Ministerie van Buitenlandse Zaken Ministerie van Justitie
Postbus 20061 Postbus 20301
2500 EB DEN HAAG 2500 EH DEN HAAG
Aan:
De Nationale ombudsman
Postbus 93122
2509 AC DEN HAAG
Den Haag, 18 december 2007
Hierbij bieden wij u onze reactie aan op uw rapport inzake de totstandkoming en het gebruik van Individuele Ambtsberichten dat u op 27 september 2007 heeft gepubliceerd onder de titel "De geloofwaardigheid van ambtsberichten: Hoe asielverhalen worden bevestigd of ontkracht".
In deze brief gaan wij na een aantal algemene opmerkingen in op uw aanbevelingen.
Inleiding
Onze inzet is er voortdurend op gericht de kwaliteit van Individuele Ambtsberichten (hierna: IAB's) en het gebruik daarvan verder te verbeteren. Toen u vorig jaar een onderzoek aankondigde naar de totstandkoming en het gebruik van IAB's in de asielprocedure, verwelkomden wij dat initiatief in de verwachting dat uw aanbevelingen zouden kunnen leiden tot een verdere verbetering van de kwaliteit, zorgvuldigheid en transparantie van de procedure. Met grote belangstelling is daarom kennisgenomen van de inhoud van uw rapport.
De inzet bij deze reactie is er op gericht te bezien op welke wijze verdere verbeteringen kunnen worden aangebracht in het IAB proces. Uw aanbevelingen uit 1998 hebben reeds geleid tot een daadwerkelijke verbetering van de kwaliteit, zorgvuldigheid en transparantie van de procedure. Hieronder wordt gemotiveerd aangegeven welke van de aanbevelingen al dan niet kunnen worden opgevolgd.
In een eerste reactie bij de publicatie van uw rapport hebben wij verklaard dat wij ons niet herkennen in de kwalificaties in het rapport dat de asielprocedure niet altijd eerlijk zou zijn en dat er sprake zou zijn van onzorgvuldigheid, vooringenomenheid en partijdigheid. Deze reactie gold met name het persbericht dat u ter gelegenheid van de publicatie van uw rapport uitbracht. Kwalificaties van een zo ernstige aard dienen goed onderbouwd te zijn. Deze onderbouwing wordt helaas niet of onvoldoende in het rapport teruggevonden. Voor een goed begrip wordt hier overigens opgemerkt dat jaarlijks in minder dan drie procent van alle asielaanvragen een IAB wordt opgevraagd. De laatste jaren is dat percentage zelfs nog lager.
Voorts is niet duidelijk waarom u belangrijke delen uit de verbetersuggesties in de brief van beide secretarissen-generaal van 19 juli jl., in reactie op uw voorlopige rapport van bevindingen, niet heeft overgenomen. Bijvoorbeeld is niet duidelijk of u de veelvuldig voorkomende citaten van vreemdelingenadvocaten die kritiek bevatten op de IAB's onderschrijft, noch of nader onderzoek is gedaan naar de juistheid van deze kwalificaties.
De door u gehanteerde onderzoeksmethodiek, de bevindingen die daaruit voortvloeien en de conclusies die u daaruit trekt kunnen desgewenst later onderwerp van discussie zijn.
Voorts vragen wij ons af waarom u afstand lijkt te nemen van bestendige jurisprudentie neergelegd in een vijftigtal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die het beleid van het ministerie van Buitenlandse Zaken (hierna: BZ) inzake het "weglakken" van vertrouwelijke informatie op grond van de noodzakelijke bescherming van de identiteit van de vertrouwenspersoon, alsmede van de methoden en technieken van onderzoek, als juridisch correct en niet in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur acht.
U lijkt BZ te willen ontslaan van de wettelijke verplichting de Wet openbaarheid bestuur na te leven.
Tenslotte willen wij u graag laten weten dat de inrichting van het IAB-proces onderwerp is van overleg tussen beide ministeries.
Hierna zal per aanbeveling ons standpunt worden weergegeven.
I. Totstandkoming van individuele ambtsberichten
A) Aanbevelingen aan de minister van BZ
1. Erken dat Individuele Ambtsberichten soms onjuistheden of onduidelijkheden bevatten en breng zo nodig rectificaties uit.
Deze aanbeveling wordt opgevolgd, aangezien dit reeds staand beleid is. De indruk die gewekt wordt dat BZ fouten niet rectificeert is onjuist. Rectificaties vinden aantoonbaar plaats. De geciteerde e-mail op blz. 18 bevat een persoonlijke, onjuiste en te betreuren opvatting, hetgeen reeds op 19 juli jl. aan u werd gemeld. Op dezelfde bladzijde, net boven het genoemde citaat, stelt u zelf dat BZ in de onderzoeksperiode (mei t/m augustus 2006) zesmaal een correctie en in één geval een aanvulling op een IAB heeft uitgebracht. De conclusie op blz. 27 dat het genoemde citaat "Tekenend voor de cultuur bij BZ is." wordt niet verder onderbouwd, noch wordt uiteengezet wat hiermee precies wordt bedoeld.
2. Heroverweeg het herschrijven van onderzoeksmemoranda tot ambtsberichten en verken de mogelijkheid om onderzoeksmemoranda in hun geheel aan beslismedewerkers van de IND ter beschikking te stellen (zoals in andere landen wel gebruikelijk is).
Deze aanbeveling kan niet worden opgevolgd. Er wordt immers uitgegaan van functiescheiding tussen het vergaren van informatie inzake het asielverzoek in het land van herkomst van de asielzoeker enerzijds en de besluitvorming over het al dan niet verlenen van een verblijfstitel anderzijds. Dit zijn gescheiden verantwoordelijkheden. De landen die in het rapport genoemd worden (Duitsland, Zwitserland en Noorwegen) blijken bij navraag in hun hoofdsteden overigens niet alle informatie door te geven aan de asielzoeker. Het in zijn geheel verstrekken van "onderzoeksmemoranda" (BZ spreekt van "onderzoeksverslagen") aan de uitvoeringsinstantie IND heeft twee duidelijke nadelen. Ten eerste wordt daarmee de nagestreefde "equality of arms" geschonden. De asieladvocaat heeft immers een procesnadeel indien de IND over meer informatie kan beschikken. Dit kan bij het gebruik van de door BZ uitgebrachte IAB's niet de bedoeling zijn. Het blijft onduidelijk waarom u kritiek heeft op het beginsel van "equality of arms". Ten tweede zou bij navolging van deze aanbeveling de kring van personen die kennis dragen of krijgen van de identiteit van de vertrouwenspersoon en zijn bronnen groter worden.
De ambassade heeft echter, tijdens de selectie van de vertrouwenspersoon, volledige bescherming van diens identiteit toegezegd, vanwege onaanvaardbaar grote risico's voor deze personen. Ook de bij het onderzoek gebruikte methoden en technieken, die soms de bronnen herleidbaar maken, worden dan breder bekend. Dit draagt zulke risico's in zich dat het onverantwoord zou zijn uw aanbeveling over te nemen.
3. Sta open voor kritiek; volg aanbevelingen uit de REK-check op, of indien dit niet mogelijk is: motiveer dit en geef altijd inzage aan de asielzoeker en zijn gemachtigde in die motivering.
Deze aanbeveling wordt opgevolgd. BZ staat altijd open voor kritiek en brengt geregeld wijzigingen aan in de IAB's n.a.v. REK-check opmerkingen. Overigens constateert u terecht dat in 2006 geen enkel IAB geheel is afgekeurd. Weliswaar is bij 10% van de IAB's een opmerking geplaatst, maar dit varieerde van bijv. een opmerking over hoe een passage wordt gelezen, tot het afkeuren van een of twee passages in het IAB. Ook op de expertbijeenkomst over Algemene Ambtsberichten die BZ op 4 april jl. heeft gehouden, en die u zelf heeft bijgewoond, heeft een open dialoog plaatsgevonden met asieladvocaten en relevante maatschappelijke organisaties. In het voorjaar van 2008 zal een tweede expertbijeenkomst, ditmaal over de IAB's, worden gehouden. Uw deelname daaraan zou bijzonder op prijs worden gesteld.
4. Verwerk tekstsuggesties uit de Rek-check in de ambtsberichten.
Deze aanbeveling kan niet worden overgenomen omdat anders de schijn van partijdigheid zou kunnen worden gewekt. In de asielprocedure wordt immers uitgegaan van functiescheiding tussen het vergaren van informatie inzake asielverzoeken in het land van herkomst enerzijds en besluitvorming anderzijds. Zie ook de reactie op aanbeveling 5. onder I. B.
5. Geef Rek-checkers indien zij dit voor hun werk nodig achten meermalen toegang tot hetzelfde dossier.
Deze aanbeveling wordt opgevolgd. Rek-checkers krijgen ten behoeve van de kwaliteitsborging van de REK-check meerdere keren toegang tot de achterliggende stukken van een IAB.
6. Houdt meer contact met belangenorganisaties en asieladvocaten en overweeg daartoe seminars te organiseren vergelijkbaar met die van 4 april 2007 over Algemene Ambtsberichten.
Deze aanbeveling wordt opgevolgd. Zie de reactie op aanbeveling 3.
B) Aanbevelingen aan de minister van Justitie
1. Wees voortvarend bij het aanvragen van een individueel ambtsbericht. Wacht niet met een aanvraag als daar geen reden voor is.
Deze aanbeveling wordt overgenomen. In de hele asielprocedure is het staand beleid dat onderzoeken in een zo vroeg mogelijk stadium worden opgestart.
2. Spreek met BZ af dat onderzoeksmemoranda die ten grondslag hebben gelegen aan ambtsberichten aan de IND beschikbaar worden gesteld en tref zodanige maatregelen dat beslisambtenaren deze ten grondslag leggen aan de beslissing
Deze aanbeveling kan niet worden opgevolgd. Zie de reactie op aanbeveling 2. onder I. A
3. Als de minister van Buitenlandse Zaken besluit de vertaalslag in stand te houden, verbeter dan de kwaliteit van de REK-check. Voer daartoe een standaardaanpak en checklists in, laat REK-checkers periodiek elkaars werk beoordelen en verzamel gegevens over de uitkomst daarvan
Deze aanbeveling wordt opgevolgd. Hierbij wordt wel opgemerkt dat de aanbevelingen ter bevordering van de kwaliteit van de REK-check zich uitsluitend richten op het proces van de REK-check. Door deze aanbevelingen zou de indruk kunnen worden gewekt dat u de kwaliteit van de REK-check op dit moment onvoldoende vindt. Daarover heeft u echter in het rapport geen algemeen oordeel gegeven. Gelet op het belang van de REK-check zou enig oordeel over de kwaliteit daarvan wel nuttig zijn geweest in het rapport.
De REK-checknota van juli 2000 waarin de criteria voor de REK-check zijn geformuleerd vormt het uitgangspunt van de REK-check. In 2005 zijn de criteria opnieuw beoordeeld en dekkend en bruikbaar bevonden. Twee criteria ten aanzien van documenten onderzoek zijn in januari 2005 nader uitgewerkt en neergelegd in een nota van 15 mei 2007. De criteria zoals geformuleerd in genoemde nota's resulteren de facto in een standaard aanpak. Collegiaal overleg tussen REK-checkers om de uniformiteit en kwaliteit van de REK-check te bevorderen vindt sinds de invoering van de REK-check plaats door in speciale gevallen een zaak samen met een collega REK-checker te beoordelen, door telefonisch overleg met een collega REK-checker en/of de coördinator REK-check, als mede door zaken te bespreken tijdens werkoverleggen. In 2008 zal een systeem van collegiale toetsing worden ingevoerd.
4. Geef in de REK-checkbrief uitleg over de criteria die bij de REK-check worden gehanteerd
Deze aanbeveling wordt overgenomen. Er zal een standaardbijlage REK-check opgesteld worden die aan de REK-checkbrief wordt toegevoegd. In deze bijlage wordt een samenvatting gegeven van de criteria die bij de REK-check worden gehanteerd en de conclusies die aan een REK-check kunnen worden verbonden.
5. Doe naar aanleiding van de REK-check zo nodig tekstsuggesties ten behoeve van BZ
Deze aanbeveling kan niet worden overgenomen. Het is u gebleken "dat REK-checkers geen tekstsuggesties doen aan BZ. De IND gaf hiervoor als reden dat de REK-check geen 'handjeklap' mag worden." Dat geldt nog steeds. BZ kan uit het REK-check memo opmaken waarom een bepaalde passage of zinsnede is afgekeurd en kan daar gevolg aan geven. De inhoud van het IAB is en blijft echter de exclusieve verantwoordelijkheid van BZ. Zie ook de reactie op aanbeveling 4. onder I. A
6. Wijs asielzoekers op de mogelijkheid van contra-expertise en geef hen waar nodig uitstel om de resultaten daarvan te betrekken in hun zienswijze.
Deze aanbeveling wordt overgenomen. Een en ander wordt nader in een werkinstructie van de IND uitgewerkt. Overigens zijn de termijnen voor het indienen van de zienswijze neergelegd in de Vreemdelingenwet.
C) Aanbevelingen aan de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Justitie gezamenlijk
1. Heroverweeg het besluit om beslisambtenaren van de IND geen inzage te geven in de ongelakte onderliggende stukken bij een individueel ambtsbericht of geef beslisambtenaren de mogelijkheid om navraag over een bepaalde passage in een ambtsbericht te doen bij hun collega's van Bureau Land en Taal of bij BZ (DPV/AM).
Deze aanbeveling kan niet worden overgenomen. Zie ook de reactie op aanbeveling 2. onder I. A
2. Overweeg om asielzoekers en hun gemachtigden ruimer inzage te geven in de onderliggende stukken bij een ambtsbericht. Betrek in de overweging de mogelijkheid om hen inzage te verlenen onder de voorwaarde van geheimhouding onder weglakking van uitsluitend de naam, identiteit van bij het ten behoeve van het ambtsbericht verrichte onderzoek betrokken personen of op die persoon herleidbare informatie
Deze aanbeveling kan niet worden overgenomen. Hier weegt het belang van de bescherming van de vertrouwenspersoon en diens bronnen, alsmede dat van de methoden en technieken van onderzoek, zwaar. De risico's zouden bij opvolging van deze aanbeveling onaanvaardbaar groot worden. Overigens wordt reeds nu uitsluitend gelakt om de genoemde redenen en passeren deze "redenen" in het kader van de integrale heroverweging in de bezwaarfase van een (Wob)procedure nogmaals de revue. Daarnaast zou opvolging van deze aanbeveling zonder opvolging van aanbeveling 1. onder I. C niet in overeenstemming zijn met het beginsel van "equality of arms", namelijk dat alle procespartijen over evenveel informatie moeten kunnen beschikken.
II. Gebruik van individuele ambtsberichten
A) Aanbevelingen aan de minister van Buitenlandse Zaken
1. Tref zodanige maatregelen dat het lakken in onderliggende stukken tot een minimum wordt beperkt
Deze aanbeveling wordt opgevolgd. Reeds nu is het een bestendige praktijk dat openheid norm is en van geval tot geval wordt beslist of en in welke mate er moet worden gelakt in de onderliggende stukken. In de bezwaarfase wordt, zoals zojuist al aangegeven, deze afweging integraal heroverwogen.
Leidraad echter blijft ook hier de (mate van) bescherming van de identiteit van de vertrouwenspersoon en bronnen, alsmede bescherming van de methoden en technieken van onderzoek. Aan dit beleid ligt een bestendige jurisprudentie ten grondslag van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Overigens betreft de in het oog springende illustratie op blz. 33 van uw rapport in werkelijkheid niet een in het kader van een Wob- of inzage-verzoek "gelakt" stuk, maar een document in een zgn. herbevestigingszaak. In dat concrete geval werd relevante, algemene, informatie uit een IAB aangaande een andere persoon op verzoek van Justitie door BZ herbevestigd. Vanzelfsprekend werd daarbij alle persoonsgebonden informatie uit het eerdere IAB vanwege privacy-redenen weggelakt. Verzoeken om herbevestiging komen slechts zeer sporadisch voor en derhalve is het op blz. 33 afgedrukte voorbeeld van een gelakt stuk bepaald niet representatief. Er zijn voorbeelden te over van "gelakte" onderliggende stukken waar een behoorlijke hoeveelheid leesbare tekst is overgebleven,
2. Communiceer de reikwijdte en het belang van aanvullende informatie in Individuele Ambtsberichten met de IND en met asielzoekers en hun gemachtigden
Voor zover u bedoelt dat de betekenis van aanvullende feitelijke informatie verder verduidelijkt moet worden, wordt deze aanbeveling overgenomen. Dit is overigens ook gebruikelijk. In de verzoeken van de IND aan BZ wordt, naast het stellen van concrete vragen, uitdrukkelijk gevraagd om eventuele aanvullende informatie. In art. 107 van de Vreemdelingenwet 2000 is uitdrukkelijk bepaald dat, in het kader van gegevensverstrekking, andere bestuursorganen bevoegd zijn uit eigen beweging en desgevraagd verplicht zijn de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (thans de Staatssecretaris van Justitie) de gegevens te verstrekken die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van deze wet. Het belang en de reikwijdte van aanvullende informatie in IAB's liggen eveneens in de vergewisplicht van het bestuursorgaan, zoals neergelegd in de AWB.
3. Overweeg om de onderliggende stukken direct met het ambtsbericht mee te sturen aan de asielzoeker en zijn gemachtigde zodat de informatie daaruit betrokken kan worden bij de zienswijze
Deze aanbeveling kan niet worden overgenomen. Niet in alle gevallen worden door de asielzoeker of zijn gemachtigde de onderliggende stukken opgevraagd. Het ongevraagd meesturen van alle onderliggende stukken zou vanwege het noodzakelijke weglakken van bepaalde passages onnodig veel extra werk en dus administratieve lasten met zich meebrengen.
4. Pas niet langer de Wob toe als onderliggende stukken worden opgevraagd bij een ambtsbericht en hou beter rekening met de gerechtvaardigde belangen van procespartijen
Deze aanbeveling kan niet worden overgenomen. BZ is verplicht de Wob toe te passen als een verzoek om inzage wordt gedaan. Dat BZ deze verzoeken behandelt is eveneens een uit de wet en jurisprudentie voortvloeiende verplichting. (vgl. parlementaire behandeling van artikel 3 lid 1, MvT pagina 23: "voorop staat dat elk verzoek om informatie over een bestuurlijke aangelegenheid dient te worden aangemerkt als een verzoek op grond van de Wob terwijl bij een verzoek om informatie niet uitdrukkelijk een beroep op de Wob behoeft te worden gedaan").
Het kan niet uw bedoeling zijn dat BZ de wet buiten toepassing laat. Wat U bedoelt met de aanbeveling beter rekening te houden met de gerechtvaardigde belangen van procespartijen is niet duidelijk.
B) Aanbevelingen aan de minister van Justitie
1. Leg een individueel ambtsbericht en REK-checkbrief direct na het beschikbaar komen voor commentaar voor aan de asielzoeker
Deze aanbeveling wordt overgenomen. De huidige IND-werkinstructie zal op korte termijn in deze zin worden aangevuld.
2. Tref zodanige maatregelen dat onderdelen van een ambtsbericht die (deels) zijn afgekeurd in de REK-check nooit worden betrokken in de beslissing op asielaanvraag
Deze aanbeveling wordt overgenomen, omdat dit al staand beleid is. In de begeleidende REK-checkbrief wordt steeds duidelijk aangegeven welk onderdeel van een IAB is afgekeurd. Zoals reeds in de reactie op uw verslag van bevindingen is aangegeven, berust de interpretatie in het rapport op dit punt op een misverstand: niet het afgekeurde gedeelte van het IAB is gebruikt, maar een passage uit een Algemeen Ambtsbericht.
3. Geeft de asielzoeker een zodanig lange termijn voor het indienen van zijn zienswijze, dat hij de informatie uit de onderliggende stukken bij het ambtsbericht daarbij kan betrekken.
Deze aanbeveling kan niet worden opgevolgd aangezien de termijn voor het indienen van een zienswijze is vastgelegd in de Vreemdelingenwet. Overigens volgt uit de eerste aanbeveling onder II. B die wel wordt overgenomen dat betrokkenen voortaan meer tijd hebben.
Wij hopen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. De Tweede Kamer der Staten-Generaal is afschrift van deze brief verleend.
Hoogachtend,
De minister van Buitenlandse Zaken, De staatssecretaris van Justitie,
Drs. M.J.M. Verhagen Mw. mr. N. Albayrak
---- --