuschade van de
Erasmusuniversiteit, Publikatiereeks Milieubeheer van het ministerie van VROM, 1987, nr. 8.
66 Kamerstukken II, 1989/90, 21 087, nr. 6, p. 64.
67 Kamerstukken II, 1990/91, 21 087, nr. 13, p. 38.
68 Kamerstukken II, 1990/91, 21 087, nr. 13, p. 40.
STEM 2006 25
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
anderzijds, teneinde te voorkomen dat de liquiditeitspositie van bedrijven meer
beïnvloed zou worden dan vanuit milieuoogpunt strikt noodzakelijk is.69
Voorts wordt gemeld dat bij de beoordeling van het bevoegd gezag of ten aanzien
van een bepaalde vergunningaanvrager eisen van zekerheidsstelling wenselijk zijn,
aan de (ongunstige) vermogenspositie van een bedrijf geen doorslaggevende rol
mag worden toegekend.70
Bijzondere overwegingen terzake de financiële zekerheid ter dekking van
milieuaansprakelijkheid
Door financiële zekerheid ter dekking van aansprakelijkheid voor veroorzaakte
milieuschade vooraf verplicht te stellen, kan de overheid het risico verkleinen dat
de schadelijdende partij (dit kan ook de overheid zelf zijn) de schade ten gevolge
van inrichtingsactiviteiten zelf moet dragen. Het gaat hier volgens de
wetsgeschiedenis om geleden schade ten gevolge van een milieuverontreinigende
of milieuaantastende gedraging, waarvoor aansprakelijkheid bestaat op grond van
het civiele recht.71 Deze zekerheid zal met name kunnen worden gesteld door
middel van het sluiten van een milieuaansprakelijkheidsverzekering.72 In de
Memorie van toelichting werd onderkend dat de toentertijd beschikbare
verzekeringsmogelijkheden, zowel wat betreft de condities als wat betreft de
omvang van de te verzekeren schade, niet altijd toereikend bleken. Echter,
aangenomen werd dat het aanbod verbeterd zou worden, ook onder invloed van
de regeling voor risicoaansprakelijkheden in het Burgerlijk Wetboek.
Bij schade die voortvloeit uit milieuverontreiniging wordt vaak een onderscheid
gemaakt tussen geleidelijke en plotseling veroorzaakte milieuschade.73 Het lag
volgens de minister niet in de rede dit onderscheid te maken bij het creëren van de
bevoegdheid om financiële zekerheid ter dekking van de aansprakelijkheid
verplicht te stellen.74 Met andere woorden: voor beide schadesoorten kan een eis tot
financiële zekerheid worden opgelegd.
Overige overwegingen
De Memorie van toelichting vermeldt dat bij een eventuele voorbereiding van een
AMvB gebruik zal worden gemaakt van de ervaringen die met het middel
`financiële zekerheid' zijn of worden opgedaan in het kader van onder andere de
Wet bodembescherming, de Wet chemische afvalstoffen, de Mijnwet continentaal
plat, de Ontgrondingenwet en de Wet op de stad- en dorpsvernieuwing. Bij de
voorbereiding zou voorts overleg gepleegd worden met betrokken instellingen
zoals banken en verzekeringsmaatschappijen, de bedrijven die wellicht met een
verplichting tot financiële zekerheid te maken zouden krijgen, alsmede andere
betrokken overheden.75
69 Kamerstukken II, 1988/89, 21 087, nr. 3, p. 78.
70 Kamerstukken II, 1990/91, 21 087, nr. 13, p. 39.
71 Kamerstukken II, 1989/90, 21 087, nr. 6, p. 65.
72 Kamerstukken II, 1988/1989, 21 087, nr. 3, p. 78-79; Kamerstukken II, 1990/91, TK 21 087, nr. 13, p. 38.
73 Zie Handreiking Besluit financiële zekerheid milieubeheer, Ministerie van VROM, p. 7-9.
74 Kamerstukken II, 1990/91, 21 087, nr. 13, p. 42.
75 Kamerstukken II, 1988/89, 21 087, nr. 3, p. 78.
STEM 2006 26
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
2.2.3 TOTSTANDKOMING VAN BEFIZE
In 2001 is, geruime tijd nadat artikel 8.15 Wm in werking is getreden is, het
"Ontwerp-besluit financiële zekerheid milieubeheer" gepubliceerd.76 Gekozen is
om zowel voor de naleving van vergunningsvoorschriften als voor eventuele
aansprakelijkheid voor schadetoebrengende inrichtingsactiviteiten de mogelijkheid
van financiële zekerheid ter beschikking te stellen. In de Nota van toelichting bij
het ontwerp worden enkele verwachte voordelen vermeld:
§ er zal vaker geld beschikbaar zijn om de eventuele milieuschade te vergoeden;
§ de preventie zal worden verbeterd;
§ het instrument sluit aan bij de ontwikkeling naar zelfregulering. 77
Over dit ontwerpbesluit heeft op 27 september 2001 een overleg plaatsgevonden
tussen de vaste commissie voor VROM en de Minister van VROM. In dit overleg
worden kritische punten geplaatst bij Befize, inhoudende:
§ Befize is niet echt een oplossing voor malafide bedrijven, terwijl het een
lastenverzwaring is voor bonafide bedrijven.
§ Gelet op het feit dat er waarschijnlijk weinig incidenten hebben plaatsgevonden,
is het de vraag of een dergelijke voorziening nodig is; bovendien zouden de
administratieve kosten niet proportioneel zijn.
§ De rechtsgelijkheid zou in geding kunnen komen vanwege mogelijke verschillen
in de uitvoering. Als reactie hierop zijn uiteindelijk in het besluit criteria
opgenomen die bij de besluitvorming betrokken moeten worden.
De Minister is overigens juist van mening dat overwogen kan worden om het
aantal categorieën te zijner tijd uit te breiden.
Tijdens de inspraakronde zijn een aantal reacties gegeven op het conceptbesluit.78
De meest in het oog springende bezwaren luiden kort samengevat:
§ Financiële zekerheid is als instrument ongeschikt voor bedrijven die het niet zo
nauw nemen met de milieuregels.79
§ Financiële zekerheid is eveneens ongeschikt voor verantwoordelijke bedrijven.
Zij zijn zich immers al bewust van hun verantwoordelijkheid voor milieuschade
waarvoor zij aansprakelijk zouden zijn. Door de invoering van
bedrijfsmilieuzorg(systemen), adequate milieuvergunningen en handhaving is
de kans op plotseling optredende of sluipende milieuschade minimaal. Voorts
nemen deze bedrijven hun verantwoordelijkheid door adequate voorzieningen
vaak verzekeringen te treffen voor het geval ondanks hun inspanningen toch
milieuschade zou worden veroorzaakt.
§ Financiële zekerheid heeft geen additionele preventieve werking voor
welwillende ondernemers waar preventie reeds veel aandacht krijgt.80
76 Stcrt. 16 juli 2001, nr. 134.
77 Nota van toelichting bij het Ontwerpbesluit financiële zekerheid milieubeheer, Stcrt. 16 juli 2001, nr.
134, p. 1.
78 Volgens VNO-NCW, MKB, VNCI, Milieupool, CoFiZe, SVZ, NVB.
79 Reactie van VNO-NCW.
80 Reactie van MKB Nederland.
STEM 2006 27
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
§ Mogelijke verplichting van financiële zekerheid strookt niet met de
ontwikkeling naar meer eigen verantwoordelijkheid, maar zet juist koers in een
tegenovergestelde richting, namelijk meer sturing door de overheid.81
§ Niet duidelijk is wat milieuschade is. In het concept en de toelichting daarop
zou de suggestie worden gewekt alsof het slechts om schade als gevolg van
bodemverontreiniging zou gaan. Duidelijk blijkt dat echter niet te zijn.
Milieuschade zou nooit meer kunnen omvatten dan hetgeen waarvoor bedrijven
op grond van het geldende Nederlandse recht (Burgerlijk Wetboek)
aansprakelijk kunnen worden gehouden.82
§ Niet is onderbouwd welke schade de overheid precies lijdt.83
§ De aanwijzing van bedrijven is onvoldoende onderbouwd.84 Opgemerkt wordt
dat bij het aanwijzen van de categorieën van gevallen waarvoor financiële
zekerheid gevraagd kan worden aangesloten is bij een categorie-indeling
volgens de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (NRB). Het zou echter
volstrekt onduidelijk zijn om hoeveel inrichtingen dit gaat. Er dient dan ook
meer inzicht te worden verkregen in het aantal betrokken inrichtingen voordat
tot verdere besluitvorming kan worden overgegaan. De effecten voor het
bedrijfsleven zouden dan ook onvoldoende helder zijn. De gevolgen voor het
midden- en kleinbedrijf zouden wel eens groter kunnen zijn dan de
inschattingen gemaakt door het Ministerie van VROM.
§ Er bestaat een grote kans op willekeur en daarmee rechtsongelijkheid (onder
andere bij het vaststellen van de hoogte van de financiële zekerheid).85
§ Bedrijven worden gedwongen een verzekering af te sluiten. Het is niet duidelijk
of voor bedrijven een adequate verzekering tegen een aanvaardbare premie
mogelijk is.86
§ Het concept is bedoeld als `stok achter de deur'. Het idee van een `stok achter de
deur' is gebaseerd op schijnzekerheden.87
§ Het voorgenomen besluit zal een lastenverzwaring voor het betrokken
bedrijfsleven betekenen.88
§ De internationale concurrentiepositie wordt aanzienlijk verslechterd.89
Vervolgens is over het ontwerpbesluit geadviseerd door de Raad van State. De
Raad geeft daarbij kritische overwegingen over de noodzaak van de regeling. Op
basis van beschikbare gegevens wordt gesteld dat de noodzaak van financiële
zekerheid een uitdrukkelijke rechtvaardiging behoeft. Met name zou nog moeten
worden beargumenteerd dat de nadelige gevolgen van de regeling voor
belanghebbenden niet onevenredig zijn met de te halen doelen.90
81 Reactie van MKB Nederland.
82 Reactie van VNO-NCW.
83 Reactie van VNO-NCW.
84 Reactie van VNO-NCW en MKB Nederland.
85 Reactie van VNO-NCW, VNCI en MKB Nederland.
86 Reactie van VNO-NCW. De Milieupool heeft overigens aangegeven dat een aanvaardbaar en
verhoogd risico niet altijd verzekerbaar is.
87 Reactie van VNO-NCW, VNCI, MKB Nederland.
88 Reactie van MKB Nederland.
89 Dit wordt door MKB Nederland als niet acceptabel beschouwd.
90 Advies Raad van State, No. W08.02.0158/V, 's-Gravenhage 9 juli 2002.
STEM 2006 28
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
In het nader rapport naar aanleiding van het advies wordt primair op grond van
principiële argumenten betoogd dat er een noodzaak is voor deze AMvB. De
gedachte daarbij is dat bedrijven verantwoordelijkheid dienen te nemen voor
eventuele milieuschade en voorts risico's dienen af te dekken door het stellen van
financiële zekerheid. Als algemeen uitgangspunt wordt genomen dat voorkomen
moet worden dat de kosten die gemaakt moeten worden voor herstel van het
milieu voor rekening van de overheid of derden (burgers, bedrijven, milieu-
organisaties) komen. In relatie tot een eventuele discrepantie tussen de
administratieve lasten en de uit het verleden gebleken werkelijke onkosten voor de
overheid wordt opgemerkt dat de onderbouwing niet zozeer op basis van
ervaringsfeiten in het verleden maar op basis van toekomstige verwachtingen
wordt gebaseerd. Bovendien zijn schadegevallen in het verleden doorgaans niet
geregistreerd. In het hierboven genoemde algemeen overleg met de Tweede Kamer
heeft de minister bovendien ook opgemerkt dat de werkingssfeer reeds behoorlijk
beperkt is.91
Geconstateerd kan derhalve worden dat er ten tijde van de voorbereiding van het
besluit geen volledig kwantitatief beeld was van de aantallen situaties waarvoor
financiële zekerheid een uitkomst zou zijn. De noodzaak van Befize wordt veel
meer gebaseerd op principiële overwegingen en op verwachtingen omtrent
gunstige effecten, zoals preventieve werking.
Op 8 februari 2003 wordt tenslotte overgegaan tot vaststelling van het Besluit
financiële zekerheid, waarna dit besluit op 1 mei 2003 in werking treedt.
91 Kamerstukken II, 2001/02,28 000 XI, nr. 7, p. 6.
STEM 2006 29
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
STEM 2006 30
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
HOOFDSTUK
3
De uitvoering van
Befize tot dusver
3.1 INLEIDING
In dit hoofdstuk wordt allereerst ingegaan op het in november 2005
totstandgekomen IPO interimbeleid inzake Befize (§2) en op jurisprudentie
betreffende de toepassing van Befize (§3). Daarna wordt verslag gedaan van de
interviewronde onder actoren betrokken bij de uitvoering van Befize (§4).
3.2 IPO INTERIMBELEID BEFIZE
Inleiding
Door de IPO-Adviescommissie Milieu is aan een interprovinciale werkgroep
opdracht gegeven om te zoeken naar een harmonisatie van de provinciale
toepassing van het Besluit financiële zekerheid milieubeheer. Daarbij zou gezocht
moeten worden naar een aantal mogelijke constructies om de financiële risico's ten
gevolge van milieuschade binnen de perken te houden. In de IPO-adviescommissie
Milieu van 3 november 2005 is vervolgens het interprovinciaal interimbeleid
Besluit Financiële Zekerheid Milieubeheer vastgesteld. Er wordt rekening
gehouden met een aanpassing van dit interimbeleid na evaluatie van de uitvoering
van Befize.92 In het navolgende zullen de belangrijkste uitgangspunten van dit
interimbeleid besproken worden.
Gebleken is dat het functioneren van het Besluit financiële zekerheid milieubeheer
in de praktijk niet goed gaat. 93 Problemen liggen volgens het IPO-interimbeleid
vooral in het feit dat provincies op verschillende manieren invulling geven aan het
toepassen van het Besluit. Bovendien blijken niet alle provincies het Besluit toe te
passen. Deze provincies lopen dan ook een financieel risico.
De beleidsnotitie beschrijft op welke wijze de provinciale toepassing van het
Besluit dient plaats te vinden. Beschreven wordt hoe afwegingen dienen te worden
gemaakt bij het toepassen van financiële zekerheid. Tevens is beschreven hoe de
hoogte van het bedrag voor het stellen van financiële zekerheid dient te worden
bepaald.
92 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 9.
93 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 3.
STEM 2006 31
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Het bevoegd gezag heeft de mogelijkheid om financiële zekerheid in de
milieuvergunning voor een bedrijf op te leggen als een bedrijf dit niet vrijwillig wil
doen. Het bevoegd gezag dient bij het al dan niet opleggen van financiële
zekerheid een afweging te maken aan de hand van de criteria genoemd in de
artikelen 3 en 7 van het Besluit. Het beleid gaat er (uiteraard) van uit dat de
artikelen 3 en 7 van het Besluit en de toelichting daarop het kader vormen voor het
provinciale beleid ter implementatie van het Besluit financiële zekerheid
milieubeheer.
Risico's bij art. 3 bedrijven
In de praktijk is gebleken dat het de laatste 20 jaar in Nederland niet vaak is
voorgekomen dat een legaal opererend afvalverwerkend bedrijf failliet is gegaan.
In de meeste gevallen zijn de bedrijven die met een faillissement te maken kregen
door een andere eigenaar tegen geringe overnamekosten overgenomen. Slechts bij
een klein aantal bedrijven is dit niet gelukt. Het interimbeleid maakt duidelijk dat
de kosten voor het verwijderen van opgeslagen afvalstoffen die voor rekening van
provincies kwamen opgelopen zijn tot maximaal 600.000 per geval. Het aantal
gevallen per provincie staat op maximaal twee in de afgelopen 20 jaar.
Overigens wordt de kans dat een bedrijf failliet gaat gering geschat vanwege de
vergaande professionalisering van de afvalbranche, de groter wordende concerns
en de intensivering en professionalisering van de handhaving.94 Dit betekent
overigens niet dat er helemaal geen problemen kunnen ontstaan bij bedrijven. Er
kunnen diverse factoren zijn waardoor verslechtering op kan treden. In het
interimbeleid wordt als voorbeeld stagnatie in de afzetmarkt genoemd.95
Risico's bij art. 7 bedrijven
Het interimbeleid stelt dat niet bekend is dat in het verleden bedrijven failliet zijn
gegaan ten gevolge van brand of ontploffing, waarbij bodemverontreiniging is
ontstaan.96 In het kader van de art. 7 inrichtingen wordt voor twee soorten situaties
beleid ontworpen:
1) Risico's ten gevolge van geleidelijk inwerkende processen en incidenten
Het beleid bij provincies is er op gericht dat zodanige maatregelen worden
voorgeschreven dat in de meeste gevallen wordt voldaan aan het criterium
verwaarloosbaar bodemrisico. Bij gevallen waar de maatregelen onvoldoende zijn
(dus geen verwaarloosbaar risico) is het bestuursorgaan vrij om al dan niet gebruik
te maken van zijn bevoegdheid tot het stellen van financiële zekerheid.
2) Risico's ten gevolge van calamiteiten
Het Besluit wijst een vijftal categorieën van bedrijven aan waarbij financiële
zekerheid kan worden gesteld. In deze gevallen zal vrijwel altijd een
milieuschadeverzekering zijn afgesloten.97 Het bevoegd gezag kan hier gebruik
maken van zijn bevoegdheid al dan niet financiële zekerheid te verlangen.
94 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 8.
95 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 8.
96 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 8.
97 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 8.
STEM 2006 32
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Bestuurlijke kosten
Het bevoegd gezag dient een afweging te maken of er in het concrete geval al dan
niet financiële zekerheid opgelegd zal worden. Uiteraard brengt dit kosten met
zich mee. Dit is volgens de economische literatuur een voorbeeld van
transactiekosten. Vaak is advies van externe accountants of juristen noodzakelijk.
In Befize wordt voor het maken van de afweging om financiële zekerheid te stellen
voor het nakomen van vergunningverplichtingen een drempelwaarde genoemd
van 10.000.98 Nagegaan is of het wenselijk is voor de provincies om die
drempelwaarde te verlaten en te verhogen bij toepassing van het besluit bij de art.
3 bedrijven om daarmee het aantal bedrijven waarop het Besluit dan van
toepassing wordt te verminderen en de grootste risico's af te dekken.99 In het
interimbeleid wordt benadrukt dat er tot op heden nog niet veel ervaring is
opgedaan met het vaststellen van de inspanning per procedure voor zowel de
vergunningverlening als de naleving van de vergunningvoorschriften. Afgaande
op voorlopige gegevens wordt ervoor gekozen om in het interimbeleid een
drempelwaarde te hanteren van 100.000. Op deze regel wordt door de provincies
Zuid-Holland en Overijssel een uitzondering gemaakt: deze provincies zullen een
drempelwaarde van 1 miljoen euro hanteren.100
Beslisboom
De criteria, die genoemd zijn in het Besluit, vormen de leidraad bij de beoordeling
of er al dan niet sprake is van onaanvaardbare financiële risico's. Op basis daarvan
kan dan beslist worden of er al dan niet een verplichting wordt opgelegd tot het
stellen van financiële zekerheid. In het interimbeleid is een zogenaamde
beslisboom opgesteld.101 Hierin zijn 5 beslispunten opgenomen. In de beslispunten
wordt verwezen naar de criteria zoals beschreven in art. 3 en art. 7 van het
Besluit:102
§ Beslispunt 1: Valt de inrichting onder het Besluit financiële zekerheid
milieubeheer?
§ Beslispunt 2: Wordt de inrichting gedreven door een overheidsorgaan?
§ Beslispunt 3: Zijn de maximaal te verwachten beheerskosten lager dan het
vastgestelde drempelbedrag en zijn de kosten voor het stellen van financiële
zekerheid voor deze beheerskosten verhoudingsgewijs laag?
§ Beslispunt 4: Is op vrijwillige basis financiële zekerheid gesteld?
§ Beslispunt 5: Is er sprake van een goede solvabiliteit?
Afwijkende situaties Aan de hand van deze beslispunten kan worden besloten of al
dan niet wordt overgegaan tot het stellen van financiële zekerheid. In de
beslisboom spelen drie criteria uit Befize geen rol, namelijk de aanwezigheid van
een milieuzorgsysteem, de frequentie van het afvoeren van afvalstoffen en het
naleefgedrag van vergunningvoorschriften.
98 Zie Bijlage 1 bij Befize.
99 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 8/9.
100 A.C. de Waaij, Twee jaar Besluit financiële zekerheid milieubeheer IPO-interimbeleid vastgesteld,
in: Milieu en Recht, jaargang 33, nr. 4, 2006.
101 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 10.
102 Voor de beslisboom en de toelichting bij elk beslispunt, zie IPO-interimbeleid Besluit financiële
zekerheid milieubeheer, p. 10 e.v.
STEM 2006 33
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Deze criteria zouden volgens het interimbeleid wel marginaal worden getoetst,
maar zouden geen doorslaggevende rol toekomen.103
Indien er bij een bedrijf op grond van het IPO-interimbeleid financiële zekerheid
wordt gesteld dient dit in de vergunning duidelijk te worden gemotiveerd.104 De
beslisboom in het interimbeleid biedt hiervoor een handvat.
Afwijkende situaties
Er zijn volgens de provincies een aantal situaties denkbaar waarbij buiten de in het
beleid beschreven situaties het bevoegd gezag financiële zekerheid kan eisen:
Art. 3 bedrijven met een drempelwaarde > 10.000
Art. 3 bedrijven en afzetproblemen
Soms vragen bedrijven een vergunning aan in verband met afzetproblemen. De
noodzaak tot het opleggen van financiële zekerheid ligt dan in de problematiek
van opbulking. Met het stellen van financiële zekerheid wordt verdere opbulking
dan ook voorkomen omdat het bedrijf mogelijk afziet van het voortzetten van de
vergunningprocedure.106
Art. 7 bedrijven
Het bevoegd gezag heeft de mogelijkheid om ofwel preventieve maatregelen te
eisen in de voorschriften ofwel een financiële zekerheid te eisen, indien bij een art.
7 inrichting niet het gewenste verwaarloosbaar bodemrisico aanwezig wordt
geacht.107 Er zijn volgens het interimbeleid situaties denkbaar waarbij een tijdelijke
praktische oplossing gezocht dient te worden in verband met bijvoorbeeld pré-
saneringssituaties of reeds bestaande bodembeschermende voorzieningen.108
103 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 12.
104 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 9.
105 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 14.
106 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 14.
107 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 14.
108 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 14/15.
STEM 2006 34
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Ambtshalve wijziging
Het betreft hier vergunningen als bedoeld in art. 8.1 Wm. Deze vergunningen
kunnen op basis van art. 8.22 (actualiseringsplicht) of art. 8.23 (ambtshalve
wijziging) worden gewijzigd om er voor te zorgen dat er toereikende voorschriften
aan de vergunning worden verbonden. In het interimbeleid wordt gesteld dat
Befize één van die besluiten is die het bevoegd gezag de mogelijkheid biedt om een
vergunning `up-to-date' te houden.109 In de Nota van Toelichting bij het Besluit is
bij art. 3 expliciet uitgesproken dat toepassing van art. 8.22 en 8.23 Wm mogelijk
is.110
3.3 JURISPRUDENTIE BEFIZE
Jurisprudentie op het gebied van het Besluit financiële zekerheid milieubeheer is
(nog) niet erg omvangrijk te noemen, hetgeen verklaard kan worden door de nog
geringe toepassing van het besluit in de praktijk. In het navolgende zullen de
belangrijkste uitspraken tot dusver worden besproken. Deze uitspraken zijn met
name van belang voor de interpretatie van de bevoegdheid tot het voorschrijven
van financiële zekerheidstelling. Voorts is van belang dat een beroep van bedrijven
op het gelijkheidsbeginsel, ingegeven door verschil in toepassing van Befize, tot
dusver niet is geslaagd.
Criteria die in ieder geval bij de beslissing tot oplegging van een financiële
zekerheidsplicht betrokken moeten worden
In twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de
eerste dateert van 27 april 2005 en de tweede dateert van 29 juni 2005) wordt
ingegaan op de criteria die door het vergunningverlenend gezag ingevolge art. 3,
tweede lid, lid 2 van het Besluit in ieder geval dienen te worden betrokken bij de
beslissing tot het al dan niet opleggen van een financiële zekerheidstelling.111 In de
uitspraak van 27 april 2005 wordt bevestigd dat de in artikel 3 tweede lid van
Befize genoemde criteria bij de besluitvorming moeten worden betrokken. In de
uitspraak van 29 juni 2005 overweegt de Afdeling dat de criteria bij de beslissing
tot het opleggen van financiële zekerheid `voldoende' moeten worden betrokken.
Opmerkelijk is dat de Afdeling in de laatstgenoemde zelfde uitspraak stelt dat het
bevoegd gezag `rekening dient te houden' met de criteria.112 De wetstekst zelf
hanteert als term "betrekken bij". Waarschijnlijk is hier sprake van een
verschrijving in de overwegingen.
De wijze van toepassing van de criteria lijkt door de Afdeling marginaal te worden
getoetst. Het is niet uitgesloten dat de criteria een verschillende rol dienen te
spelen in de besluitvorming; zo zou het criterium dat reeds vrijwillige zekerheid is
gesteld een zwaardere status hebben.113
109 IPO-interimbeleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer, p. 16.
110 Staatsblad 2003, 71, p. 34/35.
111 ABRvS 27 april 2005, AB 2005/312 (m.nt. Tieman); M&R 2005/8, nr. 81 (m.nt. onder nr. 82 Ten Veen).
en ABRvS 29 juni 2005, AB 2005/313 (m.nt. Tieman); M&R 2005/8, nr. 82 (m.nt. Ten Veen).
112 Zie r.o. 2.7.1.
113 Noot Tieman bij AB RvS 29 juni 2005.
STEM 2006 35
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Uit de uitspraken valt echter niet duidelijk op te maken in hoeverre de criteria een
(mogelijk verschillende) juridische binding hebben voor het bestuursorgaan.
Vaststellen hoogte van het bedrag
Bij het stellen van financiële zekerheid dient de hoogte van het bedrag te worden
bepaald. Uit de jurisprudentie blijkt dat, indien die hoogte niet vermeld wordt, er
sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb).114 In de
uitspraak van 27 april 2005 heeft de Afdeling overwogen dat de criteria van art. 3
lid 2 van het besluit ook betrokken dienen te worden bij het bepalen van de hoogte
van het bedrag waarvoor financiële zekerheid wordt gesteld.115 Dit is opmerkelijk,
aangezien in art. 4 van het Besluit een regeling wordt gegeven om de hoogte van
het bedrag te bepalen. In de Nota van Toelichting bij het Besluit en in de
handreiking van het Ministerie van VROM wordt uitgelegd volgens welke
methode de hoogte van het bedrag moet worden vastgesteld.116 Annotator Tieman
geeft aan dat de factoren die in de Nota van Toelichting en de Handreiking worden
genoemd deels overeenkomen met de criteria die zijn opgenomen in art. 3 lid 2 van
het Besluit.117 Tevens merkt hij op dat later (in de uitspraak van 29 juni 2005) wel de
juiste systematiek wordt gevolgd.
Verplichting tot opleggen van fize? Beroep door een derde inzake het
uitblijven van het opleggen van een financiële zekerheidsplicht
In een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van 21 juli 2004 is
verweerder (een college van gedeputeerde staten) van mening dat, gelet onder
meer op de geringe omvang van de inrichting in casu,118en de voorschriften die aan
de vergunning zijn verbonden, niet sprake is van een zo riskante activiteit dat een
financiële zekerheid moet worden verlangd, hoewel op dit punt nog geen
beleidslijn is ontwikkeld.119 Appellante (een derde) heeft gesteld dat het college ten
onrechte heeft nagelaten bij de vergunningverlening de solvabiliteit van
vergunninghoudster te toetsen. Volgens appellante is het risico van faillissement
dat vergunninghoudster loopt zeer reëel te achten. Appellante vreest beslag op
overheidsgelden in het geval van faillissement van vergunninghoudster. Het
college had volgens appellante dan ook financiële zekerheidsstelling moeten eisen.
De Afdeling is echter van oordeel dat verweerder zich, gelet op de door hem
gegeven motivering, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het
eisen van financiële zekerheid hier niet nodig is in het belang van de bescherming
van het milieu. Ook hier wordt ons inziens een marginale toetsing van de
toepassing van de criteria uitgevoerd.
114 Zie ABRvS 16 juni 2004, 200304699/1, LJN AP1594.
115 Zie tevens Vz. ABRvS 16 juni 2004, 200403699/2, LJN AP3242.
116 Zie Nota van Toelichting (p. 16-17) en de Handreiking Besluit financiële zekerheid milieubeheer.
117 Zie noot J.R.C. Tieman bij ABRvS 29 juni 2005, AB 2005/313.
118 Appellante is eveneens ingegaan op de toepassing van het inrichtingenbegrip. Hier zal nu verder niet
op in worden gegaan.
119 ABRvS 21 juli 2004, 200304680/1.
STEM 2006 36
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Reikwijdte bevoegdheid
In een andere zaak die door de Afdeling bestuursrechtspraak is behandeld stelde
het bevoegd gezag zich op het standpunt dat het niet mogelijk is om achteraf, dat
wil zeggen nadat de verontreiniging is veroorzaakt, financiële zekerheid voor te
schrijven.120 Volgens het bevoegd gezag heeft de wetgever uitsluitend beoogd om
financiële zekerheid te stellen voor toekomstige schade. Volgens de Afdeling is dit
standpunt echter onjuist. De tekst van art. 8.15, art. 8.25 en art. 8.26 Wm sluit naar
het oordeel van de Afdeling niet uit dat het bevoegd gezag ook nadat de nadelige
gevolgen voor het milieu door de inrichting zijn veroorzaakt, aan de Wm-
vergunning dan wel het besluit tot intrekking daarvan een voorschrift kan
verbinden tot het stellen van financiële zekerheid ter dekking van de
aansprakelijkheid voor de schade die daaruit voortvloeit. De
totstandkomingsgeschiedenis van de Wm en het Besluit heeft de Afdeling niet tot
een andere opvatting gebracht. Ook het oogmerk van art 8.15 lid 1 onder b Wm
kon daar volgens de Afdeling niets aan afdoen. Van belang is dus dat de
bevoegdheid tot het voorschrijven van financiële zekerheid zich naar het oordeel
van de Afdeling niet beperkt tot toekomstige situaties, maar zich ook uitstrekt tot
situaties waarbij verontreiniging van de bodem reeds heeft plaatsgevonden. Ook in
die fase kan - bij gebruikmaking van de intrekkingsbevoegdheid (zie art. 8.25 lid 5
en 8.26 lid 3 Wm), of de bevoegdheid tot actualisering of wijziging van de Wm-
vergunning (zie art. 8.22 lid 4, art. 8.23 lid 3 en art. 8.24 lid 2 Wm) - nog de plicht
tot financiële zekerheidstelling worden voorgeschreven. Kanttekening hierbij is
echter dat het vinden van een zekerheidstelling achteraf problematisch kan zijn.
Het zal dan heel moeilijk zijn bijvoorbeeld een verzekering af te sluiten.121 Hier lijkt
eerder een bankgarantie als mogelijkheid te dienen.
3.4 INTERVIEWRONDE OVER DE TOEPASSING VAN BEFIZE
3.4.1 INLEIDING
Ten behoeve van het verkrijgen van inzicht in factoren die de toepassing van Befize
hebben bepaald is een uitgebreide vragenlijst opgesteld (zie bijlage 1). De
beantwoording van deze vragenlijst vergde ongeveer anderhalf uur; de interviews
zijn overwegend telefonisch afgenomen in mei 2006. In totaal zijn 11 interviews
afgenomen: 5 in de publieke sector en 6 in de private sector.
De te interviewen organisaties zijn in twee groepen onderverdeeld, te weten de
publieke sector en de private sector. Hieronder vindt per sector een verslag plaats
van de resultaten van de interviewronde. Op basis van de verkregen inzichten
heeft een discussie over huidig functioneren en mogelijke verbeterpunten in twee
workshops plaatsgevonden; het verslag daarvan staat in hoofdstuk 4.
120 ABRvS 13 april 2005, AB 2005/233; JM 2005, 55 (m.nt. Zigenhorn); M&R 2005/5, nr. 55K.
121 Zie noot J.R.C. Tieman bij ABRvS 29 juni 2005, AB 2005/313. Tieman raadt aan de mogelijkheid van
het achteraf stellen van financiële zekerheid slechts te zien als een noodvoorziening waarvan alleen bij
uitzondering gebruik kan worden gemaakt.
STEM 2006 37
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
3.4.2 PUBLIEKE SECTOR
Methode
Bij aanvang van het onderzoek is ten doel gesteld om 3 provincies en 2 gemeenten
te interviewen. Op deze wijze zou een kwalitatief beeld kunnen worden verkregen
van de factoren die bij deze decentrale overheden een rol spelen bij de toepassing
van Befize. Aanvullend is Infomil geïnterviewd, om zo inzicht te krijgen in de
vraag welke inhoudelijke factoren een rol spelen bij de toepassing van Befize.
Gemeenten
Tijdens het onderzoek bleek dat van de kant van de gemeenten geen aanleiding
werd gezien om aan de interviewronde deel te nemen. Uit een telefonische ronde
langs acht grote en middelgrote gemeenten bleek dat deze allen geen toepassing
geven aan Befize. Daarbij geven enkele gemeenten aan dat intern expliciet is
overwogen om aan Befize geen toepassing te geven (vier in omvang grote
gemeenten).
Er worden door de gemeenten verschillende motieven gegeven voor het uitblijven
van toepassing van Befize:
§ Vanwege capaciteitsredenen is expliciet gekozen geen toepassing te geven aan
Befize (1 grote gemeente).
§ Men wil de kosten voor het bedrijfsleven die uit de toepassing van Befize
zouden voortvloeien liever vermijden (2 grote gemeenten).122
§ Men heeft getracht het besluit toe te passen, maar vindt dit te complex (1 grote
gemeente).
§ Bij gezonde bedrijven wordt de noodzaak van toepassing niet gezien (1 grote
gemeente).
§ Er zijn in het verleden (jaren negentig en daarna) geen schadegevallen geweest
waar de gemeente de kosten moest dragen (specifiek aangegeven door 1 grote
gemeente; waarschijnlijk speelt dit argument ook bij andere gemeenten).
Sommige gemeenten geven geen expliciete motivering voor het uitblijven van
toepassing van Befize. Aangetekend moet worden dat hier slechts een telefonische
inventarisatie is gehouden onder een beperkt aantal gemeenten, en dat bij een
andere en meer intensieve opzet van het onderzoek de motieven van de gemeenten
beter voor het voetlicht gekregen zouden kunnen worden. Niettemin lijkt de
conclusie gerechtvaardigd dat in de huidige praktijk de toepassing van Befize
nauwelijks zinvol dan wel niet toepasbaar wordt geacht door de gemeentelijke
bestuursorganen.
Provincies
Gelet op het feit dat er geen enkele gemeente inhoudelijk is geïnterviewd op basis
van de vastgestelde vragenlijst, is het aantal te interviewen provincies uitgebreid
van drie naar vier.
122 Ook wordt verwezen naar het convenant "Stroomlijning dienstverlening aan ondernemers", gesloten
op 13 december 2005. Onderzoekers vragen zich af of dit convenant rechtvaardigt dat Befize niet wordt
toegepast. Zie over het convenant: Staatscourant 21 december 2005, nr. 248, p. 9.
STEM 2006 38
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
De provincies worden in geanonimiseerde vorm geduid met A, B, C, en D. In alle
gevallen zijn vergunningverleners, of aan een afdeling vergunningverlening
verbonden beleidsmedewerkers geïnterviewd. In één geval is sprake van een
delegatie van de provinciale vergunningverleningsbevoegdheid aan een college
van B en W. Ten behoeve van de leesbaarheid spreken wij hieronder in onze
geanonimiseerde rapportage niettemin over "provincies".
Beleid en mate van toepassing Befize
Uit de interviews is gebleken dat de provincies op verschillende wijze toepassing
geven aan Befize. Provincie A heeft als vaste gedragslijn dat Befize niet wordt
toegepast. Provincie B heeft een van het IPO-afwijkend beleid opgesteld (met name
op het onderdeel drempelwaarde) dat inmiddels is vastgesteld. Provincie C geeft
uitvoering aan Befize en volgt in feite het IPO-interimbeleid. Provincie D heeft
reeds voordat het IPO-interimbeleid werd vastgesteld een interne werkinstructie
opgesteld. Deze werkinstructie wordt consequent toegepast bij de
vergunningverlening. Een van het IPO-beleid afwijkend punt is dat een
drempelbedrag van 10.000 wordt gehanteerd in plaats van 100.000. Voorts
wordt een lijst van afvalstoffen gehanteerd die weinig tot geen risico's met zich
meedragen vanwege de feitelijke positieve waarde ervan. 123 Bij deze provincie is in
het recente verleden (eind jaren negentig) een fors schadegeval geweest bij een
afvalbedrijf (in verband met tekortschietende afzetmogelijkheid voor het bij het
bedrijf opgeslagen afval) waarvoor de overheid in verband met faillissement van
het bedrijf zelf moest opdraaien.124 Het schadebedrag betrof om en nabij 1 miljoen
gulden. Om deze reden wordt het bestuurlijk van belang geacht een ruime
toepassing aan Befize te geven.
Opvallend is het verschil in de mate van intensiteit waarin Befize wordt toegepast:
provincie A geeft aan dat met name vanwege inhoudelijke bezwaren nauwelijks
toepassing wordt gegeven aan Befize, terwijl provincie C een matig intensieve en
provincie D (gelet op een schadegebeurtenis uit het verleden) een intensieve
toepassing geeft aan het verplicht stellen van financiële zekerheden. Bij de
provincie B is een drempelbedrag vastgesteld waarboven in principe een financiële
zekerheid wordt verlangd (vanaf 1 miljoen euro). Beneden deze drempelwaarde
zal een marginale toets worden uitgevoerd en zal financiële zekerheid slechts
worden opgelegd als er sprake is van onvoldoende solvabiliteit. Beneden de in het
IPO-beleid aangegeven drempelwaarde zal in principe geen verplichting tot
financiële zekerheid worden voorgeschreven.
Uit de interviews blijkt voorts dat de mogelijkheid van financiële
zekerheidsstelling voor aansprakelijkheid voor bodemschade zeer weinig aandacht
heeft. In één provincie wordt wel een financiële zekerheid verlangd indien het
risico meer bedraagt dan 1 miljoen euro.
De mogelijkheid van financiële zekerheidsstelling voor afvalstoffen krijgt wel
aandacht, en er worden met name in provincie C regelmatig en in provincie D
vaak financiële zekerheidsstellingen opgelegd.
123 Categorie 1 en schone grond, A-hout, steenachtig schoon bouw- en sloopafval, etc.
124 Het faillissement werd vastgesteld eind 1999.
STEM 2006 39
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Toepassing
Alle geïnterviewden vinden de huidige werkingssfeer voldoende duidelijk;
hieromtrent bestaan geen toepassingsproblemen.
Echter, als algemeen beeld komt naar voren dat de geïnterviewden niet of
nauwelijks positief zijn over de door Befize gegeven mogelijkheid van financiële
zekerheidsstelling. Men ervaart de uitvoering van Befize als problematisch, met
name vanwege de onevenredig hoge bestuurskosten die gemoeid zijn bij een
volledige afweging van de gestelde criteria in de artikelen 3 en 7. In bijvoorbeeld
één provincie wordt daarom gesteld dat de criteria slechts marginaal bij de
overweging tot het opleggen van een financiële zekerheid worden betrokken. Een
andere provincie geeft evenwel aan de criteria allemaal nauwkeurig af te wegen.125
Het inschatten van het financiële risico, met name de solvabiliteit van de
onderneming, wordt als een lastige en kostbare exercitie gezien. Bovendien wordt
opgemerkt dat de inschatting van de solvabiliteit een momentopname is; de
financiële situatie van een bedrijf kan natuurlijk veranderen na moment van
vergunningverlening.
Er wordt sterk gepleit voor een verbetering van Befize, met name zouden de
gestelde criteria moeten worden herzien. Deze criteria worden als lastig toepasbaar
ervaren, vanwege het feit dat ze multi-interpretabel zijn. Gepleit wordt derhalve
voor een herbezinning op de nu gestelde criteria, waarbij enerzijds wordt gepleit
voor detaillering, maar anderzijds vooral voor een versobering (in feite het
schrappen van criteria). De volgende suggesties worden gedaan:
§ Ontwikkel een puntensysteem voor de verschillende criteria, opdat makkelijker
een weging kan plaatsvinden van de kernvraag of er al dan niet een financiële
zekerheid moet worden gesteld; aan elk criterium wordt dan een maximaal te
behalen puntenscore gekoppeld, en bij een bepaalde som ten gevolge van dit
puntensysteem, dient een financiële zekerheid gesteld te worden. Dezelfde
respondent geeft echter aan uiteindelijk één criterium het meest ideaal te
vinden.
§ Schrap enkele criteria, en verduidelijk de rest. Er wordt verschillend gedacht
over de vraag welke criteria geschrapt zouden kunnen worden. De een vindt dat
het criterium van solvabiliteit er uit kan, terwijl de ander dat juist wil behouden.
Ook wordt genoemd dat de criteria (a) en (d) van artikel 3 onvoldoende
duidelijk zijn. Het criterium "de aanwezigheid van een milieuzorgsysteem"
wordt ook als niet zinvol genoemd: het zegt niets over de bedrijfssituatie.
§ Neem uitsluitend als criterium de zogenaamde `negatieve waarde', en schrap de
overige criteria. De negatieve waarde is het bedrag dat nodig is om afvalstoffen
af te voeren uit een bedrijf wanneer bijvoorbeeld na een faillissement het
bevoegd gezag de afvoer van die afvalstoffen zou verzorgen.
125 Natuurlijk zijn de begrippen "marginaal" en "nauwkeurig" ook weer subjectief van aard. Bij
onderhavig onderzoek is niet diepgaand in vergelijkende zin nagegaan welke verschillen in intensiteit
van afweging tussen de provincies aanwezig zijn.
STEM 2006 40
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Het zijn de kosten die nodig zijn voor het doen accepteren van het afval bij een
ander bedrijf (de zogenaamde verwerkings- of beheerkosten, en de kosten van
het vervoer van het afval). Leg dat criterium bovendien als een algemene regel
op, zodat bij een overschrijding van de drempelwaarde het
vergunningverlenende orgaan gehouden is een financiële zekerheid te
verlangen. Deze instructieregel voor het bevoegd gezag zou beperkt kunnen
worden tot de afvalbranche.
§ Trek Befize in; het instrument is niet nodig. De vergunningverlening en een
strikte handhaving volstaan.
Terzake de criteria wordt door één respondent aangegeven dat de verhouding
tussen de criteria niet duidelijk is. Met andere woorden, indien een criterium zeer
negatief uitvalt voor het bedrijf, en de andere criteria positief, is er dan voldoende
reden om geen financiële zekerheid toe te passen? Het vermoeden is dat de criteria
nauwelijks richtinggevend zijn, en dat het bestuur, gelet op de vaagheid van de
criteria, voor een en dezelfde casus een motivering kan opstellen voor zowel een
oplegging van financiële zekerheid als voor het afzien daarvan. Met andere
woorden: het kost tijd om de criteria af te wegen, terwijl ze nauwelijks houvast
(rechtszekerheid) bieden, noch voor het bestuur, noch voor het bedrijfsleven.
Bij de drie provincies die Befize (in wisselende intensiteit) toepassen komt het
beeld naar voren dat de potentiële schade doorslaggevend is of zou moeten zijn
voor het opleggen van een financiële zekerheid (dus niet bijvoorbeeld de
solvabiliteit van de onderneming). Indien de potentiële milieuschade hoger zou
liggen dan een bepaald bedrag, dan loont het de moeite om bestuurlijke kosten te
spenderen aan het opleggen van een financiële zekerheidsstelling. Een citaat:
"Eén criterium zou het meest ideaal zijn. Mijn voorstel is, dat indien er een potentiële
schadepost van meer dan XXX aanwezig is waarvoor geen financiële zekerheid is gesteld,
zekerheid opnemen, punt uit. Zo bevorder je rechtszekerheid en rechtsgelijkheid."
Drempelbedrag
Hiervoor is al aangegeven dat er tot op zekere hoogte overeenstemming lijkt te zijn
dat in plaats van de huidige ingewikkelde criteria beter met een drempelbedrag
kan worden gewerkt.
Door één provincie is aangegeven dat indien de negatieve waarde meer dan 1
miljoen zou bedragen, een beoordeling van solvabiliteit eigenlijk niet meer nodig
is, omdat ook kapitaalkrachtige bedrijven failliet kunnen gaan en het financiële
milieurisico juist zo hoog is.
De provincie die een drempelbedrag van 10.000 hanteert is van mening dat dit
drempelbedrag hoger mag zijn.
Deskundigheid
Alle geïnterviewden geven aan goed op de hoogte te zijn van Befize, inclusief
literatuur, en meestal ook jurisprudentie. Alle geïnterviewden hebben voorts een
voorlichting of training inzake Befize bijgewoond.
Het beeld komt naar voren dat de meeste vergunningverleners vinden dat zij de
afwegingen zoals vereist door de criteria van Befize (artikel 3) in volle omvang zelf
kunnen doen.
STEM 2006 41
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Over het algemeen bestaat er echter bij de technische en juridische medewerkers
onvoldoende affiniteit met de economische aspecten, zoals de inschatting van de
solvabiliteit van een onderneming. Dit wordt ervaren als het beoefenen van een
ander `vak'. Er moet daarom wil men de criteria in volle omvang afwegen
financiële deskundigheid worden ingehuurd.
De ervaring leert dat de vergunningaanvragers over het algemeen goed
geïnformeerd zijn over Befize: meestal heeft de aanvrager een deskundige
adviseur.
Bestuurlijke kosten
De bestuurlijke kosten per vergunningdossier waarbij een financiële
zekerheidsstelling aan de orde is worden zeer verschillend geschat. Dat heeft
waarschijnlijk te maken met de mate van intensiteit waarmee men de criteria wil
afwegen. Als algemeen beeld komt naar voren dat indien men alle criteria
zorgvuldig wil afwegen, de bestuurlijke kosten zeer hoog zijn.
Inschatting bestuurlijke kosten Befize per vergunningendossier:
A Inschatting van kosten voor overleg met bedrijf: 500; echter er
zou sprake zijn van een bedrag van zelfs ruim 10.000 per
dossier indien men de vereiste afweging ten volle wil maken. Dit
bedrag is inclusief de inhuur van verschillende deskundigen
(bijvoorbeeld risico-analisten, bankexperts). Aan Befize wordt
eigenlijk geen uitvoering gegeven.
B Ongeveer 500. Er wordt slechts een marginale afweging
gedaan.
Indien drempelwaarde van 1 miljoen wordt overschreden wordt
in beginsel een financiële zekerheidsstelling opgelegd.
C Ongeveer 450. Er wordt slechts een marginale afweging
gedaan.
D Ongeveer 850. Er wordt een nauwkeurige afweging gemaakt.
Preventieve werking Befize
Verschillende geïnterviewden geven aan dat van Befize een preventieve werking
uit gaat, bijvoorbeeld omdat de (concept-)aanvraag wordt herzien. Eén respondent
geeft aan dat in meer dan de helft van de gevallen een preventieve werking kan
worden geconstateerd.
De mogelijkheid van het opleggen van financiële zekerheidsstelling komt
normaliter in het vooroverleg aan de orde, hetgeen tot een bepaalde uit
milieuperspectief gunstige aanpassing kan leiden van de aanvraag. Door één
vergunningverlener wordt aangegeven dat in het vooroverleg duidelijk te kennen
wordt gegeven dat financiële zekerheid een serieuze optie is, waarbij gewezen
wordt op de mogelijkheid van vrijwillige zekerheidsstelling. In dat verband wordt
aan de aanvrager verzocht bepaalde gegevens in de aanvraag op te nemen.
STEM 2006 42
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
De vergunningverlener geeft aan dat op dit punt het Ivb uitgebreid zou moeten
worden. Voorgesteld wordt in het Ivb te regelen dat de volgende gegevens in de
aanvraag opgenomen moeten worden:
§ Weergave van de financiële situatie (jaarrekeningen en overige financiële
jaarstukken).
§ Afzetcontracten voor afvalstoffen (indien aanwezig).
§ Tarieven voor inkomende afvalstoffen.
§ Afvoerfrequentie van afvalstoffen.
Een andere vergunningverlener geeft aan dat de mogelijkheid van het opleggen
van een financiële zekerheid als een soort van onderhandelingsmethode wordt
gebruikt, om zo bepaalde extra inspanningen van de bedrijven (zoals een
bodemrisicotoets) te bereiken.
De volgende concrete preventieve effecten zijn aangegeven:
§ De opslagcapaciteit voor afval wordt onder invloed van Befize in veel gevallen
minder ruim aangevraagd (bij een ruimere opslagcapaciteit zouden de kosten
van financiële zekerheidsstelling hoger zijn). Ook worden er alvast
afleveringscontracten afgesloten voor afvalstoffen. Niet bekend is of een lagere
opslagcapaciteit vervolgens tot handhavingsproblemen heeft geleid.
§ Soms wordt ook naar aanleiding van de overweging door de
vergunningverlener om een fize op te leggen de interne bedrijfsvoering nog eens
doorgelicht, en wordt orde op zaken gesteld.
Door één provincie wordt opgemerkt het vermoeden te hebben dat startende
bedrijven naar provincies gaan waar het beleid inzake Befize het minst streng is.
Een andere provincie geeft aan dat hun actief Befize-beleid op kritiek stuit bij de
bedrijven, juist ook omdat in andere provincies een beduidend minder actieve
opstelling heerst.
Vormen van financiële zekerheidsstelling
In principe is de keuze aan het bedrijf. Bankgaranties komen relatief veel voor,
alhoewel bij hoge bedragen de banken vaker niet bereid zijn garant te staan. In één
provincie, waar evenwel Befize in principe niet wordt toegepast, wordt de
bankgarantie als het beste instrument gezien. Echter, aangegeven wordt dat het
een nadeel is dat bedrijven hierdoor kosten hebben (vergunningverlening en
handhaving is beter instrument).
Borgstelling door een moederbedrijf wordt toegelaten, indien de moeder
voldoende draagkrachtig is. Opgemerkt wordt dat de handhaafbaarheid van
borgstellingen gecompliceerd kan zijn. Daarom wordt voor hoge bedragen een
borgstelling minder geschikt geacht, en derhalve ook niet geaccepteerd. Door
provincie D wordt boven 60.000 geen borgstelling geaccepteerd in verband met
problematische handhaafbaarheid.
In een provincie loopt een handhavingstraject inzake het nog te leveren bewijs
voor zekerheidsstelling.
STEM 2006 43
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Fondsvorming
In de vragenlijst is in globale zin gevraagd wat de vergunningverlener zou vinden
van de mogelijkheid van een collectieve schaderegeling (een fonds). De
mogelijkheid van fondsvorming wordt zowel zeer positief (driemaal positief tot
zeer positief) als ook kritisch (eenmaal) ontvangen. Men is vooral voorstander van
een fonds omdat de kosten voor de bedrijven mogelijk lager zijn.
Geuite bezwaren en opmerkingen zijn:
§ het kan tot kartelvorming leiden (NB: hier zou natuurlijk het mededingingsrecht
bij betrokken moeten worden);
§ bedrijven die een "slechte reputatie" hebben worden wellicht niet toegelaten,
dus daarvoor werkt een fonds niet;
§ starters worden hierdoor sterker benadeeld.
Aangegeven wordt dat betreffende de ontwikkeling van een fonds een taak voor
VROM is weggelegd: blijkbaar komt een fonds niet tot stand op initiatief van het
bedrijfsleven.
Infomil
Infomil geeft aan dat er maar in zeer beperkte mate om ondersteuning wordt
gevraagd bij Befize. De vragen zijn vooral informatief van aard (bijvoorbeeld een
vraag om toezending van jurisprudentie). Vragen betreffende de inhoud en de
toepassing van het besluit komen minder vaak voor. Infomil geeft aan in het
algemeen vooral benaderd te worden met juridische vragen, terwijl de
problematiek bij de toepassing van Befize meer ligt op het terrein van economische
afwegingen. Wellicht dat de decentrale overheden daarom niet in ruimere mate
vragen voorleggen aan Infomil. Het gevolg is dan ook dat bij Infomil niet
voldoende bekend is hoe de dagelijkse praktijk met betrekking tot Befize luidt. Wel
bestaat de indruk dat in de praktijk de toepassing van Befize als moeilijk wordt
ervaren.
3.4.3 PRIVATE SECTOR
Methode
Bij aanvang van het onderzoek is ten doel gesteld om zowel vragers als aanbieders
van financiële zekerheid te interviewen: het doel was twee afvalbedrijven, twee
bedrijven met bodemrisico, twee banken en twee verzekeraars te interviewen.
Daarnaast waren interviews gepland met vertegenwoordigende organisaties zoals
MKB Nederland.
De interviews met twee afvalbedrijven zijn aangevuld met de branchevereniging
Vereniging Afvalbedrijven (VA) in Den Bosch. De interviews zijn afgenomen met
een adjunct-directeur, een stafmedewerker en een beleidsmedewerker. Twee
verzekeraars zijn geïnterviewd. Het gaat hier om medewerkers, die beslissen op
aanvragen voor de milieuschadeverzekering. Tenslotte is een interview gehouden
met de beleidsmedewerker milieu van MKB Nederland. Op verzoek van de
bedrijven zijn de antwoorden geanonimiseerd.
STEM 2006 44
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Het is niet gelukt om contactpersonen bij banken te vinden. De geïnterviewde
afvalbedrijven hebben hun zekerheid buiten een bank om geregeld. Bij de
milieucommissie van de Nederlandse Vereniging van Banken bleken geen namen
bekend van bankmedewerkers met ervaring rond Befize. Er zijn ook geen
interviews gehouden met bedrijven met bodemrisico. Hier speelt de hoofdrol dat,
zoals in paragraaf 3.4.2 reeds is vermeld, de mogelijkheid van financiële
zekerheidsstelling voor bodemschade bij overheden zeer weinig aandacht heeft.
Toepassing
Alle geïnterviewden vinden de huidige werkingssfeer voldoende duidelijk;
hieromtrent bestaan geen toepassingsproblemen.
De berekening van het financiële risico is goed te doen. Afvalbedrijven kunnen
werken met de formule verwerkingscapaciteit x gemiddelde verwerkingskosten.
Verzekeraars gebruiken formules voor het afgraven en verwerken van vervuilde
grond. Echter, met deze formules bereken je het maximale risico. Afvalbedrijven
wijzen er op dat de vergunde capaciteit niet altijd gebruikt wordt. Hoe sterk de
positie van een afvalbedrijf in de afvalketen is, bepaalt in belangrijke mate het
feitelijke risico. Verzekeraars geven aan dat een bodemcalamiteit plaatselijk zal
optreden en dat daarom het feitelijke risico lager zal liggen dan het maximale
risico. Volgens een verzekeraar hebben vijf provincies te gemakkelijk de maximale
zekerheid opgelegd. Daarom pleiten bedrijven ervoor om bij het opleggen van
financiële zekerheid niet uit te gaan van het maximale risico, maar van een reëel
financieel risico dat lager ligt.
Het belangrijkste bezwaar van bedrijven zijn de grote verschillen in toepassing
door provincies. Volgens de afvalbedrijven hebben de provincies te veel
interpretatievrijheid. Toepassing komt over als willekeur en leidt tot
rechtsongelijkheid (MKB Nederland). Zo ervaart een afvalbedrijf, actief in tien
provincies, dat vijf provincies financiële zekerheid eisen en vijf andere niet. Voor
een gezonde concurrentie is belangrijk dat een gelijk speelveld bestaat voor
bonafide bedrijven. Verschillen in toepassing zijn slecht want verstoren de
concurrentieverhoudingen (MKB Nederland). Over de mate van
concurrentieverstoring als gevolg van verschillen in toepassing van Befize is in de
interviews geen uitspraak gedaan.
Alle bedrijven en MKB Nederland zijn het erover eens dat Befize een extra last legt
op bonafide bedrijven met een geringe kans op faillissement. Problematische,
malafide bedrijven hebben geen vergunning en worden dus niet door Befize
bereikt. Men vraagt specifieke aandacht voor nieuwe, kleine bedrijven die zich op
de afvalmarkt begeven. Actieve handhaving en opsporen van probleembedrijven
blijft belangrijk. Voor het probleem van illegale activiteiten is Befize namelijk geen
oplossing.
Afvalbedrijven ervaren dat provincies nadruk leggen op het criterium solvabiliteit
van de onderneming. Zij wijzen op het gevaar dat de solvabiliteit een
momentopname is en dat de financiële situatie van een bedrijf kan veranderen in
de loop van de tijd. Criteria als naleefgedrag en milieuzorgsysteem worden als
multi-interpretabel en onduidelijk ervaren.
STEM 2006 45
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Schijnbaar in strijd met het voorgaande, stellen een afvalbedrijf en een verzekeraar
dat de goede naam van een bedrijf een rol moet spelen. Verzekeraars gebruiken
hiervoor het begrip moraliteit: is de aanvrager strafrechtelijk vervolgd, is in het
verleden ooit een verzekering opgezegd en hoe is het historische schadeverloop?
Deskundigheid
De geïnterviewden zijn wisselend op de hoogte van Befize, inclusief literatuur en
jurisprudentie. Brancheorganisaties houden zich op de hoogte, bedrijven gaan zich
in Befize verdiepen op het moment dat financiële zekerheid gevraagd wordt.
Drie geïnterviewden zijn in enigerlei vorm betrokken geweest bij de discussies
rond Befize voor de invoering in 2003. Twee geïnterviewden hebben voorts een
voorlichting of training inzake Befize bijgewoond.
De websites van VROM en Infomil bieden nuttige informatie. Echter, door de grote
verschillen in toepassing tussen provincies is dergelijke algemene informatie
slechts van beperkt nut. Brancheorganisaties houden hun leden via publicaties op
de hoogte. Een afvalbedrijf kreeg hieruit de indruk dat Befize slechts voor
probleembedrijven zou gelden en was daarom verrast toen Befize bij een
vergunningaanvraag ter sprake kwam.
Bij toepassing van Befize hebben alle geïnterviewden externe ondersteuning nodig
gehad. Bij de afvalbedrijven ging het om de bedrijfsaccountant en om de
branchevereniging. Deze ondersteuning was afdoende en effectief. Dit komt
overeen met de ervaringen van de provincies in paragraaf 3.4.2. Bij verzekeraars
zijn precieze afspraken gemaakt over de rol van de Milieupool bij het beoordelen
van aanvullingen op de milieuschadeverzekering. In gezamenlijk overleg tussen
verzekeraar en Milieupool wordt zo een aanvraag beoordeeld.
Vormen van financiële zekerheidsstelling
Financiële zekerheidsstelling komt in actieve provincies ter sprake in het
vooroverleg. Het vooroverleg is erg belangrijk. In die fase gaan hoge startbedragen
vaak omlaag. In veel gevallen wordt ook afgezien van financiële zekerheid.
Volgens MKB Nederland is, bij sloopbedrijven, in uiteindelijk 10% van de gevallen,
waar zekerheid in het vooroverleg ter sprake kwam, zekerheid opgelegd.
Verzekeraars zijn niet betrokken bij het vooroverleg. Zij worden door bedrijven
benaderd op het moment dat de vergunningvoorschriften vaststaan.
In de praktijk kiest -conform Befize- het bedrijf de vorm van financiële zekerheid.
Diverse vormen komen voor. De geïnterviewde afvalbedrijven noemen een
geblokkeerde rekening, een hypotheek op onroerend goed en een concerngarantie.
Bij een van de afvalbedrijven is bewust afgezien van een bankgarantie, omdat deze
bij de gevraagde zekerheid (tientallen miljoenen euro's) onevenredige kosten zou
veroorzaken (1 à 2% van de zekerheid). Indien de vergunningverlener akkoord
gaat, is een concerngarantie een gunstige vorm van zekerheid omdat deze de
externe leencapaciteit niet aantast. Over het algemeen komen een geblokkeerde
rekening en bankgaranties het meeste voor (MKB Nederland).
Er wordt door bedrijven actief gezocht naar nieuwe vormen om kosten te
beperken. Bankgarantie, geblokkeerde rekening en hypotheek leggen, naast de
directe kosten, beslag op de leencapaciteit van de onderneming. Indien mogelijk, is
verzekeren het meest kosteneffectief (MKB Nederland).
STEM 2006 46
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Een afvalbedrijf probeert daarom zijn risico in de verzekering onder te brengen.
Indien succesvol, verlaagt dit de jaarkosten en legt geen beslag meer op de
leencapaciteit van het bedrijf.
De geïnterviewde afvalbedrijven zeggen geen aanwijzingen te hebben voor
onvoldoende concurrentie op de bank- en verzekeringsmarkt. Volgens MKB
Nederland zijn er wel verzekeringstechnische problemen omdat het aanbod via de
milieuaansprakelijkheids- verzekering vaak niet duidelijk is.
Kosten en effectiviteit
Als geheel heeft Befize volgens afvalbedrijven een slechte kosteneffectiviteit.
Volgens een afvalbedrijf is de kosteneffectiviteit zelfs negatief: de kosten zijn hoog,
de baten zijn nihil. De Vereniging Afvalbedrijven pleit voor afschaffing voor
bonafide bedrijven.
MKB Nederland gebruikt een genuanceerdere redenering. Op macro-niveau
wegen geringe baten op tegen (nog) geringe kosten. Op bedrijfsniveau is Befize
echter een complex en ineffectief instrument. Daarom pleit MKB Nederland voor
afschaffing.
De kosten lopen uiteen, afhankelijk van zekerheid en vorm.
De kosten kunnen voor afvalbedrijven hoog oplopen. Voor een hypotheek,
bestemd voor zekerheidsstelling voor 3 provincies, wordt 100.000 euro genoemd,
aangevuld met 200.000 euro accountantskosten en 2 mensmaanden interne tijd.
Voor bankgaranties noemt de Vereniging Afvalbedrijven lagere bedragen -5 à
10.000 euro- als typische directe jaarkosten. Daar komen dan nog 5 mensdagen per
contract bij.
Voor verzekeringen, indien toepasbaar, zijn de kosten overzienbaar. De jaarpremie
zal onder de 5.000 à 10.000 euro liggen. Aan organisatorische kosten komen daar
bij bedrijven en verzekeraar enkele mensdagen werk bij. MKB Nederland wijst er
op, dat enkele mensdagen voor het MKB wel degelijk relevant zijn.
Preventieve werking Befize
Alle geïnterviewde bedrijven geven aan dat van Befize geen preventieve werking
uitgaat. Dat is in strijd met de ervaring van provincies zoals weergegeven in
paragraaf 3.4.2.
Afvalbedrijven stellen dat zij niets extra doen door Befize. Zij volgen de wet- en
regelgeving en voeren de vergunningvoorschriften uit. Leden van de Vereniging
Afvalbedrijven zijn verplicht om kwaliteits- en/of milieuzorgsystemen te
onderhouden. Een afvalbedrijf, lid van de VA, geeft een apart jaarverslag uit met
informatie over milieudoelen, milieuresultaten, naleefgedrag en financiële positie.
Verzekeraars eisen dat het bedrijf aan de vergunningvoorschriften voldoet. Zij
vragen wel de milieuvergunning en gerelateerde documenten op. Verzekeraars
voeren geen eigen controles uit. Moraliteit van de aanvrager, boven reeds
genoemd, is erg belangrijk voor de acceptatie van een klant.
STEM 2006 47
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Volgens MKB Nederland kan van Befize wel degelijk een preventieve werking
uitgaan, zij het indirect. Discussie met overheid of verzekeraar brengt milieu hoger
op de agenda van de ondernemer. Dit kan leiden tot minder afvalopslag -genoemd
door provincies-, betere bodembescherming en meer aandacht voor de financiële
positie.
Fondsvorming
In de vragenlijst is in globale zin gevraagd wat het bedrijf zou vinden van de
mogelijkheid van een collectieve schaderegeling (een fonds). Twee geïnterviewde
bedrijven zijn positief, de andere drie reageren afwijzend. Voorstanders wijzen
erop, dat een fonds wel verplicht moet worden gesteld. Door de heterogene
belangen van afvalbedrijven zal een vrijwillig fonds niet van de grond komen.
Als voordelen van fondsvorming worden genoemd:
§ Gelijk speelveld voor bedrijven; dit bevordert tevens rechtsgelijkheid.
§ Nieuwkomers krijgen op gelijke voet markttoegang.
§ Onontbeerlijk voor bedrijven die met gevaarlijke stoffen werken.
De suggestie wordt gedaan om afvalbedrijven een bedrag per ton verwerkt afval te
laten betalen.
Tegenstanders van fondsvorming gebruiken de volgende argumenten:
§ Een fonds heeft een aanzuigende werking en maakt financiële zekerheid tot
regel in plaats van de in Befize beoogde uitzondering.
§ Voor bonafide afvalbedrijven is een fonds overbodig, wegens het geringe
restrisico.
§ Een fonds biedt geen oplossing voor illegale situaties
§ Bij een beperkt aantal deelnemende bedrijven komt een fonds sneller in de
problemen dan een verzekeringsmaatschappij.
Toekomst Befize
De afvalbedrijven en MKB Nederland zijn negatief over Befize. Het Besluit lost
milieuproblemen niet op, er zijn wel forse directe en organisatorische kosten mee
verbonden en bonafide bedrijven hebben een gering restrisico. Genoemde
gesprekspartners bepleiten dan ook opheffing van Befize.
De geïnterviewde verzekeraars zien wel voordelen in Befize. Zij koppelen dit aan
het verplicht stellen van zekerheid voor bepaalde categorieën bedrijven. Zekerheid
moet verplicht worden voor reële milieurisico's, en niet voor de maximaal
denkbare. Ter bevordering van zorgvuldig werken is een verzekeraar voorstander
van een eigen risico.
Alle geïnterviewden zijn het erover eens dat opsporing van illegale activiteiten
intensiever moet worden. De overheid moet meer toezicht uitoefenen. Verder zijn
allen het erover eens dat bedrijven hun milieukosten moeten dragen.
Bij tegenstanders van Befize wordt verschillend gedacht over mogelijke
alternatieven. Genoemd worden fondsvorming en specifieke afspraken op
brancheniveau. Fondsvorming kent zowel sterke voor- als tegenstanders.
STEM 2006 48
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Voor de mogelijkheid van alternatieve afspraken om - bij opheffing van Befize- de
risico's voor de overheid te beperken zijn in de interviews geen concrete
voorstellen gedaan.
STEM 2006 49
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
STEM 2006 50
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
HOOFDSTUK
4
Verkenning van
verbeterpunten
4.1 INLEIDING
Nadat via een interviewronde nader inzicht is verkregen in de uitvoering van
Befize, is in een tweetal workshops gediscussieerd over de huidige toepassing van
het besluit en de mogelijke verbeterpunten. Aan de eerste workshop namen
vertegenwoordigers van de publieke sector deel, de tweede workshop betrof
deelnemers uit de private sector. Daarnaast is een telefonische bespreking
gehouden met een vertegenwoordiger van een milieuorganisatie.
In dit hoofdstuk volgt een verslag van de belangrijkste inzichten omtrent het nut
van het huidige Befize, en de mogelijke verbeteropties. Aangetekend moet worden
dat deze inzichten niet per se dekkend zijn voor de gehele publieke en private
sector betrokken bij Befize. De inzichten die op individuele basis, of namens
organisaties, tijdens de workshops zijn gegeven vormen wel een belangrijke bron
voor verdere gedachtevorming over verbeterpunten inzake de mogelijkheid van
financiële zekerheidsstelling voor milieuvergunningverlening.
4.2 WORKSHOP `PUBLIEKE SECTOR'
4.2.1 INLEIDING
Aan de workshop publieke sector hebben drie vertegenwoordigers van twee
verschillende vergunningverlenende overheden deelgenomen, een
vertegenwoordiger van Infomil, en een vertegenwoordiger van het Ministerie van
VROM. Vlak voor de workshop werd een afmelding ontvangen van een
afgevaardigde van een provincie. De visie van de milieubeweging is eveneens
verwerkt in deze paragraaf.
Tijdens de workshop is gediscussieerd met de deelnemers over verschillende
thema's. In dit hoofdstuk zullen die thema's dan ook besproken worden in het licht
van de workshop.
4.2.2 INTREKKEN DAN WEL TERUGHOUDEND TOEPASSEN VAN BEFIZE
Uit de workshop met de publieke sector is gebleken dat er bij de deelnemers een
sterke tendens is tot het zeer terughoudend toepassen van de mogelijkheid van
financiële zekerheidsstelling.
STEM 2006 51
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Zelfs de optie van intrekken van Befize wordt als een mogelijkheid gezien.126 Ook
wordt gesteld dat intrekking wellicht niet per se nodig is, maar dat de
mogelijkheid van het opleggen van een financiële zekerheidsplicht als een vangnet
of vrijwillige optie voor het vergunningverlenende bestuur gezien zou moeten
worden. Daarbij zou er met name een rol voor een financiële zekerheidsplicht zijn
voor kortdurende activiteiten, voor activiteiten die niet tot de kernactiviteiten van
een bedrijf behoren, met name indien die een grote financiële investering vergen,
en voor gevallen waarin een bedrijf voornemens is grote hoeveelheden afvalstoffen
te gaan opslaan. In andere gevallen zou toepassing niet zinvol zijn, gelet ook op de
sterke preventieve werking van vergunningverlening en handhaving.
Het regime van vergunningverlening en handhaving is volgens een aantal
deelnemers aan de workshop zo goed ontwikkeld dat er bij goede uitvoering -
nauwelijks een gevaar is op het ontstaan van schade waar Befize op ziet. Dit is met
name het geval voor de bedrijven die onder de werkingssfeer van artikel 7 van
Befize vallen, waar het gaat om aansprakelijkheid voor schade aan de bodem ten
gevolge van lekkages.
Door de workshopdeelnemers die werkzaam zijn in de provinciale praktijk wordt
aangestipt dat een aanmerkelijk effect uitgaat van de zogenaamde Bibob-toets. De
Wet Bibob geeft bestuursorganen een instrument in handen om de integriteit te
controleren van bijvoorbeeld vergunningaanvragers.127 Op deze wijze kunnen
malafide ondernemers worden ontdekt, om zodoende te voorkomen dat
vergunningen worden verleend indien sprake zou zijn van een gevaar dat
strafbare feiten zullen worden gepleegd. In art. 8.10, derde lid Wm is geregeld dat
een vergunning kan worden geweigerd `in het geval en onder de voorwaarden,
bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het
openbaar bestuur'. Met de Bibob-toets kunnen bruikbare gegevens worden
verkregen over de financiële situatie van de vergunningaanvrager, en wordt
inzicht verkregen in de kans dat er strafbare feiten zouden worden begaan.
Bovendien kan op verzoek van het vergunningverlenend gezag advies worden
gevraagd bij het Bureau Bibob.128 Een dergelijk advies kan worden gevraagd indien
er bij het vergunningverlenend gezag een vermoeden is dat er sprake kan zijn van
malafide praktijken. Bij één organisatie vindt intern een Bibob-beoordeling plaats
door een speciaal daartoe ingesteld bureau.
126 Aangetekend wordt dat er ingevolge het huidige artikel 8.15 Wm een AMvB vastgesteld moet
worden. Voorts is er gelet op de richtlijn milieuaansprakelijkheid (2004/35/EG) aandacht vereist voor
de ontwikkeling van financiële zekerheidsinstrumenten, zie artikel 14 van de richtlijn.
127 Wet van 20 juni 2002, houdende regels inzake de bevordering van integriteitsbeoordelingen door het
openbaar bestuur met betrekking tot beschikkingen of overheidsopdrachten (Wet bevordering
integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur), Staatsblad 2002, 347.
128 Overigens blijkt dat bij de ene provincie expliciet in de vergunning wordt overwogen dat de Bibob-
toets heeft plaatsgevonden, terwijl bij de andere provincie deze kwestie niet expliciet in de Wm-
vergunning wordt vermeld (ook al heeft een Bibob-beoordeling plaatsgevonden, met een voor de
ondernemer positief resultaat).
STEM 2006 52
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Vanuit de milieubeweging wordt gesteld dat, wanneer intrekking van Befize zou
worden overwogen, eerst beter zou moeten worden onderzocht of het regime van
vergunningverlening en handhaving inderdaad zo solide is als wordt gesteld.
De vertegenwoordigers van de provincies geven allen aan dat een goede en
frequente handhaving van belang is om schade te voorkomen. Men blijkt liever in
te zetten op preventie via een sterk handhavingsregime, dan dat curatief via een
financiële zekerheid wordt bewerkstelligd dat eventuele schade wordt opgeruimd.
Terzake het in november 2005 totstandgekomen IPO-Interimbeleid wordt
aangegeven dat dit beleid tot stand is gekomen onder druk van bedrijven.
Bedrijven voelden zich namelijk niet gelijk behandeld wat betreft de toepassing
van Befize in Nederland. Verschil in toepassing door de provincies werd als niet
"eerlijk" ervaren door de bedrijven. Bovendien ondersteunt het IPO-beleid de
eventuele beslissing van een bestuursorgaan om geen financiële zekerheid op te
leggen, doordat er nu een algemene lijn is geformuleerd voor het invullen van de
bevoegdheid om al dan niet financiële zekerheid op te leggen. Het helemaal niet
verwegen en motiveren waarom er geen financiële zekerheid gesteld zal worden
kan mogelijk onrechtmatig worden bevonden. Het IPO-beleid specificeert nu
situaties waarvoor een financiële zekerheid in principe niet wordt opgelegd, en dat
verlicht de motiveringsplicht voor de bestuursorganen. Uiteraard is hier wel
bepalend of het IPO-beleid (al dan niet met aanpassing) als eigen provinciaal
beleid wordt aangenomen, om zodoende in de overwegingen van de beslissing op
de vergunningaanvraag te kunnen verwijzen naar een beleidsregel in de zin van
art. 1, vierde lid, Algemene wet bestuursrecht.
4.2.3 DREMPELBEDRAG EN GEBONDEN TOEPASSING BEFIZE
Tevens is gediscussieerd over de optie om een drempelbedrag te hanteren
waarboven in elk geval een verplichting tot financiële zekerheid zou worden
opgenomen in de vergunning. Deze optie zou zowel in de AMvB zelf, dan wel in
het beleid kunnen worden verwoord. Beneden dit drempelbedrag zou dan een
marginale toets plaats kunnen vinden van de vraag of er aanleiding is een
financiële zekerheid te verplichten. Als voorbeeld wordt genoemd de provincie die
reeds een drempelbedrag hanteert van 1.000.000. Boven dit bedrag wordt in
principe een verplichting tot financiële zekerheid voorgeschreven. Beneden dat
drempelbedrag wordt marginaal bekeken of er aanleiding is tot het verplichten
van een financiële zekerheidsstelling.
Aangaande deze optie is de vraag opgeworpen of bedrijven zich niet gaan
opsplitsen op het moment dat zo een drempelbedrag wordt ingesteld. Op die
manier zou een bedrijf kunnen trachten te vermijden om een verplichting tot
financiële zekerheidsstelling te krijgen. Ook wordt gesteld dat starters afgeschrikt
zouden worden op het moment dat zo een drempelbedrag is ingesteld. In dat licht
zou een `case-by-case-benadering' gebaseerd op helder gestelde criteria een betere
optie zijn. Echter, een andere deelnemer vindt het instellen van een hoog
drempelbedrag geen slecht idee. De vraag is echter wel hoe hoog het
drempelbedrag zou moeten zijn.
STEM 2006 53
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Wellicht kan een redelijk lijkend drempelbedrag worden ingesteld, om vervolgens
een aantal jaren later te beoordelen of dit bedrag bijgesteld zou moeten worden.
De vertegenwoordiger namens de milieubeweging is in principe voorstander van
een rechtstreeks werkende plicht tot financiële zekerheidsstelling. Dit bevordert
bovendien een gelijke behandeling van bedrijven.
4.2.4 BEFIZE ALS VANGNET
In de workshop met de publieke sector wordt gesteld dat het regime van
vergunningverlening en handhaving, zowel terzake van afval als terzake van
bodem, goed is. Het Besluit zou dan kunnen dienen als vangnet in gevallen waarin
vergunningverlening en handhaving vermoedelijk niet toereikend zouden zijn
voor het voorkomen van schade. Het bevoegd gezag heeft dan beleidsvrijheid voor
een proportionele toepassing. De vraag blijft echter hoe in lijn van deze optie om
dient te worden gegaan met rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.
Terzake de optie `Befize als vangnet' wordt opgemerkt dat de markt voor
financiële zekerheidsstellingen zich waarschijnlijk niet zal ontwikkelen, waardoor
degenen die een financiële zekerheidsplicht hebben mogelijk moeilijk daaraan
kunnen voldoen.
Voorts is opgemerkt, dat bij de keuze van de optie `Befize als vangnetbevoegdheid'
juist ook overwogen moet worden om de werkingssfeer te verbreden.
4.2.5 PREVENTIEVE WERKING
Uit de interviews met de provincies is gebleken dat van Befize in zekere mate een
preventieve werking uitgaat. De geïnterviewden uit de private sector ontkennen
dit echter. In de workshop is aan zowel de publieke sector als aan de private sector
gevraagd hoe dit verschil in opvatting te verklaren is. De deelnemers aan de
workshop publieke sector geven allen aan dat in de praktijk is gebleken dat de
opslagcapaciteit voor afval soms omlaag gaat. Tijdens en na het vooroverleg
merken de vergunningverleners dat er menigmaal een verandering plaatsvindt in
de vorm van bijvoorbeeld het verminderen van de opslagcapaciteit. Dit wordt dan
ook gezien als een preventieve werking van het Besluit. Het verschil in opvatting
zou gelegen kunnen zijn in het feit dat de publieke sector uitgaat van het hele
vergunningentraject, inclusief informeel overleg, terwijl de private sector de
situatie beoordeelt zoals die na de formele vergunningaanvraag luidt.
4.2.6 VOORKEUR VOOR VORM VAN FINANCIËLE ZEKERHEID
Uit de workshop blijkt dat er in de praktijk een voorkeur uitgaat naar de
bankgarantie, onder meer vanwege het feit dat deze in vergelijking met andere
vormen makkelijker verkrijgbaar is op de private markt, en vanwege de grote mate
van zekerheid die hiermee geboden wordt. De (relatief hoge) kosten voor het
bedrijfsleven worden echter als een nadeel gezien. Bedrijven zijn bij een
bankgarantie als het ware hun geld `kwijt'. Het bedrag gaat namelijk af van de
leencapaciteit, zodat de investeringsruimte kleiner wordt.
STEM 2006 54
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Naast de bankgarantie wordt ook de mogelijkheid van hypotheek genoemd.
Niettemin kleven hieraan naar oordeel van de workshop verschillende nadelen:
een hypotheek zou à la minuut kunnen worden opgezegd, en het taxatierapport
kan niet actueel zijn. Voorts zou bij een hypotheek de marktwaarde van het
onderpand moeten worden bijgehouden. Dat is een tijdrovend werk waarvoor
geen tijd (en kennis) beschikbaar is.
Ook aangaande de verzekering wordt gesteld dat deze kan worden opgezegd door
een vergunninghouder. Daarnaast kan het voorkomen dat een vergunninghouder
zijn verzekeringspremie niet heeft betaald, waardoor de verzekering door de
verzekeraar wordt ontbonden. Vergunningverleners hebben vaak overigens geen
kennis om de `kleine lettertjes' goed te kunnen interpreteren. Een van de
deelnemers stelt dat een verzekering altijd wel een reden bij een bedrijf vindt
waardoor de verzekering niet uitbetaalt bij schade. Overigens werd dit standpunt
tegengesproken tijdens de workshop private sector.
4.2.7 COLLECTIEVE REGELING (FONDSVORMING)
Er is thans geen fonds voor afvalbedrijven. In de workshop publieke sector is kort
gediscussieerd of men al dan niet voorstander zou zijn van een collectieve regeling.
Er is hier geen duidelijk gezamenlijk standpunt geformuleerd. Een van de
deelnemers geeft aan geen voorstander te zijn van een fonds, aangezien dat een te
hoge belasting zal opleveren voor startende bedrijven. Ook wordt aangegeven dat
het van belang is een onderscheid te maken tussen een landelijk fonds van de
overheid, en een fonds dat beheerd wordt door bijvoorbeeld de afvalbranche.
4.2.8 CRITERIA BEFIZE
Tijdens de workshop is gebleken dat de deelnemers van mening verschillen over
de vraag welke criteria in het Besluit noodzakelijk en goed uitvoerbaar zijn. Een
participant is van mening dat de criteria zoals die nu zijn opgenomen in het Besluit
in orde zijn. Deze deelnemer past het Besluit spaarzaam toe. Een andere deelnemer
geeft in lijn met het IPO-beleid aan dat een drietal criteria niet nuttig zijn, te weten
(1) de aanwezigheid van een milieuzorgsysteem, (2) de frequentie van het afvoeren
van afvalstoffen en (3) de naleving van de vergunningvoorschriften. Echter, door
een van de deelnemers wordt juist het criterium van de naleving van de
vergunningvoorschriften juist zeer belangrijk gevonden. Volgens deze deelnemer
is dit criterium van doorslaggevende aard om al dan niet een verplichting tot
financiële zekerheid voor te schrijven. Deze opvatting vindt bijval in de workshop:
de mogelijkheid van het voorschrijven van een financiële zekerheidsstelling kan
achter de hand worden gehouden op het moment dat een bedrijf de
vergunningvoorschriften niet naleeft. Daaraan wordt door een deelnemer
toegevoegd dat dit met name relevant is voor het voorkomen van
bodemverontreiniging (naleving voorschriften ter preventie van lekkages naar de
bodem).
STEM 2006 55
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
4.3 WORKSHOP `PRIVATE SECTOR'
Aan deze workshop hebben vijf vertegenwoordigers van het bedrijfsleven
deelgenomen. Een deelnemer moest wegens ziekte afzeggen. Deelnemers waren
vertegenwoordigers van banken, verzekeraars, en van vertegenwoordigende
organisaties voor bedrijven die met een verplichting tot financiële
zekerheidsstelling in hun vergunning kunnen worden geconfronteerd. Tevens was
er een vertegenwoordiger namens het Ministerie van VROM.
4.3.1 INTREKKEN DAN WEL TERUGHOUDEND TOEPASSEN VAN BEFIZE
De workshop bevestigt het beeld uit de interviewronde dat bedrijven Befize graag
ingetrokken zouden willen zien. De meest vergaande uitspraak is `hoe komen we
van Befize af'. De aanwezigen twijfelen aan de zin van Befize. Volgens de
bedrijven wordt het belangrijkste doel, het aanpakken van probleembedrijven, niet
gehaald. Het beperkte nut van Befize blijkt volgens bedrijven uit het beperkte
gebruik door overheden. Naast deze fundamentele redenen wordt gewezen op
praktische nadelen als ingewikkeldheid en hoge administratieve lasten. De
genoemde argumenten kwamen reeds in de interviews naar voren.
Meerdere bedrijven vinden het jammer dat er vooralsnog geen kwantitatief
onderzoek is uitgevoerd naar het aantal toepassingen van Befize en de argumenten
bij feitelijke toepassing. Daardoor dreigt een herhaling van de discussie uit de
periode 2001-2003. De onderzoekers geven aan dat bij het begin van het onderzoek,
toen uit via het IPO verkregen informatie duidelijk was dat Befize weinig werd
toegepast, in overleg met de begeleidingscommissie is besloten een kwalitatief
onderzoek te houden naar de redenen voor niet-toepassing.
4.3.2 DREMPELBEDRAG EN GEBONDEN TOEPASSING BEFIZE
In de workshop wordt gesteld dat een hoog drempelbedrag ten onrechte alleen de
grote bedrijven treft, die bewezen hebben een betrouwbaar bedrijfsbeleid te
voeren. Verder acht men het vanuit concurrentieoogpunt onjuist als kleine
bedrijven worden bevoordeeld. Omdat je met een hoog drempelbedrag de
verkeerde bedrijven treft, is men derhalve tegen dit voorstel.
4.3.3 BEFIZE ALS VANGNET
Vooral voor de afvalbranche staat men niet afwijzend voor de optie van Befize,
mits het primair wordt toegepast als vangnet voor probleembedrijven. De
afvalbranche heeft hierbij benadrukt dat de afgelopen jaren juist de grotere
professionele bedrijven met het Besluit zijn geconfronteerd, hetgeen juist niet de
bedoeling van het Besluit is geweest. Wel is van belang dat de overheid
tegelijkertijd actief handhaaft richting starters en illegale bedrijven. Deze opvatting
kwam reeds naar voren in de interviews.
STEM 2006 56
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Omdat door een wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit een groter
deel van de afvalstromen onder gemeentelijk toezicht is gekomen, wordt de
opsporing van probleembedrijven als een nog groter dilemma ervaren.129 Mogelijk
biedt de Wet Bibob wel wat extra armslag aan overheden om probleembedrijven
aan te pakken.
4.3.4 VERHOUDING TUSSEN (KLEINE) STARTERS EN (GROTE) GEVESTIGDE BEDRIJVEN
In diverse discussies in de workshop private sector werd, in het verlengde van
eerdere interviews, een tegenstelling geschetst tussen grote, betrouwbare
afvalbedrijven en kleine, nog niet bewezen, starters. Gevestigde bedrijven zijn de
afgelopen tien jaar geprofessionaliseerd, hebben bewezen een betrouwbare partner
te zijn, en hebben een solide financiële basis. Deze resultaten worden door
overheden gewaardeerd. Zo hoeven bedrijven die op 1 mei 2004 al bij de Kamer
van Koophandel als afvalbedrijf waren geregistreerd, aan minder zware eisen te
voldoen voor de zogeheten VIHB-regeling (VIHB = vervoerders, inzamelaars,
handelaren, bemiddelaars). Een VIHB-inschrijving is sinds 1 mei 2004 nodig om op
de afvalmarkt actief te zijn. Volgens de afvalbranche is het vreemd dat juist deze
bedrijven (zouden) worden geconfronteerd met een verplichting tot financiële
zekerheidsstelling.
De milieukundige en financiële risico's zitten bij de kleine starters en illegale
bedrijven. Illegale bedrijven vallen per definitie niet onder Befize en kunnen alleen
opgespoord worden met actieve overheidshandhaving. Op handhaving wordt in
zowel interviews als workshop steeds opnieuw gehamerd. Bij starters biedt de Wet
Bibob goede mogelijkheden voor zover het gaat om de integriteit van de
ondernemer c.q. vergunningaanvrager.
De onderzoekers willen enige nuancering aanbrengen bij de geschetste
tegenstelling tussen bestaande en nieuwe bedrijven. Indien gevestigde bedrijven
nieuwe activiteiten op afvalgebied beginnen, dienen ook deze met kritische blik te
worden bekeken. Voorkomen moet worden dat het nieuwkomers onmogelijk
wordt gemaakt om de markt te betreden.
4.3.5 INVLOED OP CONCURRENTIEPOSITIE
In de interviews heeft één provincie opgemerkt het vermoeden te hebben dat
startende bedrijven naar provincies gaan waar het beleid inzake Befize het minst
streng is. Een andere provincie geeft aan dat hun actief Befize-beleid op kritiek
stuit bij de bedrijven, juist omdat andere provincies een beduidend minder actieve
opstelling hebben. Deze kritiek wordt beaamd door de bedrijven, die stellen dat
verschillen in toepassing slecht zijn omdat dit de concurrentieverhoudingen
verstoort.
129 Gerefereerd wordt aan een wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer van
15 maart 2005, St. 168. Op basis van informatie van het Ministerie van VROM wordt echter ingeschat
dat de invloed van dit besluit veel minder groot is als gesteld tijdens de workshop.
STEM 2006 57
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
In de workshop private sector is besproken of toepassing van financiële zekerheid
invloed kan hebben op de vestigingsplaats van bedrijven en of verschil in
toepassing een reëel effect kan hebben op de concurrentieverhoudingen. Over
invloed op de vestigingsplaats is de mening eenduidig nee. Logistieke
overwegingen en grondkosten zijn voor bedrijven belangrijker dan mogelijke
toepassing van Befize. Over de invloed op concurrentieverhoudingen is de mening
genuanceerd: Hoewel Befize op zich het speelveld niet fundamenteel zal
veranderen, worden bedrijven die met het Besluit te maken hebben wel met
serieuze concurrentienadelen geconfronteerd. Afvalbedrijven zijn verder bevreesd
voor cumulatie met andere voorschriften. Er wordt voorts op gewezen dat, door
markt en regelgeving, de afvalmarkt steeds meer internationaliseert.
4.3.6 PREVENTIEVE WERKING
Verschillende provincies geven aan dat van Befize een preventieve werking
uitgaat. Genoemde voorbeelden zijn minder opslagcapaciteit voor afval en
doorlichting van de bedrijfsvoering. Bedrijven stellen daarentegen dat Befize niet
tot extra preventie leidt: zij voldoen aan wet- en regelgeving.
Hoe valt dit verschil te verklaren? In de workshop private sector kwam naar voren
dat het gaat om een verschil in perceptie. Bedrijven kijken door vooroverleg
inderdaad nog eens kritisch naar hun afvalcapaciteit en bedrijven onderzoeken zo
mogelijk ook of de bedrijfsvoering verbeterd kan worden. Zij beschouwen deze
nuttige discussies met bevoegde gezagen echter niet als preventie, maar als
normaal onderdeel van het vooroverleg.
Naar de mening van de onderzoekers kan een lagere opslagcapaciteit, als deze
door vooroverleg tot stand komt, wel degelijk als preventieve werking worden
aangemerkt. Zonder Befize zou het bedrijf immers meer milieuruimte hebben
gevraagd.
4.3.7 VOORKEUR VOOR VORM VAN FINANCIËLE ZEKERHEID
Uit oogpunt van het beperken van de kosten hebben bedrijven, indien mogelijk,
een voorkeur voor het verzekeren van milieurisico's. Een afvalbedrijf probeert
daarom zijn risico in een verzekering onder te brengen. In hoeverre is dit een
begaanbare weg?
In de workshop private sector is gebleken dat verzekeraars terughoudend zijn om
dit soort markten aan te boren. Dit was zo bij de invoering van Befize, en geldt in
principe ook voor de Europese Richtlijn milieuaansprakelijkheid. Bedrijven, die
door de overheid geforceerd op zoek gaan naar een verzekering, zijn geen
aantrekkelijke klanten. Het beste is als de vraag zich vanuit de bedrijven
ontwikkelt en grote aantallen bedrijven (vele duizenden) aanspreekt. Bij de
milieuschadeverzekering voor traditionele milieuschades is dat met meer dan
50.000 polissen goed gelukt. Overigens zal bij opzet en fraude geen enkele
verzekering een schadebedrag uitkeren.
STEM 2006 58
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
In de workshop `publieke sector' is gesteld dat verzekeraars mogelijk geen dekking
bieden indien een vergunningvoorschrift is overtreden. Verzekeraars reageren
hierop door te stellen dat dit in de schadepraktijk zelden tot nooit voorkomt.
Slechts indien sprake is van een causaal verband tussen het overtreden voorschrift
en de ontstane milieuschade zal dat feit zich kunnen voordoen.
4.3.8 FONDSVORMING
In de workshop private sector is het voorstel gedaan om uit de algemene middelen
een fonds in het leven te roepen om op die manier de financiële risico's voor alle
afvalbedrijven af te dekken. Deze mogelijkheid wordt als pragmatisch en
eenvoudig gezien. Omdat de administratieve lasten van Befize hoog zijn en de
feitelijke risico's gering, zou dit per saldo een goedkopere oplossing zijn.
Desgevraagd deelt de verzekeringsbranche mee, dat het mogelijk moet zijn om
voor een dergelijk breed fonds, alle afvalbedrijven betreffend, een verzekering af te
sluiten die garandeert dat noodzakelijke uitbetalingen te allen tijde gedaan kunnen
worden.
4.4 AFRONDEND
De workshops hebben interessante, doch ook uiteenlopende inzichten gegeven
over de mogelijke verbetering van Befize. Er kan derhalve geen eensluidende
aanbeveling uit worden gegenereerd. Wel komt nadrukkelijk het beeld naar voren
dat er reeds een sterke preventieve werking uitgaat van enerzijds het goed
ontwikkelde regime van vergunningverlening en handhaving, en anderzijds de
professionalisering van bedrijven. Befize zou dan ook alleen toegepast moeten
worden indien er een reëel risico op niet verhaalbare milieuschade geschat wordt.
Met name voor uitzonderingssituaties, bijvoorbeeld kortlopende en/of risicovolle
situaties, zou er een reden zijn voor het voorschrijven van een financiële zekerheid.
Probleem daarbij is dat de verzekeringsmarkt zich nog maar beperkt ontwikkeld
heeft, en dat de bankgarantie als relatief duur wordt gezien (maar dat laatste is
wellicht een acceptabel feit als het juist om een uitzonderingssituatie gaat). Bij een
beperkte toepassing van Befize zal er geen reële impuls zijn voor een verdere
ontwikkeling van de markt.
Wat betreft het indammen van risico's op niet verhaalbare milieuschade is uit de
workshop publieke sector het interessante feit naar voren gekomen dat via de
Bibob-toets bruikbare gegevens worden verkregen die relevant zijn voor de
inschatting van de financiële situatie en integriteit van bedrijven. Dit versterkt het
beeld dat er reeds een vergevorderd publiekrechtelijk regime is
(vergunningverlening, inclusief Bibob-toets, en handhaving) hetgeen de kans op
niet verhaalbare schade bij bedrijven die met een vergunning opereren sterk
mitigeert. Onderzoekers tekenen hierbij aan dat de Wet Bibob nog jong is, en dat
pas over enige tijd de grenzen en mogelijkheden van deze wettelijke
integriteitsbeoordeling duidelijker zullen worden.130
130 Zie inzake de Wet Bibob (de waarschijnlijk eerste uitspraak in hoofdzaak door de Afdeling) ABRvS 24
mei 2006, JB 2006, nr. 217, m.nt. M.O-V (overigens niet in kader van de beoordeling van een Wm-
vergunning).
STEM 2006 59
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Intrekking van Befize wordt als een optie gezien, zowel bij vertegenwoordigers
van de provincies als bij vertegenwoordigers van bedrijven. Wat dat laatste betreft
kan men zich voorstellen dat degene die een financiële last zal ondervinden, graag
zal zien dat die wordt weggenomen. Echter, het feit dat ook vertegenwoordigers
van de publieke sector aangeven dat er maar heel weinig schadegevallen zijn lijkt
de stelling dat Befize niet nodig is te onderbouwen. In hoofdstuk 3 is evenwel
gebleken dat juist een optredend schadefeit in een provincie juist aanleiding is om
Befize ruim toe te passen. Het nut van Befize wordt derhalve door provincies
verschillend ervaren.
Tegenover de opties van intrekken dan wel vangnet staat dat een gebonden
toepassing van een financiële zekerheidsplicht als wenselijk wordt gezien door de
milieubeweging. Met name een gebonden toepassing van Befize boven een (hoog)
drempelbedrag is als optie besproken door de deelnemers aan de publieke
workshop.
Voorts wordt aangenomen dat Befize wel zeker een preventieve werking heeft, zij
het dat het moeilijk is om dat meer cijfermatig uit te drukken.
De mogelijkheid voor bedrijven om een financiële zekerheid te vinden lijkt nog
beperkt, doordat de markt zich hier nog maar weinig op toelegt. Onderzoekers
vragen zich af of er hier sprake is van een "kip en ei" situatie: zou het niet zo zijn
dat bij een brede toepassing door de overheid van de verplichting tot financiële
zekerheid een zodanig belangrijke impuls wordt gegeven dat de markt zich
ontwikkelt? Voordat hier nader op wordt ingegaan, moet eerst worden stilgestaan
bij de principiële voorafgaande vragen, luidende:
§ Is er aanleiding Befize in te trekken?
§ Is er aanleiding een hoog drempelbedrag in te stellen, in combinatie met een
gebonden toepassing?
§ Is er aanleiding Befize als een vangnet te zien, met aanpassing van de criteria
waaronder tot oplegging kan worden overgegaan? Bij deze optie speelt ook de
vraag welke mate van beslissingsvrijheid aan de vergunningverlenende organen
wordt gelaten, en of het acceptabel is dat door bestuursorganen een
verschillende invulling wordt gegeven aan deze vrijheid.
In het volgende hoofdstuk wordt een eindanalyse gepresenteerd, waar deze opties
aan bod zullen komen. Over de mogelijkheid van fondsvorming zijn slechts
globale opvattingen verwoord tijdens de interviews en de workshops. Het is een
aparte optie die een eigenstandig onderzoek verdient.
STEM 2006 60
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
HOOFDSTUK
5
Eindanalyse en
aanbevelingen
5.1 ALGEMEEN BEELD OVER DE TOEPASSING TOT DUSVER
In voorgaande hoofdstukken is uiteengezet wat de belangrijkste theoretische
standpunten zijn inzake het instrument van financiële zekerheid voor
milieuschadelijke activiteiten, hoe de totstandkomingsgeschiedenis luidde van
Befize, en wat in kwalitatieve zin de ervaringen zijn met Befize tot nu toe.
Voorafgaand aan dit onderzoek was reeds bekend dat aan Befize geen ruime
toepassing wordt gegeven, en dat er verschil is in toepassing door met name de
provincies. In november 2005, dus nog tamelijk recent, is in IPO-verband een
interim-beleidslijn vastgesteld. Van twee provincies is bekend dat een andere
werkwijze (namelijk, een hoger drempelbedrag) zal worden gehanteerd dan in het
IPO-beleid is vastgesteld. Het IPO-beleid moet, om als een beleidsregel te kunnen
gelden in het kader van de besluitvorming, door de bevoegde bestuursorganen (al
dan niet in gewijzigde vorm) worden vastgesteld. Ten tijde van dit onderzoek was
dit proces in de meeste gevallen nog niet voltooid.
Een en ander heeft consequenties voor de uitvoering van Befize tot nu toe. Er is
sprake geweest (en nog steeds) van een gewenningsperiode, en er was tijd nodig
om dit besluit te implementeren in de praktijk. Dit blijkt uit de volgende factoren:
§ Er is, zoals geschetst, pas recent een IPO-beleid omtrent de toepassing van
Befize.
§ In de tweede plaats speelt een rol dat de vergunningverleners doorgaans niet
vertrouwd zijn met het niet-technische doch bedrijfseconomische instrument
van de financiële zekerheidsstelling. Men voelt zich er niet mee vertrouwd, het
"eigen maken" van de materie kost tijd, en de capaciteit is beperkt. Dit leidt naar
onze indruk tot een terughoudende toepassing in de praktijk. Pas als
vergunningverleners vertrouwd zijn met de economische aspecten en zich
derhalve in staat achten om de gewenste afwegingen te maken, zal de
mogelijkheid van financiële zekerheidsstelling als wens worden ingebracht in
het (voor)overleg over een te verlenen vergunning.
§ Ten derde: aan vergunningprocedures gaat doorgaans informeel overleg vooraf,
hetgeen weken tot maanden in beslag kan nemen. Het kan dus nog wel even
duren eer de daadwerkelijke toepassing van Befize conform de respectievelijke
provinciale beleidsregels (voor zover die inderdaad tot stand komen) doorwerkt
in de beslissingen omtrent de vergunningaanvragen.
STEM 2006 61
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Echter, in aanvulling op deze factoren zijn ook andere zaken relevant. In één
geïnterviewde provincie wordt een vrij ruime toepassing gegeven aan Befize,
vanwege een schadegeval in de jaren negentig hetgeen tot bestuurlijke problemen
heeft geleid. In een andere provincie wordt een matig intensieve mate toepassing
aan Befize gegeven (daarbij in feite het IPO-beleid volgend). Andere provincies
geven aan dat zij het nut van toepassing niet inzien, juist omdat er eigenlijk
nauwelijks schadegevallen zijn te verwachten (in het recente verleden zijn die er
dan ook bij deze provincies niet of bijna niet geweest). Daarbij wordt gesteld dat
het regime van vergunningverlening en handhaving zodanig sterk is dat hiervan
een voldoende preventieve werking te verwachten is. Alleen voor
uitzonderingssituaties, bijvoorbeeld kortdurende activiteiten of (ondanks
vergunningverlening toch nog) risicovolle activiteiten zou dan een financiële
zekerheidsplicht gewenst zijn. Daarnaast is interessant dat via de Wet Bibob voor
een deel al het gevaar van milieuschade (wegens malafide ondernemers) kan
worden afgewend.
Voor zover wij hebben nagegaan, wordt in de gemeentelijke praktijk zeer
terughoudend omgegaan met de mogelijkheid van Befize. Als argumenten worden
gegeven: beperkte capaciteit, moeilijkheden bij de toepassing, het niet willen
belasten van bedrijven, en het niet zien van een noodzaak vanwege het ontbreken
van ernstige schadegevallen in het recente verleden. Voor een afstemming van de
toepassing door gemeenten is voor zover ons bekend is geen initiatief genomen
door gemeenten of de VNG, en ook is er geen aansluiting gezocht met het proces
voor het totstandbrengen van een IPO-beleid.
Uit het onderzoek blijkt voorts dat een financiële zekerheidsplicht alleen of
nagenoeg alleen voor afvalsituaties wordt opgelegd. Terzake bodem is in de
workshop opgemerkt dat er, door de adequate vergunningverlening, eigenlijk
nauwelijks risico is op bodemschade. Er is dan ook geen reden om een inspanning
in het vergunningsproces te wijden aan het opleggen van een zekerheidsplicht.
Bovendien wordt mogelijk een eventuele aansprakelijkheid voor bodemschade
onder omstandigheden reeds gedekt door het aanwezige verzekeringspakket.
Voor zover er door bestuursorganen gekozen wordt voor een financiële
zekerheidsplicht, blijkt de zekerheid vooral gevestigd te worden door een
bankgarantie (bij afval). Dit is in principe een duurdere optie voor de bedrijven. De
markt voor meer kosteneffectieve opties lijkt heel beperkt te zijn. Van de kant van
de verzekeraars wordt bovendien aangegeven dat zij niet gemotiveerd zijn om
opties te ontwikkelen indien er geen vraag vanuit een grote groep bedrijven komt.
Dit standpunt is in overeenstemming met het volgende bedrijfseconomische
argument: is er een markt waaruit winstvoordelen kunnen worden gegenereerd?
Mogelijk speelt hier een rol dat het moeilijk is om het risico goed te omschrijven en
in te schatten, hetgeen de verzekeraars dan ook begrijpelijk huiverig maakt om een
product te ontwikkelen.
STEM 2006 62
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Terzake de afvalbedrijven is gesproken met de grotere, gevestigde bedrijven. Deze
bedrijven hebben vooral bezwaren tegen het feit, dat vooral grote, gevestigde
bedrijven met een verplichting tot financiële zekerheid worden geconfronteerd,
terwijl milieukundige en financiële risico's vooral bij kleine starters en illegale
bedrijven zouden zitten. Men staat niet afwijzend tegen Befize als vangnet voor
probleembedrijven. Tegen illegale bedrijven bestaat maar één middel: actieve
handhaving door de overheid. De afvalbedrijven hebben voorts problemen met het
verschil in toepassing van Befize, omdat dit de concurrentieverhoudingen zou
verstoren. De praktische invloed op de concurrentieverhoudingen is echter gering:
Befize zal op zich het speelveld op de afvalmarkt niet fundamenteel veranderen, en
Befize zal geen invloed hebben op de vestigingsplaats van afvalinstallaties.
Logistiek en grondkosten zijn belangrijkere factoren.
5.2 BEANTWOORDT BEFIZE AAN ZIJN DOEL? BEFIZE ALS VANGNET
Dit alles leidt tot de vraag of het huidige Befize aan zijn doelstelling beantwoordt,
en wat mogelijke verbeterpunten zouden kunnen zijn. Indien we uitgaan van het
gegeven dat het instrument van de financiële zekerheidsstelling beoogt dat de
overheid, bij bijvoorbeeld faillissement van een bedrijf, zelf niet de kosten in
verband met milieuschade zou hoeven dragen, dan kunnen we constateren dat
gelet op het beperkt voorkomen van deze schades een terughoudend gebruik van
Befize goed valt te verklaren. Dit ligt ook in lijn met de discussie die heeft
plaatsgevonden over artikel 8.15 Wm: de regering stelde dat via
vergunningverlening de ernstige risico's meestal kunnen worden beperkt tot een
aanvaardbaar niveau. Echter, omdat risico's niet volledig kunnen worden
uitgesloten, zou het stellen van financiële zekerheid een aanvullende betekenis
hebben. Met deze aanvullende rol lijkt uitdrukking te zijn gegeven aan het gebruik
van het instrument van financiële zekerheid als vangnet. Ook is in het
totstandkomingsproces gesteld dat de liquiditeitspositie van bedrijven niet meer
beïnvloed zou moeten worden dan vanuit milieuoogpunt strikt noodzakelijk is.
Ook hierbij past dat alleen een financiële zekerheid wordt opgelegd indien dat
inderdaad gelet op de omstandigheden van de aangevraagde activiteit
noodzakelijk wordt geacht. Vervolgens zijn in het kader van het
totstandkomingsproces van Befize met name van de kant van het bedrijfsleven
kritische standpunten gesteld over het nut en de uitvoerbaarheid van Befize. In
deze kan men er natuurlijk van uitgaan dat het bedrijfsleven in principe geen extra
financiële last wil dragen, en derhalve dan ook tegen zo een regeling is. Derhalve is
van groot belang dat ook de Raad van State kritisch was over de noodzaak van de
regeling. De regering zette evenwel door, en koos met name op grond van niet zo
zeer praktische, maar meer principiële redenen voor de regeling. Daarbij werd
aangevoerd dat via dit instrument bedrijven verantwoordelijkheid zullen nemen
en (onder invloed van de zekerheidsstelling) risico's zullen willen voorkomen. Uit
het praktijkonderzoek is gebleken dat er inderdaad een zekere preventieve
werking uitgaat van Befize; het is echter op basis van de huidige verkregen
gegevens niet vast te stellen hoe sterk of omvangrijk deze preventieve werking is,
en of deze in verhouding staat met de kosten (voor zowel overheid als
bedrijfsleven) van het opleggen van het instrument.
STEM 2006 63
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
De gekozen wettelijke structuur bevestigt het beeld dat Befize een vangnetfunctie
vervult: er geldt geen algemene verbindende plicht tot het stellen van een
financiële zekerheid, maar via de vergunningverlening kan worden beoordeeld of
er aanleiding is een financiële zekerheid te stellen. Uit de formulering van artikel
8.15 Wm kan worden afgeleid dat de op grond van dat artikel tot stand te brengen
AMvB (slechts) een mogelijkheid introduceert voor de vergunningverleners om
een financiële zekerheidsplicht op te leggen. Uit het totstandkomingsproces kan
ook worden afgeleid dat het instrument (slechts) een aanvullende rol heeft. Ook in
Befize zelf wordt duidelijk gesteld dat het bevoegd gezag over "kan" gaan tot het
voorschrijven van een financiële zekerheidsplicht. Het betreft een bevoegdheid met
beleidsvrijheid. Uit de jurisprudentie blijkt dat de aan de bestuursorganen gegeven
beleidsvrijheid wordt gerespecteerd door de Afdeling bestuursrechtspraak.
Uiteraard moeten de in het Besluit gegeven criteria worden betrokken bij de
beslissing, maar de beslissing of een financiële zekerheid wordt opgelegd wordt
marginaal getoetst.
Hierboven is geconstateerd dat Befize als een vangnet fungeert. Het IPO-beleid
versterkt dit uitgangspunt door voor afvalbedrijven een hogere drempelwaarde te
kiezen dan verwoord in Befize ( 100.000 in plaats van 10.000; twee provincies
zullen een drempelwaarde van 1.000.000 hanteren).131 Boven de drempelwaarde
van 100.000 zal, volgens het IPO-beleid, via een beslisboom worden nagegaan of
het zinvol is een financiële zekerheidsplicht voor te schrijven. Er geldt geen
"automatische" toepassing boven het drempelbedrag.
Samengevat kan gesteld worden dat ook na inwerkingtreding van Befize het nut
van en dientengevolge ook de toepassing van Befize omstreden is. Indien
inderdaad het standpunt juist is dat het publiekrechtelijke regime van
vergunningverlening en handhaving dusdanig sterk ontwikkeld is dat er een
sterke preventie is zodat ernstige milieuschadegevallen nauwelijks optreden, dan
lijkt er weinig reden te zijn voor het voorschrijven in een vergunning van een
financiële zekerheid. Wel zou voor afwijkende, mogelijk risicovolle situaties
(waarvoor toch vergunningverlening kan worden verleend), de verplichting tot het
stellen van financiële zekerheid als een vangnet kunnen worden gebruikt. Het
afschaffen van Befize zou als nadeel hebben dat dit vangnet niet meer kan worden
gebruikt.
Met name de volgende argumenten pleiten ervoor dat Befize vooralsnog niet
ingetrokken zou moeten worden:
§ Het besluit is pas gedurende een relatief korte termijn van toepassing,
gedurende welke duidelijk sprake was van een gewenningsperiode.
§ Het IPO-interimbeleid is van recente datum en moet nog worden
geïmplementeerd; ervaringen met dit beleid zijn nog niet geëvalueerd.
131 Boven het drempelbedrag van 1.000.000 euro zal in principe een financiële zekerheid worden
gevraagd.
STEM 2006 64
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
§ Er zijn theoretische argumenten voor het hanteren van het instrument van
financiële zekerheid. Indien echter de kracht van het vergunnings- en
handhavingsregime zo groot is dat er nauwelijks schadegevallen optreden, lijkt
er sprake te zijn van een dubbele benadering van de bedrijven. Dat
rechtvaardigt de vervolgens de gedachte dat Befize in uitzonderingsgevallen
zou moeten worden toegepast, bijvoorbeeld bij duidelijke twijfel over de
solvabiliteit van een bedrijf. Befize fungeert dan dus als vangnet.
Juist gelet op het feit dat het nut van het opleggen van financiële zekerheden in
milieuvergunningen omstreden is, en vanwege het feit dat dit kwalitatieve
onderzoek is uitgevoerd terwijl de gewenningsperiode in feite nog niet geheel is
afgerond, is er aanleiding om over een aantal jaren een vervolgevaluatie uit te
voeren over zowel kwantitatieve als kwalitatieve aspecten. Te denken valt aan vijf
jaar na nu, te weten 2011, zodat dan een grondig inzicht kan worden verkregen in
de voor- en nadelen van de toepassing van Befize in de praktijk.
5.3 KANTTEKENINGEN BIJ BEFIZE ALS VANGNET
Bij de constatering dat Befize als vangnet zou fungeren zijn een aantal
kanttekeningen te maken.
In de eerste plaats zijn er provincies die het (tot zekere hoogte) wel zinvol vinden
om een financiële zekerheidsplicht op te leggen. De vraag die hier rijst is of het niet
juist aantrekkelijk is om de afweging tot het opleggen van een zekerheidsplicht
over te laten aan de afwegingen die op decentraal (provinciaal en gemeentelijk
niveau) worden gemaakt.132 De constructie van Befize als vangnet leidt tot de
noodzaak voor het bestuur om in voorkomende gevallen te motiveren waarom een
financiële zekerheid al dan niet wordt opgelegd. Op dit punt zullen uiteraard
verschillen van mening ontstaan met vooral vergunningaanvragers, die de last van
een financiële zekerheid liever niet opgelegd willen krijgen, met name indien de
financiële zekerheid moeilijk of slechts tegen relatief hoge kosten te verkrijgen is
op de markt. In dit licht kan een beleidsregel de afwegingsplicht en
motiveringsplicht minder zwaar maken, zij het dat dan de vraag ontstaat of een
beleidsregel inhoudelijk niet disproportioneel zou zijn, door wellicht een te ruime
toepassing te geven aan de bevoegdheid.
Een eventueel verschil in toepassing tussen provincies (in die zin, dat er
verschillende beleidsregels worden opgesteld) is mogelijk tot op zekere hoogte een
acceptabel feit. Een verschil in toepassing van milieuwetgeving kan nu eenmaal
bestaan daar waar via gelede normstelling een zekere beslissingsvrijheid aan
decentrale bestuursorganen wordt gelaten.133
132 De behoefte aan ruimte voor decentrale overheden (gemeenten) kan ook worden gelezen in het
rapport "Wil tot verschil" van de Commissie Toekomst Lokaal Bestuur, in opdracht van de Vereniging
Nederlandse Gemeenten (Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Den Haag, 2006).
133 Uiteraard zal de uitvoering te allen tijde moeten voldoen aan de europeesrechtelijk gestelde eisen,
bijvoorbeeld waar het gaat om een effectieve uitvoering van de IPPC-richtlijn.
STEM 2006 65
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
In het geval van de bevoegdheid voor het opleggen van een financiële
zekerheidsplicht kan worden verdedigd dat het om een tamelijk vrije bevoegdheid
gaat, waarbij de in Befize geformuleerde criteria weliswaar in de afweging moeten
worden betrokken, maar waarbij de bestuursrechter deze afweging tot dusver niet
vol toetst.
Het komt er op aan dat de motieven voor de toepassing (of juist het afzien van
toepassing) helder zijn, en dat de toepassing blijft binnen het kader van de
geformuleerde bevoegdheid. Het vaststellen van een provinciale beleidsregel
inzake de toepassing van Befize valt daarom ook aan te bevelen. De praktijk heeft
dit in feite al ter hand genomen, en de praktijk laat dan ook zien dat de provincies
inderdaad afwijkende standpunten wensen in te nemen. Een gemeentelijk VNG-
beleid is tot op dusverre niet geïnitieerd.
Indien er wordt uitgegaan van een zekere beslissingsruimte voor de provinciale en
gemeentelijke vergunningverlenende instanties om al dan niet financiële zekerheid
op te leggen, dan rijst de vraag wat gedaan zal worden indien er onverhoopt toch
schade ontstaat zonder dat er de garantie is van een financiële zekerheid. Van
belang daarbij is de vraag of er een plicht is voor de (voor vergunningverlening en
handhaving verantwoordelijke) bestuursorganen om in geval van schade deze ook
daadwerkelijk op te ruimen. Opvallend genoeg bevat de richtlijn
milieuaansprakelijkheid een dergelijke regel niet.134 De Nederlandse wetgeving
kent ook geen expliciet algemeen verankerde plicht dat de overheid milieuschade,
die niet door de overtreder kan worden opgeruimd, zelf opruimt. Deze plicht valt
mogelijk wel af te leiden uit bestaande bepalingen.135
In principe zal in de praktijk de milieuschade waarschijnlijk wel door de overheid
worden opgeruimd. Niettemin zou nagedacht kunnen worden over de vraag hoe
de verantwoordelijkheid van de overheid voor het opruimen van milieuschade in
de milieuwetgeving wellicht nog beter ingebed kan worden. Alleen al vanwege het
feit dat overheden mogelijk de "zwarte piet" door willen schuiven naar een ander
lijkt een reden om hiervoor een helder juridisch regime te hebben.
De tweede kanttekening betreft de veronderstelling dat het publiekrechtelijke
regime van vergunningverlening en handhaving zodanig krachtig is dat
schadegevallen worden vermeden.
134 Zie hierover kritisch Ludwig Krämer, Directive 2004/35/EC on Environmental Liability, in G.
Betlem, E. Brans, Environmental Liability in the EU, Cameron May, London. 2006, p. 29-49.
135 Op zich is deze vraagstelling geen onderdeel van dit onderzoek. Wel kan kort het volgende worden
gesteld: mogelijk kan uit de bepalingen over bestuursrechtelijke handhaving in hoofdstuk 18 Wm een
opdracht c.q. taak worden afgeleid voor de overheid om uiteindelijk ook feitelijk te herstellen wat in
strijd met gestelde voorschriften aan milieuschade is veroorzaakt. Bovendien houdt de bestuursrechter
het bestuur streng aan een handhavingsplicht (beginselplicht tot handhaving, het lijkt aannemelijk te
zijn te veronderstellen dat hierin ook een "beginselplicht tot opruimen" is gelegen in het geval de
veroorzaker dat zelf niet meer kan doen). Bovendien is er een mogelijkheid dat vanwege
Europeesrechtelijke bepalingen opgetreden en opgeruimd moet worden. In dit verband wordt ook
verwezen naar de specifieke in art. 30 Wbb neergelegde opdracht voor GS om in geval van een
ongewoon voorval waarbij een geval van ernstige verontreiniging ontstaat of de bodem ernstig is of dreigt
te worden aangetast, onverwijld maatregelen te nemen. Tot slot geldt als sluitstuk art. 21 Grondwet,
maar de juridische betekenis daarvan is niet uitgekristalliseerd.
STEM 2006 66
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
De "kracht" van dit regime is in dit onderzoek niet onderzocht.136 In dit verband
kan, met de nodige armslagen, worden opgemerkt dat met name op het
gemeentelijke niveau, bijvoorbeeld door capaciteitsaangelegenheden, het regime
wellicht minder krachtig is. Als dat zo zou zijn, zou er een groter risico zijn op
milieuschade, waardoor er juist eerder aanleiding zou zijn een beleid te voeren dat
toepassing van het instrument van financiële zekerheid impliceert. 137
De derde kanttekening betreft in feite een fundamentele vraagstelling. In
hoofdstuk 2 is aangegeven dat er met name in de rechtseconomische literatuur
argumenten worden aangevoerd voor een ruime toepassing van het gebruik van
het instrument van financiële zekerheid, met name in het geval van
risicoaansprakelijkheid. Dit zou echter betekenen dat er een meer fundamentele
bezinning zou moeten komen over het gebruik van het instrument van de
financiële zekerheid (in de zin van een algemene verplichting voor inrichtingen tot
het stellen van een zekerheid, waarbij de vaststelling van de hoogte en de vorm
van geval tot geval zou dienen plaats te vinden). Het huidige regime van artikel
8.15 Wm en Befize geeft geen algemene plicht tot zekerheidsstelling. Een ruime
opvatting over de toepassing van het instrument zou inhouden, dat voor elke
activiteit die in potentie tot een (ernstige) milieuschade kan leiden, hoe goed ook
beheerd, toch een zekerheid moet worden gesteld. Vergelijk dit, grofweg, met de
algemene verplichting voor autobestuurders om een
aansprakelijkheidsverzekering te hebben.138 In deze lijn zou gesteld kunnen
worden dat elke inrichting c.q. Wm-activiteit een gevaarzettende activiteit is (hoe
klein het risico ook zal zijn bij goed bestuurde bedrijven), en dat derhalve het
stellen van een zekerheid gerechtvaardigd is. In het vergunningverleningsproces
kan dan nader, ter uitvoering, worden vastgesteld tot welk bedrag deze zekerheid
zou moeten gelden. Juist in deze laatste afweging zal de algemene plicht tot
zekerheidsstelling "geproportionaliseerd" worden: de hoogte van het bedrag tot
het stellen van financiële zekerheid wordt afgestemd op de specifieke activiteit. Bij
deze fundamentele afweging dient echter ook ingegaan te worden op de vraag of
er naast een krachtig vergunning- en handhavingsbeleid, waardoor er in feite een
grote mate van preventie is voor het ontstaan van milieuschade, nog wel een reden
is voor invoering van een verplichting tot financiële zekerheid.
Een engere opvatting over het nut van financiële zekerheid zou inhouden dat
alleen indien er na vergunningverlening toch twijfel is over een specifiek risico, een
financiële zekerheidsplicht wordt opgelegd. Dit is in lijn met artikel 8.15 Wm en
Befize, zij het dat de regering het instrument van financiële zekerheid ook zinvol
acht voor het bewerkstelligen van het nemen van eigen verantwoordelijkheid bij
bedrijven en het stimuleren van preventieve werking.
136 Eén provincie geeft aan dat in de jaren negentig een dusdanig ernstig geval van schade na
faillissement is opgetreden dat daarom een ruime toepassing aan Befize wordt gegeven. Indien dit
beleid zou zijn gebaseerd op slechts één schadegeval dan zou dat ook wel als een "overreageren"
kunnen worden gezien.
137 Uiteraard moet het opleggen van een fize passen binnen de bevoegdheid zoals gegeven door Befize.
138 Dit voorbeeld wordt ook gebruikt door Ulrich Beck, De wereld als risicomaatschappij, De Balie 1997,
p. 91.
STEM 2006 67
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Deze argumenten zouden nu juist pleiten voor het nader onderzoeken van een
ruimere financiële zekerheidsplicht, in ultieme vorm voor alle inrichtingen, ook de
inrichtingen die onder algemene regels vallen. In de aanbevelingen behorend bij
dit onderzoek zal dan ook worden geconcludeerd dat vooralsnog Befize als
vangnet kan worden gehandhaafd, maar dat tegelijkertijd niet nagelaten moet
worden een meer fundamentele afweging te verrichten over het toekomstige
gebruik van het instrument van financiële zekerheid.
5.4 HEROVERWEGING VAN DE IN BEFIZE OPGENOMEN CRITERIA
Gelet op de bevindingen in dit onderzoek kan Befize als vangnet blijven bestaan.
Echter, uit het praktijkonderzoek komt het beeld naar voren dat de in Befize
opgenomen criteria die bij de beslissing betrokken moeten worden, heroverwogen
zouden moeten worden. Bij deze heroverweging zou de vangnetfunctie nog
sterker kunnen worden geformuleerd.
Door betrokken actoren is gesuggereerd met name de volgende criteria te
schrappen:
§ de aanwezigheid van een milieuzorgsysteem;
§ de frequentie van het afvoeren van afvalstoffen; en
§ het naleefgedrag van vergunningsvoorschriften.139
Opmerkelijk is dat het voorhanden hebben van een milieuzorgsysteem niet als een
bruikbaar criterium wordt gezien. Inderdaad zegt de "aanwezigheid van een
milieuzorgsysteem" slechts in beperkte mate iets over de kwaliteit van dat
systeem. Het zou dan op zijn minst om een goed bevonden systeem moeten gaan.
Een dergelijk systeem verkleint het risico op schade, maar sluit het natuurlijk niet
uit.
Ook is opmerkelijk dat er verschil van mening bestaat over het criterium van het
naleefgedrag van vergunningvoorschriften. Sommige participanten zien dit
criterium als een niet bruikbaar criterium, terwijl een andere participant dit
criterium juist zeer belangrijk acht. Naar de mening van de onderzoekers heeft de
toepassing van Befize baat bij het handhaven van naleefgedrag als criterium. Dit
criterium wordt doorgaans gezien als een onmisbaar onderdeel van het
handhavingsbeleid: overheden houden bij hun handhavingstrategie in
toenemende mate rekening met het naleefgedrag in het verleden. Afvalbedrijven
verwachten begrijpelijk- waardering door overheden van gebleken
betrouwbaarheid.
In essentie zal, uitgaande van de vangnetfunctie, bij de (her-)formulering van de
criteria voor de bevoegdheid tot uitdrukking moeten worden gebracht dat gelet op
een mogelijk risico op milieuschade, vanwege twijfel over de solvabiliteit van
bedrijf, of vanwege de specifieke kenmerken van de activiteit of de
vergunningaanvrager, een financiële zekerheidsstelling in de rede ligt. Goed
naleefgedrag van bestaande vergunningen beperkt milieurisico's, maar sluit
risico's niet in alle gevallen (nieuwe, onbewezen technieken) uit.
139 Wat dit laatste betreft dekt de Wet Bibob al af dat malafide ondernemers geweerd worden.
STEM 2006 68
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Wat betreft het criterium van de solvabiliteit doet zich het probleem voor dat op
het moment van de vergunningsprocedure een bedrijf wel solvabel kan zijn, maar
dat dit na een aantal jaren niet meer zo is. Bevoegde gezagen zouden dus
inderdaad moeten monitoren (en moeten daartoe de geschikte instrumenten
hebben) of het alsnog gewenst is een financiële zekerheidsstelling op te leggen. Dat
zou dan doorgaans door een ambtshalve wijziging van de vergunning moeten
geschieden. Men mag verwachten dat deze bestuurslasten alleen worden ingezet
indien er een tamelijk grote verwachting is dat er een milieuschade en een
faillissement zal optreden. Overigens moet men problemen bij monitoring van de
solvabiliteit niet overdrijven. In tegenstelling tot de winstgevendheid, ontwikkelt
de solvabiliteit van een bedrijf zich over de tijd tamelijk gelijkmatig. Een solide
gefinancierd bedrijf zal door een verliesjaar niet in de problemen komen, winst
betekent niet dat de solvabiliteit plotseling omhoogschiet. Vergunningverleners
moeten vooral letten op startende bedrijven die beginnen met een zwakke
solvabiliteit en op bedrijven die jaar na jaar verlies maken.
Een tweede, niet te onderschatten gegeven aangaande het criterium van
solvabiliteit is dat de traditionele vergunningverlener zich niet geëquipeerd voelt
om deze inschatting te maken. Aan dit punt zou, ter verbetering van de
uitvoeringspraktijk, nader aandacht moeten worden besteed.140 Vanuit het CBS en
vanuit branche-organisaties is bekend wat in bijvoorbeeld de afvalbranche als
`veilige' solvabiliteit wordt beschouwd. Een dergelijke ondergrens, die voor een
periode van vijf jaar wordt vastgesteld, kan voor de vergunningverlener als
toetssteen dienen.
Een andere vraag is of in Befize zou moeten worden opgenomen dat boven een
hoog gekozen drempelbedrag (bijvoorbeeld 1.000.000) bij afvalbedrijven een
financiële zekerheid zal worden verlangd. Echter, artikel 8.15 Wm geeft aan dat in
de AMvB wordt bepaald in welke gevallen door de bestuursorganen voorschriften
inzake een financiële zekerheid kunnen worden opgelegd. In die zin lijkt gelet op
dit wetsartikel het in de AMvB verplichten tot het opleggen van een financiële
zekerheid niet mogelijk te zijn. Misschien zou in het kader van een zogenaamde
instructie-AMvB op grond van art. 8.45 Wm een absolute verplichting tot het
stellen van een financiële zekerheid kunnen worden geregeld.141
140 Wellicht zou het helpen indien de vergunningverlener een verklaring omtrent solvabiliteit vraagt
verkrijgt van de accountant van het bedrijf. De voor- en nadelen van deze gedachte zouden nog nader
uitgewerkt kunnen worden in het kader van de uitvoering van Befize.
141 Ter vergelijk: art. 16 Wbb geeft expliciet een bevoegdheid om bij AMvB een verplichting in te stellen
tot een financiële zekerheid. Voor artikel 8.45 is dit niet geheel duidelijk. Het standpunt dat gelet op de
overeenkomstige toepassingverklaring van art. 8.15 (zie art. 8.45, tweede lid) bij instructie-AMvB
voorgeschreven mag worden dat in bepaalde aangewezen gevallen in de vergunning per definitie een
financiële zekerheid moet worden opgelegd, is verdedigbaar, maar de houdbaarheid daarvan is nog
niet door jurisprudentie bevestigd. Bovendien moet de algemene maatregel "nodig zijn ter bescherming
van het milieu" (zie artikel 8.45, eerste lid), en er zal dus gemotiveerd moeten worden dat een absoluut
geldende regel daaraan voldoet. Voorts moet gelet op art. 8.45, eerste lid, ook bij de besluitvorming over
de instructieregel betrokken worden wat de redelijkerwijs te verwachten financiële en economische
STEM 2006 69
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
5.5 AFSLUITING EN AANBEVELINGEN
5.5.1 CONCLUSIE
Het huidige Befize, met als basis artikel 8.15 Wm, is vooral als vangnet bedoeld om
te voorkomen dat de overheid de kosten van het opruimen van milieuschade moet
dragen in het geval dat veroorzaker deze kosten niet kan of zal betalen. De
vergunningverlenende gezagen lijken een tamelijk vrije bevoegdheid te hebben om
tot het opleggen van een financiële zekerheid over te gaan. De in Befize
opgenomen criteria voor de besluitvorming zullen bij de beslissing moeten worden
betrokken, maar de afweging of een financiële zekerheid wordt verlangd is door
de rechter tot dusver marginaal getoetst. Inmiddels is er een interimbeleidslijn
ontwikkeld door de provinciale overheden. De inhoud van dit beleid, waarbij in
vergelijking met Befize een hoger drempelbedrag wordt gesteld, versterkt het
beeld van Befize als vangnet.
In de gemeentelijke praktijk wordt Befize echter überhaupt niet zinvol geacht.
Overigens is hier een risico dat vergunningsbesluiten van gemeentelijke
bestuursorganen zouden stranden bij de rechter, met name indien expliciet het
argument zou worden gehanteerd dat er geen capaciteit zou zijn voor de
uitvoering van Befize. Het is natuurlijk zo dat bij een beslissing om geen financiële
zekerheid op te leggen de in Befize gegeven criteria betrokken moeten worden. In
deze lijn zou het aanbeveling verdienen om ook voor de gemeentelijke praktijk een
geschikt beleid te ontwikkelen, zoals ook in IPO-verband is geschied.
Opvallend is dat harmonisatie een belangrijke reden was om tot het IPO-
interimbeleid te komen. Deze harmonisatie is niet volledig tot stand gebracht, gelet
ook op het afwijkende standpunt van twee provincies aangaande het
drempelbedrag. Wellicht is het ook niet bezwaarlijk dat er decentrale verschillen in
toepassing zullen zijn, zolang die maar plaatsvinden binnen de door Befize
gegeven bandbreedte voor de afweging. Echter, indien een decentrale overheid een
wat terughoudend beleid zou willen voeren inzake het opleggen van financiële
zekerheid, om zo bijvoorbeeld ook de locale economie en het bedrijfsleven niet
verder te belasten, dan is de keerzijde daarvan dat bij het optreden van schade,
indien bedrijven niet kunnen betalen, de overheid dan ook de lasten moet
dragen.142 Deze "plicht" zou wellicht steviger verankerd moeten worden in de
milieuwetgeving.
Opgemerkt wordt dat in dit onderzoek de werkingssfeer van Befize niet is
onderzocht. Natuurlijk moet er aandacht uitgaan naar situaties die tot een groter
schaderisico voor het milieu en voor de veiligheid zouden kunnen leiden dan de
nu gekozen categorieën.
gevolgen van de maatregel zijn. Het spreekt voor zich dat er dan in kwestie sprake moet zijn van een
evenredige maatregel.
142 Dit beleid mag natuurlijk niet resulteren in het veelvuldig voorkomen van milieuschades: het
vergunningenregime zou dan immers niet adequaat worden uitgevoerd.
STEM 2006 70
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Vanuit meer principiële argumenten, zoals gegeven door de regering ten tijde van
het vaststellen van Befize, en ook meer theoretische rechtseconomische
argumenten is er echter juist aanleiding om een ruimere plicht tot financiële
zekerheid te overwegen, bijvoorbeeld voor alle Wm-inrichtingen (en activiteiten).
Het gaat dan niet alleen om het voorkomen van schade, maar ook om via financiële
impulsen en de werking van de markt bedrijven verder te stimuleren eigen
afwegingen te maken inzake het beperken van milieurisico's.143 Echter, in geval van
een sterk uitgebouwd vergunningen- en handhavingsregime lijkt dat een dubbele
benadering te zijn: bedrijven krijgen een goede, adequate vergunning, ondergaan
een goed toezichts- en handhavingsregime, en moeten daarbovenop ook nog eens
een financiële zekerheid stellen. In de discussie over een ruimere, algemene
toepassing van het instrument van financiële zekerheid zal dan ook betrokken
moeten worden of door het inschakelen van de markt de overheidsinterventie
wellicht ook minder zwaar zou kunnen zijn. Bovendien leven er vragen omtrent de
werking van de markt: zal de markt inderdaad voldoende mogelijkheden tot niet
te dure vormen van zekerheidsstelling aanbieden? Een mogelijke algemene
zekerheidsplicht is echter een zodanig fundamenteel onderwerp dat dit het kader
van het huidige onderzoek te buiten gaat. Bovendien zou een brede discussie over
de toepassing van het financiële zekerheidsinstrument zeker ook moeten
plaatsvinden in de context van de Europese richtlijn milieuaansprakelijkheid.
Tenslotte, als Befize een vangnet blijft zijn geen specifieke wensen naar banken of
verzekeraars te formuleren. Omdat het aantal toepassingen gering blijft, kunnen
banken noch verzekeraars de noodzakelijke risicospreiding bereiken. Van
verzekeraars kan niet worden verwacht dat zij faillissementsrisico's of fraude
afdekken.
5.5.2 AANBEVELINGEN
Dit onderzoek leidt tot zowel fundamentele als operationele aanbevelingen. Deze
aanbevelingen zijn gericht aan de Staatssecretaris van VROM, zijnde de
eerstverantwoordelijke voor de inhoud van Befize, en tevens opdrachtgever voor
dit onderzoek.
Fundamentele aanbevelingen:
§ Handhaaf Befize als vangnet.
§ Aangezien er nu nog sprake is geweest van een gewenningsperiode: verricht in
het jaar 2011 een vervolgevaluatie inzake het nut van Befize.
143 Overigens zou nader onderzocht moeten worden of en hoe dit effect daadwerkelijk optreedt. De
keerzijde van de medaille zou kunnen zijn dat bedrijven de plicht tot premiebetaling als een "afkoop"
zien, en dat in feite juist niet meer verantwoordelijkheid voor het milieugedrag ontstaat. Zie
bijvoorbeeld Frey, B.S., "Morality and rationality in environmental policy", Journal of Consumer Policy,
Vol. 22, 1999, 395-417 and Frey, B.S., Not just for the money. An economic theory of personal motivation,
Cheltenham, Edward Elgar, 1997, 56-79.
STEM 2006 71
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
§ Maak tegelijkertijd in het licht van Europese ontwikkelingen in het kader van
de richtlijn milieuaansprakelijkheid, en in het licht van rechtseconomische
overwegingen - een fundamentele afweging gericht op de toepassing van het
instrument van financiële zekerheid, met name voor activiteiten waarvoor een
risico-aansprakelijkheid geldt. Betrek daarbij de vraag of dit instrument, gelet op
de in de praktijk verwezenlijkte kwaliteit van vergunningverlening en
handhaving, een eigenstandige plaats verdient.
Operationele aanbevelingen:
§ Heroverweeg de criteria zoals opgenomen in de artikelen 3 en 7, tweede lid, van
Befize, en benadruk de vangnetfunctie. Accepteer niettemin een zekere mate van
beleidsruimte voor decentrale bestuursorganen.
§ Besteed gelet op deze beperkte beleidsruimte ook aandacht aan de taak van de
overheid om ontstane milieuschade op te ruimen in geval dat de veroorzaker de
milieuschade niet kan opruimen, en er ook geen financiële zekerheid is gesteld.
§ Stimuleer een nadere verkenning van de vraag welk beleid ter uitvoering van
Befize geschikt is voor de gemeentelijke bestuursorganen.
§ Bied concrete handvatten aan de vergunningverlener voor de toepassing van het
criterium `solvabiliteit'. Deze kunnen bestaan uit een ondergrens voor een
veilige solvabiliteit en een jaarlijkse toetsing aan deze ondergrens, wellicht met
behulp van een verklaring van de bedrijfsaccountant.
STEM 2006 72
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
BIJLAGE 1 Vragenlijst
Evaluatie Besluit financiële zekerheid milieubeheer
Vragenlijst
In het kader van het STEM-project dat in opdracht van het ministerie van VROM
wordt uitgevoerd in de periode 2005-2008 evalueren we dit jaar de uitvoering van
het Besluit financiële zekerheid milieubeheer (verder te noemen: Befize). Meer
informatie over het STEM-project is te vinden op
www.evaluatiemilieuwetgeving.nl .
Bij het in werking treden van Befize in 2003 is door de toenmalige minister van
VROM aan de Tweede Kamer een evaluatie toegezegd.
In het onderzoek worden beide gebieden waarvoor zekerheidsstelling kan worden
opgelegd betrokken. Dit zijn:
(1) afvalbedrijven (garantie op het nakomen van vergunningverplichtingen), en
(2) bedrijfsactiviteiten die schade aan de bodem zouden kunnen veroorzaken
(dekking van aansprakelijkheid voor bodemverontreiniging).
Er is gekozen voor een eenduidige vragenlijst. Deze vragenlijst wordt voorgelegd
aan bedrijven, bevoegde gezagen, derdebelanghebbenden, banken en
verzekeraars, en Infomil. Niet alle vragen zijn voor alle betrokkenen relevant.
De vragenlijst wordt voordat het interview wordt afgenomen ter voorbereiding
toegezonden.
Beantwoording zal naar verwachting vijf kwartier tot anderhalf uur vergen. Het
interview wordt in beginsel telefonisch afgenomen.
STEM 2006 73
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
A. Welke ervaring heeft u tot dusver opgedaan met Befize?
Vanuit welke hoedanigheid?
Hoeveel dossiers (of anderszins ervaring)?
B. Bekendheid met Befize
Op welke wijze bent u bekend geraakt met Befize? Heeft u deelgenomen
aan voorlichtingsactiviteiten in 2003 (landelijke dag, trainingen)?
Vindt u dat er voldoende ondersteuning wordt gegeven inzake de
uitvoering van Befize? Heeft u daarbij hulp ingeroepen van Infomil
(website, helpdesk) of gebruik gemaakt van de VROM-website?
Bent u op de hoogte van literatuur en jurisprudentiële ontwikkelingen met
betrekking tot Befize?
Is het helder voor welke bedrijven en situaties Befize geldt?
C. Wat is uw mening over de toepasbaarheid van de criteria die bij de beslissing
tot het opleggen van een financiële zekerheidsverplichting door het bestuur
betrokken moeten worden?
NB: de criteria voor afval en bodem verschillen. Graag deze nuancering meenemen
bij beantwoording.
Met welke intensiteit worden deze criteria bij de besluitvorming in
aanmerking genomen? Heel precies of slechts marginaal?
Zijn deze criteria eenduidig interpreteerbaar?
(Leidt de interpretatie van de criteria tot verschil van mening tussen
bevoegd gezag en aanvrager?)
Is het mogelijk om de financiële risico's eenvoudig en eenduidig vast te
stellen?
Neemt het in aanmerking nemen van bepaalde criteria onevenredig veel
tijd in beslag?
Wordt er bij interpretatie van de criteria, met name bij schade aan de
bodem, een verband gelegd met een eventuele risico-aansprakelijkheid van
het bedrijf?
Welke criteria zouden geschrapt kunnen worden (en waarom)?
Welke criteria mist U?
STEM 2006 74
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Zou u, als bevoegd gezag, of als bedrijf, deskundige ondersteuning wensen
bij de interpretatie van deze criteria? Hoe bent u tot dusver omgegaan met
het inschakelen van benodigde deskundigheid (intern, extern)? Graag
toelichten.
D. De totstandkoming van de financiële zekerheidsverplichting
Op welke wijze is overleg gevoerd tussen bevoegd gezag en bedrijf over
het opleggen van financiële zekerheid? Aandacht besteden aan
vooroverleg, formele inspraak, en beroep.
Heeft het overleg, inspraak of beroep geleid tot invloed op de beslissing
van het bevoegd gezag?
Heeft het bevoegd gezag de vorm van financiële zekerheid precies
voorgeschreven, of is dat aan de afweging van het bedrijf overgelaten, met
een toets achteraf?
Voor welke vorm van financiële zekerheidsstelling is gekozen? Is er nog
verschil van mening geweest tussen bedrijf en overheid over de vorm van
de financiële zekerheidsstelling?
Is er op de markt voldoende aanbod tot financiële zekerheidsstelling?
Heeft u het idee dat er een concurrerende markt is, of loopt u eerder tegen
kartelvorming aan?
Bent u al verzekerd tegen eventuele schade als bedoeld in Befize op basis
van uw standaard verzekeringspakket?
E. De directe en indirecte kosten van Befize
Bedrijf: Directe kosten
Wat zijn eenmalige en jaarlijkse premies voor bankgarantie, hypotheek,
verzekering, fonds of andere vormen van financiële zekerheid?
Bedrijf: Indirecte kosten
Hoe hoog waren de organisatorische kosten (overleg, offertes, afsluiten
contracten) bij het tot stand komen van financiële zekerheid? Idem, voor
het jaarlijks onderhouden van financiële zekerheid.
Kreeg u adequate offertes van banken of verzekeringsmaatschappijen?
In hoeverre beperkt de gekozen vorm van financiële zekerheid uw
financiële mogelijkheden, waaronder de leencapaciteit voor commerciële
investeringen?
STEM 2006 75
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Zijn er bepaalde aspecten van Befize, in opzet of uitvoering, die
onevenredig veel kosten en tijd vergen?
Overheid (alleen indirecte kosten):
Wat zijn de bestuurlijke kosten per dossier, uitgesplitst in
vergunningsprocedure en werkzaamheden na verlening vergunning, zoals
goedkeuring en controle?
Wat zijn de factoren die juist de hoogte van de kosten bepalen?
Wat kost naar uw mening onevenredig veel tijd / inspanning?
Is er inhuur van deskundigheid geweest?
Banken en verzekeraars:
Wat zijn eenmalige en jaarlijkse opbrengsten van bankgarantie, hypotheek,
verzekering, fonds of andere vormen van financiële zekerheid?
Hoe hoog waren de organisatorische kosten (overleg, offertes, afsluiten
contracten) bij het tot stand komen van financiële zekerheid? Idem, voor
het jaarlijks onderhouden van financiële zekerheid.
Zijn er bepaalde aspecten van Befize, in opzet of uitvoering, die
onevenredig veel kosten en tijd vergen?
Welke hulp heeft u gehad van de Milieupool (alleen voor verzekeraars)?
Voor allen:
Wat vindt u van de verhouding tussen de totale kosten en de milieubaten
(m.a.w. is het gebruik van financiële zekerheid kosteneffectief)?
Welke veranderingen, in opzet en uitvoering, kunnen de kosteneffectiviteit
van Befize verhogen?
F. Preventieve werking van Befize
Voor bedrijf:
Heeft u door Befize, direct of indirect, preventieve maatregelen genomen?
Wat waren de kosten van de preventieve maatregelen?
Heeft Befize in ander opzicht invloed gehad op de strategie en organisatie
van uw bedrijf?
STEM 2006 76
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Voor overheid:
Heeft u concrete aanwijzingen, of een vermoeden, dat de mogelijkheid van
financiële zekerheidsstelling een preventieve werking heeft gehad of zal
hebben?
Heeft Befize invloed gehad op de strategie en organisatie van bedrijven? Is
hierdoor uw contact met bedrijven verbeterd?
Voor banken en verzekeraars:
Heeft u, voortvloeiend uit Befize, preventieve maatregelen voorgeschreven
bij bedrijven?
Zo ja, wat waren de kosten van de preventieve maatregelen voor de
bedrijven?
Heeft u via Befize in ander opzicht eisen gesteld aan strategie en
organisatie van bedrijven?
G. Collectieve regeling (fondsvorming)
Zou u voorstander zijn van een collectieve regeling, bijvoorbeeld binnen
een branche?
Zo ja, heeft u suggesties voor opzet en voeding van zo'n fonds?
Hier eventueel ter toelichting uitleggen wat fondsvorming zou kunnen
inhouden.
Of acht u het beter dat uw bedrijf eigen risicodrager wordt, zonder
betrokkenheid van een bank of verzekeringsmaatschappij?
Welke groep bedrijven komt in aanmerking voor eigen risicodrager
(bijvoorbeeld concerns?), en voor welke groep bedrijven moet een regeling
via banken of verzekeringen gelden?
H. Toekomst Befize
Wat is uw mening over de noodzaak van Befize? Is uitbreiding, of juist
inkrimping van het werkingsgebied gewenst? Ziet u alternatieven voor
Befize?
Wat vindt u van een wettelijke plicht tot het stellen van financiële
zekerheid, zoals bijvoorbeeld wordt toegepast voor ondergrondse
opslagtanks (BOOT) ?
Heeft u ervaring met andere vormen en mogelijkheden van financiële
zekerheidsstelling?
STEM 2006 77
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Bent u bekend met de Europese richtlijn milieuaansprakelijkheid (richtlijn
2004/35/EG), en heeft u in dat verband een visie op de financiële
zekerheidsstellingen?
I. Afsluiting
Zijn er naar uw mening belangrijke onderwerpen niet aan de orde
gekomen?
Heeft u nog suggesties voor andere gesprekspartners over Befize?
STEM 2006 78
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
BIJLAGE 2 Begeleidingscommissie
Dhr. N. Bos (vervanger: dhr. H. Kremers)
Nederlandse Milieupool
Dhr. mr. C.A. Janssen
Ministerie van VROM
Dhr. J.J. Kerssens RA MA
INGBank
Dhr. mr. M.G. Ramakers
Essent Milieu BV
Mevr. mr. Janske Schrijnemaekers
DCMR Milieudienst Rijnmond
STEM 2006 79
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
STEM 2006 80
EVALUATIE VAN HET BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
Colofon
Opdrachtgever:
Ministerie van VROM, Directoraat Generaal Milieu
Datum:
2 oktober 2006
Auteur(s):
mr. dr. Marjan Peeters
dr. Frans van der Woerd
mr. Ghislaine In de Braek
Secretariaat STEM
ARCADIS Ruimte & Milieu BV
De heer drs. ing. Charles Nijssen
Postbus 264
6800 AG Arnhem
Tel 026 3778 511
Fax 026 4457 549
www.evaluatiemilieuwetgeving.nl
© STEM. Alle rechten voorbehouden. Behoudens uitzonderingen
door de wet gesteld, mag zonder schriftelijke toestemming van de
rechthebbenden niets uit dit document worden verveelvoudigd
en/of openbaar worden gemaakt door middel van druk, fotografie,
digitale reproductie of anderszins.
STEM 2006 81
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer