Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
ACTIVITEITEN 2008
Jaarwerkplan
Inspectie van het Onderwijs
Utrecht, 30 november 2007
Preambule
Voor u ligt het Jaarwerkplan 2008. Dit is het eerste gezamenlijke jaarwerkplan
van de Inspectie van het Onderwijs, de Auditdienst van OCW (AD) en Centrale
Financiën Instellingen (CFI), waarin de voorgenomen activiteiten op het gebied
van onderwijstoezicht in het kalenderjaar 2008 worden beschreven. Deze
gezamenlijke planning is een logische resultante van jaren van steeds
intensievere samenwerking tussen inspectie, AD en CFI in het kader van
geïntegreerd toezicht die inmiddels een structureel karakter heeft gekregen.
Een complicatie in deze fase is dat bij het bijeen brengen van activiteiten
binnen één plan nog verschillen optreden in de plan- en verantwoordingscycli.
Zo loopt het auditplanjaar van april tot april, terwijl de inspectie haar
jaarplannen op het kalenderjaar baseert. Naarmate meer duidelijkheid ontstaat
over de wijze waarop de samenwerking in het onderwijstoezicht
organisatorisch verankerd wordt, zullen ook voor deze overgangsfricties
werkende weg oplossingen worden gevonden.
VOORWOORD
`De school is de plek waar het beste uit kinderen en jongeren wordt gehaald,
maar waar ze ook voldoende bagage meekrijgen om als verantwoordelijke
mensen bij te dragen aan de samenleving.' Aldus luidt de ambitie van het
kabinet in het Beleidsprogramma `Samen werken, samen leven' (juni 2007). De
ontwikkeling van talenten vraagt een inzet van vele partijen. De school vervult
hierin een spilfunctie. Er is wel wat voor nodig om ervoor te zorgen dat
scholen die kwaliteit ook daadwerkelijk (kunnen) leveren en dat jeugdigen niet
voortijdig de school verlaten. Schoolbesturen zijn daarvoor als eerste aan zet.
Ze weten zich hierin gesteund door een heel pakket aan maatregelen van het
kabinet.
Ook de rol van het onderwijstoezicht verandert in het licht van deze nieuwe
politieke opgaven. Het nieuwe toezicht houdt kwaliteit en uitval scherp in de
gaten. Scholen die er goed in slagen de talenten van hun leerlingen te
ontwikkelen,'verdienen' minder toezichtlast. Scholen waar de kwaliteit in het
geding is, kunnen daarentegen op een sneller en slagvaardiger optreden
rekenen. Ook zullen regels die voor kwaliteit en bestrijding van uitval van
belang zijn, stringenter gehandhaafd worden.
Dit is nu juist waar de Inspectie van het Onderwijs en haar
samenwerkingspartners AD en CFI zich de laatste jaren op hebben voorbereid.
Kwaliteitstoezicht, financieel toezicht en rechtmatigheidstoezicht zijn steeds
meer met elkaar vervlochten, nieuwe werkwijzen en instrumenten zijn
ontwikkeld ten behoeve van de invoering van risicogericht en proportioneel
toezicht. De toezichthouders staan paraat om per 2008 over de gehele linie
met het nieuwe toezicht aan de slag te gaan. Toezicht is er dan niet meer
`omdat dat nu eenmaal periodiek moet', maar grijpt juist daar aan waar risico's
aan het licht komen. Risicogericht en proportioneel zijn de kernwoorden van
het nieuwe toezicht. Om hieraan met recht `slagvaardig' te kunnen toevoegen,
moet het onderwijstoezicht ook passende interventies kunnen uitvoeren. De
voorgenomen aanpassing van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) zal
hierin naar verwachting vanaf 2009 voorzien. Binnen de grenzen van de
huidige wet- en regelgeving zal wel vanaf 2008 het huidige
interventierepertoire van de Inspectie van het Onderwijs worden uitgebreid.
Tegelijkertijd zal ook het onderwijstoezicht zich meer dan tevoren rekenschap
moeten geven van het krachtenveld waarin het onderwijs opereert. Scholen
zijn een schakel in een veel bredere jeugdketen en dat samenspel kan een deel
van het probleem of de oplossing vormen. In dit verband is ook intensievere
samenwerking met andere toezichthouders geboden, zowel op rijksniveau als
op lokaal niveau. Dat verbreedt het blikveld en vermindert de inspectielast voor
instellingen.
We staan daarmee voor een omslag die spannend is en die ook het nodige van
alle medewerkers zal vergen. Een omslag die bovendien zijn beslag moet
krijgen in een periode waarin we ook voor een forse taakstelling staan. Ik
vertrouw erop dat we er in overleg met de betrokken bewindslieden in zullen
slagen dit proces in goede banen te leiden.
Dit jaarwerkplan bevat de plannen van de inspectie voor 2008. De in paragraaf
5 genoemde themaonderzoeken zullen in projectplannen worden uitgewerkt.
Het werk van de inspectie is niet statisch. Op basis van actualiteit kan het
opportuun zijn dat de inspectie in overleg met de ministeries van OCW en LNV
acties onderneemt die niet in het jaarwerkplan staan, bijvoorbeeld naar
aanleiding van de kwaliteitsagenda's primair en voortgezet onderwijs of
rapporten als dat van de commissie Rinnooy Kan (Leerkracht!). Waar nodig
vindt herprioritering plaats.
Overeenkomstig de WOT is dit jaarwerkplan goedgekeurd door de minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit.
De inspecteur-generaal van het Onderwijs
J.H.J. Teuwen
Utrecht, november 2007
INHOUDSOPGAVE
1 OP WEG NAAR NIEUW TOEZICHT.................................................7
1.1 Nieuwe visie op toezicht...............................................................7
1.2 De Wet op het onderwijstoezicht (WOT).........................................8
1.3 Samenwerking in het toezicht........................................................9
2 DE WERKING VAN HET RISICOGERICHT TOEZICHT ...................... 10
2.1 Het nieuwe toezicht in de praktijk ................................................ 10
2.2 Programmatisch handhaven......................................................... 14
2.3 Onderwijsverslag nieuwe stijl....................................................... 15
2.4 Samenwerking in internationaal verband....................................... 17
3 FINANCIEEL EN RECHTMATIGHEIDSTOEZICHT............................. 19
3.1 Taken van de afdeling Rekenschap............................................... 19
3.2 Richtlijnen voor jaarverslaggeving................................................. 19
3.3 Beoordelen van nieuwe wet- en regelgeving.................................. 20
3.4 Controleprotocol........................................................................ 20
3.5 Reviewbeleid............................................................................. 20
4 SPECIALE CATEGORIEËN IN HET ONDERWIJSTOEZICHT............... 22
4.1 Voor- en vroegschoolse educatie.................................................. 22
4.2 Kinderopvang ............................................................................ 22
4.3 Indicatiestelling zorgleerlingen...................................................... 23
4.4 Niet-bekostigd primair en voortgezet onderwijs.............................. 23
4.5 Kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven ................................. 24
4.6 Toezicht op de examenkwaliteit in de bve-sector ........................... 24
4.7 Nederlands onderwijs in het buitenland......................................... 25
4.8 De Europese scholen .................................................................. 25
5 KANSEN EN BEDREIGINGEN VOOR HET ONDERWIJS.................... 26
5.1 Onderwijsverslag........................................................................ 27
5.2 Themarapportages 2008............................................................. 30
5.3 Werkprogramma samenwerkende inspecties jeugd......................... 41
6 OVERIGE WETTELIJKE TAKEN EN PUBLIEKSFUNCTIE.................... 43
6.1 Overige wettelijke taken ............................................................. 43
6.2 Publieksfunctie .......................................................................... 44
7 BEGROTING OP HOOFDLIJNEN ................................................... 46
BIJLAGE 1: Gebruikte afkortingen
1 OP WEG NAAR NIEUW TOEZICHT
De verschuivingen in de opvattingen over verantwoording en toezicht in de
publieke sector die de laatste jaren opgeld doen, zijn ook aan het
onderwijstoezicht niet onopgemerkt voorbij gegaan. Vanaf 2004 is een reeks
veranderingen in gang gezet ter voorbereiding op een nieuwe positionering en
werkwijze van het toezicht. De invoering van dit nieuwe toezicht gaat van start
in het schooljaar 2007-2008.
1.1 Nieuwe visie op toezicht
Verantwoording en toezicht in het publieke domein
De achtergrond voor de herinrichting van het toezicht is de groeiende
overtuiging dat professionals meer ruimte moeten krijgen om zelf
kwaliteit(sbeleid) vorm te geven. Die ruimte moet ontstaan door minder regels
en minder toezicht. Vele voorzieningen in de publieke sector moeten zich veelal
niet aan één, maar aan meerdere toezichthouders verantwoorden die elk vanuit
hun eigen invalshoek en volgens hun eigen planning informatie verzamelen.
Daarmee ligt de nadruk bovendien te eenzijdig op verticale verantwoording,
terwijl instellingen juist de omslag moeten gaan maken om zich meer aan de
direct belanghebbenden, hun bezoekers en maatschappelijke omgeving, te
gaan verantwoorden (horizontale verantwoording).
Als antwoord hierop zijn in de afgelopen kabinetsperiode onder het motto
`meer effect en minder last' nieuwe uitgangspunten voor het toezicht
geformuleerd in de `Kaderstellende visie op toezicht' (Kamerstukken 2005-
2006, 27 831, nr. 15).
Nieuwe visie op onderwijstoezicht
Voor het onderwijsterrein heeft de `Kaderstellende visie op toezicht' een
vertaling gekregen in de:
· Beleidsbrief Governance (OCW, 7 juli 2005)
· Visie op toezicht OCW (Nota `Toezicht in vertrouwen, vertrouwen in
toezicht', september 2006)
In de nieuwe visie moet het toezicht aan de volgende criteria voldoen:
selectief, slagvaardig, samenwerkend, onafhankelijk, transparant en
professioneel.
In het Coalitieakkoord Samen werken, samen leven (februari 2007) geeft het
nieuwe kabinet aan de in de voorgaande regeerperiode uitgezette lijn te willen
voortzetten: uitgaan van vertrouwen, toewerken naar eenduidig toezicht en
vermindering van de inspectielast. Schoolbesturen die goede prestaties leveren
en hun zaken goed op orde hebben kunnen daarmee vertrouwen, dat wil
zeggen minder toezicht, verdienen.
Naar één toezichthouder onderwijs
In aansluiting bij de nieuwe visie op toezicht en de voortschrijdende
ontwikkelingen op het terrein van goed bestuur (governance) hebben de
Inspectie van het Onderwijs, CFI en de Auditdienst (AD) in de periode van
2004 tot en met 2006 samengewerkt aan de ontwikkeling van geïntegreerd
toezicht. Deze intensieve samenwerking tussen de toezichthouders moet leiden
tot een betere, integrale uitvoering van het toezicht op de
onderwijsinstellingen, dat meer risicogericht en daardoor selectiever is.
7
In 2007 zijn de eerste stappen gezet in de richting van één toezichthouder voor
het onderwijs door de samenvoeging van de rekenschapsfunctie van de AD en
de inspectie. Verdere ontwikkelingen in de richting van een toezichtautoriteit
worden momenteel bestudeerd. Hierbij valt onder meer te denken aan
formalisering van de samenwerking tussen NVAO en de Inspectie van het
Onderwijs in een samenwerkingsprotocol waarin bevoegdheden, afstemming
en samenwerking worden geregeld.
De nieuwe visie heeft consequenties voor de toekomstige organisatie van de
inspectie. Zij zal in staat moeten zijn flexibel in te spelen op ontwikkelingen in
de samenleving en de daarmee corresponderende dynamiek in het beleid. De
nieuwe organisatie en werkwijze zal vooral in het teken staan van snel en
adequaat detecteren van en reageren op mogelijke risico's voor de kwaliteit
van het onderwijs.
In hoofdstuk 2 is uiteengezet hoe dit zich concreet vertaalt in de werking van
het nieuwe onderwijstoezicht.
Accreditatie en kwaliteitszorg
De Inspectie van het Onderwijs stelt hoge eisen aan de eigen werkprocessen
en producten. In het voorjaar van 2007 is de inspectie als eerste
rijkstoezichthouder voor de volle breedte van haar werkzaamheden
geaccrediteerd door de Nederlandse Raad voor Accreditatie. Deze heeft
vastgesteld dat de inspectie voldoet aan de internationale norm voor inspecties
(ISO 17020). Kwaliteitszorg blijft uiteraard een punt van continue aandacht en
verdere verbetering.
1.2 De Wet op het onderwijstoezicht (WOT)
De Wet op het onderwijstoezicht (WOT) biedt het kader waarbinnen de
Inspectie van het Onderwijs haar werk doet. De wet onderscheidt de volgende
taken:
- het beoordelen van de kwaliteit van het onderwijs door het uitvoeren van
periodiek kwaliteitsonderzoek, waarbij gelet wordt op de in de wet
vermelde kwaliteitsaspecten;
- via het toezicht stimuleren van de kwaliteit van het onderwijs en de eigen
verantwoordelijkheid van scholen en instellingen;
- rapporteren over de ontwikkeling in het onderwijs, in het bijzonder over de
kwaliteit daarvan, op instellings- en op stelselniveau;
- verrichten van overige bij of krachtens de wet aan de inspectie
opgedragen taken.
Voor alle onderwijssectoren geldt dat de inspectie jaarlijks, op basis van artikel
23, lid 8 van de Grondwet, in het Onderwijsverslag rapporteert over de staat
van het onderwijs.
In het voorjaar van 2007 heeft het evaluatieonderzoek van de WOT
plaatsgevonden, mede in het licht van de nieuwe Visie op toezicht OCW. De
feitelijke evaluatie, in overleg met de Kamer, heeft plaatsgevonden in het
najaar van 2007. Een van de aanbevelingen die uit het onderzoek maar ook uit
de Visie op toezicht naar voren komt, betreft de uitbreiding van de
bevoegdheden van de inspectie, zodat deze als handhavend toezichthouder
8
kan optreden. De zwaarste sancties (zoals het stopzetten van de bekostiging)
blijven voorbehouden aan de minister. Verwacht wordt dat de noodzakelijke
wetswijzigingen in 2009 hun beslag kunnen krijgen.
1.3 Samenwerking in het toezicht
Niet alleen is in de afgelopen jaren de samenwerking tussen de
onderwijstoezichthouders geïntensiveerd, ook de samenwerking met andere
toezichthouders heeft een meer structurele basis gekregen.
1.3.1 Samenwerking rijksinspecties
Het Beraad van Inspecteurs-generaal (IG-beraad) is vanaf zijn instelling
aanspreekpunt voor de uitvoering van kabinetsbesluiten over het rijkstoezicht.
Het beraad richt zich op de onderlinge bevordering van goed toezicht,
gebaseerd op de daartoe geformuleerde principes als minder toezichtlast en
meer effect van het toezicht (door betere samenwerking). Begin 2007 is het
IG-beraad geformaliseerd in een interdepartementale commissie: de
Inspectieraad.
De pijlers van het coalitieakkoord zijn de komende jaren richtinggevend voor de
activiteiten van de Inspectieraad en daarmee voor de gezamenlijke
rijksinspecties.
De samenwerking in het domein jeugd - met als doelstelling `meer effect van
toezicht'- is reeds geïmplementeerd en zal ook in 2008 worden gecontinueerd.
1.3.2 Samenwerkende inspecties jeugd
De vijf inspecties met toezichtactiviteiten binnen het jeugddomein stemmen die
activiteiten op elkaar af in het gezamenlijke Toezichtprogramma Jeugd. Dit
programma is deels opgebouwd uit de relevante onderdelen van de
afzonderlijke jaarwerkplannen van deze inspecties. De jeugdinspecties
onderscheiden bij hun samenwerking drie toezichtvormen.
Toezicht op ketens en samenwerking
De vijf inspecties kunnen op basis van hun inschatting van de
(maatschappelijke) problemen met en van jeugd in de lokale of regionale
context onderzoek doen naar de kwaliteit van de samenwerking van
voorzieningen en de resultaten die zij behalen in de aanpak van die problemen.
Het toezichtkader `Ketens Laten Werken' dient daarbij als instrument.
Afhankelijk van de onderzoekslocatie wordt het onderzoek met inzet van en in
samenwerking met de regionale inspectiekantoren uitgevoerd.
Thematisch onderzoek
Het thematisch onderzoek van de inspecties jeugd zal zich ook in het komende
jaar richten op in de in 2007 vastgestelde gezamenlijke onderzoekthema's `Het
jonge kind' en `Uitval'. Als onderdeel van dit laatste thema zullen de inspecties
onder meer aandacht aan voortijdig schoolverlaten besteden.
Meervoudig toezicht bij voorzieningen voor jeugd
Bij instellingen en voorzieningen voor jeugd die met meer toezichthouders te
maken hebben, doen inspecties waar mogelijk gezamenlijk onderzoek. Hierdoor
kan de toezichtlast voor de betrokken instellingen verminderen. Over de
onderwerpen die in 2008 centraal staan zal nog besluitvorming plaatsvinden.
9
2 DE WERKING VAN HET RISICOGERICHT TOEZICHT
In hoofdstuk 1 is de ontwikkeling beschreven in de richting van één
toezichthouder op het onderwijsterrein met een werkwijze die past bij de
nieuwe visie op toezicht. Op 1 januari 2008 moet het toezicht op deze basis
operationeel zijn in alle onderwijssectoren. Dit hoofdstuk beschrijft hoe het
nieuwe toezicht te werk gaat.
2.1 Het nieuwe toezicht in de praktijk
Bij de afronding van de eerste fase van het geïntegreerd toezicht in 2007 is de
in de pilots ontwikkelde werkwijze geëvalueerd. Gelijktijdig is, in lijn met het
regeerakkoord, een sterker accent gelegd op vermindering van de toezichtlast
(`goede scholen verdienen minder toezicht'). Een onderdeel van die
ontwikkeling is het realiseren van een risicogerichte benadering van het
toezicht.
Op basis hiervan is in de eerste helft van 2007 het geïntegreerde,
risicogerichte toezichtproces opnieuw ontworpen. De kern ervan is gelegen in
het onderstaande schema. De onderdelen worden nader toegelicht in paragraaf
2.1.1.
Signalen Jaarstukken Opbrengsten
Primaire detectie
Geheugen
Analyse
Probleemdetectie
Bepalen toezicht-
arrangement
Interventie
Vanaf augustus 2007 wordt deze werkwijze geïmplementeerd in alle
onderwijssectoren. De bevoegde gezagen (besturen) zijn vanaf dit moment ook
10
het aangrijpingspunt van het toezicht, in overeenstemming met het belang dat
nu wordt gehecht aan goed bestuur.
In de bve-sector is in het schooljaar 2006-2007 het nieuwe toezicht al
toegepast. De werkwijze is geëvalueerd en besproken met vertegenwoordigers
van het onderwijsveld en andere belangenorganisaties. Deze hebben in grote
meerderheid aangegeven in te stemmen met de gehanteerde werkwijze en het
gebruikte toezichtkader. Besloten is het experiment om te zetten in een
(definitief) Toezichtkader bve 2007 dat met ingang van het schooljaar 2007-
2008 voor de bve-sector wordt gehanteerd. Dit toezichtkader is door de
departementen van OCW en LNV goedgekeurd.
Voor de sectoren po, vo en de expertisecentra (ec) is het nieuwe,
risicogestuurde toezicht volop in ontwikkeling. Per 1 januari 2008 gaat de
inspectie werken met een nieuw toezichtkader. Dit toezichtkader wordt eerst
in pilots getest. In de loop van 2008 worden ook voorstellen ontwikkeld voor
een nieuw waarderingskader. Dit zal op de gebruikelijke wijze met
vertegenwoordigers van het veld worden besproken. Het streven is voor 1
januari 2009 het nieuwe toezichtkader definitief te implementeren.
Naast de nieuwe werkwijze, zoals nader toegelicht in paragraaf 2.1.1, wordt
voor de sectoren po en vo vooralsnog vastgehouden aan periodiek
inspectiebezoek aan alle scholen. De inspectie komt op alle scholen minimaal
een keer in de vier jaar langs. Bij schoolbezoeken aan scholen waar zich geen
specifieke risico's voordoen, zal worden gefocust op een bepaald thema of
vindt onderzoek c.q. verificatie op bepaalde aspecten plaats. Deze
schoolbezoeken zullen vaker dan tot nu toe het geval is onaangekondigd zijn.
Hoewel de inspectie in deze sectoren dus alle scholen blijft bezoeken, wordt
winst geboekt bij het terugdringen van de toezichtlast in het algemeen. De
schriftelijke bevraging van scholen wordt beperkt en het inspectiebezoek richt
zich vooral op geconstateerde risico's en, bij scholen die het goed doen, op
specifieke thema's of aspecten. Het toezicht wordt wel geïntensiveerd bij
slecht presterende scholen.
Ook in de ho-sector zal het toezicht grotendeels volgens de nieuwe
systematiek te werk gaan en wordt in samenwerking met de NVAO een
vertaling gemaakt van deze werkwijze.
2.1.1 Het instellingsgerichte toezicht
Het toezicht monitort voortdurend de besturen/instellingen op basis van
informatie uit een drietal categorieën:
· jaarstukken;
· opbrengsten;
· signalen.
Informatie uit jaarstukken of over opbrengsten komt in principe jaarlijks
beschikbaar. De informatie daaruit en overige, gestructureerde informatie
vormen de input voor een risicomodel, waarin financiële en onderwijskundige
informatie wordt samengebracht. Uit dit model worden indicatoren berekend
die snel zicht kunnen verschaffen op belangrijke relaties in het functioneren
van de instelling.
11
Jaarstukken
Het voornemen is dat onderwijsinstellingen met ingang van het verslagjaar
2008 een jaarrekening en jaarverslag als geïntegreerd jaardocument zullen
indienen conform de richtlijnen uit het Burgerlijk Wetboek. Daarbij moeten zij
tevens een resultatenbox aanleveren, waarin additionele informatie wordt
opgenomen. Deze informatie wordt gesegmenteerd opgeleverd voor de
relevante delen van de school of instelling. Op deze wijze leveren de
jaarstukken informatie die het bestuur van de instelling zelf verstrekt over zijn
financiële situatie, onderwijsprestaties, beheer, plannen, interne organisatie en
horizontale governance. In potentie is dat een belangrijke bron van informatie
voor het verticale toezicht. Voor het toezicht in het jaar 2008 houdt het in dat
deze jaarstukken nog niet beschikbaar zijn. Daarom zal de inspectie de
ontbrekende informatie op andere wijze aanvullen.
Opbrengsten
Het onderdeel van de risicoanalyse dat zich richt op opbrengsten draait om de
vraag of het risico bestaat dat leerlingen zich op dit moment of in de nabije
toekomst onvoldoende kunnen ontwikkelen. Aan de output wordt dus gemeten
of leerlingen voldoende ontwikkelingsmogelijkheden hebben gehad.
Een risicoanalyse moet uitwijzen bij welke opleidingen, scholen of organieke
eenheden de leerprestaties achterblijven, in die zin dat:
· zij onvoldoende toegevoegde waarde bieden, of
· minimumdoelen niet halen, of
· niet alle groepen leerlingen in staat stellen zich optimaal te
ontwikkelen, of dat
· leerlingen voortijdig uitvallen en
· het interne en extern rendement onvoldoende is.
De opbrengstenanalyses vinden zoveel mogelijk plaats zonder bevraging van
het bevoegd gezag.
Signalen
Signalen, zoals klachten en nieuwsberichten, kunnen op elk moment
binnenkomen. Voor het proces is vooral van belang, dat de signalen te
herleiden zijn naar een bevoegd gezag, school of opleiding. Dan moet op basis
van de ernst en inhoud van elk relevant signaal een afweging plaatsvinden van
het mogelijke risico voor de onderwijskwaliteit en voor de naleving van wet- en
regelgeving.
Bij elk stukje informatie vindt steeds een afweging plaats van het mogelijke
risico voor de onderwijskwaliteit en voor de naleving van wet- en regelgeving.
Dit gebeurt in de primaire detectie. Bij die risicotaxatie wordt ook gebruik
gemaakt van reeds bij de inspectie bekende informatie over de instelling in het
geheugen van de inspectie.
In 2008 zal de inspectie alle signalen, ook de signalen die nu nog door het
bestuursdepartement worden afgehandeld, gaan behandelen. De overdracht,
afhandeling en terugkoppeling van signalen zal in overleg met het
bestuursdepartement in 2008 plaatsvinden.
Toezichtarrangement
In alle gevallen waarin er geen risico geconstateerd is, wordt voor het bestuur
of de instelling het basistoezichtarrangement vastgesteld. Dit houdt in dat er
geen nadere toezichtactiviteiten plaatsvinden.
12
Lijkt er wel risico te zijn, dan vindt meer diepgaande analyse plaats van de
beschikbare gegevens, zoals jaarstukken, uitgebreide informatie uit BRON-
bestanden en overige informatie, onder andere afkomstig uit het geheugen van
de inspectie. Er vindt in dit stadium nog geen actieve bevraging plaats van het
bestuur of de instelling. Ook in deze fase kan blijken dat er geen risico is,
waarvoor het basisarrangement wordt vastgesteld. Pas indien ook in deze fase
risico's blijken, vindt verdere verdieping plaats in de fase van de
probleemdetectie. Daarbij kan aanvullende informatie worden opgevraagd en
kan het bestuur worden benaderd. Uiteindelijk leidt ook dit tot een
toezichtarrangement.
Het toezichtarrangement is het centrale product van de toezichthouder. Daarin
ligt vast op welke wijze het toezicht op het bestuur of de instelling op
afzienbare termijn gestalte krijgt. Elk arrangement wordt minstens een keer per
jaar vernieuwd. Als er sprake is van een basisarrangement, houdt dat in dat er
op afzienbare termijn geen toezichtactiviteiten worden uitgevoerd. In alle
andere gevallen is er sprake van een interventie die in het arrangement vastligt.
Zoals al aangegeven, worden, in aanvulling op het voorgaande, alle scholen in
het po-, vo- en ec-veld ten minste één maal in de vier jaar bezocht.
Interventies
Het interventierepertoire omvat alle activiteiten die de toezichthouder ten
opzichte van de besturen of in de scholen uitvoert. Interventies kunnen
gerichte, nadere onderzoeken zijn naar de achtergronden van de gesignaleerde
risico's. Maar het kan ook gaan om activiteiten die erop gericht zijn de
instelling zelf het probleem op te laten lossen en die eventueel kunnen leiden
tot sancties.
Al naargelang de zwaarte en de duur van de tekortkomingen en de beoordeling
van de bestuurskracht, zijn de interventies of sancties lichter of juist zwaarder.
Interventies eindigen pas als de gewenste situatie waarin het onderwijs van
voldoende kwaliteit is en/of wet- en regelgeving wordt nageleefd is
gerealiseerd. In die situatie is dan het basisarrangement weer van kracht.
Als gevolg van de evaluatie van de WOT zal de interventietaak van de
inspectie in de WOT moeten worden opgenomen. In het kader van de invoering
van het nieuwe toezicht zal de inspectie de bestaande interventiemogelijkheden
in 2008 gaan toepassen. De zwaarste interventies, zoals het stopzetten van de
bekostiging, zullen bij de minister blijven berusten.
Zeer zwakke scholen en opleidingen
In het kader van het risicogerichte toezicht houdt de Inspectie van het
Onderwijs intensief toezicht op de zeer zwakke scholen en opleidingen. Het
toezicht is gericht op vermindering van het aantal zeer zwakke scholen en
opleidingen. Zoals aangegeven scherpt de inspectie haar interventiebeleid aan,
en wordt gewerkt aan een wetsvoorstel dat een wettelijke basis geeft voor
`harde' inventies van de inspectie. De van toepassing zijnde
toezichtarrangementen, met daarin de verantwoording van die arrangementen,
zullen op toegankelijke wijze worden gepubliceerd (kwaliteitskaart). Er wordt
meer informatie gegeven, naarmate de school of instelling zich meer in de
risicosfeer bevindt.
13
2.1.2 Risicogericht toezicht in het ho
In het licht van de hiervoor beschreven ontwikkelingen zal ook bij alle
instellingen in het ho gericht detectie van risico's plaatsvinden. Daaruit kan een
aantal veranderingen ten opzichte van de huidige situatie voortvloeien,
bijvoorbeeld uitbreiding van het aantal onderzoeken.
In de sector ho is de NVAO belast met beoordeling van de kwaliteit van
opleidingen. Om de complementaire relatie tussen de inspectie en de NVAO
vast te leggen hebben OCW en LNV het voornemen een niet vrijblijvend
samenwerkingsprotocol op te stellen. Daarin zal een scherpere taakafbakening
staan tussen de NVAO en inspectie.
2.1.3 Instrumentontwikkeling
Voor de uitvoering van het risicogerichte toezicht is tot en met 2007 een set
instrumenten ten behoeve van het risicomodel ontwikkeld en vooralsnog op
beperkte schaal in de praktijk beproefd. Daarbij is waar mogelijk gestreefd
naar harmonisatie van het instrumentarium voor de verschillende
onderwijssectoren.
Klachten en signalen van leerlingen/studenten of ouders over
onderwijsinstellingen vormen een belangrijke informatiebron voor het nieuwe,
risicogerichte toezicht. Er wordt toegewerkt naar een meer eenduidige en
systematische registratie van meldingen, zodat een solide gegevensbasis
ontstaat die tevens de bron zou kunnen zijn voor het signaleren van
(potentieel) zorgwekkende trends die het instellingsniveau overstijgen.
Wanneer het nieuwe toezicht vanaf 2008 in alle sectoren volledig operationeel
is geworden, moet zorgvuldig worden getoetst of het instrumentarium
toereikend en adequaat is en moet waar nodig worden voorzien in
aanpassingen en verfijningen.
Om het risicomodel te kunnen blijven ijken, vinden naast de risicogerichte
toezichtactiviteiten ook steekproefonderzoeken plaats. Daarbij is de centrale
vraag of het instrumentarium toereikend en voldoende fijnmazig is om scholen
die zich wat kwaliteit betreft in de risicozone bevinden tijdig op het spoor te
komen.
2.2 Programmatisch handhaven
Programmatisch handhaven beoogt een efficiënte inzet van de gelimiteerde
capaciteit van de toezichthouder(s). Programmatisch handhaven is daarom een
proces, waarbij de risico's in kaart worden gebracht en handhavingprioriteiten
worden bepaald. De inventarisatie richt zich onder meer op maatschappelijke
risico's en rechtmatigheidrisico's en houdt rekening met de kans op spontane
naleving door de instellingen. De handhavingprioriteiten zijn vooral gericht op
die elementen uit de regelgeving, waarvan naleving het grootste belang dient,
of waarbij niet-naleving grote risico's oplevert.
Voor een deel van deze onderwerpen zal, in eerste instantie, een verkennend
onderzoek worden uitgevoerd. Voor onderwerpen waarbij sprake is van stevige
nalevingsdoelstellingen, zoals onderwijstijd en correcte opgave van het aantal
leerlingen, kan het nalevingstoezicht onderdeel vormen van het reguliere
risicogerichte toezicht. De reguliere dataverzameling kan voor onderwerpen die
14
als nieuwe prioriteit in het reguliere toezicht worden opgenomen worden
uitgebreid met een aantal specifieke items.
Het is belangrijk om te bereiken dat instellingen deze regels voor zichzelf gaan
bewaken. Toezicht is op dat moment nauwelijks een extra last.
In 2007 is gestart met het inventariseren van aanwezige wet- en regelgeving
voor de sector bve als onderdeel van het programmatisch handhaven. Op
grond van deze inventarisatie is een prioriteitsstelling geformuleerd in de
handhavingsinspanningen, gericht op een wenselijk nalevingsniveau.
Aansluitend op de sector bve is in 2007 ook voor de overige sectoren een start
gemaakt met dit traject.
In hoofdstuk 5 worden de thans geprioriteerde handhavingsthema's genoemd.
2.3 Onderwijsverslag nieuwe stijl
De ingrijpende wijzigingen in de sturing en het toezicht hebben ook
consequenties voor het verslag over de staat van het onderwijs ofwel het
Onderwijsverslag. Het accent komt in de toekomst te liggen bij het toezien op:
- de onderwijsresultaten van de onderwijsinstellingen;
- de mate waarin goed bestuur in het onderwijsveld is ontwikkeld;
- de kwaliteit van het onderwijsstelsel;
- de waarborg voor de basiskwaliteit van het stelsel;
- de risico's in het functioneren van het stelsel;
- de naleving van wet- en regelgeving.
Om hierover te kunnen rapporteren zal de inspectie via het vernieuwde toezicht
informatie verzamelen over tenminste de stelselindicatoren die betrekking
hebben op kwaliteit van het onderwijs. In het Onderwijsverslag over 2007-
2008, dat in 2009 zal verschijnen, zullen deze veranderingen voor het eerst
hun neerslag vinden.
2.3.1 Onderwijsverslag 2007-2008
In dit verslag komen in ieder geval de volgende onderwerpen aan bod:
1. De bevoegde gezagen en de kwaliteit van het onderwijs
In het Onderwijsverslag wordt gerapporteerd over hoe de kwaliteit van het
onderwijs er op het niveau van de besturen uitziet.
2. De waarborg van de basiskwaliteit van de scholen en onderwijsinstellingen
Het nieuwe toezicht, dat gebaseerd is op risicoanalyses, biedt de mogelijkheid
om tot een indeling te komen van scholen en onderwijsinstellingen waar:
a. de kwaliteit van het onderwijs voldoende of zelfs excellent is;
b. het risico aanwezig is dat de kwaliteit onvoldoende is gewaarborgd;
c. de kwaliteit van het onderwijs onvoldoende is gewaarborgd.
In dit gedeelte van het Onderwijsverslag wordt niet alleen gerapporteerd over
de aantallen scholen en instellingen die in categorie a, b of c vallen, maar ook
over de ontwikkelingen in de aantallen in deze categorieën en over de oorzaken
die hierin een rol spelen.
3. De kwaliteit van het onderwijsstelsel
De ministeries van OCW en LNV werken samen met de inspectie aan de
ontwikkeling van een aantal indicatoren die een maatstaf vormen voor de
15
kwaliteit van het Nederlandse onderwijsstelsel. De Kerngroep Informatiebeleid
Onderwijs (KIO) (OCW en LNV) heeft inmiddels vijf aspecten van (de werking
van) het onderwijsstelsel aangegeven waarop de kernindicatoren betrekking
moeten hebben, alsmede een aanwijzing om risico's in het onderwijsproces te
monitoren. Per aspect zijn enkele indicatoren gekozen, rekening houdend met
de beschikbaarheid van gegevensmateriaal op korte of langere termijn, de
mogelijkheid van internationale vergelijking en bestaande afspraken in EU-
verband (Lissabon benchmarks). Het gaat in de KIO-notitie om de volgende set
kernindicatoren:
1. de prestaties van het stelsel
· opleidingsniveau van de bevolking in internationaal perspectief;
· internationale vergelijking van niveau van vaardigheden van leerlingen;
· oordeel van ouders en leerlingen over de kwaliteit van hun school;
2. de doelmatigheid van het stelsel
· onderwijsuitgaven als percentage van het bruto binnenlands product in
internationaal perspectief, gerelateerd aan de eerste twee bij 1.
genoemde prestaties van het stelsel;
3. de toegevoegde waarde van het onderwijs
· percentage scholen waar de leerresultaten van leerlingen onder/boven
het niveau liggen dat op grond van de samenstelling van de
leerlingpopulatie mag worden verwacht;
· indicator van leerwinst op basis van vaardigheidsmetingen bij leerlingen
op verschillende leeftijden tijdens de doorlopende leerlijn (te
ontwikkelen);
4. de aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt
· percentage gediplomeerden met baan onder/boven het niveau van de
genoten opleiding;
5. de signalering van risico's in het onderwijsproces
· percentage scholen dat (on)voldoende presteert op de
kwaliteitskenmerken zoals gemeten door onderwijsinspectie, zoals
leerstofaanbod, pedagogisch klimaat, veiligheid schoolklimaat,
pedagogisch didactisch handelen;
· aandeel lesuren dat wordt gegeven door (on)bevoegde leraren.
De gegevens voor deze indicatoren worden voor een deel ontleend aan
nationale en internationale databases. Voor sommige indicatoren (3 en 5)
levert de inspectie de kerninformatie (voor zover de nieuwe
toezichtsystematiek deze gegevens niet oplevert, zal de inspectie op basis van
steekproeven de benodigde gegevens verzamelen). Voor andere indicatoren
levert de inspectie een bijdrage op onderdelen en dragen de partners in het
onderwijstoezicht ook gegevens aan. Op basis van deze gegevens wordt voor
elke stelselindicator een korte tekst gemaakt voor het Onderwijsverslag.
4. Risico's die de kwaliteit van het onderwijs (lijken te) bedreigen
De inspectie voert thematisch onderzoek uit naar aspecten van de kwaliteit
van het onderwijs. Hierover wordt gerapporteerd in het Onderwijsverslag over
2007-2008 en/of in separate themarapporten. Een toelichting op de
Vergelijk: Belangrijkste indicatoren van het onderwijsstelsel Notitie t.b.v. de KIO op 14 november 2006
FEZ/PI/031106/jvr
16
onderwerpen waaraan in 2008 aandacht wordt besteed is te vinden in
paragraaf 5.2.
5. De naleving van wet- en regelgeving
In dit gedeelte van het Onderwijsverslag wordt gerapporteerd over de wijze
waarop scholen op een aantal samen met OCW en LNV te bepalen onderdelen
de wet- en regelgeving naleven.
2.4 Samenwerking in internationaal verband
Beleid
Het interne programma Internationale Zaken is flankerend en speelt daarmee
een rol bij alle kernactiviteiten rond de ontwikkeling van het toezicht en de
centrale thema's.
Iedere nieuwe activiteit start met de vraag in hoeverre er aangesloten kan
worden bij relevante kennis en ervaringen uit het buitenland.
Europese beleidsagenda
De inspectie stemt haar Europese activiteiten in toenemende mate af met de
Europese kalender van OCW. De aard van betrokkenheid bij Europese
programma's wordt bepaald door de relevantie voor het onderwijstoezicht. Dit
betekent een actieve participatie in programma's gericht op het vinden van
indicatoren voor het monitoren en beoordelen van de kwaliteit van het
onderwijs. Andere dossiers worden meer op afstand gevolgd. In sommige
gevallen draagt de inspectie bij aan de gegevensverzameling rond de
uitwerking van programma's. Betrokkenheid van de inspectie bij de
ontwikkeling van Europese richtlijnen en regelgeving is vooral vanuit het
oogpunt van uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoetsing van belang.
Ingezet wordt op betrokkenheid bij:
- Evidence-Based Education Policy;
- internationalisering in het onderwijs;
- education and training 2010;
- ontwikkelingen ECVET en EQF;
- erkenning formeel en niet-formeel leren;
- value added models;
- voortijdig schoolverlaten;
- quality assurance in VET;
- equal opportunities.
Internationale ontwikkeling van onderwijstoezicht
Via het netwerk van SICI (Standing International Conference of Inspectorates)
en de bilaterale contacten met de buurlanden wordt samengewerkt aan de
ontwikkeling van onderwijstoezicht. Het betreft:
- digitaal overzicht sturing- en inspectiesystemen in 23 landen;
- internationale website onderwijsinspecties;
- data-uitwisseling rond risicofactoren en impact van inspectie;
- zwakke en excellente scholen (po/vo);
- aansluiten bij Governance (bve).
De inspectie neemt deel aan internationaal vergelijkend onderzoek en
ontwikkelingsprojecten over aspecten van toezicht. Voor 2008 betreft het:
- Peer to Valorise (ICT);
- Beoordelen Schoolleiderschap;
17
- examinering ho;
- professionalisering beoordeling (po/vo);
- International Comparison of Learning and Teaching (ICALT: po);
- aansluiten bij Governance (bve).
Dienstverlening en expertise-export
Er is een grote informatie- en scholingsvraag vanuit het buitenland naar de
Nederlandse inspectie-expertise. Daaraan wordt op verschillende wijzen
tegemoet gekomen: door het ontvangen van buitenlandse delegaties die
geïnformeerd willen worden over het Nederlandse systeem van externe
schoolevaluatie en inspectie, door het verzorgen van presentaties, lezingen en
workshops over de toezichtsystematiek, thema's of naar aanleiding van
onderzoek of projecten die door de inspectie zijn of worden uitgevoerd, en ten
slotte door het scholen of intensief ondersteunen van landen die een
toezichtsysteem naar Nederlands model willen opbouwen. (Gesubsidieerde)
projecten en aanvragen voor 2008 betreffen:
- Kroatië: inspectiesysteem en methodologie;
- Roemenië: kwaliteitszorg ho;
- Indonesië: lerarenopleidingen;
- Aruba: zwakke scholen;
- Antillen: monitoren onderwijsvernieuwingsprojecten;
- Turkije: samenwerkingsproject e-inspecting;
- Oostenrijk: inspectiemethodologie.
18
3 FINANCIEEL EN RECHTMATIGHEIDSTOEZICHT
3.1 Taken van de afdeling Rekenschap
De activiteiten van de afdeling Rekenschap van de Auditdienst OCW zijn in
hoge mate geïntegreerd in de toezichtactiviteiten van de Inspectie van het
Onderwijs. In gezamenlijkheid worden de toezichtarrangementen voor
besturen/instellingen bepaald (zie hoofdstuk 2). De medewerkers van
Rekenschap vervullen in dit kader enkele specifieke taken:
1. het analyseren van jaarstukken op naleving van
verslaggevingsrichtlijnen, op risico's voor onrechtmatige verkrijging en
besteding van rijksbijdragen en op risico's op het gebied van
onderwijskwaliteit, continuïteit en governance;
2. het analyseren van (bekostigings)bestanden zoals BRON, CRI-HO en
CASO op mogelijke onrechtmatige handelingen en risico's voor de
kwaliteit van het onderwijs;
3. het reageren (al dan niet samen met inspecteurs) op signalen van
bijvoorbeeld klokkenluiders als die betrekking hebben op financiële
aspecten.
Vervolgens nemen de medewerkers van Rekenschap vanuit hun financiële
kennis en auditexpertise deel aan het bepalen van risicoprofielen en het
uitvoeren van de toezichtarrangementen.
Omdat over het verslagjaar 2006 de sector po voor het eerst de jaarstukken
heeft ingediend bij OCW, zullen de medewerkers van Rekenschap daar bij de
analyse bijzondere aandacht aan besteden.
Op grond van de bij 1 en 2 genoemde analyses voert Rekenschap jaarlijks ook
enkele themaonderzoeken uit om te komen tot representatieve uitspraken over
de naleving van regels in het veld. Deze (financiële) themaonderzoeken worden
zoveel mogelijk gecombineerd met andere themaonderzoeken van de nieuwe
toezichthouder. De thema's worden begin 2008 in overleg met de betrokken
beleidsdirecties gekozen.
De afdeling Rekenschap voert daarnaast de volgende taken uit die niet
rechtstreeks deel uit maken van het geïntegreerd toezicht doch daaraan wel
bijdragen:
1. het opstellen van richtlijnen voor jaarverslaggeving van bevoegde
gezagsorganen;
2. het beoordelen van de handhaafbaarheid van nieuwe wet- en
regelgeving;
3. het opstellen van een controleprotocol voor de accountants van de
scholen/instellingen;
4. het beoordelen van de kwaliteit van de werkzaamheden van deze
accountants (de zogenaamde reviews).
3.2 Richtlijnen voor jaarverslaggeving
Tot en met het verslagjaar 2007 gelden voor elke onderwijssector
afzonderlijke, door OCW en LNV opgestelde, richtlijnen voor jaarrekeningen en
(voor het ho) de jaarverslagen. Met ingang van het verslagjaar 2008 gelden
voor de onderwijsinstellingen de Richtlijnen voor de jaarverslaggeving op grond
van het Burgerlijk Wetboek en opgesteld door de Raad voor de
19
Jaarverslaggeving. Deze richtlijnen (die ook voor het bedrijfsleven gelden)
worden aangevuld met enkele specifieke bepalingen voor de
onderwijsinstellingen. De richtlijnen (inclusief het OCW-deel) worden jaarlijks
bijgesteld. De afdeling Rekenschap vertegenwoordigt OCW bij de Raad voor de
Jaarverslaggeving en draagt ook bij aan een goede implementatie van de
richtlijnen door onder meer het overleggen met en voorlichten van de
instellingen en het doen van gezaghebbende uitspraken. De richtlijnen worden
in een interne klankbordgroep, bestaande uit onder andere de beleidsdirecties
en CFI, besproken. De voorlichting aan het veld zal zoveel mogelijk via het
inzetten van derden plaatsvinden.
3.3 Beoordelen van nieuwe wet- en regelgeving
Nieuwe wet- en regelgeving wordt door de toezichthouders beoordeeld door
middel van een geïntegreerde handhaafbaarheidtoets. Deze toets is onderdeel
van de Beleidswijzer OCW. De afdeling Rekenschap verzorgt hierbij de toetsing
op aspecten van rechtmatigheid. Bij de toetsing wordt nadrukkelijk ook
aandacht besteed aan de mogelijkheden van administratieve lastenverlichting.
3.4 Controleprotocol
Op grond van de onderwijswetten ontvangen OCW en LNV van alle scholen en
instellingen jaarrekeningen (vanaf 2008: integrale jaarverslagen) die zijn
voorzien van een accountantsverklaring. Ook de jaarlijkse opgaven van
bekostigingsgegevens zijn voorzien van accountantsverklaringen. Het gaat
hierbij om accountants die zijn aangesteld door de besturen. OCW en LNV zijn
belangrijke gebruikers van hun oordelen en geven daarom aanwijzingen voor
hun controles in de vorm van een (jaarlijks bijgesteld) controleprotocol
(ministeriële regeling).
De controles door de accountants zijn een essentieel onderdeel van het
financieel toezicht. Bij het programmatisch handhaven wordt immers een
beargumenteerde keuze gemaakt voor het gewenste handhavingsniveau en de
meest effectieve vormen van toezicht, waaronder de accountantscontrole. Het
is van belang dat het controleprotocol helder aangeeft wat van de accountants
wordt verwacht. Het wordt daarom in nauwe samenspraak met de
beleidsdirecties, CFI, de IB-Groep en vertegenwoordigers van
accountantskantoren en het NIVRA opgesteld. Ook worden de
(vertegenwoordigers) van de instellingen geconsulteerd. In 2008 wordt het
controleprotocol 2008 waar nodig aangepast en wordt tevens het
controleprotocol 2009 voorbereid, zodat dit zo vroeg mogelijk in 2009 kan
worden gepubliceerd.
3.5 Reviewbeleid
In juni 2007 heeft het Audit Committee van OCW, op advies van de afdeling
Rekenschap, het Reviewbeleid 2007 vastgesteld. In het reviewbeleid wordt op
basis van een risicoanalyse bepaald met welke omvang en diepgang de
werkzaamheden van de accountants worden onderzocht. Het Reviewbeleid
2007 betreft de controles op de jaarrekeningen 2006 en de
bekostigingsgegevens per 1 oktober 2006.
De (ongeveer vijftig) reviews voor alle onderwijssectoren (vooral in de vorm
van het beoordelen van dossiers van de accountants) worden in de periode
september 2007 tot en met februari 2008 uitgevoerd. De voor de reviews te
20
beoordelen accountants worden geselecteerd na raadpleging van de
beleidsdirecties. Per review wordt, na hoor en wederhoor, een rapport
opgesteld. Waar nodig past Rekenschap de (ministeriële regeling) Procedure
Ontoereikende Accountantscontrole toe, bijvoorbeeld door
herstelwerkzaamheden te verlangen.
De departementale accountant van OCW wordt, ten behoeve van zijn
accountantsverklaring bij de jaarrekening 2007 van OCW, over de uitkomsten
van de reviews geïnformeerd. Ook informeert Rekenschap de beleidsdirecties
en het NIVRA en de accountantskantoren. Vervolgens wordt medio 2008 het
Reviewbeleid 2008 opgesteld en worden de reviews over 2007 uitgevoerd.
21
4 SPECIALE CATEGORIEËN IN HET ONDERWIJSTOEZICHT
In hoofdstuk 2 is de werkwijze beschreven die het nieuwe toezicht zal
hanteren ten opzichte van instellingsbesturen en de onder hun gezag vallende
onderwijsinstellingen. Daarnaast zijn enkele bijzondere categorieën van
toezichtobjecten te onderscheiden waarvoor een aangepaste werkwijze geldt.
4.1 Voor- en vroegschoolse educatie
In het kader van de aanpak van schooluitval en de bevordering van integratie
zal de regering een extra impuls geven aan de voor- en vroegschoolse educatie
(vve). In het onderwijsachterstandenbeleid werken peuterspeelzalen en
basisscholen (met name in de groepen 1 en 2) samen met het doel mogelijke
(taal)achterstanden bij kinderen zo vroeg mogelijk op te sporen en te
bestrijden.
Op verzoek van de G4 (Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht) en de
minister heeft de Inspectie van het Onderwijs in samenwerking met de GGD'en
in 2007 bij circa driehonderd voor- en vroegscholen vve-kwaliteitsonderzoeken
uitgevoerd. De in 2007 gestarte activiteiten zullen in 2008 worden
gecontinueerd.
Deze vve-onderzoeken hebben een eerste `bestandsopname' opgeleverd van de
kwaliteit van de voor- en vroegschoolse educatie in gecertificeerde
peuterspeelzalen in de G4.
4.2 Kinderopvang
Bij het aantreden van het kabinet Balkenende IV is het beleidsdossier
Kinderopvang door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW) overgedragen aan het ministerie van OCW. Een logisch gevolg daarvan
is het overgaan van de toezichttaken wat de kinderopvang betreft van de
Inspectie Werk en Inkomen (IWI) naar de Inspectie van het Onderwijs. De als
gevolg van de overdracht noodzakelijke wetswijzigingen zijn opgenomen in een
bij de Tweede Kamer aanhangig wetsvoorstel. De overdracht krijgt per 1
januari 2008 zijn beslag.
Het toezicht kinderopvang dat de Inspectie van het Onderwijs gaat uitvoeren
betreft het tweedelijns toezicht op de uitvoering van de Wet kinderopvang. De
gemeenten zijn verantwoordelijk voor het eerstelijnstoezicht, waarbij de
feitelijke inspectie in de kinderopvangbedrijven door de GGD-instanties wordt
uitgevoerd. De belangrijkste taken van de gemeente zijn de sturing op het
functioneren van de GGD en het uitvoeren van de handhavingsfunctie op basis
van de GGD-inspectierapporten. De inspectie gaat het functioneren van het
eerstelijnstoezicht beoordelen.
Als tweedelijnstoezichthouder brengt de inspectie het landelijke beeld van de
rechtmatigheid en doeltreffendheid van de gemeentelijke uitvoering in kaart.
Doel is een goed werkende en uniforme uitvoering van het eerstelijnstoezicht.
De inspectie beoordeelt de jaarverantwoording van de gemeenten, doet
thematisch onderzoek en rapporteert waar nodig over ernstige tekortkomingen
in het eerstelijnstoezicht.
In 2008 wordt met name aandacht besteed aan:
· de gemeentelijke verantwoording van de uitvoering;
22
· gastouderopvang door gastouderbureaus;
· achterblijvende gemeenten;
· werking van het lokale systeem van toezicht en handhaving
kinderopvang.
Daarnaast werkt de inspectie in 2008 aan een vermindering van de toezichtlast
voor kinderopvangbedrijven. Daarbij wordt de vraag betrokken of er een één-
loket functie in de vorm van een frontoffice op het terrein van kinderopvang
kan komen.
Tenslotte beziet de inspectie in 2008 of het toezicht vve en het toezicht
kinderopvang op bepaalde onderdelen in gezamenlijkheid uitgevoerd kunnen
worden of elkaar kunnen versterken.
4.3 Indicatiestelling zorgleerlingen
Per 1 januari 2008 wordt bij wet het toezicht op de indicatiestelling voor
zorgleerlingen overgedragen van de Landelijke Commissie Indicatiestelling
(LCTI) naar de Inspectie van het Onderwijs. In het najaar van 2007 is bij een
tweetal Regionale Expertisecentra onderzoek gedaan aan de hand van het
concepttoezichtkader voor het toezicht op de Regionale Expertisecentra en de
Commissies voor de Indicatiestelling zoals dat in september 2007 aan de
Tweede Kamer is aangeboden. In 2008 gaat het toezicht van start met een
definitief toezichtkader. In het toezicht worden tevens de wachtlijsten
betrokken.
In vervolg op eerdere onderzoeken zal ook in 2008 onderzoek gedaan worden
naar (de ontwikkelingen in) de omvang van de wachtlijsten in het speciaal
basisonderwijs. Daarbij is, evenals bij het onderzoek naar de wachtlijsten in het
(voortgezet) speciaal onderwijs, tevens aandacht voor de thuiszitters.
4.4 Niet-bekostigd primair en voortgezet onderwijs
In de WOT is vastgelegd dat de Inspectie van het Onderwijs ook toezicht houdt
op de kwaliteit van het niet bekostigd onderwijs.
B3-scholen
B3-scholen vallen in de categorie particuliere, dus niet bekostigde, scholen,
waarover de leerplichtambtenaar conform het advies van de Inspectie van het
onderwijs heeft geoordeeld dat het een `school in de zin van de Leerplichtwet'
betreft. Op 31 augustus 2007 is de wijziging van de Leerplichtwet 1969 van
kracht geworden, waarbij onder meer de criteria waaraan deze B3-scholen ten
minste moeten voldoen zijn verhelderd. De wet bepaalt dat het advies van de
inspectie door de leerplichtambtenaar moet worden gevolgd. Komt de inspectie
tot de conclusie dat een school niet (langer) aan de criteria voldoet, dan zal de
leerplichtambtenaar de ouders van de leerlingen erop moeten wijzen dat zij niet
voldoen aan hun wettelijke verplichting en indien nodig over moeten gaan tot
melding van absoluut schoolverzuim bij het Openbaar Ministerie.
De inspectie zal conform de toezegging van de voormalige minister aan de
Kamer, nagaan of alle B3-scholen aan de nieuwe eisen voldoen. Op dit
moment gaat het om zo'n 55 bij de inspectie bekende scholen.
De inspectie beoordeelt de kwaliteit van het onderwijs in beginsel uitsluitend
bij de onderwijsvoorzieningen die zijn beoordeeld als een school in de zin van
23
de Leerplichtwet. Dit kwaliteitstoezicht vindt plaats met behulp van een op de
gewijzigde wet toegesneden toezichtkader primair onderwijs en toezichtkader
voortgezet onderwijs. Op basis van de bevindingen van het kwaliteitstoezicht
beoordeelt de inspectie feitelijk opnieuw of de betrokken school nog voldoet
aan het gestelde in artikel 1a1 van de Leerplichtwet, waarna de inspectie waar
nodig zal interveniëren richting scholen.
Toezicht op de kwaliteit van de aangewezen instellingen
Een tweede categorie particuliere onderwijsvoorzieningen zijn de scholen die op
grond van artikel 56 van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) of
instellingen op grond van artikel 1.4a.1 van de Wet educatie en
beroepsonderwijs (WEB) zijn aangewezen of erkend als exameninstelling. In
2007 is in samenspraak met de betrokken scholen/instellingen een
conceptwaarderingskader ontwikkeld. Net als bij het risicogericht toezicht geldt
hierbij als uitgangspunt dat het toezicht minder intensief is naarmate er meer
kwaliteitsborgingsmechanismen functioneren en er meer aanwijzingen zijn dat
de school/instelling vertrouwen verdient.
De bevindingen van de inspectie in 2007 geven aan dat bij vrijwel alle 34
scholen/instellingen sprake is van risico's. In 2008 zal de inspectie opnieuw
de kwaliteit van deze scholen/instellingen en de resultaten van de
leerlingen/studenten beoordelen. Bij scholen/instellingen die alle leerjaren
aanbieden, zal ook de kwaliteit van het leerstofaanbod worden beoordeeld.
Indien de kwaliteit tekort schiet, zal de inspectie interveniëren.
4.5 Kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven
In 2006 en 2007 vindt bij alle Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven
(KBB's) een bestandsopname plaats. Het toezicht op de KBB's is nieuw en
vindt plaats op basis van een convenant tussen de ministers van OCW en LNV,
de vereniging kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven COLO en de
inspectie. In deze bestandsopname wordt de kwaliteit onderzocht van de
taakuitoefening door de KBB's met betrekking tot de kwalificatiestructuur en
de beroepspraktijkvormingsplaatsen. In het najaar van 2007 wordt de aanpak
geëvalueerd en wordt een meer definitief toezichtkader voor de KBB's
opgesteld. Het toezicht vanaf januari 2008 zal risicogericht zijn. Ook zal het
geïntegreerd zijn, dat wil zeggen dat het toezicht op financiële en inhoudelijk
elementen in samenhang uitgevoerd zal worden op de overheidstaken van de
KBB's.
4.6 Toezicht op de examenkwaliteit in de bve-sector
Vanaf 15 november 2007 is het toezicht op de examinering in het mbo
overgeheveld van KCE naar de Inspectie van het Onderwijs. Daarmee vervalt
het toezicht van de Inspectie op het KCE. Voor 2008 vinden er op drie punten
werkzaamheden met betrekking tot het examentoezicht plaats:
- heronderzoek bij een deel van de opleidingen die eerder een
formele waarschuwing van de staatssecretaris hebben
ontvangen;
- onderzoek 2007-2008 bij zowel eindtermopleidingen als
competentiegerichte opleidingen;
- voorbereiding van het toezicht na 2007-2008.
er zijn 6 hoofdlocaties met daaronder 34 vestigingen.
24
Het streven is het toezicht op de examinering in het mbo zo snel mogelijk te
integreren in het reguliere toezicht op het onderwijs in de bve-sector. Dit vergt
een overgangstraject dat parallel loopt aan de invoering van het
competentiegerichte onderwijs in het mbo.
4.7 Nederlands onderwijs in het buitenland
De inspectie houdt toezicht op driehonderd Nederlandse onderwijsinstellingen
in het buitenland. Het gaat om scholen voor po en vo, om onderwijslocaties
waar uitsluitend Nederlandse Taal en Cultuur wordt gegeven en om instellingen
voor afstandsonderwijs. De Nederlandse overheid subsidieert deze scholen via
de Stichting Nederlands Onderwijs in het Buitenland.
De bestandsopname, waarmee het Team Buitenland van de inspectie medio
2006 is gestart, wordt in 2008 afgerond. Alle locaties die deel uitmaken van
de bestandsopname zijn vóór eind 2008 onderzocht en voorzien van een
kwaliteitsprofiel. Op basis van deze profielen wordt het nieuwe toezicht
ingericht.
Voor de kleinere locaties zal de inspectie vanaf 2008 in toenemende mate
gebruik gaan maken van digitaal toezicht. Met behulp van audiovisuele
opnames van lessituaties en aanvullende informatie van het bestuur rapporteert
de inspectie over de kwaliteit van het onderwijs. De invoering van deze vorm
van toezicht is afhankelijk van de resultaten van evaluaties van pilots die in
2007 plaatsvinden.
4.8 De Europese scholen
De Europese scholen vallen niet onder de Nederlandse wet- en regelgeving. Het
toezicht wordt dan ook niet uitgevoerd volgens de WOT. De basis voor de
werkzaamheden van de inspecteurs Europese Scholen (po en vo) is gelegen in
de Conventie ter regeling van het Statuut van de Europese Scholen. Een Raad
van Inspecteurs houdt in de Europese scholen toezicht op het onderwijs. Elke
lidstaat is in deze raad vertegenwoordigd met een inspecteur voor het
basisonderwijs en een inspecteur voor het voortgezet onderwijs. De
inspecteurs hebben, anders dan in Nederland, ten opzichte van de door de
Nederland gedetacheerde docenten, werkgeverstaken.
Binnen de Europese scholen zijn twee typen te onderscheiden, waarbij type I
het `klassieke' model van de Europese school is. Scholen van het type II zijn
uitsluitend bedoeld voor kinderen van EU-personeel; recent is besloten dat dit
type scholen mogelijk wordt. Het aantal Europese Scholen (Type I) is in de loop
der jaren toegenomen en de accreditatie van de nieuwe Type II scholen vraagt
extra inspanningen. Deze ontwikkeling zal naar verwachting in de komende
jaren een grote vlucht nemen. De implicaties hiervan voor de inzet van de
Nederlandse inspecteurs zijn nog niet duidelijk.
25
5 KANSEN EN BEDREIGINGEN VOOR HET ONDERWIJS
De inspectie beoordeelt niet alleen individuele onderwijsinstellingen, maar doet
ook uitspraken over het onderwijsbestel als geheel en brengt op basis van
risicoanalyses voor geselecteerde thema's de ontwikkelingen in kaart.
De Wet op het onderwijstoezicht (WOT) regelt dat de inspectie jaarlijks uiterlijk
de derde woensdag van mei het Onderwijsverslag vaststelt. Het
Onderwijsverslag 2006-2007 zal daarbij nog grotendeels hetzelfde stramien als
dat van voorgaande jaren volgen. Maar vanaf het schooljaar 2007-2008 zullen
de wijzigingen in de sturing en het toezicht gaan doorwerken in de opzet van
het Onderwijsverslag nieuwe stijl. In 2.3 is deze nieuwe opzet al geschetst.
In aanvulling op de gegevens die via het reguliere toezicht worden verzameld,
geven themarapportages zicht op risico's op stelselniveau en mogelijke
oplossingsrichtingen. Het beeld van de staat van het onderwijs krijgt daarmee
ook een nadere inkleuring. Dit hoofdstuk begint met een overzicht van de
thema's die in de Onderwijsverslagen 2006-2007 en 2007-2008 of in
aanvulling op die verslagen zullen worden belicht.
Vervolgens komen in dit hoofdstuk de themarapportages die in de
programmering voor 2008 zijn opgenomen meer uitvoerig aan bod. Voor de
selectie van deze thema's is nauwe aansluiting gezocht bij de geconstateerde
risico's op stelselniveau en de politieke prioriteiten:
- bevorderen van de kwaliteit van het onderwijs;
- tegengaan van uitval uit het onderwijs.
Een verdere verfijning van de risico's is uitgewerkt in het kader van het
programmatisch handhaven, in afstemming met de beleidsverantwoordelijken.
In de afweging is ook het uitgangspunt van beperking van de toezichtlast
meegenomen. Spontane naleving van het beleid door het veld kan daarom een
belangrijke rol spelen in het terugdringen van de toezichtlast. Dit is dan ook
betrokken bij het bepalen van de thema's.
In de loop van het jaar zullen zich naar aanleiding van klachten, incidenten en
verschuiving van beleidsaccenten nieuwe thema's aandienen waaraan het
onderwijstoezicht aandacht moet besteden. Om hier snel en slagvaardig op in
te kunnen spelen is het van belang dat voldoende ruimte wordt gereserveerd
voor een flexibele inzet.
Daarnaast is het uit oogpunt van aansluiting bij actuele vraagstukken van
belang om samen met de vakdepartementen het programma van thema-
activiteiten tenminste halfjaarlijks kritisch tegen het licht te houden.
Over de definitieve onderzoeksvragen overlegt de inspectie met de
departementen van OCW en LNV.
26
5.1 Onderwijsverslag
5.1.1 Onderwijsverslag 2006-2007
De toezichtwerkzaamheden die de input leveren voor het Onderwijsverslag
over het jaar 2006-2007 worden in 2007 afgerond. De volgende thema's
worden belicht in dit Onderwijsverslag, dat in 2008 verschijnt:
Thema's die aan de orde komen in het Onderwijsverslag 2006-2007
Waarborgen kwaliteit van het onderwijs
· Basisvaardigheden: taal en rekenen
· Excellente en onderpresterende scholen
· Voor- en vroegschoolse educatie
· Naleving onderwijstijd in vo en bve
· Cultuureducatie
· Gedragscode internationale studenten
Zorg en begeleiding
· Leerlingenzorg
· Leerlingenuitval
Onderwijspersoneel
· Personeelsbeleid en de wet BIO
· De kwaliteit van de lerarenopleiding
Maatschappelijke vraagstukken, in het bijzonder rond veiligheid en sociale
cohesie
· Effectief onderwijs voor bevordering van sociale cohesie
· Allocatie en segregatie
· Veiligheid
Werking van het onderwijsbestel
· Governance
· Beroepskolom
· Werking van het accreditatiestelsel
In opdracht van LNV:
· Vernieuwing in het groen onderwijs (RIGO)
Per thema is nagegaan welke factoren de kwaliteit van het onderwijs kunnen
bedreigen. Hierover wordt gerapporteerd in het Onderwijsverslag 2006-2007.
5.1.2 Onderwijsverslag 2007-2008
Het onderwijsverslag 2007-2008 zal volgens de nieuwe opzet worden
samengesteld. Daarin komt jaarlijks een aantal vaste rubrieken aan bod,
gebaseerd op de bevindingen c.q. analyse van reeds beschikbare gegevens
vanuit het reguliere, risicogerichte toezicht. Het gaat hierbij om thema's als:
· excellente en zwakke scholen;
· onderwijs ter bevordering van integratie en burgerschap;
· lerarentekort;
· verhouding management, onderwijspersoneel en
onderwijsondersteunend personeel;
· aantal voortijdig schoolverlaters;
· onderwijstijd.
27
In aanvulling hierop, en waar mogelijk in samenhang hiermee, zal aandacht
worden besteed aan een aantal meer op de actuele ontwikkelingen en politieke
prioriteiten toegesneden thema's en thema's die in het kader van
programmatisch handhaven onder de loep worden genomen. Over de
bevindingen zal worden gerapporteerd in het Onderwijsverslag en/of in
separate publicaties.
In onderstaand schema zijn de voorgenomen themaonderzoeken in lijn met de
beleidsprioriteiten ingedeeld in het cluster Bevorderen kwaliteit van het
onderwijs dan wel het cluster Terugdringen en voorkomen van uitval.
Thema's 2008
Cluster Bevorderen kwaliteit van het onderwijs
Niveau van het onderwijs
A. Het niveau van de basisvaardigheden in po en vo
B. Het niveau van de schoolexamens in het vo
C. Examens in het ho (vervolgonderzoek)
D. Regeling Innovatie in Groen Onderwijs (RIGO)
Serviceniveau van het onderwijs
A. Klachtenbehandeling in het mbo
B. Indicatiestelling zorgleerlingen (ec)
C. Kwaliteit zorg en begeleiding van leerlingen met indicatie cluster 2 (ec)
D. Bijzondere voorzieningen (ec)
E. Voorzieningen voor studenten met een functiebeperking (ho)
Randvoorwaarden voor kwaliteit
A. Lerarenopleidingen: Opleiden in de school (ho)
B. De inzet van onderwijsassistenten in het vo
C. Accreditatie ho
D. Aanbesteding en toezicht educatie (bve)
E. Gedragscode werving buitenlandse studenten (ho)
F. Islamitisch onderwijs (po/vo)
Cluster Terugdringen en voorkomen uitval/voortijdig schoolverlaten
A. Melden en signalering verzuim bij leerplicht en/of RMC (vo/bve)
B. Onderwijsachterstandenbeleid/segregatie (vo/ mbo)
C. Kwaliteit leerlingbegeleiding in het mbo
D. Uitval en rendement in het vo, mbo en ho
Voor deze thema's zullen in 2008 extra activiteiten moeten worden ontplooid,
zoals hieronder in 5.2 is aangegeven.
Programmatisch handhaven
Van de genoemde thema's zijn er twee specifieke handhavingsthema's. Het
gaat om:
28
· examens in het ho;
· naleving van de regelgeving met betrekking tot verzuim en uitval (vo,
bve).
Voor deze (alsook voor de hierna genoemde) handhavingsthema's is gekozen
op basis van inschattingen van de risico's van niet-naleving van de
desbetreffende voorschriften en van de mate van spontane naleving. Bij de
beschrijving van de onderzoeken naar examens in het ho en naleving van de
regelgeving met betrekking tot verzuim en uitval wordt een nadere
onderbouwing gegeven.
Twee andere handhavingsthema's zijn:
· onderwijstijd (po, vo, bve);
· kwaliteit van de stageplaats (bve).
Naar onderwijstijd wordt gekeken in het reguliere toezicht. Voor onderzoek
naar de onderwijstijd is gekozen vanwege het belang dat breed (in politiek en
samenleving) aan onderwijstijd wordt gehecht en vanwege het aspect van de
rechtmatigheid van de besteding van middelen, een en ander gekoppeld aan de
tekortkomingen die in de afgelopen jaren op het punt van de naleving
geconstateerd zijn.
Voor onderzoek naar de kwaliteit van de stageplaats is gekozen vanwege het
maatschappelijk en individueel belang van goede en goed begeleide stages en
het aspect van de rechtmatigheid van de besteding van middelen; een en ander
gekoppeld aan de tekortkomingen die de afgelopen periode qua naleving
geconstateerd zijn. Het onderzoek naar de kwaliteit van de stageplaats dient
nog te worden uitgewerkt.
Meer in het algemeen geldt dat handhaving in de themaonderzoeken wordt
betrokken waar dat opportuun en mogelijk is.
Toezicht op zeer zwakke scholen
De zeer zwakke scholen en opleidingen zijn uiteraard een belangrijk
onderzoeksthema. Doelstelling is de vermindering van het aantal zeer zwakke
scholen en opleidingen. De inspectie heeft haar interventiebeleid aangescherpt.
Er is een wetsvoorstel in voorbereiding dat een wettelijke basis geeft voor
`harde' interventies. De verantwoording van de van toepassing zijnde
toezichtarrangementen zal op toegankelijke wijze worden gepubliceerd
(kwaliteitskaart). Er wordt meer informatie gegeven, naarmate de school of
instelling zich meer in de risicosfeer bevindt. Hiermee verandert de vormgeving
en de inhoud van de kwaliteitskaart.
Vervolg op Actieplan Leerkracht
Een ander belangrijk onderwerp is het Actieplan Leerkracht van Nederland, de
beleidsreactie op het advies van de Commissie Leraren (Rinnooy Kan).
Overeenkomstig dit actieplan zal de inspectie zich mee inzetten om het
personeelsbeleid een plaats te laten krijgen in de herziening van de WOT. De
inspectie rondt in 2008 de monitoring van de kwaliteitsagenda van de
lerarenopleidingen af. Afhankelijk van de resultaten wordt bezien of verdere
activiteiten door de inspectie gewenst zijn.
29
5.2 Themarapportages 2008
5.2.1 Cluster (bevordering) kwaliteit van het onderwijs
Niveau van het onderwijs
Het kwaliteitsniveau van het onderwijs vormt voor de inspectie een belangrijk
onderwerp. In dit kader worden in 2008 de volgende thema-activiteiten
uitgevoerd:
A. doorlopende onderzoekslijn basisvaardigheden taal/lezen en
rekenen/wiskunde in po respecievelijk vo;
B. het niveau van de schoolexamens vo;
C. kwalitatief onderzoek examens in het ho;
D. doorlopende onderzoekslijn vernieuwing in het groen onderwijs (RIGO).
A. Het niveau van de basisvaardigheden
Vraagstelling
De prestaties (leerresultaten) die scholen met hun leerlingen bereiken, blijken te
verschillen. Ook zijn er signalen over afname van de basisvaardigheden van
PABO-studenten en van andere studenten in het hoger onderwijs. Onderzoek
naar technisch lezen in het basisonderwijs heeft aangetoond dat deze
verschillen voor een belangrijk deel zijn terug te voeren op de gehanteerde
didactiek. Verbeteringen in de didactiek van het technisch lezen zouden dus
moeten leiden tot betere leerresultaten van leerlingen.
In het dit programma wordt onderzocht in hoeverre dit ook geldt voor de
andere basisvaardigheden in het po en vo. In 2007 is daartoe onderzoek
verricht naar rekenen en wiskunde in het po en naar Nederlandse taal in het
vo. Voorts zijn in het mbo de vaardigheidsniveaus rekenen, wiskunde en taal
bij studenten én de didactische aanpak van leraren onderzocht bij de
opleidingen Sociaal Pedagogisch Werk en Onderwijsassistent.
In aansluiting hierop kan vanuit het programma Onderwijspersoneel de
kwaliteit van de leraren op dit punt worden meegenomen.
Dit kan door bij de geplande onderzoeken naar Nederlandse taal en
rekenen/wiskunde ook te kijken naar de vakdidactische bekwaamheid van de
leraren.
In 2008 wordt in het po onderzoek verricht naar Nederlandse taal, inclusief
lezen, en in het vo naar wiskunde.
De onderzoeksvragen voor 2008 zijn:
- Hoe presteren Nederlandse scholen voor primair onderwijs op de
basisvaardigheden Nederlandse taal, inclusief lezen en hoe kunnen die
prestaties worden verklaard en verbeterd?
- Hoe presteren Nederlandse scholen voor voortgezet onderwijs op de
basisvaardigheden wiskunde en hoe kunnen die prestaties worden
verklaard en verbeterd?
- In hoeverre zijn docenten toegerust om die leerlingen adequaat aanvullend
onderwijs te bieden die het basisniveau op de terreinen lezen en rekenen in
een bepaald leerjaar onvoldoende bereikt hebben?
- In hoeverre is de verhouding management/onderwijspersoneel/onderwijs
ondersteunend personeel van invloed op de prestaties van scholen op de
basisvaardigheden?
30
Bevragingslast en toezichtlast primair onderwijs: Nederlandse taal inclusief lezen
Het onderzoek wordt uitgevoerd op een steekproef van 270 basisscholen. De
bevragingslast is beperkt tot een vragenlijst over tussentijdse toetsen en de
toezichtlast is beperkt tot anderhalve dag schoolbezoek.
Bevragingslast en toezichtlast voortgezet onderwijs: wiskunde
Het onderzoek wordt uitgevoerd op een steekproef van 120 vo-scholen, met
een spreiding over de opleidingen. Er is geen extra bevraging nodig en de
toezichtlast is beperkt tot een dag schoolbezoek.
Gegevens over de verhouding management/onderwijspersoneel/onderwijs
ondersteunend personeel worden door analyse van reeds beschikbare data
gegenereerd (zie 5.1.2).
Product
Het programma levert in 2008 ten minste twee themarapportages op: een
themarapport over de stand van zaken van de kwaliteit van het onderwijs in de
basisvaardigheden Nederlandse taal, inclusief lezen in het po en een
themarapport over de stand van zaken van de kwaliteit van het onderwijs in de
basisvaardigheden wiskunde in het vo. Tevens geven de rapporten aan of en
zo ja welke acties gewenst zijn. Bovendien worden de Nederlandse
rendementsgegevens vergeleken met OECD-cijfers van andere landen.
B. Niveau van de schoolexamens in het vo
Vraagstelling
De afgelopen tijd is de kwaliteit van de examinering in het vo ter discussie
gesteld. Ook de Tweede Kamer heeft aandacht voor dit onderwerp.
De kwaliteit van de centrale examens wordt onderzocht door het Cito. In
aanvulling daarop onderzoekt ook de inspectie in het schooljaar 2007/2008 de
kwaliteit van de schoolexamens, mede in verband met de gewijzigde
regelgeving voor de Tweede Fase per 1 augustus 2007, waardoor de
verantwoordelijkheid voor de invulling van de schoolexamens in toenemende
mate bij de scholen zelf ligt. Dit onderzoek richt zich op de kwaliteit van de
examens en daarmee op de kwaliteit van de gediplomeerde schoolverlaters.
Het onderzoek zal zich toespitsen op de schoolexamens biologie en Engels op
het havo (vanwege een eerdere voorbereiding van dit onderzoek enkele jaren
geleden) en de schoolexamens wiskunde en Nederlands op het vmbo (vanwege
de aandacht voor de basisvaardigheden). De inspectie kijkt naar discrepanties
tussen schoolexamens en centrale examens.
Bij het onderzoek zullen de volgende onderzoeksvragen worden beantwoord:
- wat is de methodische kwaliteit van de schoolexamens?
- wat is de inhoudelijke kwaliteit van deze schoolexamens?
Bevragingslast scholen
Op een steekproef van ongeveer tachtig havo-afdelingen en ongeveer tachtig
vmbo-afdelingen worden de schoolexamens van het schooljaar 2007/2008
opgevraagd. Daarnaast zullen deze afdelingen via een vragenlijst worden
bevraagd over de wijze van samenstellen, afnemen en bewaken van de
schoolexamens. De schriftelijke bevraging zal worden vervangen door het
gebruik van de gegevens van de Kwaliteitsmonitor Schoolexamens (Cito)
indien deze door de scholen is gebruikt.
31
Product
Het onderzoek geeft inzicht in de kwaliteit van de examinering en biedt
aangrijpingspunten voor eventuele verbeteringen. Het leidt tot een afzonderlijke
publicatie medio 2008.
C. Kwaliteit van de examens in de bve-sector
Vanaf 15 november 2007 is het toezicht op de examinering in het mbo
overgeheveld van het KwaliteitsCentrum Examinering (KCE) naar de Inspectie
van het Onderwijs. Daarmee vervalt het toezicht van de inspectie op het KCE.
Het streven is om het toezicht op de examinering in het mbo zo snel mogelijk
te integreren in het reguliere toezicht op het onderwijs in de bve-sector. Dit
vergt een overgangstraject dat parallel loopt aan de invoering van het
competentiegerichte onderwijs in het mbo.
In 2008 vormt de inspectie een beeld van de huidige stand van de kwaliteit
van de examens in het onderwijs. Uit eerder onderzoek door KCE is gebleken
dat niet alle opleidingen goede examens verzorgen. Op basis van onderzoek
door de inspectie kunnen maatregelen worden getroffen bij opleidingen die
onvoldoende examenkwaliteit leveren.
In 2008 vinden er daarom op ten minste de volgende drie punten
werkzaamheden plaats met betrekking tot het examentoezicht:
- heronderzoek bij een deel van de opleidingen die eerder een formele
waarschuwing van de staatssecretaris hebben ontvangen;
- onderzoek 2007-2008 bij zowel eindtermopleidingen als
competentiegerichte opleidingen;
- voorbereiding van het toezicht na 2007-2008.
Bevragingslast
In het toezicht op de examens werd de bevragingslast als zeer hoog ervaren.
Producten
Bij de heronderzoeken en het onderzoek 2007-2008 zal de inspectie een
uitspraak doen over de examenkwaliteit van de onderzochte opleidingen,
waarbij ook een representatief beeld wordt gegeven van de kwaliteit van de
examens in het mbo als geheel. Als blijkt dat examens niet voldoen aan de
kwaliteitsstandaarden, dan zullen maatregelen worden getroffen.
D. Examens in het ho
In vervolg op het onderzoek `De betrouwbaarheid van getuigschriften', vindt
een internationale vergelijking plaats, evenals een inventarisatie van praktijken
door een digitale vragenlijst en expert meetings. Het onderzoek is gestart in
2006 en wordt afgerond in het voorjaar van 2008.
Zoals aangegeven betreft het hier (deels) een nalevingsonderzoek. Dit
onderzoek wordt mede uitgevoerd vanwege :
· het grote maatschappelijk en individuele belang bij vertrouwen in
examens en diploma's;
· de constatering dat er sprake is van tekortkomingen bij de naleving van
relevante regels.
32
Product
Het onderzoek geeft inzicht in de praktijk van examinering in Nederland in
internationaal perspectief en geeft aanwijzingen voor mogelijke verbeteringen.
E. Regeling Innovatie in Groen Onderwijs (RIGO)
Met de RIGO-regeling beoogt het ministerie van LNV vernieuwingen in het
groen onderwijs te stimuleren. Dat kunnen onderwijskundige vernieuwingen
zijn, maar ook vernieuwingen die leiden tot nieuwe producten. Op verzoek van
het ministerie van LNV doet de inspectie sinds 2006 onderzoek naar de
projecten in het kader van RIGO. 2008 is het derde en laatste jaar van het
onderzoek.
Vraagstelling
In 2008 voert de inspectie onderzoeken uit naar de RIGO-projecten die in 2006
zijn toegewezen met de vragen:
- wat zijn de zichtbare en blijvende effecten die de projecten opleveren?
- wat is de bijdrage die ze leveren aan de samenwerking in de groene
sector?
Bevragingslast
Hiervoor worden ongeveer 25 projecten onderzocht. Naast onderzoek van
documenten worden ook de projecten zelf bezocht.
Product
Het onderzoek levert evaluaties op van de afzonderlijke projecten en geeft
inzicht in de effectiviteit van het programma als geheel. Het project wordt
begin 2009 afgesloten met een eindrapportage die zijn weerslag krijgt in het
Onderwijsverslag 2007-2008.
Serviceniveau van het onderwijs
Klachten over het onderwijs hebben vaak te maken met het serviceniveau van
het onderwijs. Daarbij gaat het niet alleen om zaken als frequente lesuitval of
tekortschietende begeleiding, maar ook om wachttijden en bureaucratie waar
ouders en jeugdigen die speciale voorzieningen nodig hebben tegenaan lopen.
Zo is in 2007 een groot aantal klachten verzameld door scholieren- en
studentenorganisaties. Om een goed beeld te krijgen van het serviceniveau en
om aanknopingspunten te vinden voor verbetering worden in 2008 de
volgende thematische activiteiten uitgevoerd:
A. klachtenbehandeling in het mbo;
B. indicatiestelling zorgleerlingen;
C. kwaliteit van zorg en begeleiding van leerlingen met indicatie cluster 2;
D. bijzondere voorzieningen;
E. voorzieningen voor studenten met een functiebeperking
(voortgangsrapportage).
A. Klachtenbehandeling in het mbo
Vraagstelling
Over het serviceniveau in het mbo is het aantal klachten het afgelopen jaar
sterk toegenomen. Niet alleen de ernst van de klachten valt op, maar ook het
feit dat instellingen herhaaldelijk onvoldoende reageren op vroege signalen dat
er zaken niet goed gaan. Dit roept vragen op over het proces van
33
klachtenbehandeling in het mbo. Er is geen wettelijke verplichting tot het
hebben van een klachtenregeling, anders dan een klachtenregeling met
betrekking tot de examens en vertrouwenszaken.
In 2008 wordt onderzoek gedaan naar de klachtenbehandeling in het mbo met
als vragen:
- welke klachtenregelingen (niet zijnde die voor examens en
vertrouwenszaken) worden in het mbo gehanteerd?
- hoe doelmatig zijn deze regelingen?
Bevragingslast
In een representatief onderzoek onder instellingen voor bve wordt nagegaan
hoe klachtenregelingen eruit zien en hoe de werking in de praktijk is. Voor de
eerste vraag zullen websites van bve-instellingen worden geraadpleegd: dit
levert geen bevragingslast voor de instellingen op.
Voorts wordt aan de hand van enkele aselect gekozen casussen de
doelmatigheid van de klachtenregelingen in de praktijk onderzocht op hun
bijdrage aan doelen als bereik en probleemoplossing. Hiervoor worden
gesprekken met de betrokken deelnemers en personeel van de instelling
gevoerd.
Product
Het onderzoek levert inzicht in de inrichting van klachtenregelingen en in de
doelmatigheid daarvan. Hieruit kunnen aanbevelingen worden gedaan voor een
meer doelmatige inrichting van de bestaande regelingen en voor de
wenselijkheid van een wettelijke regeling. Hierover wordt in het
Onderwijsverslag 2007-2008 gerapporteerd. De uitkomsten worden betrokken
bij het toezicht op de kwaliteit van het bestuur van instellingen.
B. Indicatiestelling zorgleerlingen
Aanleiding en vraagstelling
In de afgelopen jaren is het aantal leerlingen dat in aanmerking komt voor
(financiering van) ambulante begeleiding dan wel plaatsing in het speciaal
onderwijs sterk gestegen. Met ingang van 1 januari 2008 wordt het toezicht
op de indicatiestelling overgedragen van de Landelijke Commissie Toezicht
Indicatiestelling (LCTI) naar de Inspectie van het Onderwijs. Dit wordt
onderdeel van het toezicht op de regionale expertisecentra. Bij de inrichting en
uitvoering van dit toezicht wordt specifieke aandacht besteed aan de
indicatiestelling. Hierover wordt in 2008 separaat gerapporteerd.
De vraagstelling is:
- wat is de aard en omvang van de indicatiestelling voor leerlingen in het
speciaal onderwijs en het regulier onderwijs po, vo en bve
(rugzakleerlingen)?
- in welke mate is sprake van regionale verschillen in indicaties en
verwijzingen en hoe zijn deze te verklaren?
Belasting voor de scholen
Bij dit onderzoek kunnen ook de wachtlijstrapportage (16 januari 2008) en de
inventarisatie van de thuiszitters worden betrokken. Voor scholen is naast de
informatieverstrekking voor de wachtlijstrapportage -- geen extra belasting te
verwachten, omdat de indicatiestelling vereist is om toegang tot het speciaal
34
onderwijs te verkrijgen danwel leerlinggebonden financiering voor het reguliere
basisonderwijs.
Naast de informatie van de instellingen, worden ook gegevens gebruikt uit
andere bronnen (zoals die van CFI en CVI-net). Voor een inventarisatie van
thuiszittende leerlingen wordt aangesloten bij een initiatief van de
leerplichtambtenaren, WEC-raad, ministerie en inspectie om via de
leerplichtambtenaren thuiszitters te inventariseren.
Product
Het onderzoek resulteert in een afzonderlijke rapportage. OCW en LNV zulllen
richting instellingen die niet op een juiste manier omgaan met de
indicatiestelling vervolgstappen zetten.
C. Kwaliteit zorg en begeleiding van leerlingen met indicatie cluster 2
Achtergrond
De inspectie heeft in 2006 en 2007 onderzoek gedaan naar de kwaliteit van
het onderwijs voor cluster 3 en cluster 4. Naast de kwaliteit van de
onderwijsinstellingen is ook de kwaliteit van het onderwijs aan de
rugzakleerlingen po en vo in beeld gebracht. Voor 2008 wordt dit onderzoek
gehouden voor cluster 2 (leerlingen met auditieve beperkingen). Bij dit
onderzoek gaat het ook om rugzakleerlingen in de mbo-sector. Het gaat hier
om een beperkt aantal landelijk opererende besturen. Bij dit onderzoek wordt
gebruik gemaakt van de beschikbare gegevens omtrent de indicatiestelling.
Met dit onderzoek is het tevens mogelijk om een vergelijking te maken met de
kwaliteit van het onderwijs in de clusters 3 en 4.
Vraagstelling:
- wat is de kwaliteit van het onderwijs aan geïndiceerde cluster 2-leerlingen?
- welke maatregelen moeten worden genomen bij achterblijvende kwaliteit?
Belasting voor de scholen
Het onderzoek wordt uitgevoerd op basis van de uitgangspunten van het
nieuwe toezicht. Naast de bestuursaanpak wordt zo veel mogelijk gebruik
gemaakt van kwaliteitsgegevens die al beschikbaar zijn. Voor de onderzoeken
naar de kwaliteit van de rugzakleerlingen in het reguliere onderwijs, wordt de
werkwijze gevolgd van de eerdere onderzoeken in 2006 en 2007 (steekproef
van leerlingen, dossieranalyse en beperkt onderzoek op de school).
Product
Het onderzoek resulteert in een afzonderlijk rapport en een bijdrage aan het
Onderwijsverslag. Tevens wordt bij achterblijvende kwaliteit aangegeven welke
acties door wie gewenst zijn.
D. Bijzondere voorzieningen
Achtergrond
In cluster 4 worden, vaak in samenwerking met jeugdzorg, diverse projecten
uitgevoerd in het kader van bijzondere onderwijszorgvoorzieningen. Tot de
doelgroep behoren leerlingen die moeite hebben met het volgen van onderwijs
of zelfs volkomen stagneren en daardoor geen onderwijs meer volgen. De
projecten proberen een brug te bouwen, zodat leerlingen (opnieuw) passend
onderwijs gaan volgen. De leerplichtwet is per slot van rekening opgesteld om
ervoor te zorgen dat alle kinderen onderwijs volgen, zodat ze later met een
passende opleiding deel kunnen nemen aan de samenleving. Wanneer deze
35
projecten niet zouden zijn uitgevoerd, bestaat de kans dat de participerende
leerlingen in het geheel geen onderwijs (meer) zouden volgen.
De projectdoelen van bovenbeschreven projecten variëren van het in een
onderwijssetting terugbrengen van thuiszittende, leerplichtige leerlingen tot het
voorbereiden op een passende werkplek van potentiële schoolverlaters zonder
startkwalificatie. Daarbij zijn alle projecten gericht op samenwerking tussen het
onderwijs en externe (zorg)instellingen.
Vraagstelling
In het rapport over de kwaliteit van het cluster 4-onderzoek is opgenomen dat
de inspectie onderzoek zal gaan doen naar deze bijzondere voorzieningen.
Hierbij staat de vraag centraal of deze voorzieningen de kwaliteit leveren die
nodig is om de projectdoelstelling te realiseren en de maatregelen bij
achterblijvende kwaliteit gewenst zijn.
Omdat het hierbij gaat om voorzieningen die werken op het snijvlak van
onderwijs en jeugdhulpverlening, is samenwerking met andere toezichthouders
gewenst en noodzakelijk.
Belasting voor de scholen.
Het onderzoek zal worden uitgevoerd op basis van de bestaande
projectplannen en waar mogelijk gekoppeld worden aan het toezicht op de
instelling waar het project aan is gekoppeld. Tevens zullen de gegevens van
andere toezichthouders (onder andere van de Inspectie jeugdzorg) worden
benut.
Product
Het onderzoek resulteert in een afzonderlijk rapport en een bijdrage aan het
Onderwijsverslag. Tevens wordt bij achterblijvende kwaliteit aangegeven welke
acties door wie gewenst zijn.
E. Voorzieningen voor studenten met een functiebeperking
Vraagstelling
- Welke vorderingen hebben instellingen gemaakt met het bieden van
adequate voorzieningen voor gehandicapte studenten ten opzichte van
eerder onderzoek (2005)?
Met OCW is in april 2007 overlegd over de opzet van het onderzoek en de
keuze van te betrekken instellingen. OCW heeft gevraagd het onderzoek, dat
oorspronkelijk gepland was in 2007, uit te voeren in 2008, gezien de late start
van de projecten.
Randvoorwaarden voor kwaliteit
In hoeverre scholen goede onderwijskwaliteit kunnen bieden, wordt mede
bepaald door een aantal factoren, zoals de bestuurskwaliteit, beschikbaarheid
en kwaliteit van leerkrachten. In 2008 wordt een aantal van deze factoren in
kaart gebracht:
A. lerarenopleidingen: opleiden in de school;
B. de inzet van onderwijsassistenten in het vo;
C. accreditatie ho;
D. aanbesteding en toezicht educatie;
E. gedragscode werving buitenlandse studenten;
F. islamitisch onderwijs.
36
A. Lerarenopleidingen: Opleiden in de school
Dit onderzoek wordt uitgevoerd in samenwerking met de NVAO en betreft de
wijze waarop kwaliteitszorg en toezicht ten aanzien van het opleiden van
leraren in scholen voor po en vo vorm en inhoud kan krijgen. In het voorjaar
van 2007 is een conceptueel kader opgeleverd. Eind 2007 is de tweede fase
afgerond waarin bestaande praktijken in beeld zijn gebracht. De derde fase, die
een advies aan de minister op zal leveren, wordt afgerond in het voorjaar van
2008.
Product
De opbrengsten van het onderzoek zijn inzicht in de praktijksituaties die zich
ontwikkelen en een concreet voorstel voor de inrichting van het toezicht op
deze vorm van opleiden.
B. De inzet van onderwijsassistenten in het vo (nalevingsonderzoek)
Achtergrond
Eén van de ondersteunende functies in alle onderwijssectoren is de
onderwijsassistent. Verschillende vormen van functiedifferentiatie zijn mogelijk.
Uitgangspunt is dat de onderwijsassistent de taken uitvoert onder
verantwoordelijkheid van de leraar.
Het aantal (voltijd)onderwijsassistenten in het onderwijs blijft stijgen, al is de
toename niet meer zo groot als enkele jaren geleden.
Vraagstelling
Er komen steeds meer signalen dat onderwijsassistenten in toenemende mate
worden ingezet om tekorten aan onderwijspersoneel op te vangen, zeker nu
sprake is van een stringenter handhaving van onderwijstijd. De inspectie kan
onderzoek doen naar de inzet van onderwijsassistenten: voor welke taken
worden ze ingezet en wat is hun inhoudelijke bijdrage en (in welke mate) doen
ze dat onder verantwoordelijkheid van een leraar; met andere woorden: wordt
hierbij de Wet BIO nageleefd?
Bevragings- en toezichtlast
De kwantitatieve informatie kan via deskresearch worden verkregen. Daarbij
kan ook de samenhang tussen de mate van inzet van onderwijsassistenten en
kwaliteitsaspecten worden verkend. Voor de overige onderzoeksvragen zal op
basis van een steekproef van scholen voor vo nader onderzoek moeten worden
uitgevoerd.
Product
Het onderzoek resulteert in een rapport dat inzicht geeft in de taken waarvoor
onderwijsassistenten worden ingezet en de implicaties daarvan voor de
onderwijskwaliteit. Het rapport zal , als sprake is van tekortkomingen,
aanbevelingen doen voor een inzet van onderwijsassistenten die positief
bijdraagt aan de kwaliteit van het onderwijs. Tevens worden aanbevelingen
gedaan voor de handhaving van de wet- en regelgeving en voor een inzet van
onderwijsassistenten die positief bijdraagt aan de kwaliteit van het onderwijs.
37
C. Accreditatie
Het is standaardprocedure is dat de inspectie een jaar na het doorverkopen van
rechtspersonen met licenties in het aangewezen hoger onderwijs op bezoek
gaat bij de instelling om te beoordelen of alles aan de maat is.
Tevens zal bezien worden of de inspectie de taak kan krijgen om follow-
uponderzoek te doen naar accreditaties en toetsing van nieuwe opleidingen, als
daar naar het oordeel van de NVAO, de inspectie of OCW/LNV aanleiding toe
is.
Beide zaken komen aan de orde in een op te stellen samenwerkingsprotocol
van NVAO en inspectie, zodat een doelmatig en effectief toezicht wordt
gehouden door de toezichthouders in het hoger onderwijs.
Met OCW en LNV wordt nog gesproken over de formele opdracht en bepaling
van personele inzet.
D. Aanbesteding en toezicht educatie
Achtergrond en vraagstelling
Als gevolg van de overheveling van de inburgering naar de minister van
Wonen, Wijk en Integratie en de invoering van de marktwerking, houdt de
inspectie geen toezicht meer op inburgeringsprogramma's. In het resterende
deel van de educatie (bijvoorbeeld alfabetisering en programma's gericht op
sociale en educatieve redzaamheid) is een diffuus beeld ontstaan, waar het
gaat om uitvoering en toezicht. Er zijn signalen dat de wachtlijsten toenemen,
dat de aandacht voor de educatieonderdelen buiten de inburgering en het
Voortgezet Algemeen Volwassenen Onderwijs (vavo) aan het afnemen is en
dat er bij de inburgering te laag wordt geplaatst om de kans op succes te
verhogen. Door het Besluit Samenwerking VO/BVE kunnen vo-leerlingen
onderwijs volgen bij roc's. Ook andere vormen van geïntegreerde aanbesteding
en uitvoering zijn in opkomst.
In 2008 vindt een themaonderzoek plaats met de vragen:
- op welke wijze wordt educatie in Nederland door de gemeenten
aanbesteed?
- welke gevolgen heeft dat voor de kwaliteit van de uitvoering?
- welke leemten doen zich voor in regieverantwoordelijkheid van de
gemeenten en in het toezicht?
Bevragingslast
Het onderzoek vindt plaats door middel van vraaggesprekken bij gemeenten en
enkele roc's.
Product
Het onderzoek resulteert in een rapport dat nader inzicht geeft in de
aanbesteding van educatie en knelpunten, die zich daarbij voordoen.
E. Gedragscode werving buitenlandse studenten (vervolgonderzoek)
In 2006 en 2007 zijn in totaal zeven instellingen onderzocht.
In 2007 is de evaluatie gestart van de werking van de `gedragscode werving
buitenlandse studenten'. Deze evaluatie loopt door in 2008.
In 2008 zullen voor één of meer van deze instellingen vervolgtrajecten worden
uitgevoerd (monitoring ontwikkelingen, nader onderzoek). Verder moet
38
rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat zich opnieuw incidenten
zullen voordoen die aanleiding voor onderzoek zijn.
Product
Deze onderzoeken zijn gericht op het zichtbaar maken van praktijken die
schadelijk zijn voor buitenlandse studenten en voor het imago van Nederland.
De `Gedragscode' beoogt verbeteringen aan te brengen door inspanningen van
betrokken instellingen zelf. Dit deel van het onderzoek is gericht op vaststellen
of de kwaliteit van werving en opleiden van buitenlandse studenten door de
`Gedragscode' voldoende is gewaarborgd.
F. Islamitisch onderwijs
In de afgelopen tijd hebben de Inspectie van het Onderwijs en de Auditdienst
van OCW bij een aantal islamitische schoolbesturen onregelmatigheden
geconstateerd. Dit rechtvaardigt de vraag of deze onregelmatigheden breder
verspreid zijn. De staatssecretaris po heeft de Tweede kamer daarom een
themaonderzoek toegezegd.
Het onderzoek richt zich op onregelmatigheden in de bestuurlijke en financiële
sfeer. Zo nodig kunnen in het onderzoek, afhankelijk van de opzet en de
bevindingen, ook andere schoolbesturen worden meegenomen.
Product
Dit onderzoek dat in het najaar van 2007 van start is gegaan, wordt in het
voorjaar van 2008 afgerond.
5.2.2 Cluster terugdringen en voorkomen uitval/voortijdig
schoolverlaten
Een belangrijk thema in het coalitieakkoord is de bestrijding van schooluitval. In
2008 worden op dit terrein een aantal onderzoeken/activiteiten uitgevoerd, die
er met name op gericht zijn de omvang en oorzaken van voortijdig
schoolverlaten (VSV) en de mogelijkheden van vroege preventie in beeld te
brengen. Het betreft:
A. melden en signalering verzuim bij leerplicht en/of RMC
(nalevingsonderzoek);
B. onderwijsachterstandenbeleid / segregatie;
C. kwaliteit leerlingbegeleiding in het mbo;
D. uitval en rendement in het vo, mbo en ho.
A. Melden en signalering verzuim bij leerplicht en/of RMC (nalevingsonderzoek)
Vraagstelling
In het kader van programmatisch handhaven vindt er in 2008 verscherpt
toezicht plaats in de sectoren vo en bve op de mate waarin de wettelijke
opdrachten tot melding en signalering bij de leerplichtambtenaar en/of het
Regionaal Meld- en Coördinatiepunt (RMC) daadwerkelijk en tijdig worden
verricht. Dit toezicht is een voortzetting van het beperkte onderzoek over dit
onderwerp dat is opgenomen in het Jaarwerkplan 2007, mede naar aanleiding
van de brief van de minister aan vo- en bve-instellingen.
Achtergrond van deze activiteit is met name het maatschappelijk en individueel
belang van voorkoming van voortijdig schoolverlaten. Ook is hier het belang
aan de orde van de rechtmatige besteding van middelen. De spontane naleving
39
van de toepasselijke regelgeving is wisselend, terwijl de verwachte effecten
van naleving substantieel zijn. In de sfeer van (de voorkoming van) voortijdig
schoolverlaten is een goede werking van de keten van voorzieningen rond
uitvallende leerlingen van belang. Daartoe is naleving van de bepalingen
betreffende melding en signalering noodzakelijk.
Bevragingslast scholen
Bij de instellingen die in het kader van het reguliere toezicht bezocht worden,
wordt bijzondere aandacht besteed aan melding en signalering van
schoolverzuim en voortijdig schoolverlaten. Bij niet-naleving van de bepalingen
wordt een verbeteringstijd afgesproken en volgt een hercontrole. De informatie
hierover wordt apart geregistreerd en gerapporteerd in het Onderwijsverslag.
Product
Het onderzoek leidt tot een aparte rapportage en een bijdrage aan het
Onderwijsverslag 2007/2008.
B. Onderwijsachterstandenbeleid/segregatie
Vraagstelling
Gerichte samenwerking tussen schoolbesturen en gemeenten draagt bij aan de
bestrijding van zowel onderwijsachterstanden en haperende integratie als van
ernstige maatschappelijke problemen. De afspraken die schoolbesturen en
gemeenten hiertoe met elkaar maken, worden vastgelegd in de Lokale
Educatieve Agenda (LEA). Ook worden de afspraken tussen Rijk en gemeenten
in de VSV-convenanten doorvertaald naar vo- en mbo-scholen.
De vraagstelling van dit onderzoek is:
1. in hoeverre dragen de in het LEA en de VSV-convenanten gemaakte
afspraken bij aan een effectieve bestrijding van onderwijsachterstanden in de
gemeente?
2. welke knelpunten doen zich daarbij voor?
De definitieve invulling van het onderzoek kan plaatsvinden als de uitkomsten
van het nu lopende overleg tussen de vier grote steden (G4), de Vereniging
Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Rijk bekend zijn.
Bevragingslast
De ontwikkelingen worden gevolgd op basis van de afspraken tussen het Rijk
en de G4 en eventueel de veertig door het kabinet aangewezen
aandachtswijken. Een nadere invulling vindt plaats op basis van de
bevindingen, onder meer uit het reguliere toezicht.
Het onderzoek wordt uitgevoerd binnen een beperkte steekproef van
gemeenten, op basis van deskresearch, aangevuld met een beperkt onderzoek
onder de scholen en gemeenten.
Product
Het onderzoek resulteert in een rapport dat zicht biedt op het type afspraken
waaraan gemeenten en schoolbesturen zich verbinden, met het oog op een
effectieve aanpak van onderwijsachterstanden en/of tekortschietende
integratie en op de knelpunten die zij bij de uitvoering daarvan op hun weg
vinden.
40
C. Kwaliteit leerlingbegeleiding in het mbo
Vraagstelling
Naast samenhang in het onderwijsprogramma, het bieden van voldoende
leertijd en leerlingen plezier in leren laten beleven, is een goede begeleiding van
leerlingen een belangrijke voorwaarde voor het voorkomen van voortijdige
leerlinguitval. In vervolg op het onderzoek in het vo naar de relatie tussen
uitval en begeleiding, wordt ook in het mbo deze relatie onderzocht. De vraag
luidt: welke invloed hebben verschillende vormen van begeleiding op het
ongediplomeerd schoolverlaten?
Bevragings- en toezichtlast
Nadat vastgesteld is wat in dit verband een zinvol aggregatieniveau is, worden
aan de hand van de bestanden van het onderwijsnummer, onderzoekseenheden
geselecteerd met relatief veel en weinig uitval.
Bij de geselecteerde onderzoekseenheden wordt nagegaan hoe de begeleiding
is vormgegeven, zowel op papier als in de praktijk. Het gaat daarbij om
frequentie, intensiteit en inhoud bij zowel goede als minder goede deelnemers.
De gegevens worden verzameld met een vragenlijst, aangevuld met enige
diepteonderzoeken in de dagelijkse onderwijspraktijk. Dit als vervolg op de
bevinding in het inspectieonderzoek in 2006, dat het vaak schort aan de
doorwerking van instellingsbeleid tot op dat niveau.
Teneinde instellingen niet extra te belasten, zal het accent liggen bij die
eenheden waar de uitval hoog is: dit sluit aan bij de probleemanalyse in het
kader van de tweede risicodetectie. Daarnaast zal een validering bij eenheden
met weinig uitval plaatsvinden.
Product
Het onderzoek levert inzicht in de relatie tussen begeleidingsvormen (in
samenhang met andere factoren) en uitval. Het draagt bij aan het meer
resultaatgericht implementeren van maatregelen ter bestrijding van voortijdig
schoolverlaten. Instellingen kunnen daarmee gerichter aangesproken worden
op het hanteren van empirisch gebleken effectieve begeleidingsmethoden. De
uitkomsten van het onderzoek krijgen een plaats in het Onderwijsverslag 2007-
2008.
D. Uitval en rendement in het vo, mbo en ho (vervolgonderzoek)
In 2006 zijn twee onderzoeken uitgevoerd: naar studiesucces van allochtone
studenten en naar studiesucces in het algemeen. Deze onderzoeken hebben
inzicht gegeven in de factoren die studiesucces in positieve en negatieve zin
bepalen en die beïnvloedbaar zijn door handelen van overheid en van
instellingen. In 2008 wordt hiernaar vervolgonderzoek gedaan.
5.3 Werkprogramma samenwerkende inspecties jeugd
In het Toezichtprogramma Jeugd van de samenwerkende inspecties jeugd zijn
de toezichtactiviteiten binnen het jeugddomein van deze inspecties waar
mogelijk en wenselijk op elkaar afgestemd. Het programma is deels
opgebouwd uit de relevante onderdelen van de afzonderlijke jaarwerkplannen
van deze inspecties.
41
Toezicht op ketens en samenwerking (voorheen: ITJ)
De werkzaamheden in 2008 bestaan in ieder geval uit de overloop van
onderzoeken uit 2007, de monitoring van reeds lopende projecten en de
vervolgonderzoeken die in de regel na twee jaar door de samenwerkende
inspecties worden uitgevoerd. Overig onderzoek naar ketens en samenwerking
vindt alleen plaats op verzoek van en betaald door gemeenten of als de
gezamenlijke inspecties een situatie of incident zo relevant achten dat een
integraal team met het ITJ-kader in actie moet komen.
Thematisch onderzoek
Het thematisch onderzoek van de inspecties jeugd richt zich ook in het
komende jaar in ieder geval op de in 2007 vastgestelde gezamenlijke
onderzoekthema's `Het jonge kind' en `Uitval'.
Meervoudig toezicht
Het betreft het gezamenlijk onderzoek van de inspectie jeugd bij instellingen en
voorzieningen voor jeugd die met meer toezichthouders te maken hebben. Door
gezamenlijkheid in het onderzoek kan de toezichtlast voor die instelling
verminderen. De keuze van onderwerpen voor 2008 zal eind 2007
plaatsvinden.
42
6 OVERIGE WETTELIJKE TAKEN EN PUBLIEKSFUNCTIE
Naast het onderwijstoezicht en het rapporteren over de staat van het onderwijs
heeft de inspectie nog een aantal wettelijke taken:
- de vertrouwensinspecteurs voor klachtmeldingen over seksuele
intimidatie en misbruik, fysiek en psychisch geweld en discriminatie en
extremisme;
- het in bepaalde gevallen geven van ontheffingen;
- het registreren van en rapporteren over schorsing en verwijdering in het
voortgezet onderwijs.
De WOT kent aan de inspectie ook een publieksfunctie toe. Deze komt tot
uiting in:
- het publiceren van toezichtarrangementen;
- de openbare publicatie van schoolrapporten;
- het presenteren van toezichtgegevens in de vorm van
kwaliteitskaarten;
- de publieksvoorlichting.
6.1 Overige wettelijke taken
Vertrouwensinspecteurs
Bij de inspectie zijn sinds 1986 vertrouwensinspecteurs werkzaam. Vanaf juli
1999 is de taak van de vertrouwensinspecteurs wettelijk verankerd in diverse
onderwijswetten. Sindsdien geldt voor gevallen van seksueel misbruik
(zedenmisdrijven) voor personeelsleden een meldplicht en voor schoolbesturen
een overlegplicht en een aangifteplicht. Bij de totstandkoming van de WOT in
2002 is de taak van de vertrouwensinspecteurs uitgebreid met klachten over
fysiek geweld en psychisch geweld, zoals grove pesterijen. Vanaf 2005
kunnen bij de vertrouwensinspecteurs ook klachten worden gemeld inzake
discriminatie en radicalisering. Deze taakuitbreiding van de
vertrouwensinspecteurs heeft in overeenstemming met de Wet bescherming
persoonsgegevens inmiddels een wettelijke grondslag gekregen (Stb. 2006,
335).
De inspectie heeft een centraal meldpunt vertrouwensinspecteurs ingericht.
Klachtmelders kunnen tijdens kantooruren rechtstreeks telefonisch in contact
komen met een vertrouwensinspecteur. Eenvoudige klachtmeldingen worden
meteen afgehandeld of doorverwezen, bijvoorbeeld naar de
vertrouwenspersoon of klachtencommissie van de onderwijsinstelling.
Complexe klachtmeldingen worden intensief begeleid door een
vertrouwensinspecteur. Vanaf 2002 is het aantal klachtmeldingen meer dan
vervijfvoudigd tot een aantal van 1.478 in 2006. Deze groei zit met name in
het aantal klachten over fysiek en psychisch geweld. In 2006 is de groei
echter minder groot dan in voorgaande jaren. Gelet op deze tendens wordt
voor 2007 verwacht dat het totaal aantal klachten licht zal stijgen.
Schorsing en verwijdering
Onderwijsinstellingen in het voortgezet onderwijs zijn verplicht bij schorsingen
van meer dan een dag en bij definitieve verwijdering van leerlingen de inspectie
schriftelijk en met opgaaf van redenen in kennis te stellen (Inrichtingsbesluit
WVO). In het geval van definitieve verwijdering is bovendien voorafgaand
43
overleg met de inspectie vereist. Sinds 2006 rapporteert de inspectie jaarlijks
over de analyse en de conclusies van het aantal meldingen en de redenen.
6.2 Publieksfunctie
Het nieuwe risicogerichte toezicht heeft ook gevolgen voor de publieksfunctie.
De openbaarheid van de inspectiegegevens blijft centraal staan, de aard van de
gegevens verandert. Tot halverwege 2007 werd elke school in een vaste
cyclus bezocht met een periodiek kwaliteitsonderzoek. Ieder onderzoek werd
afgesloten met een openbaar rapport. De inspectie publiceerde de rapporten
over de afzonderlijke scholen op de website www.onderwijsinspectie.nl.
Daarnaast werd per school een kwaliteitskaart gemaakt: een
publieksvriendelijke samenvatting van het inspectierapport over een
onderwijsinstelling op internet.
In 2008 zal de kwaliteitskaart in de huidige vorm verdwijnen en vormt het
toezichtarrangement per instelling en per bestuur de kern van de informatie aan
het publiek. Dit vraagt aandacht in de communicatie naar het publiek en naar
scholen. Uiteraard blijft de inspectie de rapporten over de afzonderlijke
instellingen op haar website publiceren. Er dient wel rekening mee gehouden te
worden dat van scholen die het goed doen, en dus geen risico hebben, in
beperktere mate dan tot nu toe gegevens via de website van de inspectie
beschikbaar zijn. Wel worden basisarrangementen verantwoord.
Publiceren toezichtarrangement
Het toezichtarrangement vormt vanaf 2008 de kern van de
informatieverschaffing aan leerlingen, studenten, ouders, scholen en publiek.
Het toezichtarrangement geeft weer wat de risicobeoordeling van de inspectie
is per bestuur en de daaronder vallende scholen. Ook zal inzichtelijk zijn waar
deze beoordeling op gebaseerd is. Indien het basisarrangement wordt
gepubliceerd, is de boodschap dat de toezichthouder geen risico's heeft
gesignaleerd.
Als er sprake is van interventies, zal het traject en het resultaat van deze
interventies ook via de internetsite gepubliceerd worden. De precieze vorm van
deze publicaties zal vanaf januari 2008 bepaald zijn en gepubliceerd worden op
een vernieuwde internetsite. Via gebruikersonderzoek zal de bruikbaarheid en
relevantie gemeten worden. Op basis hiervan zullen eventuele bijstellingen
plaatsvinden.
Publieksvragen
In 2008 verwacht de inspectie, vergelijkbaar met 2007, zo'n 3.500
publieksvragen te beantwoorden. Driekwart hiervan komt binnen via de
website van de inspectie, het overige kwart via de telefoon. De eerstelijns
telefonische opvang vindt plaats via Postbus 51.
De publieksvragen vormen een belangrijke bron voor het onderdeel signalen.
Signalen vormen in het nieuwe toezicht een van de drie bronnen voor het
toezichtproces. De relevante signalen komen via het toezichtportaal
beschikbaar voor het toezichtproces. Alle klachten en klachtmeldingen over
scholen, die via Postbus 51 binnenkomen, worden ook geregistreerd voor het
toezichtproces.
44
Klachten
De inspectie is geen bemiddelaar in het geval van klachten over scholen. De
wetgever heeft bepaald dat iedere school een regeling moet hebben voor de
behandeling van klachten. Als een klager van oordeel is dat ook de
klachtencommissie de klacht ten onrechte niet of niet goed heeft behandeld,
dan wel dat de school geen juist besluit naar aanleiding van het advies van de
klachtencommissie heeft genomen, kan deze (na eventueel voorafgaand
bezwaar) de klacht voorleggen aan de administratieve rechter of de burgerlijke
rechter. Aan de inspectie is, met uitzondering van de vertrouwensinspecteurs,
geen expliciete taak bij de klachtenbehandeling toebedeeld.
Wel wordt gewerkt aan een procedure voor eenduidige en systematische
registratie van meldingen om over een bruikbare gegevensbasis te kunnen
beschikken. In 2007 is die registratie voor het ho gerealiseerd.
45
7 BEGROTING OP HOOFDLIJNEN
In 2008 bedraagt het budget van de inspectie 44.724.000. Hierin zijn de
middelen van het departement van LNV ten behoeve van het groene onderwijs
meegerekend.
De reductie als gevolg van de taakstelling 2008-2011 van het kabinet
Balkenende IV is in dit bedrag echter nog niet verwerkt, omdat de omvang
hiervan nog niet vaststaat.
Naar verwachting zal de inspectie worden gereorganiseerd om de organisatie
optimaal in te richten voor het nieuwe toezicht en om de personele en
materiële gevolgen van de taakstelling te verwerken. Dit vereist ook een nieuw
organisatiemodel dat beschrijft welke producten de inspectie oplevert en welke
inspanningen en kosten daarmee gemoeid zijn.
Een indicatieve begroting naar producten en activiteiten, zoals in voorgaande
jaren gepresenteerd in het jaarwerkplan, is vanwege deze onzekerheden dan
ook niet goed mogelijk.
Overeenkomstig de Regeling Inspectie van het onderwijs 2006 heeft de
inspectie in het najaar een uitgavenraming per kostensoort opgesteld. De
inspectie biedt dit bestedingsplan uiterlijk 1 december 2007 aan de secretaris-
generaal aan, als onderdeel van de managementafspraak. De secretaris-
generaal stelt de managementafspraak volgens plan voor 1 januari 2008 vast.
46
BIJLAGE I
GEBRUIKTE AFKORTINGEN
AD Auditdienst (onderdeel OCW)
BRON Basisregister Onderwijsnummer
bve Sector beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
CASO Salarissysteem (Commissie Automatisering Salarissen Onderwijs)
CFI Centrale Financiën Instellingen (onderdeel OCW)
COLO Vereniging Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven
CRI-HO Centraal Register Inschrijvingen Hoger Onderwijs
CvI Commissies van Indicatiestelling
ec Expertise Centra
ECVET European Credit system for Vocational Education and Training
EQF European Qualifications Framework
ho Sector hoger onderwijs
ICALT International Conference on Advanced Learning Technologies
IB-Groep Informatie Beheer Groep
IG-beraad Beraad van de Inspecteurs-generaal
KCE KwaliteitsCentrum Examinering
KIO Kerngroep Informatiebeleid Onderwijs
KBB Kenniscentrum Beroepsopleiding Bedrijfsleven
LCTI Landelijke Commissie Toezicht Indicatiestelling
LNV Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
NIVRA Koninklijk Nederlands Instituut voor Registeraccountants
NVAO Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie
OCW Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
OECD Organisatie van Economische Samenwerking en Ontwikkeling
OV Onderwijsverslag
po Sector primair onderwijs
REC Regionaal expertisecentrum
RIGO Regeling innovatie groen onderwijs
RMC Regionale meld- en coördinatiepunt
SZW Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
SICI Standing International Conference of Inspectorates
vavo Voortgezet Algemeen Volwassenen Onderwijs
VET Vocational Education and Training
VNG Vereniging Nederlandse Gemeenten
vo Sector voortgezet onderwijs
VSV Voortijdig schoolverlaten
vve Voor- en vroegschoolse educatie
WEB Wet educatie en beroepsonderwijs
WEC Wet op de expertisecentra
47
Wet BIO Wet op de beroepen in het onderwijs
WOT Wet op het onderwijstoezicht
WPO Wet op het primair onderwijs
WVO Wet op het voortgezet onderwijs
48