Algemene Rekenkamer



Financiering onderwijsvernieuwingen voortgezet onderwijs
1990-2007


30-11-2007

Onderwijsvernieuwingen (1990-2007): circa 2,2 miljard euro extra uitgaven

Rapport ten behoeve van Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen

De aanvullende uitgaven van onderwijsvernieuwingen voor het voortgezet onderwijs bedragen in de periode 1990 tot en met 2007 volgens schatting van de Algemene Rekenkamer ¤ 2,2 miljard. Dit heeft de Algemene Rekenkamer op verzoek van de Tweede Kamer uitgezocht en is opgenomen in haar rapport Financiering onderwijsvernieuwingen voortgezet onderwijs 1990-2007.

Dit onderzoek is uitgevoerd ten behoeve van het bredere onderzoek van de Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (CPOO), die haar eindrapport begin 2008 zal publiceren. De CPOO wil inzicht verwerven in onderwijsvernieuwingen in het voortgezet onderwijs. Op verzoek van de Tweede kamer gaat het onderzoek van de Algemene Rekenkamer in op de ontwikkelingen in het beschikbare geld voor onderwijsvernieuwingen (1990-2007), besteding door ministerie en scholen en de gemiddelde kosten per leerling. De Algemene Rekenkamer doet geen uitspraken over de effecten van beleid.

De financiële onderbouwing van onderwijsvernieuwingen zoals basisvorming, de tweede fase en vmbo was niet optimaal. De incidentele aanvullende bedragen voor onderwijsvernieuwing werden hoofdzakelijk bepaald door de ruimte in de begroting van het Ministerie van OCW, nadat er kritiek kwam van scholen en Tweede Kamer. Deze onderwijsvernieuwingen zouden aanvankelijk budgettair neutraal worden uitgevoerd. De uitgaven voor onderwijsvernieuwingen liepen in de periode van 1990-2007 naar schatting op tot ¤ 2,2 miljard. Voor deze uitgaven waren in totaal 133 regelingen nodig. Bijna de helft daarvan had betrekking op het vmbo. Naast de aanvullende uitgaven, namen de totale uitgaven aan voortgezet onderwijs in de periode 1990-2007 toe van ¤ 2,5 miljard naar ¤ 5,8 miljard op jaarbasis. De overheid besteedde gemiddeld 3,3% van het totaalbudget voor voortgezet onderwijs aan vernieuwing. De uitgaven aan onderwijsvernieuwing namen pas echt toe na 1999. Ter vergelijking: de basisvorming (1993, 16% van ¤ 2,2 miljard) en de tweede fase (1998, 4% van ¤ 2,2 miljard) zijn ingevoerd in periodes waarin bezuinigd moest worden. Het vmbo kwam tijdens een periode van financiële intensivering (1999, 45% van ¤ 2,2 miljard) tot stand en het valt daarbij bijvoorbeeld op dat in het invoeringsplan vmbo 2001-2003 geen financiële paragraaf stond. Scholen konden door incidentele en ad hoc financiering van onderwijsvernieuwingen lastig een goed (financieel) beleid voeren. Een meer planmatige aanpak verdient volgens de Algemene Rekenkamer aanbeveling.

Exacte besteding onderwijsvernieuwing niet te achterhalen Scholen krijgen voor een groot deel vrijheid over besteding van het beschikbare geld. 72% van het geld dat beschikbaar is gesteld door de Tweede Kamer voor onderwijsvernieuwing, hoefden scholen niet verplicht aan deze vernieuwing te besteden. Het geld kan dus besteed zijn aan onderwijsvernieuwing, maar zeker is het niet. Voor 28% van ¤ 2,2 miljard is er een zekere waarborg dat het geld aan onderwijsvernieuwingen is besteed. De minister en de Tweede Kamer hebben, geheel conform afspraken overigens, dus beperkt inzicht in de besteding aan onderwijsvernieuwing. Dit inzicht zou in theorie wel kunnen komen uit evaluaties van het ministerie van OCW, maar dat is niet zo in de praktijk. De Algemene Rekenkamer beveelt daarom aan om meer aandacht te besteden aan financiële aspecten in evaluaties en in het volgen van beleid (monitoring). Scholen zouden in hun eigen verantwoording daarnaast zelf ook voldoende aandacht moeten geven aan de besteding van het geld, dat voor bepaalde doelen ter beschikking is gesteld.

Kosten per leerling gestegen, maar internationaal gezien laag De uitgaven voor een leerling in het voortgezet onderwijs stegen van 1994 tot en met 2006 van ¤ 4000 naar ¤ 6300 per jaar. Oorzaken hiervan zijn: stijging algemeen prijspeil, nieuwe onderwijscao's, toename van leerlingaantallen, stijging uitgaven aan ICT, administratie, beheer, bestuur en ook materieel. De Algemene Rekenkamer constateert vervolgens dat de uitgaven aan het ondersteunend personeel in het voortgezet onderwijs per leerling bijna zijn verdubbeld. Ook in vergelijking met onderwijsgevend personeel en directie zijn de lasten van onderwijsondersteunend personeel toegenomen. De onderwijsvernieuwingen hebben zeker ook invloed gehad op deze ontwikkelingen.

Als gekeken wordt naar verschillen in kosten tussen schooltypen, dan valt op dat het aantal leerlingen in het 'duurdere' leerwegondersteunend en praktijkonderwijs is gestegen. Uit een internationale vergelijking tussen 30 overwegend welvarende landen (OESO) blijkt dat Nederland relatief echter nog steeds minder aan onderwijs uitgeeft dan gemiddeld (gerelateerd aan het Bruto Binnenlands Product).

Reactie van minister en nawoord van de Algemene Rekenkamer De minister van OCW spreekt zijn waardering uit voor de forse klus om inzicht te verschaffen in de geldstromen rond onderwijsvernieuwingen. De minister ziet onze conclusies in het licht van het onderzoek van de Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen. De Algemene Rekenkamer stelt in haar nawoord ook dat dit onderzoek niet los kan worden gezien van de Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen en haar uiteindelijke eindrapportage.