Gemeentelijke afdoening, de laatste
schakel in de handhavingsketen
Gemeentelijke afdoening,
de laatste schakel in de
handhavingsketen
Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
R 07/23, december 2007
ISSN 1383-8733
ISBN 978-90-5079-199-1
2 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
Voorwoord
De Wet werk en bijstand heeft tot doel om personen die een uitkering ontvangen op grond van
deze wet te ondersteunen bij arbeidsinschakeling zodat zij zelf kunnen voorzien in de kosten
van bestaan. Daarnaast biedt de WWB een inkomenswaarborg in die situaties waarbij dit nog
niet is gelukt.
Om ervoor te zorgen dat alleen die personen bijstand ontvangen die hier ook daadwerkelijk
recht op hebben ondernemen gemeenten diverse activiteiten binnen de zogeheten handhavings-
keten: preventie, controle, opsporing en afdoening. In dit rapport geeft de Inspectie Werk en
Inkomen haar oordeel over de wijze waarop gemeenten invulling geven aan de laatste schakel
van deze handhavingsketen, de afdoening. Om het draagvlak voor de sociale voorzieningen in
stand te houden is het immers van belang dat gemeenten bevorderen dat personen die een uit-
kering aanvragen en ontvangen de juiste informatie verstrekken. Maar, het is ook van belang dat
gemeenten adequaat reageren op geconstateerde overtredingen van de informatieverplichting.
Dit onderzoek wijst uit dat de keuzes die bepaalde gemeenten maken in hun beleid en uitvoe-
ring, die overigens in overeenstemming zijn met de Wet werk en bijstand, op gespannen voet
kunnen staan met de visie/opvatting van het kabinet dat overtreding van wet- en regelgeving
niet mag lonen.
Mw mr.drs. C. Kervezee
Inspecteur-generaal
3 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
4 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
Inhoud
1 Inleiding 7
2 Gemeentelijk beleid en uitvoering 9
2.1 Aangiftebeleid 9
2.2 Maatregelen 10
2.3 Terugvordering, beslag en incasso 11
2.4 Communicatie 16
2.5 Administratie en sturing 16
3 Oordeel 19
5 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
6 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
1 Inleiding
Uit de fraudestatistiek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) blijkt dat het percen-
tage geconstateerde schendingen van de informatieverplichting bij de Wet werk en bijstand
(WWB), waarvoor geen bestuurlijke of strafrechtelijke sanctionering plaatsvindt, de laatste
1 jaren is opgelopen tot ruim 40 procent.1
Bron: Fraudestatistiek CBS,
Het aantal en het
percentage gevallen geconstateerde Vraag is hoe dit gegeven zich verhoudt tot de visie/opvatting van het kabinet dat overtreding
fraude waar geen boete of aangifte van wet- en regelgeving niet mag lonen. Indien er wordt afgezien van bestuurlijke of strafrechte-
volgt neemt fors toe:
1e halfjaar 2003: lijke sanctionering bij overtreding van de informatieverplichting, kan het maatschappelijke
747 of 14 procent draagvlak voor de WWB afnemen.
2e halfjaar 2003:
1.433 of 13 procent
1e halfjaar 2004: Voor de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) is dit aanleiding geweest om te onderzoeken hoe
1.672 of 15 procent
2e halfjaar 2004: gemeenten reageren op geconstateerde overtredingen van de informatieverplichting en of ver-
2.343 of 36 procent klaard kan worden waarom er niet altijd bestuurlijke of strafrechtelijke sanctionering plaats-
1e halfjaar 2005:
2.830 of 49 procent vindt en waarom dit percentage de afgelopen jaren is toegenomen zoals blijkt uit de CBS-frau-
2e halfjaar 2005: destatistiek.
2.867 of 42 procent
1e halfjaar 2006:
2.705 of 43 procent Kabinetsbeleid in relatie tot de WWB
2e halfjaar 2006:
2.499 of 42 procent In het Handhavingsprogramma 2003-2006 van de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (SZW) is de visie van het kabinet over handhaving vertaald naar uitgangspun-
ten en ondersteunende activiteiten.
Eén uitgangspunt van het programma is dat normschending niet mag lonen en moet worden
bestraft. Via het bestuurlijke optreden worden maatregelen opgelegd waardoor uitkeringen
worden verlaagd of stopgezet en teveel betaalde bedragen worden teruggevorderd. Het herstel
van de rechtmatige situatie, het voorkomen van verdere schade en prikkels tegen negatief
gedrag, staan centraal in dit programma. Het strafrechtelijke optreden is het sluitstuk van de
fraudebestrijding: opsporing, vervolging en berechting van strafbare gedragingen.
In het SZW handhavingsprogramma 2007-2010 wordt het uitgangspunt dat het overtreden van
verplichtingen niet mag lonen gecontinueerd. Na de constatering van een overtreding moet de
rechtmatige situatie worden hersteld en moet de overtreder met een adequate sanctie worden
geconfronteerd. Eén van de ambities van het handhavingsbeleid is om door gerichte inzet van
maatregelen het nalevingsniveau van de regelgeving te vergroten. Op die manier kunnen de
doelstellingen van het beleid beter worden verwezenlijkt en wordt het draagvlak voor de inko-
mensbescherming in stand gehouden.
Het handhavingsprogramma 2003-2006 is opgesteld in 2002 toen de Algemene bijstandswet
(Abw) nog van toepassing was. Op 1 januari 2004 is de WWB in werking getreden. Vanaf dat
moment kregen gemeenten de volledige vrijheid om eigen beleid te voeren op het terrein van
handhaving. Gevolg hiervan was dat het SZW handhavingsprogramma 2003-2006 op de aspec-
ten die betrekking hebben op bijstandverlening, sinds 2004 geen sturende werking meer heeft
richting gemeenten. In het handhavingprogramma 2007-2010 is in de paragraaf over bijstands-
verlening nadrukkelijk rekening gehouden met deze nieuwe bestuurlijke verhoudingen.
De enige verplichting die gemeenten op grond van de WWB op het terrein van handhaving
hebben, is dat de gemeenteraad verordeningen dient vast te stellen. In deze verordeningen
worden regels gesteld voor het verlagen van de bijstand bij schending van bepaalde verplichtin-
gen ofwel regels voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand alsmede van
2 misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet (art 8 jo art 8a jo art 18 tweede lid WWB).2
De wijze waarop gemeenten invulling
hebben gegeven aan deze verordenings-
verplichting en de gegeven beleidsvrij- Opzet onderzoek
heid is beschreven in het IWI-rapport IWI heeft de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd:
`Verordening geordend', november
2005. Op welke wijze geven gemeenten beleidsmatig invulling aan de afhandeling van geconstateerde schen-
dingen van de informatieverplichting en hoe heeft dit zijn vertaling gekregen in de uitvoeringspraktijk?
Hoe verhouden beleid en uitvoering zich vervolgens tot een van de uitgangspunten van het kabinetsbe-
leid dat normschendingen niet mogen lonen?
7 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
Het onderzoek bestaat uit drie onderdelen:
1 Een landelijke enquête onder 108 gemeenten waarin gemeenten verzocht is om informatie
over het gemeentelijke beleid en de uitvoering op het terrein van de schending van de infor-
matieplicht.
Het aantal responderende gemeenten bedroeg 81 en is groot (en representatief) genoeg om
een landelijk beeld te schetsen.
2 Een dossieronderzoek bij zeven grote gemeenten, waarbij IWI heeft onderzocht of de uitvoe-
ring op het terrein van de schending van de informatieplicht overeenstemt met het gemeen-
telijke beleid;
Bij de selectie van deze gemeenten is rekening gehouden met een regionale spreiding. De
zeven gemeenten omvatten 31,4 procent (99.566) van het landelijke aantal bijstanduitkerin-
gen (316.811). In totaal zijn 325 dossiers onderzocht. De resultaten kunnen weliswaar niet
worden vertaald naar een landelijk beeld, maar ze geven wel een goede indicatie hoe in een
substantieel deel van alle gevallen waarin schending van de informatieverplichting aan de orde
is, de afdoening hiervan plaatsvindt.
3 Een interview onder dezelfde zeven grote gemeenten om het beeld uit het dossieronderzoek
nader geëxpliciteerd te krijgen.
Afbakening
De handhavingsketen bestaat uit de schakels preventie, controle, opsporing en afdoening. In dit
onderzoek heeft IWI uitsluitend de schakel `afdoening' bij gemeenten onderzocht. Onder
afdoening wordt verstaan het formeel afronden van de bestuurlijke of strafrechtelijke behande-
ling van een geconstateerde overtreding door de daarvoor noodzakelijke besluiten te nemen en
te effectueren. Bij het bestuurlijke traject is de gemeente degene die bevoegd is een sanctie
(maatregel) op te leggen. Bij het strafrechtelijke traject is de rol van de gemeente beperkt tot
het doen van aangifte. In beide situaties is de gemeente bevoegd tot het terugvorderen van de
ten onrechte verstrekte uitkering.
In het strafrechtelijke traject bepaalt het Openbaar Ministerie (OM) of tot vervolging wordt
besloten of dat de zaak wordt geseponeerd. Nadat het OM strafvervolging heeft ingesteld, doet
de rechter uitspraak (niet ontvankelijk, vrijspraak of veroordeling).
Onder afdoening en daarmee onder de reikwijdte van dit onderzoek valt ook het terugvorde-
ren en de incasso van een ten onrechte of tot een te hoog bedrag verstrekte uitkering. Van
belang is dat gemeenten indien zij aangifte hebben gedaan bij het OM, in afwachting van de
rechterlijke uitspraak, de mogelijkheid hebben om over te gaan tot terugvordering en incasso.
IWI heeft verder alleen onderzoek verricht naar schendingen van de informatieplicht, die al dan
niet tot financieel nadeel voor de gemeente hebben geleid. Het onderzoek richt zich niet op
het schenden van andersoortige verplichtingen zoals arbeidsverplichtingen.
Het jaar waarop het onderzoek betrekking heeft, is 2006.
8 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
2 Gemeentelijk beleid en uitvoering
Ten opzichte van de Abw hebben gemeenten, zowel voor wat betreft de inhoud als de wijze
van uitvoering, bij de WWB aanzienlijk meer beleidsvrijheid. Deze beleidsvrijheid hebben
gemeenten dus ook op het terrein van handhaving. In de WWB is slechts aangegeven dat de
gemeenteraad verordeningen dient vast te stellen waarin regels worden gesteld voor het verla-
gen van de bijstand bij schending van bepaalde verplichtingen ofwel regels voor de bestrijding
van het ten onrechte ontvangen van bijstand alsmede van misbruik en oneigenlijk gebruik van
de wet (artikel 8 jo, artikel 8a jo, artikel 18 tweede lid WWB). Dit betekent dat gemeenten
zelf invullen welke gedragingen leiden tot een schending van de informatieplicht en hoe ze
schendingen sanctioneren. Verder is het terugvorderen van ten onrechte verstrekte uitkering
een bevoegdheid van de gemeente (geen verplichting, artikel 58 lid 1 aanhef onder 1 WWB).
2.1 Aangiftebeleid
De Aanwijzing sociale zekerheidsfraude bestrijkt het opsporings- en vervolgingsbeleid met
3 betrekking tot fraude met uitkeringen, verstrekt krachtens de sociale zekerheidswetgeving.3
Aanwijzing van het college van In deze aanwijzing wordt voor de afhandeling van fraudezaken op het terrein van de sociale
Procureurs-Generaal, datum inwer-
kingtreding 1 oktober 2004. zekerheid onderscheid gemaakt in fraudezaken tot 6.000 euro en 6.000 euro of meer. Is er
sprake van een fraudezaak van 6.000 euro of meer dan wordt daarvan in beginsel aangifte bij
het OM gedaan en het OM beslist vervolgens of strafrechtelijke vervolging zal worden inge-
steld. Uit de landelijke enquête blijkt dat 97 procent van de gemeenten de aangiftegrens van
6.000 euro hanteert (vastgelegd in beleid dan wel conform handelend in de praktijk). Een frau-
deofficier kan binnen zijn/haar eigen arrondissement nadere afspraken maken met gemeenten
over de exacte toepassing van de aanwijzing. Dit gebeurt met name op punten zoals de hoe-
veelheid aangiftes die gemeenten (jaarlijks) aanleveren en/of wanneer in geval van recidive of
een beëindigde uitkering aangifte wordt gedaan. Deze afspraken worden onder meer ingegeven
door mogelijke capaciteitsbeperkingen bij het OM tot het innemen van aangiftes, aldus is aange-
geven door enkele van de zeven door IWI geïnterviewde gemeenten. Dit heeft volgens hen ook
consequenties voor het aangiftebeleid van gemeenten bij schendingen van de informatieplicht
4 tot 6.000 euro, waarbij een beëindiging van de uitkering aan de orde is.
Met de inwerkingtreding van de
WWB is voor gemeenten de moge-
lijkheid om in dergelijke gevallen Zaken met een benadelingsbedrag tot 6.000 euro waarin geen bestuurlijke boete of maatregel
een boete op te leggen, komen te kan worden opgelegd, kunnen volgens de aanwijzing wel strafrechtelijk worden afgedaan.4 Dit
vervallen. De Aanwijzing sociale
zekerheidsfraude voorziet in de geldt in de WWB met name voor zaken tegen verdachten die geen bijstandsuitkering meer ont-
mogelijkheid tot het doen van aan- vangen en waartegen de gemeente derhalve geen corrigerende maatregel of boete kan treffen.5
gifte in geval van informatiefraude
tot 6.000 euro, om juist in de Uit de landelijke enquête blijkt dat 64 procent van de gemeenten bij beëindigde uitkeringen
lacune te voorzien die met het weg- geen aangifte doet bij het OM als het gaat om een schending van de informatieverplichting tot
vallen van de Wet boeten is ont-
staan. 6.000 euro. Dit betekent dat in dergelijke gevallen uitgaande van het feit dat gemeenten geen
5 corrigerende maatregel kunnen opleggen een schending van de informatieplicht tot 6.000
In de toelichting op dit onderdeel euro noch strafrechtelijk noch bestuurlijk wordt gesanctioneerd. Gemeenten kunnen in derge-
wordt in de Aanwijzing sociale
zekerheidsfraude het volgende lijke situaties wel overgaan tot het terugvorderen van de ten onrechte verstrekte uitkering. Wel
beschreven: `Aan plegers, zelf geeft 58 procent van de gemeenten aan in geval van een beëindigde uitkering, alsnog over te
zijnde niet uitkeringsgerechtigden,
deelnemers en begunstigden kan in gaan tot het opleggen van een maatregel bij een toekenning van een nieuwe bijstandsaanvraag.
het algemeen geen bestuurlijke In die gevallen waarin na beëindiging (na verloop van tijd), niet opnieuw bijstand wordt ver-
maatregel of boete worden opge-
legd. Het strafrecht is hier het leend, wordt een schending van de informatieplicht dus niet gesanctioneerd.
enige handhavingsinstrument.
Indien deze aanwijzing onverkort
op deze categorie personen van
toepassing zou zijn, zou, bij fraude
met een nadeel onder de 6.000
euro (tot 1 januari 2002 12.000
euro) noch een bestuurlijke, noch
een strafrechtelijke reactie plaats-
vinden. Dat zou ongewenst zijn, nu
de personen die deze bepaling
regardeert zich schuldig hebben
gemaakt aan (veelal: lucratieve)
strafbare feiten.'
9 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
2.2 Maatregelen6
6 Op grond van artikel 8 eerste lid van de WWB is de gemeenteraad verplicht een verordening
Onder maatregel wordt verstaan vast te stellen voor het verlagen van de bijstand bedoeld in artikel 18 , tweede lid. In deze
het op grond van de afstemmings-
verordening, verlagen van de bij- afstemmingsverordening bepalen gemeenten welke gedragingen leiden tot een schending van de
standsuitkering. Een terugvorde- informatieplicht, welke gradaties daarbinnen kunnen worden aangebracht en hoe deze gesanc-
ringsbesluit wordt in dit verband
niet als maatregel beschouwd. tioneerd (verlaging van de uitkering) worden.
Uit een eerder door IWI bij een representatief aantal gemeenten ingesteld onderzoek is geble-
7 ken dat gemeenten een afstemmingsverordening hebben vastgesteld.7
Zie de eind 2005 in het kader van
de evaluatie WWB 2004-2007 uit-
gebrachte nota `Verordeningen Alle zeven gemeenten waar dossieronderzoek is verricht, blijken in hun handhavingsbeleid te
geordend'. Voor de analyse van de hebben beschreven dat bij schending van de informatieverplichting een maatregel wordt getrof-
verordeningen is in belangrijke
mate gebruik gemaakt van een fen. Bij vijf van de zeven gemeenten is de procentuele verlaging gerelateerd aan het bruto bena-
inventarisatie `Invulling beleidsvrij- delingsbedrag. In een andere gemeente wordt uitgegaan van een verlaging van 10 procent van
heid Wet werk en bijstand' uitge-
voerd door de Inspectie Werk en de normuitkering gedurende één maand. In weer een andere gemeente wordt een vast bedrag
Inkomen. gehanteerd (200 euro) indien er sprake is van een ernstige tekortkoming en wordt de bijstand
voor 100 procent gedurende een maand verlaagd indien er sprake is van een zeer ernstige
tekortkoming.
Uit het dossieronderzoek blijkt verder dat van de 245 onderzochte dossiers waarin sprake is
van schending van de informatieplicht met een benadelingsbedrag tot 6.000 euro, waarin geen
aangifte is gedaan, waardoor bestuurlijke afdoening (gemeente) aan de orde is, er in 131 geval-
len (53 procent) geen maatregel is opgelegd. Dit kwam bij 54 procent van deze 131 gevallen
doordat de bijstandsuitkering was beëindigd (voor een groot deel handelen gemeenten hiermee
conform eigen beleid).
In de overige gevallen waarin is afgezien van het opleggen van een maatregel waren de volgende
redenen van toepassing: niet-verwijtbaarheid, persoonlijke omstandigheden, kosten-batenafwe-
ging, terughoudendheid bij het toepassen van het gemeentelijke maatregelenbeleid en overige
factoren. Van de 114 gevallen waarbij wèl een maatregel is opgelegd, bleek 94 procent in over-
eenstemming te zijn met hetgeen de gemeenten in hun handhavingsbeleid (afstemmingsverorde-
ning of handhavingsverordening) hebben vastgelegd.
Tabel 1
Aantal dossiers waarbij sprake is van schending van de informatieplicht met een benadelingsbedrag 6.000 euro en waarbij geen aangifte is gedaan (N = 245)
aantal percentage
sanctie opgelegd 114 47%
geen sanctie opgelegd 131 53%
Tabel 2
Aantal dossiers waarin geen sanctie is opgelegd (N = 131)
aantal percentage
reden: beëindigde uitkering 71 54%
reden: overig (kosten/batenafweging,niet verwijtbaarheid, etc) 60 46%
In een aantal interviews hebben medewerkers van gemeenten opgemerkt dat in geval van een
beëindigde uitkering er vaak geen aangifte plaatsvindt of maatregel wordt getroffen omdat een
schending van de informatieverplichting soms moeilijk te bewijzen dan wel aannemelijk te
maken is. Een aangehaald voorbeeld is partnerfraude. Aangezien het aannemelijk maken van het
voeren van een gezamenlijke huishouding naar het verleden toe veelal arbeidsintensief is en de
uitkomst van het onderzoek onzeker, gaan gemeenten in dit soort situaties vaak over tot het
beëindigen van de uitkering vanaf het moment dat de schending van de informatieverplichting
feitelijk is geconstateerd/vastgesteld. Het recht op uitkering wordt dan niet met terugwerkende
kracht herzien, er wordt niets teruggevorderd omdat er geen benadelingsbedrag is vastgesteld
en eventuele aangifte bij het OM blijft veelal achterwege. Omdat de uitkering is beëindigd heeft
8 de gemeente ook geen mogelijkheden meer om (zelf) een sanctie op te leggen.8
Zie voetnoot 4.
10 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
Vanuit het oogpunt van schadelastbeperking vinden gemeenten bovenstaande handelwijze -
gezien de gegeven omstandigheden en mogelijkheden acceptabel, waarbij van primair belang is
dat de onrechtmatige situatie in ieder geval is beëindigd.
2.3 Terugvordering, beslag en incasso
Uit de landelijke enquête blijkt dat alle gemeenten gebruik maken van de bevoegdheid (die de
WWB hen biedt) om een ten onrechte of tot een te hoog bedrag verstrekte uitkering in ver-
band met schending van de informatieverplichting terug te vorderen. Verder blijkt dat 60 pro-
cent van de gemeenten in alle gevallen besluit tot terugvordering van de ten onrechte vers-
trekte bijstand. Veertig procent doet dat niet (in alle gevallen), vaak omdat het om zogenoemde
kruimelbedragen gaat (waarvan de grens veelal is vastgelegd in de afstemmingsverordening, in
casu liggen de waarden tussen 100 en 250 euro). Als andere redenen worden nog genoemd een
kosten-batenafweging, onbekende verblijfplaats of het langdurig ontbreken van aflossingscapaci-
teit.
Vermeld dient te worden dat gemeenten regelmatig de middelen die in de voorafgaande drie
maanden zijn ontvangen en die betrekking hebben op een periode waarover bijstand is ver-
leend, verrekenen met de uit te betalen algemene bijstand. In dat geval ligt aan de verrekening
geen terugvorderingsbesluit ten grondslag (artikel 58 lid 3 WWB).
De helft van alle gemeenten beperkt de terugvordering bij regelmatige aflossing tot een maxi-
mum aantal jaren, waarbij de meest gehanteerde termijn vijf jaar is. De andere helft kent geen
maximale termijn. Ten slotte heeft IWI gemeenten gevraagd of zij, indien mogelijk, beslag leggen
op inkomsten en/of vermogen. Vierendertig procent van alle gemeenten geeft aan dit niet altijd
te doen.
Uit het dossieronderzoek bij de zeven gemeenten (in totaal 325 dossiers) blijkt dat als de infor-
matieplicht is geschonden, in ongeveer driekwart van de gevallen wordt besloten tot het terug-
vorderen van de ten onrechte verstrekte uitkering. In 17 procent van de gevallen hoefde niet
tot terugvordering te worden besloten omdat er geen benadelingsbedrag was vastgesteld. Dit
kan verschillende redenen hebben. Zoals in paragraaf 2.2 al is aangegeven, stellen sommige
gemeenten bij geconstateerde partnerfraude vanwege een moeilijke bewijslast naar het verle-
den (de gemeente kan moeilijk vaststellen of aannemelijk maken vanaf wanneer de onrechtma-
tige situatie al bestaat), geen terugvorderingsbedrag vast maar besluiten alleen de bijstandsuit-
kering te beëindigen dan wel de bijstandsnorm aan te passen aan de rechtmatige situatie. Een
andere reden waardoor er geen sprake was van een benadelingsbedrag is het te laat verstrek-
ken van informatie. Dit wordt bij sommige gemeenten wel als maatregelwaardig gedrag aange-
merkt, maar hoeft vaak niet te leiden tot een benadelingsbedrag. Ten slotte besloten de zeven
gemeenten in 5 procent van de gevallen niet tot terugvordering om redenen als lage terugvor-
deringsbedragen, zogeheten kruimelbedragen, of omdat het ten onrechte verstrekte bedrag
nog verrekend kon worden met de lopende uitkering.
Tabel 3
Aantal dossiers onderzocht op terugvordering- en incassoactiviteiten (N = 325)
aantal percentage
besloten tot terugvordering 246 76%
niet besloten tot terugvordering als gevolg van 0 fraude 56 17%
niet besloten tot terugvordering overig 16 5%
wel/niet besloten tot terugvordering is niet vast te stellen
op basis van dossier 5 2%
Hebben de zeven gemeenten het besluit genomen om terug te vorderen dan blijkt dat in 76
procent van de gevallen in 2006 een aanvang is gemaakt met de feitelijke terugbetaling (invorde-
ring). In ongeveer de helft van deze gevallen gebeurt dit door inhouding op een lopende WWB-
uitkering. Daarnaast vorderen gemeenten terug door periodieke aflossing door de (ex)-cliënt of
door periodieke inhouding via derden. In die gevallen waarin gemeenten niet innen (24 pro-
11 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
cent), houdt dit onder meer verband met een al eerdere aflossing van (een) andere schuld(en),
met bezwaar- of beroepsprocedures tegen de terugvorderingsbeschikking, met het gegeven dat
terugvordering op gespannen voet staat met het door de gemeente in dat specifieke geval te
voeren armoede- of re-integratiebeleid of een onbekende woonplaats van (ex)- cliënt.
Tabel 4
Aantal dossier waarbij besloten is tot terugvordering (N = 246)
aantal percentage
feitelijk begonnen met incasso in 2006 187 76%
niet begonnen met feitelijke incasso in 2006 59 24%
In een aantal interviews hebben medewerkers van gemeenten opgemerkt dat het terugvorde-
ren van ten onrechte verstrekte uitkeringen erg moeizaam en arbeidsintensief is. Cliënten
hebben vaak beperkte (of geen) middelen om terug te betalen en incassoactiviteiten zijn
arbeidsintensief. Dit leidt ertoe dat gemeenten vaak bepaalde keuzes maken op basis van een
kosten- batenanalyse. Extra inzet op incassoactiviteiten kan bijvoorbeeld ten koste gaan van de
invulling van de poortwachtersfunctie of extra inzet op re-integratie¬activiteiten. Hoe ver ga je
als gemeente om zoveel mogelijk ten onrechte verstrekte uitkering terug te krijgen, vroeg men
zich af?
Uit de landelijke enquête blijkt dat veel gemeenten ervoor kiezen om een limiet te stellen aan
de duur dat een cliënt moet terugbetalen (gemeentelijke beleidsvrijheid). Betaalt de cliënt bij-
voorbeeld vijf jaar consequent terug (gemeenten hanteren ook andere termijnen) dan wordt
het restant afgeboekt dan wel buiten invordering gesteld.
Gemeenten die geen limiet stellen aan de invorderingsduur en die hoge benadelingsbedragen
opboeken, waarop jaarlijks maar beperkt wordt afgelost (of helemaal niet), krijgen te maken
met een hoge openstaande debiteurenpost. Sinds er een bestandskoppeling met de belasting-
9 dienst bestaat, hebben gemeenten in de jaren negentig vele samenloopsignalen ontvangen die
De incassoratio voor de bijstand geleid hebben tot omvangrijke aantallen geconstateerde fraudegevallen en een stijging van de
over een bepaald jaar is gedefi-
nieerd als ontvangsten in een jaar terug te vorderen fraudebedragen. Daar waar de incassoratio vóór de bestandskoppeling lag
gedeeld door de som van (begin- op ongeveer 30 procent, daar is deze na afwerking van de belastingsignalen gedaald tot onge-
stand in een jaar + opboekingen in
dat jaar). veer 15 procent.9 De laatste jaren heeft de incassoratio geen grote wijzigingen ondergaan.
2.4 Communicatie
Communicatie over doelstellingen en resultaten bij het voorkomen en bestrijden van misbruik
en oneigenlijk gebruik van uitkeringen in de WWB kan extern gericht zijn (richting burgers)
maar ook intern (richting politiek).
Uit de landelijke enquête blijkt dat 79 procent van de gemeenten aangeeft dat binnen de eigen
gemeenteraad en/of commissie het gevoerde handhavingsbeleid over 2006 geen onderwerp van
beraadslaging is geweest, of dat onbekend is of over dit gevoerde beleid is gesproken.
Uit de interviews met de medewerkers van gemeenten blijkt dat zes van de zeven gemeenten
denken dat burgers bekend zijn met de handhavingsinspanningen die de gemeente verricht bij
de afdoening van fraudezaken. De gemeenten geven aan dat het publiceren van resultaten van
fraudebestrijding, de publicatie van fraudezaken waarin aangifte bij het OM is gedaan en waarin
rechters vonnis hebben uitgesproken alsmede goede voorlichting kunnen bijdragen aan de
bekendheid van de handhavingsinspanningen van de gemeente onder burgers. Gemeenten
maken echter niet allemaal gebruik van al deze vormen van communicatie en twee gemeenten
gebruiken geen enkel instrument.
12 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
2.5 Administratie en sturing
De handhavingsactiviteiten bij de zeven gemeenten waar nader onderzoek is verricht, zijn bijna
altijd belegd bij meerdere afdelingen. De verschillende schakels in het handhavingsproces (sig-
nalering, controle, opsporing en afdoening) zorgen voor veel overdrachtsmomenten tussen de
verschillende organisatieonderdelen. Dit stelt hoge eisen aan de administratie hieromtrent. Een
juiste en volledige administratie hangt mede af van de discipline die hierbij in acht genomen
wordt, temeer daar verschillende administraties gevoerd worden die niet altijd even goed op
elkaar aansluiten (FRIS-systeem, GWS-4all, debiteurenadministratie en eventueel ook nog een
andere wijze van registratie). Volgens de meeste geïnterviewde gemeenten zorgen deze ele-
menten ervoor - dan wel kunnen ze ervoor zorgen - dat aggregatie van geconstateerde fraude-
gevallen en de afwikkeling ervan (afkomstig van de verschillende administraties) op gemeenteni-
veau niet volledig accuraat is/kan zijn. De meeste gemeenten kennen geen duidelijke
coördinatie op dat punt. Zo is bijvoorbeeld de aanlevering van fraudecijfers richting het CBS
vaak belegd bij meerdere functionarissen die cijfers aanleveren vanuit hun eigen afdeling/taak-
veld. Ook is gebleken dat gemeenten verschillende definities hanteren voor begrippen als
`schending van de informatieplicht' of `fraude'. Door deze omstandigheden wordt een ééndui-
dige uitvraag door het CBS (of derden) en aggregatie van door gemeenten verstrekte fraudecij-
fers bemoeilijkt.
Een onderdeel van de landelijke enquête was de uitvraag van kwantitatieve doelstellingen en
output van gemeenten over schendingen van de informatieplicht. Daaruit bleek dat gemeenten
veelal algemene doestellingen hebben en geen kwantitatieve (bijvoorbeeld aantal aangiftes,
maatregelen etc), en dat weinig gemeenten cijfers hebben aangeleverd over bijvoorbeeld het
aantal schendingen van de informatieplicht, hoe vaak recidive zich hierbij voordeed, of de rede-
nen (uitgedrukt in percentages) waarom is afgezien van een maatregel.
Gemeenten zijn niet verplicht om doelstellingen op te nemen en de realisatie ervan te registe-
10 ren, gemeenten zijn vrij om dat zelf te bepalen. Echter, meer dan 300 gemeenten10 hebben
Bron: SZW handhavingsprogramma gebruik gemaakt van de Tijdelijke stimuleringsregeling Hoogwaardige Handhaving.11
2007-2010.
11 Deze stimuleringsregeling is onder meer in het leven geroepen om gemeenten te stimuleren
Staatscourant 29 januari 2003, een start te maken met beleidsontwikkeling dan wel een volgende stap te zetten in de concrete
pag 22.
toepassing van het handhavingsinstrumentarium gericht op de uiteindelijke integrale toepassing
van het concept Hoogwaardige Handhaving. Dit concept gaat uit van een beleids- en plancyclus.
Om deze cyclische benadering van handhaven tot stand te brengen, moeten doelen en presta-
tie-indicatoren worden opgesteld en resultaten worden gemeten.
Om verdere verfijning en verdieping van het hoogwaardig handhaven in de gemeentelijke
beleidscyclus te bevorderen ondersteunt het ministerie het Programmatisch Handhaven in de
gemeentelijke beleids- en uitvoeringspraktijk. Een bedrag van 36 miljoen euro is hiervoor reeds
12 toegevoegd aan het gemeentefonds.12
Gemeenteloket SZW, 16 oktober
2007.
13 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
14 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
3 Oordeel
IWI is positief over het gegeven dat alle gemeenten het uitgangspunt volgen dat schending van
de informatieplicht niet mag lonen. Gemeenten zijn echter niet altijd even consequent in het
vertalen van genoemd uitgangspunt naar alle beleidsaspecten en de uitvoering ervan op het ter-
rein van de afhandeling van schendingen van de informatieplicht. Dit uit zich onder andere bij
schendingen van de informatieplicht die hebben geleid tot bijstandsbeëindiging en waarbij het
benadelingsbedrag lager is dan 6.000 euro. In dergelijke situaties vindt veelal noch bestuurlijke,
noch strafrechtelijke sanctionering plaats. Ook blijkt er niet altijd terug- en (volledig) ingevor-
derd te worden en wordt er niet altijd - in de situaties waar dat wel mogelijk is - beslag gelegd.
IWI is van mening dat het niet consequent naar beleid en uitvoering vertalen van het uitgangs-
punt dat overtreding van de informatieplicht niet mag lonen en moet worden bestraft, invloed
kan hebben op de beeldvorming rondom - en het draagvlak voor - de WWB. Hoewel de keuzes
die bepaalde gemeenten in beleid en uitvoering maken - ingegeven door onder meer
kosten/baten afwegingen - begrijpelijk zijn, kunnen deze keuzes ertoe bijdragen dat het draag-
vlak voor instandhouding van de sociale voorzieningen bij de burger zal afnemen naarmate
normschendingen in de praktijk meer lonend lijken te zijn. In dit verband merkt IWI op dat een
goede communicatie naar de burger over de handhavingsinspanningen van gemeenten en de
resultaten hiervan de bekendheid bij de burger vergroot en het draagvlak versterkt.
Ten slotte wijst IWI met nadruk op de consequenties van beleidskeuzes die bepaalde gemeen-
ten maken bij de in de eerste alinea van het oordeel opgenomen schendingen van de informa-
tieplicht bij beëindigde uitkeringen. IWI heeft geconstateerd dat dit kan leiden tot ongelijke
behandeling tussen bijstandscliënten en voormalige bijstandscliënten. Bijna tweederde deel van
de gemeenten heeft ten aanzien van voormalige bijstandscliënten in haar beleid vastgelegd dat
bij normschendingen met benadelingsbedragen tot 6000 euro geen aangifte plaatsvindt, terwijl
een bestuurlijke sanctie in de praktijk veelal onmogelijk is. Daarentegen worden cliënten die de
informatieplicht schenden met een benadelingsbedrag tot 6000 euro, maar bijstand blijven
behouden veelal wel geconfronteerd met een sanctie.
15 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
Lijst van afkortingen
CBS Centraal Bureau voor de Statistiek
IWI Inspectie Werk en Inkomen
OM Openbaar Ministerie
SZW Sociale Zaken en Werkgelegenheid
WWB Wet werk en bijstand
16 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
Publicaties van de Inspectie Werk en
Inkomen
2007
R07/23 Gemeentelijke afdoening, de laatste schakel in de handhavingsketen
R07/22 Bescherming bepaald
Certificering in het werkveld `Persoonlijke beschermingsmiddelen'
R07/21 Jaarverantwoording toezicht en handhaving Wet kinderopvang door gemeenten
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid